Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Temas: Prima especial de servicios artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el 30 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Julio Enrique Mogollón González presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones DESAJ14-JR-4642 del 2 de septiembre de 2014 y DESAJ14-JR-05684 del 17 de octubre de 2014, expedidas 1 La demanda se presentó el 9 de febrero de 2016. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá y la Resolución 4447 del 22 de julio de 2015, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial3 a través de las cuales se le negó la reliquidación y pago retroactivo, indexado con los respectivos intereses moratorios y las sanciones legales por el no pago de todas las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% del salario mensual, incluyendo la prima especial de servicios como factor salarial. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento como factor salarial de la prima de servicios y la reliquidación y pago retroactivo de todas las prestaciones sociales por el tiempo que se desempeñó como juez en los siguientes lapsos: Cargo Desde Hasta Juez promiscuo municipal de Aquitania 16 de marzo de 1999 26 de octubre de 2000 (licencia no remunerada del 1° al 31 de agosto de 2000) Juez promiscuo municipal de Beteitiva 27 de octubre de 2000 19 de enero de 2001 Juez promiscuo municipal de Aquitania 20 de enero de 2001 19 de marzo de 2001 Juez promiscuo municipal de Tutazá 20 de marzo de 2001 31 de octubre de 2001 Juez Promiscuo de Circuito de Socha 1° de noviembre de 2001 31 de marzo de 2003 Juez laboral del circuito de Duitama 1° de abril de 2003 29 de febrero de 2004 Juez 33 civil del circuito de Bogotá 1° de marzo de 2004 19 de julio de 2004 Juez promiscuo municipal de Gachalá 1° de noviembre de 2004 19 de junio de 2005 Juez 14 de familia del circuito de Bogotá 20 de junio de 2005 31 de agosto de 2006 ii) el pago de las cesantías y sus intereses; iii) el pago de las sanciones por mora en el pago de las cesantías correspondiente a los años 1999 al 2006, conforme con el artículo 2 de la Ley 244 de 1995; iv) el cumplimiento del fallo en los términos del artículo 195 del CPACA y v) el pago de la condena de manera actualizada o indexada desde la fecha en que se hizo exigible hasta la ejecutoria de la sentencia que le dé término definitivo al proceso. 3.
En lo relativo a la prima especial solicitó se aplicara la excepción de inconstitucionalidad de las expresiones contenidas en el artículo 6 de los decretos 57 de 1993; 106 de 1994, 36 de 1996, 076 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 4172 de 2004,3569 de 2006, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007 y 658 de 2008; el artículo 8 de los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 3 En adelante DEAJ. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González 2011, 874 de 2012 y 1024 de 2013; el artículo 7 del Decreto 43 de 1995; y los artículos 6 y 7 de los decretos 2720 de 2001 y 0673 de 2002, los cuales establecieron que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 4. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 4.1. Julio Enrique Mogollón González estuvo vinculado a la Rama Judicial como juez desde el 16 de marzo de 1999 hasta el 19 de julio de 2004 y desde el 1° de noviembre de 2004 hasta el 31 de agosto de 2006. 4.2. La DEAJ liquidó sus prestaciones sociales por los servicios que prestó desde que se posesionó como juez sin incluir como factor salarial el 30% correspondiente a la prima especial. 4.3.
El 25 de julio de 2014 solicitó ante la DEAJ la reliquidación y pago retroactivo, indexado con los intereses moratorios y sanciones de mora de todas las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% de su salario mensual en el que debía incluirse la prima especial de servicios como salario. 4.4. Mediante Resolución DESAJ14-JR-4642 del 2 de septiembre de 2014, notificada el 29 de septiembre de 2014, la DEAJ negó la anterior solicitud. 4.5.
El 8 de octubre de 2014, el demandante presentó recurso de apelación contra la Resolución DESAJ14-JR-4642 del 2 de septiembre de 2014. 4.6. A través de Resolución DESAJ14-JR-4447 del 22 de julio de 2015, notificada el 21 de agosto de 2015, la DEAJ confirmó la decisión recurrida. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 5.
Como tales se señalaron los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150, 228, 277 y 280 de la Constitución Política; 26, capítulo III Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 1, 2, 10, 14, 15, y 16 de la Ley 4ª de 1992; 152, numeral 7, de la Ley 270 de 1996; 12 del Decreto 717 de 1978; 2, parágrafo de la Ley 244 de 1995; 5, parágrafo de la Ley 1071 de 2006; y 10 de la Ley 1437 de 2011; el Acto Legislativo 3 de 2002, modificatorio del artículo 116 de la Constitución; los Convenios 95, 100 y 111 de la OIT; la Ley 22 de 1967 y el Decreto 610 de 1998. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González 6.
En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos4: 6.1. La DEAJ ha liquidado las prestaciones de Julio Enrique Mogollón González con exclusión de la prima especial como factor salarial, razón por la que se le vulneró su derecho a recibir en forma íntegra, completa y oportuna sus acreencias laborales y prestacionales adeudándosele lo correspondiente al 30% por concepto de prima especial. 6.2.
Los actos demandados vulneraron los artículos 12 del Decreto 717 de 199, 2 y 10 de la Ley 4ª de 1992 y 152 de la Ley 270 de 1996 porque al no incluir la prima especial de servicios como factor salarial desmejoró los derechos laborales y prestacionales del servidor público. Asimismo, desconocieron los derechos adquiridos porque en ningún caso se pueden desmejorar los salarios y prestaciones de los servidores. 1.2.
Contestación de la demanda 7. La DEAJ se opuso a todas las pretensiones de la demanda en los siguientes términos5: 7.1. La prima especial de servicios del 30% establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y regulada en los decretos anuales salariales no tiene carácter salarial, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación pago de las primas de servicio, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios presados.
Esto fue objeto de estudio por la Corte Constitucional en sentencia C-279 de 1996, por ende, se constituye en cosa juzgada constitucional. 7.2. La sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos expedidos desde 1993 al 2007, mediante los cuales el gobierno nacional reguló el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, por considerar que interpretaron y aplicaron de manera errada la Ley 4ª de 1992, pues disminuyeron el salario de un grupo de servidores.
En esta providencia la corporación no se pronunció frente a los decretos expedidos del año 2008 al año 2014, por ende, estos se consideran válidos y gozan de presunción de legalidad. 7.3. Efectuar la liquidación de las prestaciones devengadas por el demandante durante el tiempo que se desempeñó como juez, incluyendo el 30% de la prima especial de servicios como factor de salario y disponer el pago de las diferencias surgidas de la interpretación que tiene la aplicación de la Ley 4ª de 1992 y los 4 Cuaderno principal, folios 82 a 90. 5 Cuaderno principal, folios 131 a 136. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González decretos salariales anuales implicaría para la administración desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que mediante las facultades conferidas por la mencionada ley el gobierno nacional tiene la potestad para expedir los decretos salariales y determinar que el 30% de la remuneración mensual se considera prima especial sin carácter salarial. 7.4.
En cuanto a la solicitud de reajuste de la prima especial como adicional al salario con anterioridad al año 2007, teniendo en cuenta las consecuencias de la declaratoria de nulidad de los decretos salariales del año 1993 a 2007, no sería procedente acceder a las pretensiones por el tiempo laborado desde el 16 de marzo de 1999 hasta el 31 de agosto de 2006 por razón de la prescripción trienal, ya que la reclamación administrativa se presentó el 25 de julio del 2014. «En relación con los pagos y reliquidaciones reclamadas con posterioridad al 2008 y hasta el pago, no es viable efectuar pago alguno o hacer alguna manifestación dado que sobre los decretos salariales de estas vigencias no hay pronunciamiento judicial alguno por ende son validos y gozan de presunción de legalidad» (sic). 7.5.
La DEAJ ni sus seccionales tienen la facultad para tomar en cuenta las cesantías como ingreso permanente para recalcular la prima especial de servicios de los magistrados de altas cortes. 7.6. Por último, propuso las excepciones de ausencia de causa petendi, cobro de lo no debido, prescripción trienal y la innominada. 1.3. La sentencia apelada 8.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia proferida el 30 de agosto de 2019 negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos6: 8.1. La prima especial no tiene carácter de factor salarial a efectos de la liquidación y pago de las prestaciones sociales, sólo lo tienen para efectos de determinar el valor de las pensiones de cualquier naturaleza.
Esta postura se mantiene en virtud del respeto a los principios de legalidad, seguridad jurídica e igualdad. 8.2. El legislador tiene la facultad constitucional de delimitar el marco en el que el gobierno nacional establezca el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, atributo que es un desarrollo del principio democrático, siempre y cuando se emitan dentro de las específicas competencias funcionales que el constituyente estableció para cada una de las ramas del poder público. 6 Cuaderno principal, Folios 168 a 174. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González 8.3.
Se acreditó que Julio Enrique Mogollón en condición de juez municipal y del circuito solicitó la liquidación y pago retroactivo, indexado y con los respectivos intereses moratorios y sanciones por el no pago de todas las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% de su salario mensual, incluyendo la prima especial como factor salarial, pretensión a la que no se accedió, porque de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 1102 de 2012, dicha prima no tiene carácter salarial. 8.4.
La prima especial de servicios es un beneficio adicional al salario que equivale al 30% del mismo y que debe ser sumada al salario para liquidar el ingreso mensual del trabajador. De tal manera que los funcionarios públicos cuyos salarios fueron liquidados sobre el 70% de su salario tienen derecho al reajuste de sus ingresos mensuales, para lo cual el 30% de la prima debe adicionarse al salario; caso diferente al presente en el que los actos acusados negaron la reliquidación de todas las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% del salario mensual, incluyendo la prima creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como factor salarial cuando está claro que dicha prestación no tiene ese carácter, por ende ese rubro no puede ser sumado ni excluido para establecer la base sobre la cual se liquidan las prestaciones sociales del demandante. 1.4.
El recurso de apelación 9. La parte demandante solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se accediera a la totalidad de las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos7: 9.1. El Consejo de Estado desde el año 2002 consideró que la prima especial es factor salarial, así lo definió en una sentencia de rectificación jurisprudencial, en relación con una demanda de nulidad de la expresión «sin carácter salarial» contenida en los decretos que regularon el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, aplicable a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, incluyendo a los Fiscales Delegados ante Tribunal8, que por idéntica situación debe ser aplicada al caso del demandante en virtud del principio y derecho a la igualdad. 9.2.
La sentencia de primera instancia en ninguno de sus apartes expresó el porqué del supuesto yerro del Consejo de Estado al considerar la prima especial de servicios como factor salarial. 7 Folios 192 a 200. 8 Consejo de Estado, sentencia de 21 de abril de 2016, Rad. 050012331000200301220 01 (0239- 2014), M.P. William Hernández Gómez. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González 9.3.
Tampoco tuvo en cuenta las providencias citadas en la demanda9 que fundamentaron las pretensiones, ni justificó la razón por la cual se apartaba de aquel criterio, pese a ser sentencias de obligatoria observancia, sino que se limitó a reproducir la posición superada, al indicar que el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debía analizarse desde la mera interpretación gramatical de la ley, es decir, reiteró lo que fue objeto de rectificación. 9.4.
El Consejo de Estado ha definido que la prima especial es factor salarial. Empero, también se puede concluir que lo que se pagó como esta prima era en realidad parte del salario. A esta conclusión se arriba luego de estudiar la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 201410. De lo anterior, se tiene que un error en la regulación de la prima especial de servicios desmejoró salarialmente a los funcionarios que tienen derecho a percibirla en la Rama Judicial y en la Procuraduría General de la Nación, como es el caso de la demandante, pues fruto de ese error se despojó el 30% del salario y a éste se le denominó prima especial.
De tal suerte que al quitarle del salario el 30% y este porcentaje no ser tenido en cuenta para el pago de todas de las prestaciones, se desmejoró no solamente en lo que respecta al salario en sí, sino que, además, no se tuvo en cuenta dicho porcentaje para la liquidación y pago las prestaciones sociales distintas de los aportes al Sistema Integral de Seguridad Social en salud, pensiones y riesgos laborales. 9.5.
El Tribunal hizo una lectura inadecuada de la demanda, pues a pesar de haber fijado correctamente la litis, la sentencia apelada «se manifiesta en el sentido de expresar que lo que se pretende es el pago de la prima especial, cuando no se está solicitando eso». 9.6. Tal y como se expuso en el salvamento de voto de la sentencia de primera instancia, esta providencia no atendió las disposiciones que, sobre derechos fundamentales de carácter laboral, han garantizado el principio de no regresividad, siendo, en consecuencia, un fallo regresivo y vulnerador de los derechos del demandante, al no atender lo establecido en el bloque de constitucionalidad y en el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, el cual ha reconocido el carácter de salario o factor salarial de la prima especial de servicios. 9.7.
Julio Enrique Mogollón González tiene derecho a que se le reconozca, liquide y pague de forma retroactiva, indexada y con los respectivos intereses todas las 9 Consejo de Estado: Sentencia del 27 de junio de 2012, Rad. 2005-00827-02(0477-09); sentencia del 28 de noviembre de 2012, Rad. 41001-23-31-000-2003-00552-01(1669-09); Sentencia del 14 de diciembre de 2011, Rad. 11001-23-25-000-2005-00244-01;
Sentencia del 14 de febrero de 2002, Rad. 11001-03.25.000.1999-0031-00(0197-99); sentencia del 2 de abril de 2009, Rad. 11001-03-25- 000-007-0009800(1831-07); sentencia del 4 de agosto de 2010, Rad. 25000-3-25-000-2005-05159- 01(0230-08); sentencia del 19 de mayo de 2010, Rad. 25000-23-25-000-2005-08547-01(0132-09), y Corte Constitucional, sentencia C-681-03 de 6 de agosto de 2003. 10 Expediente: 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07) 8 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González prestaciones sociales reclamadas, tales como prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones y las demás a las que haya lugar y que resulten probadas, teniendo en cuenta el 100% de su salario mensual, incluyendo, además la prima especial, como factor salarial y/o salario, por los lapsos en que se desempeñó como juez referidos en la demanda. «Esta reliquidación deber hacerse teniendo en cuenta el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a la prima Especial» 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación11. 11. La DEAJ también presentó alegatos de conclusión en los que insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda12. 1.6. El ministerio público 12. En esta oportunidad no se pronunció13. 2.
Consideraciones 2.1. Problema jurídico 13. Se circunscribe a resolver ¿si Julio Enrique Mogollón González tiene derecho a que se le reliquiden las prestaciones sociales con base al 100% de su salario, teniendo en cuenta la prima especial de servicio como factor salarial desde el16 de marzo de 1999 hasta el 19 de julio de 2004 y desde el 1° de noviembre de 2004 hasta el 31 de agosto de 2006, lapsos en el que se desempeñó como juez, teniendo en cuenta que la reliquidación deber hacerse sobre el 100% del salario, sin descontar lo correspondiente a la prima especial y ¿si el tribunal desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional citado en la demanda que, según criterio de la demandante respaldan la petición de reliquidar las prestaciones sociales dando carácter salarial a la prima especial de servicios por no pronunciarse sobre este en la sentencia? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 11 Samai, índice 50. 12 Samai, índice 49. 13 Como consta en la constancia secretarial del 6 de junio de 2022 visible a folio 216. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 14.
El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 15.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial14 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 16. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 17.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los 14 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 10 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 18.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 19.
Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200715, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar16». 20.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 21.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa 15 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 16 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 22.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201917, fijó, entre otras, las siguientes reglas: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 23. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 12 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González detrimento de los trabajadores. Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201918. 24.
Asimismo, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 201419 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 25. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que20 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 19 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 20 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González 2.3.
Caso concreto 26. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 26.1. Con la certificación DESAJ14-THCER-5487 del 29 de agosto de 2014, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá se constató que Julio Enrique Mogollón González prestó sus servicios en la Rama Judicial, en los siguientes cargos: Cargo Desde Hasta Juez promiscuo municipal de Aquitania 16 de marzo de 1999 26 de octubre de 2000 Juez promiscuo municipal de Beteitiva 27 de octubre de 2000 19 de enero de 2001 Juez promiscuo municipal de Aquitania 20 de enero de 2001 19 de marzo de 2001 Juez promiscuo municipal de Sogamoso 20 de marzo de 2001 31 de octubre de 2001 Juez Promiscuo de Circuito de Socha 1° de noviembre de 2001 31 de marzo de 2003 Juez laboral del circuito de Duitama 1° de abril de 2003 28 de febrero de 2004 Juez 33 civil del circuito de Bogotá 1° de marzo de 2004 18 de julio de 2004 Juez promiscuo municipal de Gachalá 1° de noviembre de 2004 19 de junio de 2005 Juez 14 de familia del circuito de Bogotá 20 de junio de 2005 31 de agosto de 2006 26.2.
El 25 de julio de 2014, Julio Enrique Mogollón González solicitó ante la directora administrativa de administración judicial la reliquidación y pago retroactivo e indexado, con los intereses y sanciones moratorias de las prestaciones sociales tales como primas, vacaciones, cesantías, intereses de cesantías y las demás a las que haya lugar, teniendo el 100% del salario mensual, en el que debe incluirse como factor salarial la prima especial de servicios, desde el 16 de marzo de 1999 hasta el 19 de julio de 2004 y desde el 1° de noviembre de 2004 hasta el 31 de agosto de 2006, periodos en los que se desempeñó como juez21. 26.3.
Mediante Resolución DESAJ14-JR-4642 del 2 de septiembre de 2014, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá22 negó la precitada petición. Para el efecto indicó que por mandato de la Ley 4ª de 1992, artículo 14, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial. 26.4. El 8 de octubre de 2014, el demandante presentó recurso de apelación contra la Resolución DESAJ14-JR-4642 del 2 de septiembre de 2014. 21 Cuaderno principal, folios 3 a 9. 22 Cuaderno principal, folios 10 a 11. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González 26.5.
A través de Resolución 4447 del 22 de julio de 2015, la DEAJ confirmó el acto recurrido23. 2.3.1. Análisis sustancial del caso concreto 27. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda por considerar que la prima especial de servicios tiene carácter salarial, en consecuencia, no era procedente reliquidar las prestaciones sociales del demandante sobre el 100% del salario, incluyendo dichos emolumentos como factores salariales. 28.
En contra de esta decisión la parte demandante presentó recurso de apelación en el que indicó que el tribunal desconoció sin justificación la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se determinó que la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 14ª de 1992 es salario; que el tribunal hizo una lectura inadecuada de la demanda, pues pese a haber fijado correctamente la litis, estudió la procedencia del reconocimiento de la citada prima, cuando esta no se solicitó sino que lo que se pretendió fue la reliquidación de las prestaciones sociales.
Insistió en lo señalado en la demanda, consistente en que la reliquidación deber hacerse teniendo en cuenta el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a la prima especial. 29. Frente al reproche sobre el carácter salarial de la prima especial de servicios para la liquidación y pago de las prestaciones sociales, la Sala reitera lo expuesto en el marco normativo, pues la mencionada prima creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996, en el que se indicó que forma parte del ingreso base de la cotización únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 30.
Ahora, la Sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 12 de septiembre de 201824, indicó que la prima especial de servicios no es un factor salarial, por tanto, no debe ser sumada ni excluida para establecer la base sobre la cual se deben liquidar las prestaciones sociales, pues dichas prestaciones deben ser liquidadas sólo sobre la base del 100% del salario básico mensual.
Asimismo, en la sentencia del 2 de septiembre de 201925, precisó que la 23 Cuaderno principal, folios 14 a 33. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de septiembre de 2018, Rad. 73001-23- 33-000-2012-00183-02 (3546-2015). 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Rad. 41001-23-33- 000-2016-00041-02(2204-18). 15 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González prima especial de servicios sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 31.
Así las cosas, se tiene que la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 tiene una naturaleza salarial solo para determinar el ingreso base de la cotización para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, sin que sea posible tomar este emolumento como un factor para liquidar las prestaciones sociales. 32.
En consecuencia, la Sala advierte que la decisión del a quo que negó las pretensiones de la demanda de reliquidar las prestaciones teniendo en cuenta la prima como salario y/o factor salarial se acompasa con el marco normativo y jurisprudencial expuesto en esta sentencia, pues se itera, este emolumento únicamente tiene carácter salarial para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 33.
De otra parte, frente al argumento según el cual el tribunal no tuvo en cuenta la jurisprudencia que se citó en la demanda como fundamento de las pretensiones, esta es, las sentencias del Consejo de Estado: i) del 27 de junio de 2012, con radicado 2005-00827-02(0477-09); ii) del 28 de noviembre de 2012, con radicado 41001-23-31-000-2003-00552-01(1669-09); iii) del 14 de diciembre de 2011, con radicado 11001-23-25-000-2005-00244-01; iv) del 14 de febrero de 2002, con radicado 11001-03-25-000-1999-0031-00(0197-99); v) del 2 de abril de 2009, con radicado 11001-03-25-000-007-0009800(1831-07); vi) del 4 de agosto de 2010, con radicado 25000-3-25-000-2005-05159-01(0230-08); y vii) del 19 de mayo de 2010, con radicado 25000-23-25-000-2005-08547-01(0132-09); y de la Corte Constitucional en sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, la Sala en primera medida evidencia que la tesis que en estas se mantuvo fue la de considerar la prima especial de servicios como un adicional y no como parte integrante de la base del salario, y se consideró que esta no constituye factor salarial. 34.
Además, se observa que la sentencia de primera instancia tuvo como fundamento jurisprudencial las decisiones proferidas dentro de los radicados 2005- 00827-02 (0477-09), 11001-23-25-000-2005-00244-01 y 11001-03-25-000-2007- 00098-00 (1831-07) que incluso fueron citadas en la demanda; así como las sentencias C- 279 de 1996 de la Corte Constitucional y las proferidas por el Consejo de Estado dentro de los procesos con radicado 47001-23-31-000-2011-00072-02 (2107-2015), 73001-23-33-000-2012-00183-02 (3546-2015) y 11001-03-25-000- 2007-00087-00 (1686-07), las cuales sostuvieron el criterio actual de la Sala, este es el de considerar que ni la prima especial de servicios ni la bonificación por compensación constituyen factor salarial. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González 35.
Así las cosas, el tribunal no se apartó del criterio actual que establece que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial ni incurrió en yerro procesal o legal alguno por no pronunciase de manera detallada sobre el fundamento jurisprudencial alegado en la demanda. 36. Finalmente, esta sala no desconoce que en el recurso de apelación Julio Enrique Mogollón González alegó que lo que se pagó como prima especial de servicios era en realidad parte del salario y que ello desmejoró a quienes se benefician de esta prestación pues fruto de ese error se despojó el 30% del salario y a éste se le denominó prima especial, lo que además impactó la liquidación de las prestaciones sociales; no obstante, tal argumento no corresponde a lo alegado en sede administrativa y judicial, pues no puede perderse de vista que el objeto de la litis planteada en la demanda fue el carácter salarial de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 que, a su juicio, implicaría la reliquidación de las prestaciones sociales, tales como las cesantías. 37.
En efecto, tal argumento fue presentado solo con el recurso de apelación, por lo que un análisis en esta instancia procesal sobre el aparente fraccionamiento del salario implicaría una vulneración del debido proceso y, en especial, de los derechos de defensa y contradicción, y del principio del pronunciamiento previo de la administración que busca que esta emita una decisión formal y motivada sobre la solicitud antes de que se acuda en sede judicial.
Además, el demandante resaltó en el escrito de alzada que el tribunal había realizado una lectura inadecuada de la demanda, pues supuestamente se pronunció sobre el pago de la prima «cuando no [estaba] solicitando eso», lo que sí resulta coherente con el concepto de la violación que dio sustento a las pretensiones de la demanda, pero que, por las razones expuestas en esta decisión, se descartan por considerar [como ya se ha dicho con suficiencia] que la prima especial de servicios prevista en la Ley 4ª de 1992, no tiene carácter salarial sino que solo tiene incidencia en los aportes a pensión. 27.
De acuerdo con lo expuesto, se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. 2.5. Costas 38. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 17 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González 39. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 40.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma26. 41.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 42. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión 43. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Julio Enrique Mogollón González no tiene derecho a que se le reliquiden todas las prestaciones sociales teniendo como base de liquidación el 100% de su salario base, incluyendo la prima especial como factor salarial y/o salario, por el tiempo que se desempeñó como juez de la República, por no tener estos emolumentos carácter salarial. 44.
Con fundamento en las anteriores afirmaciones, se confirmará la sentencia proferida el 30 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 26 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 25000-23-42-000-2016-00738-02 (1389-2020) Demandante: Julio Enrique Mogollón González F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 30 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Julio Enrique Mogollón González contra la nación, rama judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en esta decisión. Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero.Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclaración de voto Cfr. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMOR