Demandante: Deyanira Castillo Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-15-000-2024-02173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-02173-00 Demandante: DEYANIRA CASTILLO Demandados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Temas: Principio de subsidiariedad.
La tutela no es procedente contra proyectos de ley. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Deyanira Castillo, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el presidente de la República, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a «la libertad e igualdad ante la ley, recibir información veraz e imparcial, a elegir y conformar el poder político, a los principios de progresividad y prohibición de regresividad en materia de Seguridad Social».
Considera vulneradas las citadas garantías con ocasión del incumplimiento del señor presidente de la Republica a la «palabra dada en campaña», respecto a la voluntariedad del sistema de pilares para la reforma pensional. 1.2. Las pretensiones En el escrito petitorio, la accionante solicitó:
PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental a la libertad e igualdad ante la ley (Art. 13 C.P.), recibir información veraz e imparcial (Art. 20 C.P.), a elegir y conformar el poder político (Art. 40 C.P.), a los principios de progresividad y prohibición de regresividad en materia de Seguridad Social en Pensiones.
SEGUNDO: Ordenar al PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, Doctor GUSTAVO Demandante: Deyanira Castillo Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-15-000-2024-02173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 FRANCISCO PETRO URREGO que, proceda al inmediato al cumplimiento de su palabra y compromisos dados en campaña electoral, sobre que la reforma pensional de pilares sería con un umbral OBLIGATORIO en COLPENSIONES que administra el régimen público y el resto en forma VOLUNTARIA entre el régimen público o los fondos privados, administrados por los fondos privados de pensión.1 1.3.
Hechos Los supuestos jurídicamente relevantes, narrados por el accionante, pueden sintetizarse de la siguiente manera: Manifestó que el presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, cuando era candidato en su campaña electoral 2022 – 2026, prometió sobre la reforma pensional en el sistema de pilares que, al pilar contributivo en su componente de prima media con prestación definida (régimen público administrado por el Estado a través de COLPENSIONES), los cotizantes podrían aportar en forma obligatoria hasta de 4 SMLMV; y a partir de 4 SMLMV, los trabajadores podían escoger libre y voluntariamente entre el régimen público y el régimen privado de pensiones.
Aseguró que «la gran promesa de campaña presidencial 2022-2026» consistió en que, para acceder a la pensión integral; después de los 4 smmlv, los colombianos en el pilar contributivo podían escoger entre el régimen público administrado por COLPENSIONES y el régimen privado administrado por los fondos privados de pensión, sin cambiar la naturaleza jurídica de la administradora pública «es decir, se trataría frente a los fondos privados de un componente voluntario».
Refirió que el articulado de la reforma pensional denominada «Cambio por la Vejez del Gobierno de Colombia» fue planteada contrariando dichos compromisos electorales, pues el texto consagra: Artículo 19: características del pilar contributivo. Son características del pilar contributivo las siguientes: ( ) b) El componente de prima media está integrado por todos los afiliados al pilar contributivo y recibirá las cotizaciones por los ingresos base de cotización entre un (1) salario mínimo legal y hasta tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Alegó que del anterior articulado se extrae que la vinculación al pilar contributivo es obligatoria para todos los afiliados de régimen de prima media con prestación definida, con lo que se demuestra que el presidente ha contrariado lo prometido en la campaña electoral. Adujo que fue precisamente por las promesas de dar libertad a los colombianos de elegir sobre los 4 SMMLV el régimen en donde podían cotizar para pensión que decidió votar por el actual presidente de la República en ejercicio de su derecho fundamental a elegir, según el artículo 40 de la Constitución Política y, además, expuso su vida, integridad y credibilidad, al hacer campaña para que fuera elegido 1 Se transcribe con posibles errores ortográficos.
Demandante: Deyanira Castillo Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-15-000-2024-02173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 entre sus amistades y familiares con ideología contraria. 1.4. Sustento de la petición Manifestó que con las actuaciones narradas se vulneran sus derechos fundamentales, en la forma en que se expone a continuación: Derecho a la libertad e igualdad ante la ley - artículo 13: Explicó que, al faltar al compromiso dado públicamente en campaña electoral, referente a que no sería obligatoria la cotización a los fondos privados de pensión, sino voluntaria, se viola el derecho a la libertad de escoger el régimen más favorable y a la igualdad puesto que, castiga a las personas con ingresos superiores a los 3 o 4 smmlv, condenándonos a la «pobreza oculta».
Derecho de recibir información veraz e imparcial - artículo 20: Adujo que el presidente vulneró el derecho a recibir información veraz e imparcial puesto que, prometió en campaña la cotización voluntaria en los fondos privados, después de un umbral y ahora una vez elegido, ha propuesto que sea obligatoria y no opcional. Derecho a elegir - artículo 40: Expuso que se vulneró su derecho a participar en el ejercicio del poder político; puesto que, para hacer efectivo este derecho de elegirlo como presidente de la República, tomó parte en las elecciones a través de varias formas de participación democrática, haciéndole campaña electoral, difundiendo sus ideas y programas para llegar a la presidencia y puso su confianza legítima en sus promesas de campaña. Derecho a la Seguridad Social - artículo 48: Aseguró que el accionado vulneró el derecho a la seguridad social en conexidad con la dignidad humana, mínimo vital y móvil y los principios de progresividad y prohibición de regresividad. 1.4.5.
Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 22 de mayo de 2024, el despacho del magistrado ponente admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar esta decisión al presidente de la República y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 1.5. Informes presentados Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron la siguiente intervención: 1.5.1.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Manifestó que, el presidente de la República y la Presidencia de la República no Demandante: Deyanira Castillo Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-15-000-2024-02173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 tienen competencia funcional para intervenir en la discusión que hoy se encuentra adelantando el Congreso de la Republica sobre la reforma pensional, lo que impide que tengan injerencia en garantizar que se apruebe una reforma en determinado sentido o con un contenido específico, puesto que, su discusión se pueden introducir reformas y/o modificaciones.
Reiteró que el Congreso tiene independencia y autonomía para ejecutar sus funciones constitucionales. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problemas jurídicos Corresponde a la Sala verificar, en primer lugar, si la acción de tutela es procedente y, de ser así, se analizará si la autoridad accionada transgredió los derechos fundamentales de la actora a «la libertad e igualdad ante la ley, recibir información veraz e imparcial, a elegir y conformar el poder político, a los principios de progresividad y prohibición de regresividad en materia de Seguridad Social».
En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) presupuesto de subsidiariedad, y (iii) estudio del caso concreto. 2.3. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política prevé el precepto constitucional según el cual, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.
Este instrumento de defensa se caracteriza por tener un trámite preferente, ser residual y subsidiario, lo que permite advertir que el ejercicio de esta acción no es absoluto, sino que está limitado por las causales de improcedencia contenidas en el artículo 6.º ibid., entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado. 2.4.
Estudio del caso concreto La accionante cuestiona la presunta omisión del presidente de la República de presentar el proyecto de Ley de la reforma pensional en la forma en que, según indica, fue expuesta en su campaña presidencial y, frente a la cual, ella generó expectativas que le llevaron a ejercer su derecho al voto en su favor y promover el voto favorable de sus conocidos.
Demandante: Deyanira Castillo Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-15-000-2024-02173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En el presente caso, la tutelante expone unas razones de carácter general contra un proyecto de ley que se encuentra en trámite en el congreso de la República2, porque, según aduce, contradice las promesas de campaña del presidente y vulnera varios principios de orden constitucional.
Sea lo primero señalar que de conformidad con el artículo 6º, numeral 5º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procederá «… Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.» En ese orden de ideas, como el objeto de esta solicitud de amparo es controvertir el contenido del proyecto de ley relacionado con la reforma pensional en tanto, en sentir de la actora, no se acompasa con las promesas de campaña del actual presidente, se observa que se cuestiona un acto general, impersonal y abstracto en tanto el citado proyecto no contiene especificaciones de tipo particular que afecten a la actora, ni se observa que ella haya expuesto alguna actuación u omisión que de forma personal lesiones sus derechos fundamentales.
Cabe señalar que, en relación con la acción de tutela contra proyectos de Ley, la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: «… la acción de tutela también resulta improcedente en virtud del carácter subsidiario que la caracteriza. Para el efecto, (i) se observa que una iniciativa legislativa tradicionalmente envuelve un contenido general, impersonal y abstracto, por lo que se activa la causal de improcedencia que se consagra en el numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
Adicionalmente, (ii) las discusiones vinculadas con la salvaguarda de la consulta previa, como exigencia procedimental que acompaña el trámite de un proyecto de ley, es susceptible de protección a través de otro medio de defensa judicial, que resulta compatible con las reglas de funcionamiento que le otorgan autonomía al Congreso. Así las cosas, una vez la iniciativa se convierte en una ley de la República, se habilita a todo ciudadano para cuestionar su constitucionalidad, a través del ejercicio de la acción pública dispuesta en el artículo 241 del Texto Superior, en cuyo trámite existen amplias oportunidades de participación en un escenario democrático, en el que puede intervenir cualquier ciudadano para defender o cuestionar la exequibilidad de las normas que se hayan apartado de la obligación de consulta. 3.6.3.
Sin embargo, lo expuesto tampoco da lugar a la consagración de un criterio absoluto que proscriba totalmente la utilización de la acción de tutela. En efecto, en la Sentencia T-382 de 2006 se señaló que: “En un sistema de poderes organizado bajo el paradigma de los controles recíprocos para el cumplimiento de los fines señalados en el artículo 2 de la Constitución, no es razonable rechazar de manera absoluta la ejecución de mecanismos de control frente a la labor legislativa.
El parlamento, como órgano democrático, no es inmune a la capacidad normativa de la Constitución ni al conjunto de principios previstos en ésta y, de manera excepcional, puede ser sujeto pasivo de la acción de tutela cuando quiera que desconozca las potestades mínimas o el núcleo esencial de las garantías u obligaciones previstas para el ejercicio de cualquiera de sus funciones”.
Desde esta perspectiva, la procedencia de la acción de tutela en relación con 2 Proyecto de Ley Número 338 de 2023 Senado, 157 de 2022 Cámara. Demandante: Deyanira Castillo Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-15-000-2024-02173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 una iniciativa legislativa que se encuentra en curso se halla condicionada (i) no solo a la vulneración de las potestades mínimas de los congresistas, sino también (ii) al desconocimiento del núcleo esencial de las garantías u obligaciones vinculadas con el ejercicio de sus funciones…»3 Acorde con lo expuesto por la Corte Constitucional, por regla general no procede la acción de tutela contra proyectos de ley por tratarse de actos generales, impersonales y abstractos; sin embargo, planteó dos hipótesis en las cuales se abriría curso al análisis de fondo de una solicitud de amparo, relacionadas con las potestades mínimas de los congresistas y el desconocimiento de sus garantías y obligaciones en ejercicio de sus funciones.
En ese sentido, comoquiera que en la presente acción de tutela no se encuentra en discusión alguno de los casos mencionados, esto es, no está de por medio la labor o ejercicio de las funciones de un congresista pues se discute el incumplimiento de promesas presidenciales efectuadas en campaña al presentarse un proyecto de ley que no se acompasa con las mismas, esta acción resulta improcedente.
Adicionalmente, se destaca que la parte actora no expuso razón alguna que permitiera advertir una amenaza a sus derechos fundamentales invocados, de tal entidad que configurara un perjuicio irremediable. Así las cosas, se declarará improcedente la acción de tutela por cuanto se controvierte un acto de carácter general, impersonal y abstracto como lo es un proyecto de ley.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la señora Deyanira Castillo.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente 3 Sentencia T-110 de 2016. Demandante: Deyanira Castillo Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-15-000-2024-02173-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»