CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 19 de julio de 2022, proferida el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. Hernando Barroso Guevara presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones 1849 de 24 de julio de 2022, 2287 de 22 de julio de 2003 y el acto ficto o presunto que se configuró a partir del silencio de la entidad ante el derecho de petición presentado el 31 de enero de 2013, por medio del cual la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) negó la revisión y reliquidación de la pensión de vejez reconocida, teniendo en cuenta lo devengado en el último año de servicios, de acuerdo al régimen de transición establecido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, y el artículo 1 de la ley 33 de 1985 en concordancia con el Decreto 691 de 1994. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) reconocimiento y pago del retroactivo originado por el verdadero o real valor del monto de la pensión mensual vitalicia de jubilación debidamente indexada; (ii) solicitó indexación e intereses comerciales, y moratorios conforme a la ley; y (iii) condenar en costas a la entidad demandada.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 68001 23 33 000 2014 00124 02 (5749-2022) Demandante: Hernando Barroso Guevara Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Tema: Reliquidación pensional. Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. El Tribunal aplicó de manera adecuada el precedente contenido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, razón por la cual no procedía reliquidar la pensión como pretendía el demandante.

Radicación: 68001 23 33 000 2014 00124 02 (5749-2022) Demandante: Hernando Barroso Guevara 2 3. Según los hechos de la demanda, el extinto Instituto de Seguros Sociales- ISS, mediante la Resolución 1849 de 24 de julio de 2002, le reconoció al señor Hernando Barroso una pensión de jubilación a partir del 1 de agosto de 2002. 4. Afirmó que el 31 de enero de 2013 presentó derecho de petición ante Colpensiones solicitando la revisión y reliquidación de vejez reconocida, porque a su juicio, no se tuvo en cuenta lo devengado en el último año de servicios, de acuerdo con el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, y el artículo 1 de la ley 33 de 1985 en concordancia con el Decreto 691 de 1994.

Contestación de la demanda 5. La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que las actuaciones de la entidad estuvieron soportadas en las normas vigentes. 6. Indicó que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 previó la aplicación del régimen anterior solo en tres aspectos—edad para acceder a la pensión de vejez, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, y monto de la pensión—para quienes, al entrar en vigencia el sistema, tenían 35 años o más (mujeres), 40 años o más (hombres) o 15 años o más de servicios cotizados; las demás condiciones se rigen por el régimen general de la Ley 100 de 1993. 7.

Finalmente, propuso como excepciones la inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, y aduciendo que mediante Resolución 375299 de 22 de octubre de 2014 se reliquidó la pensión a favor del demandante, la cual fue efectiva a partir del 1 de febrero de 2009, pensión que al retiro de la nómina equivalía a la suma de $5.526.711. II.

SENTENCIA APELADA. 8. El Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones. Sostuvo que, conforme al marco normativo y jurisprudencial aplicable1, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no incorporó el IBL al régimen de transición; en consecuencia, su determinación se sujeta a las reglas generales de la Ley 100 de 1993. 9.

Indicó que el monto pensional debía liquidarse únicamente con ingresos efectivamente percibidos como retribución del servicio y sobre los cuales se hubieran realizado las cotizaciones correspondientes. 10. Encontró probado que Hernando Barroso nació el 11 de junio de 1946; que estuvo vinculado a la Universidad Industrial de Santander del 3 de mayo de 1976 al 1º de abril de 2002; y que, entre el 1º de julio de 1995 y el 31 de agosto de 2000, cotizó sobre la asignación básica, los gastos de representación y la prima de antigüedad. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia radicado 52001-23-33-000- 2012-00143-01.

C.P. César Palomino Cortés, y Sentencia de la Corte Constitucional SU 230 de 2015. Radicación: 68001 23 33 000 2014 00124 02 (5749-2022) Demandante: Hernando Barroso Guevara 3 11. Resaltó que se reconoció al demandante la pensión de jubilación a partir del 1.º de agosto de 2002 mediante la Resolución 1849 del 24 de julio de 2002, en la cual se dispuso calcular el IBL con el tiempo de cotización comprendido desde la afiliación del empleador al ISS hasta la última cotización, actualizado anualmente con el IPC. 12.

El Tribunal también evidenció que, en la resolución de reconocimiento pensional se tuvo en cuenta lo establecido en el Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales. 13. Señaló que, la Resolución 2287 del 22 de julio de 2003 modificó la Resolución 1849 de 24 de julio de 2002, en el sentido de disponer que el pago de la pensión correspondía desde el mes de abril de 2002.

Además, dispuso el pago del retroactivo causado, hasta julio de 2003, por valor de $11.322.688. 14. Adicionalmente, que a través de la Resolución GNR 375299 de 22 de octubre de 2014, se reliquidó la pensión al señor Hernando Barroso, reconociendo una mesada por valor de $4.536.458 para el año 2014, y un retroactivo por valor de $111.491.052 porque la reliquidación se efectuó con vigencia a partir de febrero de 2009.

Se tuvo en cuenta como factores salariales, la prima de vacaciones, prima de navidad, semestral y de servicios. 15. Con base en lo anterior, concluyó que no había lugar a acceder a lo pedido: el régimen de transición cobija únicamente la edad, el tiempo de servicios y la tasa de reemplazo, excluye el ingreso base de liquidación y los factores salariales, cuya determinación se rige por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y, en cuanto a factores, por el Decreto 1158 de 1994. 16.

Consideró que la Resolución 1849 del 24 de julio de 2002 comprendió los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994. Según certificación de la universidad, la base de cotización correspondió a la asignación básica, las horas extras y la prima de antigüedad. No obra prueba de que se hubiera omitido algún factor cotizado enlistado en ese decreto. 17.

De otra parte, señaló que la Resolución GNR 375299 del 22 de octubre de 2014, reliquidó la pensión teniendo en cuenta el total de factores devengados en el último año de servicios, incluyendo los factores de prima de vacaciones, prima de navidad, semestral y de servicios. 18. Destacó que la reliquidación reconocida al demandante se hizo con base en lo devengado en el último año e incluyó factores salariales no enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en contravía de las reglas vigentes del régimen de transición. 19.

Aunque advirtió irregularidades en la reliquidación efectuada mediante la Resolución GNR 375299 del 22 de octubre de 2014, el Tribunal se abstuvo de pronunciarse sobre lo reconocido, al tratarse de una situación consolidada al momento de la sentencia de unificación. Radicación: 68001 23 33 000 2014 00124 02 (5749-2022) Demandante: Hernando Barroso Guevara 4 20.

Frente a la reclamación por falta de indexación de la primera mesada en 5,89% y del retroactivo pensional, determinó que la pretensión carecía de sustento: no se allegó prueba que evidenciara una actualización indebida. 21. Verificó, en cambio, que la Resolución 2287 del 22 de julio de 2003 actualizó el valor de la mesada y ordenó el pago del retroactivo causado; y que, posteriormente, la Resolución GNR 375299 del 22 de octubre de 2014 volvió a actualizar la mesada, declaró prescritas las causadas con anterioridad a febrero de 2009 y ordenó el pago del retroactivo correspondiente. 22.

En consecuencia, no halló causales de nulidad en los actos demandados ni fundamentos legales para acceder a las pretensiones. III. RECURSO DE APELACIÓN. 23. La parte demandante interpuso recurso de apelación y afirmó que el Tribunal, al examinar la reliquidación bajo el régimen de transición, omitió el marco constitucional que debía orientar la decisión. Invocó el artículo 48 de la Constitución (derecho a la seguridad social) y, de manera complementaria, los artículos 29, 53 y 58, para sostener que el estudio debía realizarse con enfoque de protección reforzada, respeto del debido proceso, principios mínimos del trabajo —incluida la favorabilidad— y salvaguarda de derechos adquiridos.

A partir de ese parámetro, sostuvo que la interpretación sobre el régimen de transición debía inclinarse por reconocer la reliquidación en los términos reclamados. 24. Alegó que, para el 18 de febrero de 2014 (presentación de la demanda) y el 22 de octubre de 2014 (reliquidación del monto pensional), ya se había proferido la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y que, antes de dictarse la sentencia de primera instancia, también se había proferido la del 26 de febrero de 2016; por ello, esos precedentes debieron aplicarse al resolver. 25.

En criterio del apelante, Colpensiones confesó, por cuanto en la Resolución GNR 375299 del 22 de octubre de 2014 reconoció una diferencia en la mesada y, mediante cuadro explicativo, indicó que en la reliquidación no se aplicó el 5,89% de ajuste por IPC correspondiente a la primera mesada pensional. 26. Expresó su inconformidad con las políticas de sostenibilidad del sistema, que, a su juicio, erosionan la consolidación de derechos, la seguridad jurídica, la buena fe y la confianza legítima.

Concluyó solicitando revocar el fallo de primera instancia, y en su lugar reconocer las pretensiones, reiterando que al momento de interposición de la demanda las normas e interpretación del Consejo de Estado vigentes, habrían resuelto favorablemente la demanda. 27. Reiteró la solicitud de reliquidación bajo el régimen de transición y alegó, de manera concreta, la omisión de indexar tanto la primera mesada como el retroactivo pensional.

Radicación: 68001 23 33 000 2014 00124 02 (5749-2022) Demandante: Hernando Barroso Guevara 5 Sostuvo que Colpensiones debía aplicar el 5,89 % correspondiente al IPC a la primera mesada reconocida y efectuar la actualización integral del retroactivo, con fundamento en los artículos 48 y 53 de la Constitución y en la jurisprudencia constitucional (sentencias SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012 y SU-415 de 2015, entre otras).

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 28. Mediante auto proferido el 1 de febrero de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte la demandante. 29. A través de auto de 26 de septiembre de 2024, se decretó con fundamento en lo establecido en el artículo 213 del CAPACA requerir a Colpensiones para que remitiera información detallada sobre la indexación y fórmulas de indexación aplicadas para la mesada pensional del demandante. 30.

Colpensiones dio respuesta al requerimiento el 18 de noviembre de 2024, allegando la información correspondiente, de la cual se corrió traslado el 10 de diciembre de 2024. 31. La demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. V. CONSIDERACIONES. Competencia 32. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada. Problema jurídico 33. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un error al sostener que el ingreso base de liquidación no integraba el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y debía fijarse por las reglas generales (arts. 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y Decreto 1158 de 1994); que las resoluciones demandadas incorporaron los factores salariales cotizados previstos en ese decreto, sin omisiones acreditadas; que la primera mesada y el retroactivo fueron actualizados correctamente —sin lugar a un 5,89 % adicional—; y que la reliquidación practicada en 2014 constituía una situación consolidada que no ameritaba anulación ni un nuevo ajuste.

Análisis del problema jurídico 34. La Sala confirmará la sentencia apelada que negó la reliquidación solicitada, porque: i) el ingreso base de liquidación no integra el régimen de transición del artículo 36 de la Radicación: 68001 23 33 000 2014 00124 02 (5749-2022) Demandante: Hernando Barroso Guevara 6 Ley 100 de 1993 y se determina por las reglas generales (arts. 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y Decreto 1158 de 1994); ii) no se probó omisión de factores cotizados ni error de actualización de la primera mesada o del retroactivo; y iii) la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 resultaba aplicable al asunto pendiente de decisión. 35.

La Ley 100 de 1993 instauró el Sistema General de Pensiones y unificó el marco normativo, incorporando también a los servidores públicos de los órdenes nacional y territorial.2 36. En reconocimiento de situaciones en curso, el legislador previó un régimen de transición (art. 36, Ley 100 de 1993) que permitió aplicar reglas anteriores solo respecto de la edad de acceso, el tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto de la pensión. Para los servidores públicos, la Corte Constitucional precisó la ultractividad del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 para los beneficiarios del régimen de transición (sentencia C-540 de 2008). 37.

Esta Sección, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 20183, estableció que el régimen de transición no cobija el ingreso base de liquidación, el cual se determina conforme al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a las reglas generales del sistema. En cuanto a los factores computables, la jurisprudencia4 ha sostenido que deben sujetarse a lo previsto en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, esto es, a los conceptos salariales sobre los que efectivamente se cotizó. 38.

Corresponde en este punto pronunciarse sobre el argumento expuesto por el apelante, según el cual, habiéndose interpuesto la demanda el 18 de febrero de 2014 la resolución del caso debió aplicar la tesis de la sentencia de unificación adoptada por la sección segunda del consejo de estado el 4 de agosto de 2010, en lugar de los lineamientos de la sentencia de unificación 28 de agosto de 2018. 39.

Al respecto, debe señalarse que, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 se dispuso de manera expresa que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en ese pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Según el razonamiento expuesto, no le asiste razón al apelante al reclamar la aplicación de la sentencia de unificación anterior. 40. De acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, se advierte que el Tribunal sí abordó de manera expresa el cuestionamiento del demandante en torno a la indexación 2 En lo concerniente a la incorporación de los servidores públicos al Sistema General de Seguridad Social, se debe dar aplicación de los Decretos 691 y 695 de 1994, por medio de los cuales se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 28 de agosto de 2018, rad. núm. 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ), C.P. César Palomino Cortés. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 2 de julio de 2020, rad. núm. 25000-23-42-000-2013-05277-01(2398-15), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicación: 68001 23 33 000 2014 00124 02 (5749-2022) Demandante: Hernando Barroso Guevara 7 de la primera mesada y del retroactivo pensional.

En efecto, constató que las Resoluciones 2287 de 22 de julio de 2003 y GNR 375299 de 22 de octubre de 2014 incluyeron la actualización de la mesada y el reconocimiento del retroactivo con base en el índice de precios al consumidor (IPC). Precisó que no se acreditó la omisión alegada por el actor ni error en la aplicación del 5,89 % invocado, toda vez que no se allegó prueba que evidenciara una indebida actualización de la prestación. En consecuencia, y al no haberse aportado en segunda instancia elementos nuevos que desvirtúen ese análisis, la Sala comparte la conclusión del a quo en cuanto a que Colpensiones aplicó correctamente los mecanismos de indexación en los actos demandados. 41.

Así las cosas, se encuentra acreditado que la entidad demandada efectuó los ajustes a la mesada y al retroactivo en los actos administrativos mencionados, conforme a la metodología prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, sin que el apelante demostrara la existencia de un déficit de actualización ni la procedencia del incremento adicional reclamado.

Por tanto, la Sala confirmará la decisión apelada, al considerar que el Tribunal aplicó de manera adecuada la normativa y el precedente vigente, y que no hay lugar a una nueva reliquidación ni a un reajuste por concepto de indexación. 42. En consecuencia, se concluye que el Tribunal aplicó adecuadamente la normatividad vigente al negar la reliquidación de la pensión de la demandante.

Condena en costas 43. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 44.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 45. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 46.

En consecuencia, se impondrán costas al demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente Radicación: 68001 23 33 000 2014 00124 02 (5749-2022) Demandante: Hernando Barroso Guevara 8 de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de julio de 2022, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Hernando Barroso Guevara en contra de la Colpensiones.

SEGUNDO. CONDENAR en costas al demandante en esta instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.