Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de agosto de 2025 Radicado: 05001-23-33-000-2015-00642-02 (69645) Demandante: Feliciano Macías Múnera Demandada: Empresas Públicas de Medellín Referencia: Reparación directa Temas: Reparación directa – compensación por pérdida de la actividad minera – acreditación de la condición de población afectada.

Síntesis del caso: el demandante solicitó la declaratoria de la responsabilidad patrimonial por el daño consistente en la pérdida de su actividad minera, con ocasión de la construcción de una hidroeléctrica. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 20 de septiembre de 2022, que negó las pretensiones de la demanda1.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 12 de marzo de 2015, Feliciano Macías Múnera presentó una demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de las Empresas Públicas de Medellín (EPM), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “[…] declare administrativamente responsable por los perjuicios materiales y morales causados al demandante; ocasionados por Empresas Públicas de Medellín y en consecuencia se repare:

PRIMERO: como indemnización por los perjuicios causados […] se pague a favor de Feliciano Macías Múnera: PERJUICIOS MATERIALES 1 El Consejo de Estado es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Radicado: 05001-23-33-000-2015-00642-02 (69645) Demandante: Feliciano Macías Múnera Demandado: EPM Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia _____________________________________________________________________ 2 de 9 Daño emergente: consistente en aquellos gastos que ha padecido mi poderdante para realizar la gestión de reconocimiento y cobro de sus derechos […] ($2.000.000) Lucro cesante: consistente en la suma de […] ($1.003.200.000).

Por las razones expuestas en los fundamentos fácticos. PERJUICIOS MORALES Perjuicio a la vida de relación […] lo correspondiente a 100 smlmv. […]”. 2. En la demanda2, la parte actora fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 3. 1) El demandante “reside en el municipio de San Andrés de Cuerquia y su actividad económica y laboral era la minería desde el año 1999”. 4. 2) El 29 de enero de 2009, Feliciano Macías fue censado por el personal de EPM.

El 31 de mayo de 2012 “fue verificada la información por parte de funcionarios del proyecto Hidroeléctrica Ituango-EPM […] manifestó ser minero desde trece (13) años atrás y dejó la zona de playa tenche del río Cauca de manera voluntaria desde el mes de febrero de 2010”. 5. 3) Según la parte actora, el demandante llevaba más de 3 años de labor en la zona antes de que fuera declarada como de utilidad pública y dejó de ejercer la actividad minera por el proyecto hidroeléctrico Ituango. 6. 4) Indicó que EPM “estableció un manual de valores unitarios para el pago de compensaciones por actividades económicas y productivas, mediante Resolución 182114 del 5 de noviembre de 2010” pero este manual “no se ajusta[ba] a la realidad del señor Macías Múnera y aun así EPM, en audiencia de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, realizó un ofrecimiento [por] ($19.958.812)”.

Agregó que el ofrecimiento se basó en la clasificación del demandante como población C, “es decir que llegó a poblar el sitio de influencia en un tiempo estimado de 1.8 años o menos, según censos practicados por dicha entidad”. 7. 5) Afirmó que presentó varias peticiones para “ser reparado o compensado por la privación a continuar con su actividad económica y laboral […] sin respuesta clara y contundente a lo peticionado”. 1.2.

Posición de la parte demandada 8. EPM contestó la demanda y se opuso a las pretensiones3. Sostuvo que no eran ciertos varios de los hechos, entre ellos, que el demandante ejerciera la “actividad de Chorrero al momento de la declaratoria de utilidad pública e interés social (26 de agosto de 2008)”. 2 Folios 1-6 del cuaderno principal. 3 Folios 121-165 del cuaderno principal.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-00642-02 (69645) Demandante: Feliciano Macías Múnera Demandado: EPM Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia _____________________________________________________________________ 3 de 9 9. Según advirtió, de la verificación de la información en las distintas bases de datos, la comunidad no reconocía al demandante como minero del Río Cauca y tampoco estaba registrado en la lista inicial.

Por el contrario, de conformidad con la información del SISBEN, en junio de 2002 estaba registrado en Tarazá y, de acuerdo con los registros de inspección de 2012, el señor Macías no se encontraba en el sitio, por lo que su información fue suministrada por un tercero. 10. Señaló que el demandante “no ha demostrado su inscripción como barequero desde antes de la Declaratoria de Utilidad Pública de la zona previa al inicio de las obras”.

Agregó que las personas que accedieron a la indemnización, “se encontraban en la base de datos y además cumplían con todos los requisitos […] requisitos que el demandante no cumple”. Indicó que se hicieron varios censos, “sin que el demandante se encuentre registrado en ninguno de ellos”. 11. Formuló las excepciones de caducidad de la acción, si se tiene en cuenta que la prohibición para ejercer la minería en el sector “data desde el 26 de agosto de 2008, fecha en la cual dicha zona fue declarada de utilidad pública e interés social por el Ministerio de Minas y Energía”; ilegalidad de la actividad pues, si el demandante ejercía la actividad antes de la declaratoria de utilidad pública, no lo hizo con las exigencias normativas del momento y, en todo caso, luego de la referida declaratoria, a ninguna persona le era permitido adelantar actividades mineras;

“la demanda carece de pruebas para demostrar los hechos y la obligación de aportar los elementos probatorios es del demandante”; “el daño y la cuantía de los perjuicios reclamados no han sido probados”; “legitimidad del actuar de Empresas Públicas de Medellín”; “ausencia de nexo causal”; “inexistencia de la obligación por parte de Empresas Públicas de Medellín”;

“improcedencia del reconocimiento de perjuicios materiales y morales”; “ausencia de prueba por concepto perjuicios extrapatrimoniales”; “indebida y exagerada tasación de perjuicios”. 1.3. Sentencia recurrida 12. El 20 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió la Sentencia de primera instancia4, en la que negó las pretensiones de la demanda. 13.

Frente a la oportunidad para presentar la demanda, con fundamento en la decisión del Consejo de Estado proferida el 29 de octubre de 2015 con ocasión de la apelación de la decisión que había rechazado la demanda por 4 Folios 430 y 431 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicado: 05001-23-33-000-2015-00642-02 (69645) Demandante: Feliciano Macías Múnera Demandado: EPM Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia _____________________________________________________________________ 4 de 9 caducidad 5, señaló que el conteo debía iniciarse desde que EPM realizó una oferta económica al demandante para compensar la restitución de sus condiciones de vida, lo que ocurrió el 2 de septiembre de 2014. 14.

Según el Tribunal, con las pruebas que obraban en el expediente se acreditó que el demandante había sido clasificado por EPM como “población C, ya que no logró demostrar haber llegado al territorio con anterioridad a la declaratoria de utilidad pública”. Subrayó que el demandante afirmó que no realizaba la minería como barequero, sino que era “minero de chorro, es decir, que utilizaba maquinaria y herramienta para realizar esa labor”; que, sin embargo, la única prueba de esta actividad era el testimonio de Jorge Adrián Cardona Carvajal y que no obra en el expediente ninguna otra prueba que corroborara la afirmación, como la compra de herramientas o combustible.

Concluyó que no existían pruebas que permitieran determinar que el demandante ejercía la minería con anterioridad a la declaratoria de utilidad pública, por lo que la parte actora no había demostrado el daño alegado. 1.4. Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia 15. El 5 de octubre de 2012 la parte demandante presentó un recurso de apelación6, en el que señaló que EPM había censado y caracterizado al señor Feliciano Macías Múnera y que, “producto de lo anterior realizó ofrecimiento económico como compensación a la pérdida de la actividad económica desempeñada por el demandante”. 16.

Señaló que sus reparos se centraban en insistir en que la demandada sí tenía documentos que relacionan al demandante dentro de los “censos o similares”. Agregó que “la discusión no debería centrarse en si existió o no la actividad económica de minería por parte del sr. Feliciano Macías Múnera sino por el contrario, el debate es establecer la compensación o indemnización por la pérdida de esa actividad económica la cual existió sin duda alguna conforme el material probatorio”. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.2. Análisis sustantivo 17. La Sala revocará la Sentencia apelada porque encuentra acreditado que el demandante sí ejercía la actividad minera y, en su lugar, declarará la responsabilidad patrimonial de la entidad demandada por la falta de pago de la compensación a la que tenía derecho el demandante, de conformidad con las normas especiales que disciplinan la materia. 5 Folios 106-110 del cuaderno principal. 6 Folios 591-596 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-00642-02 (69645) Demandante: Feliciano Macías Múnera Demandado: EPM Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia _____________________________________________________________________ 5 de 9 18. En el expediente obran; las declaraciones extra-juicio de la parte actora en la que indicó que se había desempeñado como minero en los alrededores del Río Cauca, así como de Nelson de Jesús Dávila Sánchez, Jorge Eliecer Taborda Peña y Leonel de Jesús Upegui Vera, quienes señalaron que conocían al demandante y lo identificaban como minero artesanal en la ribera del Río; diversas peticiones presentadas por el demandante a la entidad demandada y las respectivas respuestas; se practicaron testimonios, dentro de los cuales se encuentra el de Jorge Adrián Cardona Carvajal, quien indicó conocer al demandante; también se aportó copia de la oferta de compensación para la restitución de las condiciones de vida de la población C, que le hizo EPM al demandante7. 19.

Esta Sala identifica que el debate se concentra en determinar si, de las pruebas que obran en el expediente, se puede tener acreditada la labor de minero del demandante. El Tribunal de primera instancia fundamentó la negativa de las pretensiones en la ausencia de pruebas de la condición de minero; mientras que el apelante, en su recurso, sostuvo que esta condición está acreditada.

Al respecto, el recurrente señaló que “en los folios 313 a 337 se observan claramente” las pruebas de la labor desempañada por Feliciano Macías Múnera. 20. De la lectura de los precisos apartes subrayados por el recurrente, y de las demás pruebas, se evidencia que la propia información de la entidad demandada es contradictoria frente a la calidad que disputa la parte actora.

En las respuestas de EPM a las peticiones referidas por el demandante, (algunas presentadas de forma individual y otras en las que se hicieron solicitudes grupales), se observa que para la entidad demandada (en la comunicación de 8 de junio de 2011) no era posible “acceder a la solicitud, toda vez que […] para el momento de realización de los censos, verificaciones y actualizaciones en campo, ustedes no figuran en ninguno de los registros”, y que, en todo caso, de haber hecho parte de alguno, ello no les otorgaba un “derecho de manera automática”8.

A pesar de estas afirmaciones, con ocasión de una solicitud de la Defensoría del Pueblo, en la comunicación de 19 de febrero de 2014, EPM señaló que “el señor Feliciano Macías Múnera; se encuentra registrado en los censos socioeconómicos del Proyecto, según registro de 28 de enero de 2009”. En esa misma comunicación se le informó que, aunque había sido negada la condición de desplazado por el proyecto hidroeléctrico Ituango, “luego de los estudios y verificaciones del caso, se encontró que usted sí estaba en la zona de obras o embalse cuando se hicieron los censos y que existía información suya tomada en las riberas del Río Cauca”, además de que había sido clasificado como población C tipo 1. 7 Folios 389 y ss. del cuaderno principal. 8 Folios 41 del cuaderno principal y 300-337 del cuaderno de pruebas.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-00642-02 (69645) Demandante: Feliciano Macías Múnera Demandado: EPM Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia _____________________________________________________________________ 6 de 9 21. En la comunicación de 1 de abril de 2014, como respuesta a otra solicitud del demandante, EPM señaló que “manten[ía] el concepto de su condición de persona afectada por la construcción del proyecto hidroeléctrico Ituango, tal como lo ha informado a usted de manera personal y escrita”.

También se informó que “entre los acuerdos que se realizaron con esta población, estaba la de recibir una compensación temporal por suspensión de la actividad, para lo cual era requisito asistir a las reuniones convocadas donde se elaboran sendos listados, los cuales fueron entregados a EPM para continuar con el pago que se venía realizando, revisados los mismos usted no se encuentra registrado en ninguno de ellos, razón por la cual no se le cancela pago alguno”.

Sin embargo, en la misma comunicación se dio aviso de que en ese momento se estaba en proceso de pago de otras compensaciones y que luego “convocar[ía] a cada una de las personas que se encuentren registradas en los censos oficiales y que no reciben compensación, ya que los mismos aún se encuentran ejerciendo la minería en río Cauca. Se recuerda que la restricción de ejercicio de la minería se encuentra entre el Puente Pescadero aguas abajo hasta el sitio donde se construye la presa.

Los demás sectores del río se encuentran habilitados para el ejercicio de la minería”9. 22. Asimismo, se aportó copia de la oferta de compensación económica para la restitución de las condiciones de vida de la población C, impactada por el proyecto hidroeléctrico Ituango, que le hizo EPM al demandante el 2 de septiembre de 2014, en la que se hace evidente que la oferta efectuada tenía como fundamento la acreditación de la condición de “trabajador de cerro”, por el ejercicio de una actividad durante 5.6 años10. 23.

Por otra parte, a pesar de que EPM, en la contestación de la demanda, señaló que el 26 de agosto de 2008 era el “hito referente para la clasificación de la población censada”, porque era ese el momento en el que se produjo la declaratoria de utilidad pública (para lo que citó la normativa referente en la que se indica que las compensaciones se harían con fundamento en los censos hechos “antes de la resolución ejecutiva que declare la utilidad pública de la respectiva zona”); en la respuesta a la petición de 16 de febrero de 2015, en la que el demandante le solicitó a EPM copia de los censos realizados antes de la declaratoria de utilidad pública en las riberas del Río Cauca, la entidad demandada señaló que “con anterioridad al 26 de agosto de 2008, no se realizaron censos en el sector que Usted afirma, razón por la cual no es posible hacerle entrega de los censos solicitados” (énfasis añadido).

La contestación de la demanda y la respuesta a la referida petición ponen en evidencia una contradicción más por parte de EPM, pues le exige al demandante probar una condición con fundamento en registros de un censo que ella misma afirma no haber realizado. 9 Folios 47 y 48 del cuaderno principal y 331 del cuaderno de pruebas. 10 Folios 9 y 10 del cuaderno principal.

Radicado: 05001-23-33-000-2015-00642-02 (69645) Demandante: Feliciano Macías Múnera Demandado: EPM Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia _____________________________________________________________________ 7 de 9 24. Por último, se resalta que, en uno de los documentos aportados, titulado “verificación de información censal”, de 31 de mayo de 2012, en la que se entrevistó a Feliciano Macías Múnera, se advierte que el demandante informó de su actividad minera a EPM y puso de manifiesto que fue su madre la que lo inscribió “hace 8 o 10 años en el SISBEN en el municipio de Tarazá”.

Allí se observa que le indicó a quienes lo censaron que provenía del municipio de Ituango, y que había sido desplazado, “hace 17 años”. Feliciano Macías Múnera agregó que, a pesar de que sabía firmar, podía “leer muy poco” y que se dedicaba a la minería de chorro todo el año, pues no tenía otra actividad económica. 25. Del análisis integral de las pruebas y de la información que obra en el expediente se observa que, a diferencia de lo que concluyó el Tribunal, no es cierto que la única prueba que acredite la condición de minero del demandante sea un testimonio.

Por el contrario, además de las declaraciones extra-juicio11 y del referido testimonio, las propias comunicaciones de la entidad dan cuenta de la calidad de minero, por lo que, con fundamento en esas pruebas, esta Sala tendrá por acreditado que el demandante ejercía la actividad minera y que, como lo señaló la propia demandada, es una “persona afectada por la construcción del proyecto hidroeléctrico Ituango”. 26.

Una vez resuelta la condición de minero del demandante, corresponde analizar si los daños que alegó haber sufrido están de igual manera acreditados. Al respecto, se advierte que la propia oferta que hizo la entidad al demandante constituye prueba de la afectación y de su estimación. Precisamente, en el documento titulado “oferta de compensación para la restitución de condiciones de vida de la población C, impactada por el proyecto Hidroeléctrico Ituango”, se da cuenta del valor de la indemnización por concepto de pérdida de la actividad económica, correspondiente a $11.756.360; el valor de la prima por reubicación familiar, por $1.232.000; y el valor por “mejoras y anexos”, por $1.050.000; para un “total de derechos compensatorios” de $14.038.360.

El resto de los perjuicios que alegó haber sufrido el demandante, correspondientes al daño emergente, el lucro cesante y el daño a la vida de relación, no se encuentran probados. 27. Comoquiera que las partes no disputan que, de conformidad con la normativa aplicable y con la información que brindó la entidad, la población afectada tuviera derecho a una compensación12; que la compensación 11 Que son valoradas de conformidad con lo dispuesto por los artículos 188 y 222 del Código General del Proceso, que exige la ratificación solo cuando la persona contra quien se aduzca lo solicite 12 La indemnización a la que tendría derecho el demandante se basa especialmente en el incumplimiento de un deber obligacional a cargo de la entidad demandada, que tiene fundamento en la Ley 56 de 1981, su decreto reglamentario 2024 de 1982 y, en especial, en la Resolución mediante la cual se adoptó el manual de valores unitarios aprobado por el Ministerio de Minas y Energía mediante la Resolución 18 0577 de 9 de abril de 2010, que contiene el “pago de compensaciones por actividades económicas y productivas de la población impactada con el Proyecto Hidroeléctrico Ituango”.

Al respecto se debe recordar que el artículo 90 de la Constitución es el fundamento de toda Radicado: 05001-23-33-000-2015-00642-02 (69645) Demandante: Feliciano Macías Múnera Demandado: EPM Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia _____________________________________________________________________ 8 de 9 depende del tiempo de arraigo con respecto a la fecha de declaratoria de utilidad pública, que divide y clasifica a la población en tipo A, B y C y que; toda vez que la compensación que se le ofreció al señor Macías Múnera tenía como fundamento su clasificación como población tipo C, además de que esa es la condición que se encontró acreditada en el expediente, con la oferta de compensación; se tomará como referente para la indemnización el ofrecimiento hecho, y se actualizará al momento en el que se profiera la sentencia, de conformidad con la fórmula comúnmente aceptada13. 2.2.

Sobre la condena en costas 28. Finalmente, de conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 4 del artículo 36514 del Código General del Proceso, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandada. La liquidación de las costas se hará de manera concentrada por el Tribunal de origen. 3. DECISIÓN 29. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, de 20 de septiembre de 2022 y, en su lugar:

SEGUNDO: DECLARAR patrimonialmente responsable a las Empresas Públicas de Medellín, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta Sentencia. la responsabilidad patrimonial del Estado, y que esta tiene lugar dentro y fuera de la actividad contractual administrativa. De esta manera, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-333 de 1996, el fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado es el soporte de todos los daños que ocasiona el Estado, cuando vulnera derechos o intereses legítimos protegidos.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de julio de 1993, exp. 8.163; Sentencia de 3 de abril de 2020, exp. 48676; Sentencia de 3 de abril de 2020, exp. 48446; Sentencia de 6 de julio de 2020, exp. 48438. Por otro lado, se debe tener presente que la reparación directa es el medio de control procedente para la reparación del daño “cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública” (énfasis añadido), de conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 del CPACA. 13 Va= Vh x IPC final IPC inicial En donde: Va: valor actualizado.

Vh: valor histórico, que corresponde al $14.038.360 IPC final: último índice de precios al consumidor, conocido al momento de la Sentencia. IPC inicial: índice de precios al consumidor del mes siguiente a la oferta de compensación. Va = $14.038.360 (150,71) = $ 25.757.502 (82,14) 14 Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 4.

Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]”. Radicado: 05001-23-33-000-2015-00642-02 (69645) Demandante: Feliciano Macías Múnera Demandado: EPM Referencia: Reparación directa Decisión: revocar la sentencia _____________________________________________________________________ 9 de 9 TERCERO: CONDENAR a las Empresas Públicas de Medellín a pagar a Feliciano Macías Múnera la suma de $25.757.502.

CUARTO: CONDENAR en costas y agencias en derecho de la segunda instancia a las Empresas Públicas de Medellín, las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado