CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Referencia: Acción de tutela Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO.

LA ACCIÓN DE TUTELA NO ES PROCEDENTE PARA SOLICITAR LA INTERVENCIÓN EN UNA POLÍTICA PÚBLICA, SEA PARA SU FORMULACIÓN O MODIFICACIÓN, ASÍ COMO TAMPOCO PARA PRETENDER QUE SE TRAMITE UN ASUNTO DE CARÁCTER LEGISLATIVO, PUES EL JUEZ DE TUTELA NO PUEDE SUSTITUIR AL GOBIERNO NACIONAL ES SUS GESTIONES, NI SUPLIR LOS MECANISMOS PARA EL EJERCICIO DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA.

DERECHOS FUNDAMENTALES: A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD FÍSICA, A LA IGUALDAD, AL MÍNIMO VITAL Y A LA PAZ. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la solicitud de tutela presentada por el actor contra el MINISTERIO DE DEFENSA- POLICÍA NACIONAL- DIRECCIÓN DE ANTINARCÓTICOS- ÁREA DE ERRADICACIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, la AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL 2 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERRITORIO y la GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR.

I. – ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO, actuando en nombre propio y en favor de las comunidades campesinas “[ ] de las cabeceras municipales de los municipios de San Pablo Bolívar, Simití y de mi Bolívar, Santa Rosa del Sur, Arenal y Morales [ ]”, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad física, a la igualdad, al mínimo vital y a la paz, los cuales estima vulnerados por el MINISTERIO DE DEFENSA- POLICÍA NACIONAL- DIRECCIÓN DE ANTINARCÓTICOS- ÁREA DE ERRADICACIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, la AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO y la GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR, con ocasión de las actividades de erradicación forzada de cultivos ilícitos que se desarrollan en el sur del Departamento de Bolívar.

I.2.- Hechos 3 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que el 10 de marzo de 2022, en su condición de campesino residente en el MUNICIPIO DE SAN PABLO BOLÍVAR y, en su momento, candidato a una curul especial de paz, intercedió por iniciativa propia como mediador en un enfrentamiento entre policías de antinarcóticos y algunos cultivadores de planta de coca, con ocasión a las actividades de erradicación forzosa que se estaban desarrollando en el sector.

Indicó que en la medida que debía garantizarse el orden público para el desarrollo de las elecciones legislativas que se llevarían a cabo por esos días, se logró llegar al acuerdo de suspender las actividades de erradicación hasta que pasaran los comicios. Sostuvo que el 24 de marzo de 2022, cerca de 60 campesinos cultivadores de planta de coca en los municipios de San Pablo y Simití Bolívar se enfrentaron nuevamente con policías que estaban desarrollando actividades de erradicación, ante lo cual los uniformados activaron sus armas de fuego.

Afirmó que en los hechos un joven llamado YON JANER CORDOBA YANES resultó herido en su brazo izquierdo, por un proyectil asociado al armamento propio de las fuerzas militares. 4 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que en los días siguientes se suscitaron situaciones similares, en los que incluso han mediado el alcalde del MUNICIPIO DE SAN PABLO DE BOLÍVAR y el defensor del pueblo del Magdalena, no obstante, las actividades de erradicación de cultivos ilícitos han continuado, revictimizándose a las víctimas del conflicto armado.

Destacó que varios campesinos cultivadores de planta de coca de los municipios de Simití, San Pablo, Santa Rosa y Morales de Bolívar llegaron a los respectivos cascos urbanos en manifestaciones, sin embargo, no han logrado ningún acuerdo. Comentó que en el año 2018, en la zona se desarrolló un proyecto de sustitución de cultivos en cabeza de la Unión Temporal de Desarrollo Rural, sin embargo, los compromisos fueron incumplidos, porque no se entregaron la totalidad de las sumas ofrecidas, dado que: “[…] nos habían prometido $36.000.000, incluyendo un proyecto productivo por $18.000.000 y solo algunos nos entregaron 12.000.000 millones, a otros campesinos solo $6.000.000 faltando los $18.000.000 millones para proyectos productivos […]”.

I.3.- Fundamentos de la solicitud 5 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentó que acude a esta instancia judicial “[…] con el fin de sustentar esta problemática compleja y extensa que lleva alrededor de 30 años, con el fin de buscar el bienestar de los pueblos […]”.

Explicó que pretende “[…] una revisión minuciosa de esta problemática y que todo se pueda resolver a feliz término […]”, dado que ha hecho saber a las autoridades accionadas las consecuencias de la erradicación forzada, no obstante, no ha habido solución alguna. Agregó que la erradicación forzada “[…] Genera más Violencia, Revictimiza y afecta al mínimo Vital de la población campesina de este sector dejando solo el camino del abandono y la miseria […]”.

Destacó que los derechos fundamentales invocados “[…] se nos están violando a los campesinos del sur de Bolívar, en los 6 municipios que conforman los 16.000 km² de la serranía de san lucas. En los municipios de Cantagallo, San Pablo Bolívar, Simití Bolívar, Santa Rosa del Sur, Morales y Arenal […]”. I.4.- Pretensiones 6 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende lo siguiente: “[…] Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez TUTELAR a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados, ORDENÁNDOLE a la autoridad accionada que (Detengan la Erradicación Forzada en el sur de Bolívar porque es un método mal diseñado que Genera más Violencia, Revictimiza y afecta al mínimo Vital de la población campesina de este sector dejando solo el camino del abandono y la miseria), que se logre Diseñar entre los accionados, un método adecuado de sustitución de drogas ilícitas, a donde las Comunidades sean tenidas en cuenta para hacer una caracterización que logre identificar, 1) El número de hectáreas de planta de coca en todo el sur de Bolívar, 2) que sean los presidentes de juntas de acciones comunales los que se encarguen de brindar la información del número de familias afectadas por las plantas de coca. 3) que sean los campesinos los que elijan por comunidad el Tipo de economía Agraria por la que quieren Sustituir los cultivos de Coca, 4) que los dineros que envié el estado para la sustitución de cultivos ilícitos le sean enviados directamente a las comunidades dejando de lado a cadenas de intermediarios que obstaculizan el proceso de envió de estos recursos, (Cero corrupciones […]”.

I.5.- Defensa I.5.1.- La DIRECCIÓN DE ANTINARCÓTICOS DE LA POLICÍA NACIONAL señaló que la presente acción de tutela es improcedente, porque lo pretendido por el actor es la suspensión de la actividad de erradicación de cultivos ilícitos que se viene desarrollando, con fundamento en el artículo 218 de la Constitución Política, la Ley 62 7 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 12 de agosto 19931 y el Decreto 113 de 25 de enero de 20222 y demás normas sobre la materia.

Explicó que es cuestionable que el actor propenda de forma general porque se legitime una actividad ilícita, además que carece de falta de legitimación de la causa por activa, porque no “[…] anexa poderes u otros instrumentos jurídicos que representan a las comunidades, no se identifica individualmente las pretensiones, hechos lugares u acciones de las personas a las cuales la institucionalidad le está causando un inminente daño o vulneración de algún derecho en la actualidad […]”.

Aclaró que las economías ilícitas que el actor pretende normalizar son el motor de la violencia de los territorios a los que alude, además de la causa del daño ambiental que desencadena. Mencionó que, en relación con los hechos narrados en la tutela, advertía que el 10 de marzo de 2022, se presentó un bloqueo al personal de policía de la compañía de antinarcóticos que desarrollaba labores en el MUNICIPIO DE SAN PABLO DE BOLÍVAR, no 1 “Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y Bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República”. 2 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional”. 8 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obstante, no se presentó ningún lesionado o novedad con los equipos de comunicación o material de guerra.

Anotó que, en efecto, en los últimos tres años en relación con la oposición a las labores de erradicación de cultivos ilícitos en el Departamento de Bolívar se han presentado hostigamientos, bloqueos, asonadas y policías heridos. Destacó que la siembra de cultivos ilícitos está prohibida en los artículos 35 del Código Penal, 91 de la Ley 30 de 31 de enero 19863, además que la erradicación de estos está prevista dentro de la política del Estado.

Manifestó que, en todo caso, debe declararse su falta de legitimación en la causa por pasiva en el asunto porque no tiene competencia para modificar la política de sustitución de cultivos ilícitos, como se pretende con la acción de tutela de la referencia. I.5.2.- La AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO señaló que no existe un derecho a cultivar plantas ilícitas, sin que tampoco haya un tránsito a su legalidad condicionado a que se reciba una 3 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones”. 9 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oferta institucional.

Explicó que el Estado cuenta con 4 modalidades para la erradicación de cultivos ilícitos así: “[…] Modalidad 1. Aspersión aérea. Esta modalidad se encuentra actualmente suspendida de conformidad con lo establecido en la Resolución No. 006 del 2016 del Consejo Nacional de Estupefacientes y la Resolución No. 1214 de 2015 de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).

Modalidad 2. Erradicación forzada ejecutada por Grupos Móviles de Erradicación (GME) con la seguridad que les brinda la Fuerza Pública. Actualmente es coordinada y planeada por la Fuerza Pública. Modalidad 3. Erradicación forzada que es ejecutada directamente por personal de la Fuerza Pública, a través de diferentes programas y herramientas autorizadas por el Gobierno Nacional.

En esta modalidad se incluye el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Terrestre (PECAT). Modalidad 4. Sustitución voluntaria que realizan los cultivadores a través de los distintos programas de desarrollo alternativo o sustitución de cultivos, con o sin apoyo de la Fuerza Pública. De mediar un apoyo, se considera erradicación asistida […]”.

Expuso que si bien está encargada de la ejecución del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS, en relación con la erradicación forzada carece de competencia dado que las actividades respectivas son ejecutadas por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, conforme con los decretos 2253 10 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 3 de octubre 19914 y 4222 de 23 de noviembre 2006 5, razón por la cual solicitó que se le desvincule del presente asunto por carecer de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Apuntó que el actor carece de legitimación en la causa por activa para promover la acción de tutela en favor de la generalidad de campesinos del sur de Bolívar que se dedican al cultivo de la planta de coca, dado que no cumple con los requisitos para actuar como agente oficioso. Arguyó que la presente acción de tutela también es improcedente por subsidiariedad, dado que el actor no demuestra haber agotado los mecanismos ordinarios que tiene a su disposición para la protección de los intereses colectivos a los que refiere, sin que se advierta un perjuicio irremediable que justifique el estudio del fondo del asunto.

Agregó que, de igual forma, conforme con la jurisprudencia constitucional la acción de tutela no es un mecanismo para que el juez respectivo sustituya al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar una política determinada. 4 “Por el cual se adoptan como legislación permanente unas disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades del Estado de Sitio”. 5 “Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional.” 11 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.3.- El MUNICIPIO DE MORALES, vinculado al proceso por la mención que le fue hecha en el escrito introductorio, manifestó que en efecto se realizaron reuniones de concertación en el MUNICIPIO DE SAN PABLO con los campesinos del sur de Bolívar, por los enfrentamientos que se han presentado con la fuerza pública por las actividades de erradicación de cultivos ilícitos, sin que se haya llegado a ningún acuerdo.

I.6.- Trámite La acción de tutela fue atribuida para su trámite en primera instancia al JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CARTAGENA que, luego de haber admitido la solicitud y efectuar las respectivas notificaciones, mediante auto de 13 de mayo de 2022, remitió el expediente por competencia6 a esta Corporación para continuar con el trámite.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 6Ver. Numeral 12 del artículo 1 del Decreto 333 de 2021. 12 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cuestiones previas Antes de resolver la presente acción de tutela, la Sala se pronunciará respecto de los siguientes aspectos concernientes a: i) la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la DIRECCIÓN DE ANTINARCÓTICOS DE LA POLICÍA NACIONAL y la AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO y; ii) la legitimación en la causa por activa del actor como agente oficioso en la defensa de los derechos de la comunidad campesina del sur de Bolívar vinculados al cultivo de la planta de coca. 13 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - De la solicitud de desvinculación presentada por la DIRECCIÓN DE ANTINARCÓTICOS DE LA POLICÍA NACIONAL y la AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO.

La Sala pone de presente que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que la DIRECCIÓN DE ANTINARCÓTICOS DE LA POLICÍA NACIONAL y la AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO solicitaron que se les desvincule del presente caso, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación 14 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). En el presente caso, independiente de la prosperidad o no de las pretensiones de la solicitud de amparo, como quiera que el actor dirigió de forma directa la acción de tutela contra las entidades aludidas, es claro que existe un vínculo procesal que las relaciona 15 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el presente trámite.

Además, en la medida que, por una parte, la DIRECCIÓN DE ANTINARCÓTICOS DE LA POLICÍA NACIONAL está encargada de efectuar las labores de erradicación forzada de cultivos ilícitos y que, por otra, la AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO participa en la ejecución de la política de sustitución de dichos cultivos, es claro que estaban llamadas a rendir informe sobre los hechos y fundamentos de la solicitud de amparo, razón por la cual la Sala denegará la solicitud de desvinculación, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. - De la legitimación en la causa por activa del actor como agente oficioso en la defensa de los derechos de la comunidad campesina del sur de Bolívar vinculados al cultivo de la planta de coca.

Para la Sala resulta pertinente pronunciarse sobre la agencia oficiosa que pretende ejercer el actor sobre los derechos de los residentes “[…] de las cabeceras municipales de los municipios de San Pablo Bolívar, Simíti y de mi Bolívar, Santa Rosa del Sur, Arenal y Morales […]” y en general de los campesinos del sur del departamento del 16 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sur de Bolívar relacionados con el cultivo de la planta de coca.

En relación con la interposición de la acción de tutela a través de persona diferente a la titular del derecho fundamental presuntamente conculcado, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991 dispone lo siguiente: “[…] Artículo 10: Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se podrán agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud […]”. Sobre el particular, ha dicho la Corte Constitucional que el proceder del agente oficioso es legítimo en tanto responde a tres principios de importancia para el orden constitucional: “la efectividad de los principios y derechos fundamentales (Art. 2 C.P), la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (Art. 228 C.P), y el principio de solidaridad (Art. 95 C.P)”7.

Asimismo, ha indicado la Corte que son presupuestos para la procedencia de esta figura, los siguientes: “[…] La Corte ha reiterado que los elementos -mínimos pero indispensables- para que proceda el reconocimiento de la agencia 7 Sentencia T-372 de 2010 17 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficiosa en materia de tutela son: “(i) la manifestación del agente oficioso en el sentido de actuar como tal; [y] (ii) la circunstancia real, que se desprenda del escrito de tutela ya por figurar expresamente o porque del contenido se pueda inferir, consistente en que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa”.

Solo cuando estos dos requisitos se presentan simultáneamente, puede concluirse que el agente está legitimado por activa para solicitar la garantía de derechos fundamentales de los cuales no es titular […]”8. De conformidad con los lineamientos jurisprudenciales señalados, esta Sala encuentra que en el presente asunto no se cumplen los presupuestos previstos para acreditar válidamente la agencia oficiosa que pretende el actor en relación con los campesinos del sur de Bolívar, puesto que se refiere a personas indeterminadas e indeterminables y sobre las cuales resulta imposible establecer la voluntad de comparecer al proceso de tutela en procura de obtener la protección de derechos fundamentales y que tengan imposibilidad mental o física de hacerlo directamente.

Por tanto, en relación con este aspecto, se declarará la falta de legitimación en la causa por activa del actor como agente oficioso de los derechos de la comunidad campesina del sur de Bolívar vinculados al cultivo de la planta de coca, en tanto que no se acreditan los presupuestos necesarios para validar la agencia 8 Ibidem 18 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficiosa.

Ahora bien, en relación con la intervención directa del actor en su propio nombre, la Sala advierte que este sí tiene legitimación en la causa por activa, en la medida que de algunos a partes del escrito introductorio se extrae que ha participado en programas de sustitución de cultivos ilícitos sin que, en todo caso, sea necesario que hubiese hecho mayor precisión al respecto, dado que conforme con el artículo 339 de la Constitución Política, nadie está obligado a declarar en su propia contra.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 199110.

Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el 9 “[…]

ARTICULO 33. Nadie podrá ser obligado a declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil […]”. 10 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 19 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectado no dispone de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

Análisis del caso concreto A través de la presente acción de tutela el actor pretende que se ordene la suspensión de las labores de erradicación forzada de cultivos de planta de coca que viene desarrollando la Policía Nacional en el sur de Bolívar. El disenso del actor radica en el hecho de que, a su juicio, dichas labores generan más violencia, en la medida que los campesinos se han visto involucrados en enfrentamientos con la fuerza pública, además, porque no se ha ejecutado una política que les garantice el tránsito a actividades legales.

En ese orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si la presente acción de tutela es procedente para estudiar si hay lugar o no a ordenar la suspensión de las actividades de erradicación forzosa de cultivos ilícitos, con fundamento en el impacto económico y social que genera dicha política en el sur del Departamento de Bolívar, en 20 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co donde reside el actor.

La Sala hará mención al marco jurídico de la erradicación forzada de cultivos ilícitos para enseguida dar solución al problema jurídico planteado. De la erradicación de cultivos ilícitos La erradicación de cultivos ilícitos es una política pública que tiene una finalidad vinculada a la garantía de la salubridad, de la seguridad, del orden público y de la protección ambiental, dadas las consecuencias negativas que se generan a partir de la cadena de producción y desarrollo del narcotráfico.

Esta política tiene fundamento a nivel internacional, entre otros instrumentos, en la Convención Única Sobre Estupefacientes de 1961, la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988, incorporadas al ordenamiento interno, a través de las leyes 67 de 23 de agosto 199311, 13 de 29 de noviembre 11 “Por medio de la cual se aprueba la "Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas", suscrita en Viena el 20 de diciembre de 1988”. 21 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 197412 y 43 de 198013.

Ahora bien, a nivel interno, conforme con el artículo 91 de la Ley 30 de 1986, corresponde al Consejo Nacional de Estupefacientes formular la política para la lucha contra la producción, comercio y uso de drogas que producen dependencia. Así mismo, la referida disposición prevé que dicha instancia debe disponer sobre la destrucción de cultivos ilícitos, como es el caso de la planta de coca, así: “[…]

ARTICULO 91. Son funciones del Consejo Nacional de Estupefacientes: a) Formular, para su adopción por el Gobierno Nacional, las políticas y los planes y programas que las entidades públicas y privadas deben adelantar para la lucha contra la producción, comercio y uso de drogas que producen dependencia. […] g) Disponer la destrucción de cultivos de marihuana, coca, y demás plantaciones de las cuales se puedan extraer sustancias que produzcan dependencia, utilizando los medios más adecuados, previo concepto favorable de los organismos encargados de velar por la salud de la población y por la preservación y equilibrio del ecosistema del país […]”. 12 “Por medio de la cual se aprueba la "Convención Unica sobre estupefacientes", hecho en Nueva York, el 30 de marzo de 1961, y su Protocolo de Modificaciones, hecho en Ginebra el 25 de marzo de 1972”. 13 “Por medio de la cual se aprueba el "Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas", suscrito en Viena el 21 de febrero de 1971 y se autoriza al Gobierno de Colombia para adherir al mismo”. 22 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así entonces, conforme con el artículo 14 del Decreto 113 de 2022, la DIRECCIÓN DE ANTINARCÓTICOS DE LA POLICÍA NACIONAL es la encargada de “[…] coordinar y ejecutar el desarrollo de las operaciones de erradicación de los cultivos ilícitos en sus diferentes modalidades conforme con las disposiciones legales vigentes […]”.

En la actualidad dicha labor es ejecutada, por la referida dependencia, de acuerdo con la Resolución núm. 04823 del 09 de octubre de 2017, expedida por el Director General de la Policía Nacional, que dispone sobre los métodos para la erradicación de los cultivos ilícitos. Respecto de los diferentes métodos, en sentencia T 690 de 201714, la Corte Constitucional explicó: “[…] En Colombia, los métodos que existen para la erradicación de cultivos ilícitos se dividen en dos grandes categorías: la erradicación manual y la erradicación por aspersión. La primera, es la acción que consiste en “arrancar los cultivos ilícitos del arbusto de coca y/o marihuana, o cortar (soquear) la planta de amapola, produciendo la consecuente muerte por deshidrata- ción”[146].

Dentro de esta forma de erradicación existen dos modalidades: una es la voluntaria que proviene de la decisión libre de las comunidades o de la concertación con ellas y la otra es la forzosa que se presenta cuando no se dan ninguna de las dos anteriores circunstancias. En esta última, el Ministerio de Defensa Nacional ejecuta la política antidrogas del Estado, 14 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. 23 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dependiendo de las estrategias y áreas de focalización definidas.

Este tipo de erradicación se hace a través de los Grupos Móviles de Erradicación - GME (los cuales están a cargo de la Unidad para la Consolidación Territorial, ahora Prosperidad Social), quienes actúan en compañía de la Fuerza Pública, para efectos de proveerles seguridad. El segundo tipo de erradicación es aquella que se realiza mediante aspersión con un herbicida, con el propósito de que éste destruya la mata de coca, amapola, marihuana, entre otras.

Este tipo de erradicación, a su vez, se divide en dos modalidades: una es la aérea, en la cual se asperjan desde unos aeronaves y bajo determinadas condiciones, unas cantidades específicas del herbicida a los cultivos ilícitos y; la otra, es la aspersión desde tierra, la cual a su vez se divide en dos modalidades, los aspersores de espalda (el erradicador asperja con un tanque en su espalda) y la aplicación aspersora estacionaria, esto es, mediante una máquina que fumiga un terreno específico […]”.

Cabe precisar que, conforme con la Resolución 006 de 29 de mayo de 2015 expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes y la Resolución núm. 1214 de 30 de septiembre 2015 de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, se encuentra suspendido el método de erradicación por aspersión aérea con glifosato. Dicho aspecto también fue destacado por la Corte Constitucional en la sentencia citada en precedencia, así: “[…] 3.6.3.

Desde el año pasado, en el territorio colombiano, no se está realizando aspersión aérea con glifosato por decisión del Consejo Nacional de Estupefacientes. Para la Corte, resulta importante aclarar que la decisión sobre el mecanismo de erradicación que se utilice en el territorio colombiano para destruir los cultivos ilícitos, hace parte de la política antidroga del Gobierno Nacional, quien deberá a través del Consejo 24 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional de Estupefacientes, optar por el mecanismo que, atendiendo a los conceptos técnicos y las recomendaciones de organismos internacionales sobre la seguridad del químico y el método a utilizar, sea el más eficiente para la lucha contra el narcotráfico […]” De la improcedencia de la acción de tutela en el caso concreto Esta Sala ha sido enfática en señalar que la acción de tutela no es procedente para solicitar la intervención en una política pública, bien sea para su formulación o modificación, así como tampoco para pretender que se tramite un asunto de carácter legislativo, pues el juez de tutela no puede sustituir al Gobierno Nacional en sus gestiones, ni suplir los mecanismos para el ejercicio de la iniciativa legislativa.

Al respecto en sentencia de 19 de junio de 202015, esta Sala precisó: “[…] la Corte Constitucional, en sentencia SU 1052 de 2000, señaló: […] Al juez constitucional no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las decisiones generales abstractas e impersonales confiadas por la Constitución Política a otras autoridades estatales.

De tal manera que, tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar las 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de junio de 2020, CP Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 25000-23-15-000-2020-01240- 01. 25 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente la Constitución Política […]”. […] De manera que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para acceder a lo solicitado, como en este caso, para propiciar actuaciones de las autoridades nacionales y distritales tendientes a que estas adopten normativas que prevean la asistencia social en una forma determinada, para a atender a todas las personas en condición de vulnerabilidad económica. […] la Sala reitera que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para pretender que un asunto de naturaleza legislativa, que compete implementar a otras autoridades, sea tramitado y aprobado de forma inmediata.

Sobre este aspecto, en sentencia T 1452 de 200016, la Corte Constitucional indicó: “[…] Por consiguiente, no se ajusta a la Constitución, que se invoque la figura sumaria de la tutela con la intención de que se tramiten de manera acelerada, asuntos que por su misma complejidad exigen acucioso y ponderado análisis bajo la óptica de ordenamientos especializados, expresamente sometidos por el sistema jurídico a ciertas formas y procedimientos […]”. […]” Ahora bien, en lo que concierne de forma particular a la improcedencia de la acción de tutela, para ordenar la intervención de la política pública de erradicación de cultivos ilícitos, la Corte Constitucional17 ha señalado: “[…] 3.7.

Breve mención del papel del juez en la 16 Magistrada ponente, Martha Victoria Sáchica Méndez. 17 Sentencia T 690 de 2017, MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 26 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formulación e implementación de políticas públicas 3.7.1.

Como se expuso anteriormente, la adopción de decisiones en materia de lucha contra las drogas es competencia del Gobierno Nacional, en cabeza del Consejo Nacional de Estupefacientes[165], quien, de acuerdo con los estudios técnicos respectivos y previo concepto favorable de los organismos encargados de velar por la salud y la preservación del ambiente, determinará en concreto, cuál es el mecanismo de erradicación de cultivos ilícitos, que como instrumento de política antidrogas, debe ejecutarse en el territorio colombiano. Cabe resaltar que esta labor deberá estar orientada en materia ambiental por el principio de precaución, conforme al cual “cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente” (artículo 1º de la Ley 99 de 1993), además deberá tratarse de una política respetuosa de los derechos humanos y deberá tener el enfoque preventivo que fue desarrollado con anterioridad.

De esta forma, esta Sala advierte que la decisión que adopte el Gobierno Nacional por intermedio del citado Consejo, no puede estar mediada por el juez constitucional, ya que éste sólo intervendrá cuando encuentre que está en riesgo el ambiente o la salud de las personas, a través de la aplicación del principio de precaución. Esta intervención podrá tener distintos niveles dependiendo del grado de afectación o amenaza que se constate, la cual podría ir, desde el condicionamiento en la ejecución de dichas actividades, hasta su limitación o restricción en un escenario concreto.

Para ejemplificar este punto, aunque se trata de un pronunciamiento del juez contencioso administrativo, cabe reseñar el exhorto que el Consejo de Estado realizó al Gobierno Nacional, al conocer de una acción de reparación directa, por los daños en unas plantaciones ocasionados por la aspersión aérea con glifosato, en los siguientes términos: “Exhortar al Gobierno Nacional para que en aplicación del principio de precaución estipulado por el artículo 1º de la Ley 99 de 1993, examine la posibilidad de utilizar otras alternativas diferentes al método de erradicación aérea con el herbicida glifosato sobre cultivos ilícitos, con el fin de prevenir eventuales daños antijurídicos al ambiente y a la población en general.”[166] Por otro lado, como se enunció en el acápite sobre el estado de la cuestión, la Sala de Seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004, en Auto 073 de 2014[167], intervino a través de órdenes 27 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para que con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Nariño y el Ministerio de Salud y Protección Social, realizara estudios técnicos y científicos para determinar el impacto de las aspersiones áreas con glifosato sobre el ambiente y la salud de las personas en los territorios colectivos y ancestrales de las comunidades negras de Nariño, los cuales se debían allegar en el término de tres meses a esta Corporación. En este mismo Auto, se dispuso que si durante dicho término no se llegaba a una conclusión definitiva sobre la inexistencia de riesgo actual, grave e irreversible para el ambiente y/o salud de las personas, debía examinarse la posibilidad de dar aplicación inmediata al principio de precaución y ordenar la suspensión de las actividades que pongan en peligro los derechos colectivos de los pueblos étnicos de esa región. Como se deriva de lo expuesto, es claro que la intervención del juez de tutela tiene cabida sólo cuando se observa una afectación a la ambiente o a la salud de las personas que habitan un territorio específico, por lo que, se reitera, la suspensión de una actividad sólo puede estar mediada por estudios técnicos de las entidades respectivas, quienes deberán definir cuándo puede ser riesgoso un mecanismo de erradicación, sin perjuicio de que la realización de dichos estudios tenga como soporte la actividad del juez, al resolver casos concretos, sobre la base de elementos fácticos que permitan justificar una orden en tal sentido […]”.

(Destacado fuera de texto) Corolario a lo anterior, la acción de tutela es improcedente para solicitar la intervención del juez de tutela en la modificación de la política pública de erradicación de cultivos ilícitos, a menos que se trate de una situación concreta y particular, en la que se observe una afectación al medio ambiente o a la salud de las personas que invocan el amparo, como ha ocurrido en casos determinados con la aspersión aérea de glifosato. 28 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe precisar que, la Corte Constitucional18 también ha aceptado la procedencia de la acción de tutela, en relación con situaciones particulares, en las que con ocasión a la erradicación de cultivos ilícitos se ha vulnerado el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas.

En ese orden de ideas, dado que el actor pretende que se ordene la suspensión de la erradicación forzada de cultivos ilícitos en el sur del Departamento de Bolívar, porque dicha medida “[…] afecta al mínimo Vital de la población campesina de este sector […]”, la Sala señala que la presente acción de tutela es improcedente. Lo anterior porque las razones que fundamentan la acción de tutela de la referencia no corresponden a ninguna de las circunstancias enunciadas en precedencia, esto es, una situación concreta y particular, en la que se observe una afectación al medio ambiente, a la salud de quien invoca el amparo o al derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas.

En ese orden de ideas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia, como en efecto se dispondrá en la parte 18 Ver sentencia T-236/17, MP Aquiles Arrieta Gómez 29 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la DIRECCIÓN DE ANTINARCÓTICOS DE LA POLICÍA NACIONAL y la AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del actor como agente oficioso en la defensa de los derechos de la comunidad campesina del sur de Bolívar vinculados al cultivo de la planta de coca, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo del actor, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 30 Número único de radicación: 110010315000 2022 02711 00 Actor: ROBERTO CARLOS FUENTES DEL TORO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de junio de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.