25000233600020220021501 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico Bogotá D.C., diecisiete [17] de octubre de dos mil veintitrés [2023]. Radicación: 25000-23-36-000-2022-00215-01 [69.161] Demandante: Alfredo Garzón Niño y Paola Rocío Garzón Niño Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias contractuales - Recurso de apelación [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por los señores Alfredo Garzón Niño y Paola Rocío Garzón Niño en contra del auto del 28 de julio de 2022, mediante el cual la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, por considerar que se configuró la caducidad del medio de control interpuesto.

ANTECEDENTES 1. La demanda y las razones de hecho y de derecho en las que se fundamenta 1.1. El 8 de febrero de 20221, los señores Alfredo Garzón Niño [hijo] y Paola Rocío Garzón Niño [hija], a través de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en contra de la Agencia Nacional de Minería -en adelante ANM-, con la finalidad de que se anulara la Resolución No. 001869 del 31 de mayo de 2016, a través de la cual: [i] Se negó la solicitud de subrogación de los derechos y obligaciones derivados del contrato de concesión No. GF2-1522, petición formulada por el señor José Ramón Garzón Niño [hijo]. [ii] Se excluyó al señor José Ramón Garzón [padre]3 del Registro Minero, cotitular del contrato de concesión No. GF2-152. 1 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado. 2 «CONTRATO DE CONCESIÓN PARA LA EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE UN YACIMIENTO DE MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN No. GF2-152 CELEBRADO ENTRE EL INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERIA INGEOMINAS Y [LOS] SEÑORES JOSÉ RAMÓN GARZÓN NIÑO [hijo] Y JOSÉ RAMÓN GARZÓN [padre]» [mayúsculas propias del texto original y aclaraciones añadidas] [índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado].

En virtud de la nulidad pretendida, los demandantes solicitaron que se cancelara la anotación No. 3 del 25 de octubre de 2016, a través de la cual se inscribió en el Registro Minero la Resolución No. 001869 del 31 de mayo de 2016, «[…] en el punto específico que ordena tener […]» al señor José Ramón Garzón Niño [hijo] como único titular del contrato de concesión No. GF2-152. 1.2.

Como fundamentos fácticos y jurídicos, en síntesis, se mencionaron los siguientes: El 17 de mayo de 2006, el Instituto Colombiano de Geología y Minería celebró con los señores José Ramón Garzón [padre] y José Ramón Garzón Niño [hijo] el contrato de concesión No. GF2-152. Mientras el contrato de concesión No. GF2-152 se encontraba en fase de explotación, el 19 de septiembre de 2014, falleció el señor José Ramón Garzón [padre], cotitular del «beneficio minero» derivado del negocio jurídico antes referido.

El 25 de febrero de 2016, el señor José Ramón Garzón Niño [hijo] solicitó la subrogación de los derechos que le correspondían a su padre [José Ramón Garzón] en el contrato de concesión No. GF2-152. El 31 de mayo de 2016, la ANM expidió la Resolución No. 001869, por medio de la cual adoptó las tres determinaciones que se mencionaron al inicio de esta providencia. Los señores Alfredo Garzón Niño [hijo] y Paola Rocío Garzón Niño [hija] indicaron que, al haberse declarado como «único titular» al señor José Ramón Garzón Niño [hijo] del contrato de concesión No. GF2-152, ello significó que el «proceso de subrogación» terminó para los demás asignatarios que eventualmente existieran en su momento, circunstancia que, en su criterio, «[…] conculcó el derecho de quienes hubiesen podido tener un interés directo en la actuación de subrogarse en los derechos del titular minero respecto del contrato GF2-152 […]». 3 De acuerdo con lo consignado en el registro civil de defunción, el señor José Ramón Garzón [padre] falleció el 19 de septiembre de 2014 [índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado].

Radicación: 25000-23-36-000-2022-00215-01 [69.161] Demandante: Alfredo Garzón Niño y Paola Rocío Garzón Niño Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias contractuales - Recurso de apelación [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] 3 Los demandantes afirmaron que el acto administrativo demandado incurrió en las siguientes causales de nulidad: [i] infracción directa de la ley y [ii] falsa motivación. En tal virtud, insistieron en que la ANM, «con apoyo en semejantes yerros», le asignó al señor José Ramón Garzón Niño [hijo] la totalidad del contrato de concesión No. GF2-152 y, como consecuencia de ello, desconoció, «en forma flagrante», el derecho que otros asignatarios hubiesen podido tener sobre el aludido negocio jurídico.

A través de la Resolución VCT No. 1196 del 25 de octubre de 2021, la ANM aceptó la solicitud de subrogación de los derechos y obligaciones derivados del contrato de concesión No. GF2-152, petición formulada por los señores Alfredo Garzón Niño [hijo] y Paola Rocío Garzón Niño [hija], «[ ] en calidad de hijos del señor JOSÉ RAMÓN GARZÓN (Q.E.P.D) cotitular del Contrato de Concesión No. GF2-152 [ ]» [énfasis propio del texto transcrito]. 2.

La falta de competencia declarada por el Consejo de Estado para conocer de este asunto en única instancia A través del auto del 7 de marzo de 20224, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con fundamento en las mismas consideraciones planteadas en la providencia del 26 de mayo de 20215, declaró su falta de competencia para conocer de este proceso en única instancia y, como consecuencia de ello, ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su cargo.

Para tal efecto, se señaló que la controversia propuesta por los demandantes era de naturaleza contractual, de ahí que el medio de control procedente en este asunto fuera el de controversias contractuales y no el de simple nulidad. Con fundamento en dicha conclusión, se indicó que este asunto tenía vocación de doble instancia. 4 Índice No. 5 de la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado [expediente No. 68.100]. 5 Conviene precisar que en esa oportunidad, al resolverse un conflicto negativo de competencias suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá [Sección Primera] y el Juzgado Octavo Oral Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, se determinó que ese proceso -también se pretendía la declaratoria de nulidad, entre otras, de la misma resolución que se cuestiona en este juicio- debía ser conocido, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dado que el acto administrativo impugnado tenía naturaleza contractual [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 26 de mayo de 2021, expediente No. 66.140].

La determinación mencionada no fue recurrida por los demandantes. 3. La decisión apelada La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que conoció del asunto en primera instancia por la remisión que le hiciera esta Corporación, mediante el auto del 28 de julio de 20226 rechazó7 la demanda presentada, pues estimó que se configuró la caducidad del medio de control de controversias contractuales.

Si bien reconoció que los demandantes presentaron su escrito inicial en ejercicio del medio de control de nulidad, advirtió que el Consejo de Estado había señalado que la pretensión procedente era la de controversias contractuales. Indicó que, según lo consignado en la demanda, la Resolución No. 001869 del 31 de mayo de 2016 fue notificada personalmente el 22 de junio de 2016 y, además, fue inscrita en el Registro Minero el 25 de octubre de la misma anualidad.

Así pues, el a quo sostuvo que, aunque se contabilizara el término de 2 años para acudir a esta jurisdicción desde la fecha en que se inscribió el acto administrativo demandado en el Registro Minero -momento a partir del cual la decisión proferida fue de público conocimiento-, lo cierto era que el plazo máximo para presentar la demanda de controversias contractuales se venció el 26 de octubre de 2018, de ahí que resultara evidente la interposición extemporánea del escrito inicial -8 de febrero de 2022-. 4.

El recurso de apelación interpuesto El 11 de agosto de 20228, los demandantes cuestionaron9 la decisión adoptada por el juzgador de primer grado, con fundamento en los siguientes argumentos: 6 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado. 7 El auto cuestionado se notificó mediante anotación en el estado electrónico del 8 de agosto de 2022 [índice No. 6 de la plataforma tecnológica SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca]. 8 Índice No. 7 de la plataforma tecnológica SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 9 A través del auto del 25 de agosto de 2022, el Tribunal de primera instancia concedió el recurso de apelación formulado por los demandantes [índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado].

Radicación: 25000-23-36-000-2022-00215-01 [69.161] Demandante: Alfredo Garzón Niño y Paola Rocío Garzón Niño Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias contractuales - Recurso de apelación [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] 5 [i] Afirmaron que el medio de control procedente era el de nulidad, dado que, aunque se pretendía la anulación de un acto administrativo de contenido particular y concreto -la Resolución No. 001869 del 31 de mayo de 2016-, lo cierto era que la demanda no perseguía el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor de los señores Alfredo Garzón Niño [hijo] y Paola Rocío Garzón Niño [hija], aunado al hecho de que la sentencia que -eventualmente- accediera a las súplicas del escrito inicial tampoco tendría ese efecto.

En ese sentido, aseguraron que, en realidad, buscaban «[ ] i) contribuir a la integridad del orden jurídico y ii) garantizar el principio de legalidad desconocido en este caso, de manera flagrante, por la accionada [ ]». [ii] Aseguraron que la pretensión de controversias contractuales no era la procedente en el presente proceso, puesto que, de conformidad con lo prescrito en el artículo 141 del CPACA, la legitimación en la causa de ese medio de control estaba restringida solo a aquellos que fueran o se consideraran parte del contrato.

En tal virtud, como los señores Alfredo Garzón Niño [hijo] y Paola Rocío Garzón Niño [hija] no eran parte del contrato de concesión GF2-152, la parte recurrente concluyó que estaban «impedidos» para acudir a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. II. CONSIDERACIONES 1. El objeto del recurso de apelación interpuesto y su resolución en el caso concreto De conformidad con lo planteado en la impugnación, le corresponde a la Sala determinar cuál es el medio de control procedente en este asunto y, acto seguido, establecer si la demanda se presentó o no oportunamente.

A juicio de los demandantes, el medio de control procedente es el de nulidad, dado que, según lo consignado en el recurso de apelación, los señores Alfredo Garzón Niño [hijo] y Paola Rocío Garzón Niño [hija] estaban «impedidos» para ejercer la pretensión contractual por no ser parte del contrato de concesión GF2- 152; sin embargo, la Subsección considera que estos cargos de la impugnación no tienen vocación de prosperidad, conclusión que se sustenta en los siguientes argumentos: Una vez revisados los documentos del expediente, se reafirma la Subsección en el hecho de que la Resolución No. 001869 del 31 de mayo de 2016 sí es un acto Radicación: 25000-23-36-000-2022-00215-01 [69.161] Demandante: Alfredo Garzón Niño y Paola Rocío Garzón Niño Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias contractuales - Recurso de apelación [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] 6 administrativo de naturaleza contractual, dado que dicha determinación negó la subrogación de los derechos y obligaciones derivadas del contrato de concesión GF2-152, petición que formuló el señor José Ramón Garzón Niño [hijo].

Como consecuencia de lo anterior, se excluyó al señor José Ramón Garzón [padre] del Registro Minero, cotitular del contrato de concesión No. GF2-152 y, acto seguido, se estableció como único titular minero de dicho negocio jurídico a José Ramón Garzón Niño [hijo]. En tal virtud, los demandantes consideran que la ANM restringió su derecho a ser parte en el contrato de concesión No. GF2-152 -por cuenta del fallecimiento de su padre, el señor José Ramón Garzón-, circunstancia que, esencialmente, resulta ser el fundamento central de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de «nulidad».

Al margen de lo señalado por los actores para cuestionar el acto administrativo impugnado, por la vía de la nulidad simple, la Subsección advierte que, revisado el expediente administrativo minero, la ANM aceptó la solicitud formulada por los demandantes para subrogarse en los derechos y las obligaciones derivados del contrato de concesión No. GF2-152, en calidad de hijos del señor José Ramón Garzón [padre], mediante la Resolución VCT No. 1196 del 25 de octubre de 202110.

Así las cosas, y contrario a lo señalado en el recurso de apelación interpuesto, la Sala considera que los señores Alfredo Garzón Niño [hijo] y Paola Rocío Garzón Niño [hija] no eran ajenos a la relación contractual en comento, pues para al momento en que presentaron la demanda objeto de análisis -8 de febrero de 2022- ya eran parte del contrato de concesión No. GF2-152, de conformidad con lo resuelto en la Resolución VCT No. 1196 del 25 de octubre de 2021, de manera que el medio de control procedente era el de controversias contractuales, independientemente de que la resolución demandada les haya limitado -de forma inicial- su derecho a ser parte en el referido negocio jurídico.

Efectuadas las precisiones que anteceden, no está de más señalar que los cuestionamientos de la recurrente hacen parte de un debate que ya quedó zanjado y que no es susceptible de ser reabierto, tal y como pasa a explicarse: 10 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado. Radicación: 25000-23-36-000-2022-00215-01 [69.161] Demandante: Alfredo Garzón Niño y Paola Rocío Garzón Niño Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias contractuales - Recurso de apelación [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] 7 Mediante el auto del 7 de marzo de 2022, esta Subsección, al estudiar la naturaleza jurídica de la Resolución No. 001869 del 31 de mayo de 2016, determinó que era un acto administrativo contractual, motivo por el cual señaló que los cuestionamientos a la legalidad de dicha decisión debían encauzarse a través del medio de control de controversias contractuales.

Para tal efecto, se razonó lo siguiente [por su pertinencia de cara al caso concreto, se transcribe de forma literal]: [ ] [E]s claro que cualquier cuestionamiento en torno a la legalidad de la Resolución 1869 de 31 de mayo de 2016 de la ANM debe surtirse a través del medio de control de controversias contractuales, por encontrarse de por medio un contrato de concesión que tiene por objeto la exploración y explotación de minas, medio de control en relación con el cual el artículo 293 de la Ley 685 de 2001 -disposición que no fue derogada por la Ley 2080 de 2021- dispuso que los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración, son los que tienen competencia para conocer de aquel [en primera instancia] [ ] [énfasis y aclaración añadida].

Precisado lo anterior, es necesario indicar que el auto antes mencionado no fue impugnado por los demandantes, a pesar de que contaban con los recursos de reposición11 y/o de súplica12 para cuestionar las consideraciones de la providencia en la que esta Corporación declaró su falta de competencia para conocer de este asunto en única instancia. De igual modo, debe tenerse en cuenta que la naturaleza jurídica de la resolución demandada y el medio de control procedente para examinar su legalidad fueron los aspectos centrales a partir de los cuales el Consejo de Estado declaró su falta de competencia para conocer de este juicio en única instancia, de ahí que esos puntos, en definitiva, debieron ser cuestionados por los demandantes en esa oportunidad -a través de los recursos de reposición y/o súplica- y no diferir su inconformidad hasta la interposición del recurso de apelación en contra del auto que rechazó su demanda -por haberse configurado la caducidad-.

Es así que la Sala estima que el debate sobre si la Resolución No. 001869 del 31 de mayo de 2016 es de naturaleza contractual y el medio de control a través del cual se debía ejercer su control de legalidad era el de controversias contractuales - 11 «Artículo 242. Reposición [modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021]. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario.

En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso» [énfasis y aclaración añadida]. 12 «Artículo 246. Súplica [modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021]. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: 1. Los que declaren la falta de competencia o de jurisdicción en cualquier instancia [ ]» [énfasis y aclaración añadida].

Radicación: 25000-23-36-000-2022-00215-01 [69.161] Demandante: Alfredo Garzón Niño y Paola Rocío Garzón Niño Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias contractuales - Recurso de apelación [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] 8 puntos sobre los cuales versa el recurso de apelación interpuesto- se resolvió con antelación, dado que, se insiste, los demandantes no formularon reparo alguno frente a esos aspectos cuando tuvieron la posibilidad de hacerlo, de ahí que la totalidad de los cargos de la impugnación están destinados a fracasar.

Aclarado todo lo anterior, en la medida en que el medio de control procedente en este juicio es el de controversias contractuales y no el de nulidad, la Sala contabilizará el término de caducidad en este asunto de acuerdo con las reglas previstas para las demandas en las que se formulen pretensiones de naturaleza contractual, tal y como se explica a continuación: Para estudiar la oportunidad en la interposición del medio de control materia de análisis, la Sala aplicará la regla general -en materia de disputas contractuales- prevista en el literal [j], numeral 2 del artículo 164 del CPACA13, disposición que establece que, en las controversias relativas a los contratos, el cómputo de los 2 años de la caducidad empieza a correr desde el día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Revisadas las pruebas aportadas en este proceso, se advierte que en la Resolución VCT No. 1196 del 25 de octubre de 202114 se precisa lo siguiente: [i] El 16 de septiembre de 2016, la señora Paola Rocío Garzón Niño [hija] solicitó la subrogación de los derechos mineros del contrato de concesión No. GF2-152, a raíz de la muerte de su padre, cotitular de dicho negocio jurídico [José Ramón Garzón].

De igual modo, en esa misma fecha pidió la revocatoria directa de la Resolución No. 001869 del 31 de mayo de 2016. [ii] El 19 de septiembre de 2016, el señor Alfredo Garzón Niño [hijo] solicitó la subrogación de los derechos mineros del contrato de concesión No. GF2-152, por cuenta del fallecimiento de su padre, cotitular de dicho negocio jurídico [José Ramón Garzón].

Posteriormente, el 13 de octubre de 2016 pidió la revocatoria directa de la Resolución No. 001869 del 31 de mayo de 2016. Con fundamento en la información antes relacionada, la Subsección considera que las fechas en las que los demandantes solicitaron la revocatoria directa de la 13 «Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada: [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento [ ]» [énfasis añadido]. 14 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.

Radicación: 25000-23-36-000-2022-00215-01 [69.161] Demandante: Alfredo Garzón Niño y Paola Rocío Garzón Niño Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias contractuales - Recurso de apelación [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] 9 resolución demandada son los referentes temporales a partir de los cuales se debe contabilizar el término de caducidad en este asunto, dado que dichas peticiones constituyen un indicativo contundente del momento en el que los señores Alfredo Garzón Niño [hijo] y Paola Rocío Garzón Niño [hija] revelaron su pleno conocimiento y disenso con lo resuelto en el acto administrativo aquí enjuiciado.

Así las cosas, los motivos de hecho y de derecho que le sirven de fundamento a la demanda presentada por la señora Paola Rocío Garzón Niño [hija] se materializaron el 16 de septiembre de 2016, motivo por el cual término máximo para acudir a esta jurisdicción se venció el 17 de septiembre de 2018. Como la demanda se presentó el 8 de febrero de 2022, su radicación fue extemporánea.

Lo expuesto hasta aquí también resulta aplicable al señor Alfredo Garzón [hijo]; en la medida en que este integrante del extremo activo solicitó la revocatoria directa del acto administrativo demandado el 13 de octubre de 2016, el plazo de 2 años para radicar el escrito inicial finalizó el 14 de octubre de 2018 y como la demanda se presentó el 8 de febrero de 2022, no existe duda de que su interposición fue inoportuna.

Incluso, aunque el término de 2 años para acudir esta jurisdicción se contabilizara desde el día siguiente de aquel en que se inscribió la Resolución No. 001869 del 31 de mayo de 2016 en el Registro Minero -26 de octubre de 2016-, la Sala destaca que la conclusión antes anunciada se mantendría incólume, motivo por el cual la demanda sí debía ser rechazada, pues, tal y como lo señaló el a quo, operó la caducidad del medio de control realmente procedente en este juicio.

En las condiciones previamente analizadas, la Subsección confirmará el auto apelado. 2. La condena en costas La Sala advierte que no hay lugar a condenar en costas porque no se causaron, dado que en el presente asunto no se trabó la litis. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Radicación: 25000-23-36-000-2022-00215-01 [69.161] Demandante: Alfredo Garzón Niño y Paola Rocío Garzón Niño Demandada: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias contractuales - Recurso de apelación [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] 10

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 28 de julio de 2022, mediante el cual la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por caducidad, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: SIN condena en costas, por los motivos analizados en esta decisión.

TERCERO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF [EXPEDIENTE DIGITAL].