CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de 2025 Número único: 11001-03-06-000-2025-00424-00 Referencia: conflicto positivo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare y el Concejo Municipal de Yopal Asunto: autoridad competente para decidir una recusación formulada contra los diecisiete (17) concejales del municipio de Yopal.
Inexistencia del conflicto de competencia. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.
El 31 de julio de 2025 el ciudadano Dilmar Rodríguez presentó ante el Concejo Municipal de Yopal recusación en contra de la totalidad de sus concejales por presunto conflicto de intereses en la expedición del Acuerdo núm. 008 de 2025 «por medio del cual se aprueba la localización del nuevo terminal de transporte de pasajeros y se dictan otras disposiciones». 2.
El Concejo Municipal de Yopal, al recibir la recusación, la trasladó a la Comisión Especial de Ética de dicho municipio, conforme a lo dispuesto en los artículos 77 y 235 del Acuerdo núm. 004 de 2020 (Reglamento Interno) las cuales establecen que las recusaciones formuladas contra los concejales deben ser conocidas por esa comisión y, 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se señala en este acápite reposa en el expediente del conflicto número 11001-03-06- 000-2025-00424-00 expediente digital SAMAI.
Radicación 11001030600020250042400 en lo no previsto, remiten al Reglamento del Congreso de la República (Ley 5ª de 1992), cuyo artículo 294 regula el trámite aplicable. Con fundamento en estas normas, el Concejo sostuvo que su reglamento interno constituye una norma especial que regula expresamente el procedimiento de las recusaciones y que, por tanto, no correspondía aplicar el artículo 12 del CPACA, que se refiere al trámite de impedimentos y recusaciones, pues es una disposición de carácter residual. 3.
En el mismo escrito de planteamiento del conflicto, el Concejo expuso como antecedente un caso en el que respecto de recusaciones presentadas contra varios diputados en el trámite de un proyecto de ordenanza, la Asamblea Departamental de Casanare remitió el asunto a la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare y esta, mediante Auto núm. 0627 del 14 de julio de 2025— asumió competencia y resolvió. Señaló que ese precedente generó incertidumbre respecto del alcance del artículo 12 del CPACA y su posible aplicación a las corporaciones públicas de elección popular, pero precisó que en el caso del Concejo Municipal de Yopal, la Procuraduría no había intervenido ni manifestado competencia alguna frente a la recusación de los 17 concejales, por lo que correspondía la Comisión Especial de Ética del Concejo de Yopal su conocimiento. 4.
La Comisión Especial de Ética del Concejo Municipal de Yopal, en sesión celebrada el 31 de julio de 2025, aprobó la proposición de promover conflicto positivo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, con el propósito de que se determine cuál autoridad —la Comisión de Ética del Concejo o la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare— debe conocer y decidir la recusación presentada contra los diecisiete (17) concejales que integran dicha corporación. Dicho conflicto fue presentado ante la Sala el 8 de septiembre de 2025.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso tercero por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 393 por el término de cinco (5) días, desde el 19 al 25 de septiembre de 2025, con el fin de permitir la presentación de alegatos o consideraciones por parte de las autoridades involucradas y de las personas interesadas en el trámite del presente conflicto de competencias.
Según constancia secretarial del 17 de septiembre de 2025, se comunicó el inicio de este trámite a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare, al Concejo Municipal de Yopal y a su apoderado, a la Comisión Especial de Ética del Concejo Municipal de Yopal, al ciudadano Dilmar Rodríguez (recusante) y a los concejales recusados.
Radicación 11001030600020250042400 Consta en informe secretarial del 26 de septiembre de 2025, que el apoderado judicial del Concejo Municipal de Yopal, la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare y varios de los concejales recusados presentaron consideraciones mientras que los demás interesados guardaron silencio. Mediante auto del 24 de octubre de 2025, la magistrada sustanciadora requirió a la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare y al Concejo Municipal de Yopal para que remitieran copia de los documentos o comunicaciones en los que la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare hubiera manifestado o hecho referencia a su competencia para conocer de la recusación presentada en el presente caso, contra los diecisiete (17) concejales de esa corporación. Por informe secretarial del 4 de noviembre de 2025, la Secretaría de la Sala señaló que ambas entidades dieron respuesta.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Concejo Municipal de Yopal El Concejo Municipal de Yopal, por intermedio de su apoderado judicial, presentó alegatos el 22 de septiembre de 2025, dentro del término del edicto fijado por la Secretaría de la Sala, reiterando que la competencia para conocer y decidir las recusaciones formuladas contra los concejales corresponde a la Comisión Especial de Ética, en virtud de los artículos 77 y 235 del Acuerdo 004 de 2020 (Reglamento Interno).
Indicó, además, que, conforme al artículo 294 de la Ley 5ª de 1992, aplicable por remisión, las recusaciones en los cuerpos colegiados deben resolverse por la Comisión de Ética, que actúa como órgano garante de la transparencia interna. Afirmó que el artículo 12 del CPACA tiene carácter residual, según lo previsto en su artículo 2°, y solo opera en ausencia de norma especial.
En consecuencia, explicó que, al contar el Concejo con un procedimiento reglado, no procede aplicar el trámite general del CPACA. Agregó que la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare no ostenta superioridad jerárquica ni funcional sobre el Concejo Municipal, por lo que su intervención desconocería la autonomía territorial prevista en los artículos 287 y 312 de la Constitución Política.
En ese sentido, sostuvo que corresponde a la Comisión Especial de Ética tramitar las recusaciones de manera sucesiva, apartando únicamente al concejal involucrado en cada decisión, conforme a la sentencia C-294 de 2021 de la Corte Constitucional, evitando así la afectación del quórum deliberatorio y decisorio. Finalmente, manifestó que remitir el trámite a la Procuraduría generaría una parálisis institucional, pues las recusaciones masivas se han utilizado en ocasiones como Radicación 11001030600020250042400 estrategia de dilación, con lo cual se comprometería la eficacia y continuidad de la función administrativa del concejo municipal.
Luego, en respuesta remitida el 29 de octubre de 2025 al auto para mejor proveer del 24 de octubre de 2025, la corporación precisó: En el caso de la recusación formulada contra los diecisiete (17) concejales del municipio, no existe pronunciamiento, comunicación ni actuación alguna de la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare en la que esa entidad haya manifestado competencia para conocer de dicho asunto.
Explicó que la referencia hecha en el escrito de planteamiento del conflicto corresponde a un antecedente diferente, ocurrido en la Asamblea Departamental de Casanare, donde la Procuraduría, mediante el Auto núm. 0627 del 14 de julio de 2025 (radicado E-2025- 328604), fijó su criterio general sobre la aplicación del artículo 12 del CPACA en casos de recusaciones masivas que afecten el quórum decisorio.
Según el Concejo, aunque esa postura se dio en un proceso distinto, su contenido generó incertidumbre sobre la interpretación de la norma y motivó la presentación del conflicto ante la Sala de Consulta. En ese sentido, el Concejo reiteró que el conflicto positivo se planteó no porque la Procuraduría hubiese asumido o reclamado competencia en el caso concreto de Yopal, sino para que la Sala definiera, con base en ese antecedente, cuál autoridad debe conocer y decidir las recusaciones masivas que se formulen contra todos los miembros de una corporación pública territorial. 2.
Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare El 23 de septiembre de 2025, el procurador regional indicó que no había recibido ninguna comunicación del Concejo Municipal de Yopal sobre la recusación de sus miembros. Precisó que un ciudadano presentó, el 28 de julio de 2025, una recusación contra todos los concejales del municipio de Yopal, vía correo electrónico, y que con fundamento en el artículo 12 del CPACA, remitió el escrito de recusación al Concejo Municipal de Yopal para que cada uno de los cabildantes se pronunciara sobre su propia recusación o impedimento.
En atención al auto para mejor proveer del 24 de octubre de 2025, la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare, mediante escrito radicado el 27 de octubre de 2025, allegó su respuesta dentro del término conferido. En su comunicación reiteró que efectivamente recibió por correo electrónico la recusación contra los 17 concejales del municipio de Yopal, y que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 12 del CPACA, remitió el trámite al Concejo Municipal de Yopal para que cada cabildante manifestara, de manera individual, si aceptaba o no la causal invocada pero Radicación 11001030600020250042400 que no se conoce pronunciamiento alguno, y que esa Procuraduría no ha asumido el conocimiento del asunto ni ha adelantado actuación alguna sobre el mismo.
En consecuencia, manifestó que no existe conflicto positivo de competencia, toda vez que no ha reclamado para sí la competencia ni ha emitido decisión de fondo en relación con la recusación presentada. 3. Concejales recusados Varios concejales allegaron sus propias consideraciones, entre el 22 y el 23 de septiembre de 2025, entre ellos: Angello Castellanos Almeida, Karen Tatiana Vargas Unibo, Cristóbal Torres Pérez, Gonzalo Viancha Torres, Emilio Guanaro Vargas, Rafael Antonio Vargas Pinto y Mauricio Rozo Celis.
En sus pronunciamientos coincidieron en sostener que la competencia para conocer de las recusaciones corresponde al Concejo Municipal de Yopal, a través de su Comisión Especial de Ética. Argumentaron que las recusaciones carecen de sustento fáctico y jurídico, y que han sido utilizadas con fines dilatorios que entorpecen el funcionamiento del cabildo.
Resaltaron la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia C-294 de 2021) y del Consejo de Estado (autos 2023-00675, 2025-00216 y 2025-00253, entre otros), que reconocen la autonomía institucional de los cuerpos colegiados de elección popular y la posibilidad de resolver internamente las recusaciones masivas mediante el procedimiento de resolución sucesiva, sin afectar el quórum ni la continuidad del ejercicio de sus funciones.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Se abstendrá de resolver el presunto conflicto de competencias administrativas. De conformidad con los artículos 39 y 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo de al menos dos autoridades.
En el caso en estudio, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo considerando la inexistencia del conflicto de competencias, debido a que no se cuenta con dos entidades u organismos que de manera expresa reclamen o rechacen simultánea Radicación 11001030600020250042400 o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada, como más adelante se expondrá. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva4. 3.
El caso concreto Revisada la normativa aplicable, así como los documentos que obran en el expediente, se concluye que en el presente asunto no se configura un conflicto de competencias administrativas que corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación: El escrito de proposición del conflicto presentado ante la Sala, allegado por el apoderado del Concejo Municipal de Yopal, expone la postura de esa corporación en el sentido de considerar que la competencia para conocer de la recusación formulada contra los diecisiete (17) concejales recae en su Comisión Especial de Ética, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 004 de 2020 (Reglamento Interno), y no en la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare, por tratarse de una norma especial que desplaza la aplicación del artículo 12 del CPACA.
De acuerdo con las actuaciones obrantes en el expediente, se advierte que la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare no ha asumido ni reclamado competencia en relación con las recusaciones mencionadas. En su respuesta al auto para mejor proveer del 24 de octubre de 2025, la Procuraduría manifestó que, si bien recibió la recusación presentada por un ciudadano, la remitió al Concejo Municipal de Yopal para que este diera aplicación al procedimiento del artículo 12 del CPACA, consistente en que cada concejal se pronunciara individualmente sobre la causal invocada.
En todo caso, la recusación debe ser aceptada o no por los recusados, y es precisamente esa decisión la que activa el procedimiento correspondiente, ya sea ante la Comisión de Ética del Concejo o ante la Procuraduría Regional. Igualmente, el Concejo Municipal de Yopal, en escrito del 29 de octubre de 2025, aclaró que la Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare no ha emitido pronunciamiento ni asumido competencia frente a la recusación formulada contra los 17 concejales del municipio, y que la referencia incluida en el planteamiento del conflicto corresponde a un 4 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación 11001030600020250042400 antecedente distinto ocurrido en la Asamblea Departamental de Casanare —auto núm. 0627 del 14 de julio de 2025—, cuyo contenido generó incertidumbre sobre la aplicación del artículo 12 del CPACA y motivó la presentación del presunto conflicto para que la Sala precisara cuál autoridad debe conocer de las recusaciones masivas en corporaciones públicas territoriales.
En consecuencia, la Procuraduría manifestó que no ha asumido ni negado la competencia ni ha tomado decisión alguna de fondo, motivo por el cual no existe controversia competencial vigente. Así las cosas, el conflicto propuesto por el Concejo Municipal de Yopal no surge de un reclamo real y actual de competencia entre ambas autoridades, sino de la interpretación que la corporación hace de un precedente anterior —relativo a un caso tramitado en la Asamblea Departamental de Casanare—, lo que no constituye una disputa sobre la competencia en los términos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, pues lo que en realidad hace el Concejo es anticipar una situación jurídica hipotética que aún no se ha configurado, al suponer una eventual intervención de la Procuraduría en un asunto sobre el cual esta no ha manifestado ni asumido competencia. Por lo anterior, la Sala concluye que en el presente asunto no se cumplen los presupuestos necesarios para la existencia de un conflicto administrativo, toda vez que ninguna de las dos autoridades ha reclamado o negado competencia de manera expresa, simultánea o sucesiva.
RESUELVE
PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo, por inexistencia de un conflicto de competencias entre el Concejo Municipal de Yopal (Casanare) y la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare, conforme a las consideraciones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO. DEVOLVER el expediente al Concejo Municipal de Yopal, por haber sido quien promovió el conflicto.
TERCERO. RECONOCER personería al abogado Rusbin Giovanni Mogollón Torres, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.118.549.856 de Yopal y tarjeta profesional No. 339.702 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado judicial del Concejo Municipal de Yopal (Casanare), en los términos del poder conferido el 8 de septiembre de 2025.
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Instrucción de Casanare, al Concejo Municipal de Yopal (Casanare), a la Comisión Especial de Ética de Concejo Municipal de Yopal, a los recusados y al señor Dilmar Rodríguez para su conocimiento. Radicación 11001030600020250042400 QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.