1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 15001-23-31-000-2010-00995-01 (64.324) Actor: Omar Estévez Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Asunto: Sentencia TEMAS: DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – ERROR JURISDICCIONAL / CARGA ARGUMENTATIVA DEL YERRO – No se configuró. La parte actora pretende que se declare la responsabilidad de la Rama Judicial, por considerar que el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado bajo radicación No. 2006-1236, incurrieron en un error judicial por indebida aplicación normativa y defectuosa valoración probatoria.
SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia del 28 de mayo de 20191, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, negó las pretensiones de la demanda. 2. El anterior proveído decidió la demanda presentada el 17 de junio 20102, por el señor Omar Estévez Álvarez, en contra de la Nación – Rama Judicial, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos de derecho son los siguientes: Pretensiones 3.
La actora pretende la declaración de responsabilidad de la demandada y la consecuencial condena al pago de la totalidad de los daños y perjuicios que le fueron causados con el auto del 15 de noviembre de 2006, por medio del cual el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja negó la petición previa establecida en el artículo 139 del CCA, bajo la que se solicitó requerir a la entidad demandada para que allegara los actos administrativos cuestionados.
Igualmente, acusa las providencias del 14 de marzo de 2007 y 14 de mayo de 2008, a través de las cuales el referido despacho judicial y el Tribunal Administrativo de Boyacá rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el 1 Folios 207 a 216 cuaderno principal. 2 Folio 8 del cuaderno 1. Radicación: 15001-23-31-000-2010-00995-01 (64.324) Actor: Omar Estévez Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Asunto: Sentencia 2 señor Omar Estévez en contra de las resoluciones emitidas por el Instituto de Deportes de Boyacá, que suprimieron el cargo que ocupaba en esa entidad. 4.
Por lo anterior, solicitó que se condenara a la demandada a pagarle por concepto de perjuicios morales, el equivalente a 100 SMLMV y, por perjuicios materiales, los montos que dejó de percibir el accionante desde la fecha en que fue retirado de su cargo hasta el momento de su reintegro. Hechos 5. Como supuesto fáctico de las pretensiones, se indicó que el 17 de marzo de 2006, el señor Omar Estévez Álvarez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Deportes de Boyacá, con el fin de obtener la nulidad de los Acuerdos 021 y 022 de 2005 -por medio de los cuales se modificó la estructura orgánica y la planta de personal de Indeportes Boyacá-; el Decreto 1031 del 23 de noviembre de 2005 -que aprobó el Acuerdo 022 de 2005-, y el Oficio del 24 de noviembre siguiente -mediante el cual se le informó al señor Estévez Álvarez de la supresión de su cargo-.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se ordenara su reincorporación en un cargo igual o superior al que venía desempeñando en esa entidad. 6. Se resaltó que en el escrito inicial el actor elevó una petición previa en la que solicitó que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 del CCA, se requiriera a la entidad demandada para que allegara los actos administrativos cuestionados.
El 11 de noviembre de 2006, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja inadmitió la demanda, concediendo cinco (5) días para que el señor Estévez Álvarez aportara copia auténtica de los actos demandados y el 15 de noviembre siguiente, el despacho negó la petición antes referida. 7. Inconforme con la decisión del 11 de noviembre de 2006, el allí accionante formuló recurso de reposición en el que argumentó que se debía admitir la demanda, toda vez que el Consejo de Estado había establecido la viabilidad de aportar copia simple de los actos impugnados cuando de ellos se pudiera deducir el término de caducidad.
Dicho mecanismo de contradicción fue negado el 14 de febrero de 2007. 8. Se arguyó que, a pesar de que el señor Estévez Álvarez aportó copia auténtica del Acuerdo 021 de 2005, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja, en proveído del 14 de marzo de 2007, rechazó la demanda. Ante la situación advertida, el 20 de marzo de 2007, el señor Omar Estévez solicitó se declarara la nulidad de lo actuado, a partir del auto que negó la solicitud previa, y se revocara el auto del 14 de marzo de 2007.
Finalmente, interpuso recurso de apelación en contra del auto que rechazó la demanda. Radicación: 15001-23-31-000-2010-00995-01 (64.324) Actor: Omar Estévez Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Asunto: Sentencia 3 9. Definiendo las anteriores actuaciones, el 18 de abril de 2007, el juzgado rechazó de plano la solicitud de nulidad, negó la petición de revocatoria y concedió el recurso de alzada en el efecto suspensivo, el cual fue resuelto de manera desfavorable el 14 de mayo de 2008 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 10.
Con base en lo expuesto, la parte actora concluyó que las actuaciones desplegadas por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja y del Tribunal Administrativo de Boyacá se tornaron irregulares, por cuanto “… no le dieron curso a la petición previa contemplada en el artículo 139 del CCA y posteriormente rechazan la demanda, convirtiéndose entonces en una vía de hecho que dio lugar a error judicial y a defectuoso funcionamiento de la administración de justicia”.
La defensa 11. Notificado el auto admisorio de la demanda3, la Rama Judicial se opuso a cada una de las declaraciones y condenas solicitadas por la parte actora, argumentando que sus actuaciones estuvieron ajustadas a derecho y soportadas en las normas sustantivas y procesales vigentes para la época de los hechos, máxime si se tiene en cuenta que el rechazo de la demanda se produjo por la omisión en la que incurrió el allí demandante, al no corregir los defectos formales en el plazo establecido para tal fin4.
Alegatos 12. Surtida la etapa probatoria5, en auto del 19 de enero de 20176, el a quo corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto. 13. En esa etapa procesal la parte actora, la entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. 3 La demanda se admitió el 27 de abril de 2011.
Folios 23 y 24 del cuaderno 1. 4 Folios 39 a 43 del cuaderno 1. 5 En auto del 22 de febrero de 2012 -Folios 49 a 51 del cuaderno 1-, el a quo tuvo como prueba los documentos aportados por la parte actora, esto es, la constancia de conciliación prejudicial -folio 12 del cuaderno 1-. Asimismo, ofició al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, para que expidiera copia de toda la actuación surtida dentro del expediente No. 2006-1236 -folios 56 a 139 del cuaderno de pruebas 1-.
Cabe resaltar, que las piezas procesales que allegó la referida unidad judicial fueron las siguientes: i) demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Omar Estévez en contra de Indeportes Boyacá; ii) 0ficio del 24 de noviembre siguiente, mediante el cual se le informó al señor Estévez Álvarez de la supresión del cargo; iii) proveído del 11 de diciembre de 2006, mediante el cual el juez de la causa inadmitió la demanda; iv) auto del 15 de noviembre de 2006, a través del cual el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja negó la solicitud previa elevada por la parte actora; v) recurso de reposición formulado por el señor Estévez Álvarez; vi) auto del 14 de febrero de 2007, por medio del cual se negó el mentado recurso, junto al cual aportó el acuerdo No. 21 de 2005; vii) providencia del 14 de marzo de 2007, a través de la cual el juzgado rechazó la demanda; viii) escrito de apelación contra la anterior decisión, junto al cual se allegó el Acuerdo No. 22 de 2005 y del Decreto 1031 del 23 de noviembre de 2005 que aprobó el Acuerdo 022 de 2005; ix) auto del 18 de abril de 2007, mediante el cual el juzgado rechazó de plano la solicitud de nulidad y negó la revocatoria del auto del 14 de marzo de 2007, y, x) decisión del 14 de mayo de 2008, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1 confirmó la decisión de primer grado. 6 Folio 202 del cuaderno 1.
Radicación: 15001-23-31-000-2010-00995-01 (64.324) Actor: Omar Estévez Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Asunto: Sentencia 4 La decisión 14. Al definir el caso, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda7. 15. De manera introductoria, el a quo señaló que el daño cuya indemnización se reclama deriva del error judicial contenido en las providencias del 15 de noviembre de 2006, por medio de la cual se negó la solicitud previa de documentos; del 14 de marzo de 2007 y 14 de mayo de 2008, a través de las cuales se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada bajo radicación No. 2006-1236. 16.
Dentro de ese contexto, consideró que el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja no incurrió en error judicial, pues para que procediera la petición consagrada en el inciso 4° del artículo 139 del CCA, el actor debía adjuntar la solicitud elevada a la entidad demandada frente a la expedición de los actos administrativos cuestionados y la constancia de su negativa, lo cual no realizó. Por otro lado, advirtió que el rechazo de la demanda primigenia obedeció a la conducta omisiva del accionante, debido a que, en el plazo concedido en el auto inadmisorio de la demanda, se limitó a remitir una de las cuatro resoluciones cuestionadas, esto es, el Acuerdo No. 021 del 22 de noviembre de 2005. 17.
Al lado de lo anterior, precisó que el Tribunal Administrativo de Boyacá actuó en derecho al adoptar la decisión del 14 de mayo de 2008, por cuanto, al desatar el recurso de alzada no analizó si las copias arrimadas con la impugnación subsanaban o no la demanda, sino que, como correspondía, se refirió únicamente a los motivos que sustentaron el auto del 17 de marzo de 2007 y a los argumentos de disenso formulados en el recurso de apelación. II.
EL RECURSO INTERPUESTO Sustentación del recurso de apelación 18. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 19. En sustento de sus peticiones explicó que, como en el artículo 139 del CCA no se contempló mayor exigencia que la de manifestar la imposibilidad de aportar un documento con la demanda, el señor Estévez Álvarez solicitó que se oficiara a la entidad accionada para que remitiera los actos administrativos reprochados. 7 Folios 207 a 216 del cuaderno principal.
Radicación: 15001-23-31-000-2010-00995-01 (64.324) Actor: Omar Estévez Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Asunto: Sentencia 5 20. Resaltó que contrario a lo que afirmó el a quo, el Juzgado Once Administrativo de Tunja si incurrió en un yerro, pues, por un lado, negó la solicitud previa establecida en el artículo 139 del CCA, a pesar de que en la demanda se advirtió la imposibilidad de aportar las resoluciones acusadas y de que se allegó la petición radicada ante la entidad pública y, por otro, desconoció los parámetros fijados por el Consejo de Estado, en los que se ha establecido la viabilidad de allegar copia de los actos cuestionados cuando de ellos se pueda determinar la caducidad. 21.
Explicó que el juez de la causa y el Tribunal Administrativo de Boyacá desconocieron el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia8. 22. En proveído del 1º de octubre de 20199, esta Corporación admitió el recurso de apelación y el 29 de noviembre siguiente corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto10. 23.
En esa etapa procesal la Rama Judicial, la demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 24. No existiendo razones o motivos que conduzcan a la Sala a declarar una nulidad o a volver sobre la definición de su competencia, se procede a resolver el recurso de apelación indicado. 25. Previo a cualquier análisis, la Sala parte por señalar que el actor centró su ataque sobre dos decisiones adoptadas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado bajo radicación No. 2006-1236.
La primera, atiente a la negativa de requerir al Instituto de Deportes de Boyacá para que remitiera los actos administrativos demandados -auto del 15 de noviembre de 2006- y, la segunda, relativa al rechazo de la demanda. 26. Analizadas de manera individual y aislada tales decisiones, la Sala podría considerar que operó el fenómeno jurídico procesal de la caducidad respecto de la primera de ellas, esto es, la proferida el 15 de noviembre de 2006. 27.
No obstante la anterior circunstancia, en la medida que el daño que se reclama reside en que el demandante no pudo tramitar un proceso judicial que finalizara con una decisión de fondo contenida en una sentencia que resolviera sobre las pretensiones de la demanda, la Sala tendrá en cuenta que las acusaciones frente a las providencias se realizaron como una unidad conceptual, de manera que 8 Folios 218 a 222 del cuaderno principal. 9 Folio 232 del cuaderno principal. 10 Folio 234 del cuaderno principal.
Radicación: 15001-23-31-000-2010-00995-01 (64.324) Actor: Omar Estévez Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Asunto: Sentencia 6 procederá a analizar si efectivamente las autoridades accionadas incurrieron en un error judicial al haber dejado de requerir a la entidad accionada para que allegara los actos reprochados, omisión de la cual se derivó que finalmente la demanda fuera rechazada.
Responsabilidad patrimonial del Estado por Error Judicial. Carga argumentativa del yerro invocado 28. La Sala parte de indicar que el error judicial como título de imputación para activar la responsabilidad del Estado conlleva la prueba del ejercicio abiertamente irregular, arbitrario o erróneo de la actividad jurisdiccional. 29.
En este ejercicio han de identificarse las decisiones que resulten contrarias a derecho por carecer de una justificación coherente, razonable o jurídicamente atendible, ejercicio que en todo caso no corresponde a una instancia adicional del proceso. De modo que la labor del juez administrativo a cuyo cargo esta definir al responsabilidad del Estado por error judicial, debe limitarse a su verificación, sin que para ello deba emitir pronunciamientos acerca de si comparte o no las motivaciones realizadas por el funcionario judicial, menos aún para confirmar el acierto o no de la providencia judicial, pues ello implicaría transgredir el principio de la cosa juzgada. 30.
Para el logro del objetivo antes referido, esta Subsección ha señalado que la parte interesada tiene que cumplir con la carga de exponer en la demanda una argumentación suficiente que le permita a la autoridad judicial establecer con claridad y precisión cuál o cuáles son los yerros (de hecho o de derecho) que contiene la providencia acusada y su necesario efecto sobre la decisión adoptada, pues solo de esa manera puede determinarse la existencia de un daño antijurídico cuya indemnización se reclama. 31.
De allí que si se acusa la decisión como contentiva de un error de derecho, el actor debe establecer, por lo menos, un señalamiento de las normas que considera transgredidas y una explicación sucinta de la manera cómo lo fueron, mientras que si se trata de un error de hecho, deberá indicar cuáles fueron las pruebas sobre las que recayó el yerro en la actividad probatoria y por qué con ello se transgredió la ley.
No se trata, de todas maneras, de que la argumentación aludida fluya como una tercera instancia, pues, se insiste, el objeto preciso de este medio de control no es otro que el error judicial y no las razones de derecho que se debatieron en el proceso judicial generador de la providencia que se cuestiona. 32. Acompañando lo anterior, es indispensable que la crítica de la providencia contentiva del supuesto error judicial se refiera directamente a las bases importantes y decisivas en la construcción jurídica sobre la cual se asienta la decisión. De ahí que si el blanco de ataque se hace bajo los supuestos que delinea a su mejor Radicación: 15001-23-31-000-2010-00995-01 (64.324) Actor: Omar Estévez Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Asunto: Sentencia 7 conveniencia el demandante y no a los que objetivamente constituyen el fundamento nuclear de la providencia, se configura una carencia demostrativa de la imputación jurídica, lo que confluiría en un fallo denegatorio de pretensiones. 33.
Y, es que en este punto debe recordarse que el juez al definir un conflicto, declara el mejor derecho, esto es, aquel que soportado en la constitución, la ley, el negocio jurídico o las demás fuentes del derecho, es merecedor de la tutela del Estado, lo que descarta que quien no es favorecido con una determinada decisión pueda entonces alegar que se ha incurrido en un error por el simple prurito de no obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones. 34.
En esa dirección, esta Subsección11 ha considerado que para romper con la presunción de legalidad, y más que ésta, de legitimidad que ampara a las decisiones judiciales, es imperioso que el juez administrativo se cerciore que de existir un yerro en la decisión, este sea trascendente, es decir, que tenga la vocación de modificar el sentido de esta, y suficiente, esto es, que destruya todos los fundamentos o la ratio decidendi del pronunciamiento12, pues, de lo contrario, la providencia todavía se mantendría incólume, configurándose una carencia demostrativa de la imputación jurídica de la demandada, lo que conduciría a un fallo denegatorio. 35.
La precisión que antecede impone una alta carga demostrativa y certeza y, con esto, de prueba por quien pueda estar interesado en que se declare la responsabilidad del Estado por error jurisdiccional, no bastando circunscribir su actividad discursiva, de acusación o probatoria, a reiterar aquello que fue objeto del análisis de su causa procesal, pues de lo que se trata es de desabrigar la decisión del manto de legitimidad, no de manera inopinada, sino con sujeción a requisitos previamente establecidos, cuya finalidad no es otra que trazar los linderos de la litis para efectos de que sea decidida por el juez de lo contencioso administrativo sin entrar a suplantar la esfera de juicio del juez natural de la controversia antecedente. 36.
Sobre esta base conceptual, ha de considerarse que en el evento sub examine, la parte actora no cumplió la carga de suficiencia argumentativa del yerro que invocó y, en consecuencia, sus alegaciones no logran desvirtuar la presunción de legitimidad que abrigó las decisiones que cuestionó como contentivas de yerro, esto es, las providencias por medio de las cuales ese despacho judicial y el Tribunal Administrativo de Boyacá rechazaron la demanda, por no haber sido subsanada en el término establecido. 37.
La Sala parte por afirmar que en el escrito inicial el accionante no mencionó cuál o cuáles son los yerros -de hecho o de derecho- que contienen esas decisiones y el 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de diciembre de 2019, expediente 45.602. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 8 de mayo de 2020, exp. 51.674.
C.P.: María Adriana Marín. Radicación: 15001-23-31-000-2010-00995-01 (64.324) Actor: Omar Estévez Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Asunto: Sentencia 8 efecto que causó en ellas, es decir, no realizó un señalamiento de las normas que consideró transgredidas y una explicación de la manera en que ellas fueron infringidas como tampoco manifestó cuáles fueron las pruebas sobre las que recayó el yerro en la actividad probatoria y por qué con ello resquebrajó las bases nucleares de las providencias cuestionadas, lo que supone, de suyo, una carencia argumentativa del yerro invocado, impidiéndole a la Subsección analizar la legitimidad de las decisiones cuestionadas. 38.
En este punto, cabe destacar que si bien en el recurso de apelación la parte demandante aclaró que el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrieron en un error de hecho por defectuosa valoración probatoria, por cuanto rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Omar Estévez Álvarez, a pesar de que se aportaron las resoluciones acusadas junto a los recursos presentados en esa actuación, lo concreto es que dicho aspecto no se suple en la etapa para formular el recurso de apelación, pues resulta claro que los supuestos de hecho y derecho planteados en la demanda limitan el objeto de litigio. 39.
Con todo, de una lectura integral de los autos del 14 de marzo de 200713 y del 14 de mayo de 200814, la Sala encuentra que no se incurrió en un error judicial, pues, por un lado, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja rechazó la demanda porque el señor Omar Estévez Álvarez no corrigió los defectos fácticos advertidos en del término establecido para tal fin y, de otro, el Tribunal Administrativo de Boyacá se circunscribió al ámbito de la apelación, es decir, a verificar si el rechazo de la demanda se ajustó o no a derecho, escenario en el cual no encontró reparo alguno tras evidenciar que el actor no había cumplido con la carga que se le imponía de allegar los actos acusados, situación que no estaba llamada a variar a pesar de que aquél aportó copia de las resoluciones acusadas junto al recurso de apelación que formuló en contra del auto del 14 de marzo de 2007. 40.
Por lo anterior, comoquiera que la parte actora no cumplió la carga de suficiencia que exige el título de imputación de error jurisdiccional frente a la demostración y argumentación de los yerros que invocó, y toda vez que no trajo a instancia razones que lleven a adoptar una decisión distinta, se impone confirmar la sentencia recurrida que negó las pretensiones de la demanda.
Condena en costas 41. En vista de que no hay temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 Folio 95 del cuaderno 1. 14 Folios 131 a 135 del cuaderno 1. Radicación: 15001-23-31-000-2010-00995-01 (64.324) Actor: Omar Estévez Álvarez Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Asunto: Sentencia 9 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
PARTE RESOLUTIVA 42. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia proferida el 28 de mayo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.