Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandantes: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – No procede estudio de fondo porque no se cumplen los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - La accionante no acudió al recurso extraordinario de revisión como mecanismo judicial idóneo para cuestionar la supuesta incongruencia interna de la providencia censurada / PERJUICIO IRREMEDIABLE – La parte actora no demostró que los mecanismos ordinarios no sean idóneos y eficaces, ni probó encontrarse en una situación que por su inminencia y gravedad amerite la intervención urgente del juez de tutela / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La demanda carece de carga argumentativa jurídica suficiente y coherente para discutir la razonabilidad de las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas.
La Sala resuelve la acción de tutela instaurada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN) contra la sentencia del 13 de marzo de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la nulidad parcial del Concepto 100208192-224 del 24 de febrero de 2023 y la nulidad total del Concepto 100202208-1124 del 2 de agosto de 2023, ambos expedidos por aquella entidad.
I.
ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 27 de julio 20251, mediante apoderado judicial, la DIAN instauró demanda de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a fin de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso. Formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Conceder la presente acción de tutela declarando la violación al derecho constitucional fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política que le asiste a la DIAN, con la expedición de la sentencia del 13 de marzo de 2025 dentro del proceso de nulidad simple con radicado No. 11001- 03- 27-000-2024-00038-00 (28927).
SEGUNDO: Dejar sin efectos la sentencia la sentencia del 13 de marzo de 2025 dentro del proceso de nulidad simple con radicado No. 11001-03-27-000-2024- 1 Samai, expediente de primera instancia, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 00038-00 (28927) y en su defecto ordenar al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta que emita una nueva sentencia negando las pretensiones. 2.
De la demanda del tutela y de los documentos obrantes en el expediente, se extraen los siguientes hechos y argumentos jurídicamente relevantes: 3. En ejercicio del medio de control de nulidad, la Asociación de Fiduciarias (en adelante Asofiduciarias) interpuso demanda con el fin de obtener la nulidad parcial del Concepto 100208192-224 del 24 de febrero de 2023 y la nulidad total del Concepto 100202208- 1124 del 2 de agosto de 2023, ambos emitidos por la DIAN.
El propósito de Asofiduciarias era que se anulara la expresión que, en el marco de una fiducia mercantil, considera la transferencia de propiedad de un inmueble como una enajenación para efectos del impuesto de timbre2. 4. Luego del trámite de rigor, en sentencia del 13 de marzo de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de dicha expresión contenida en los conceptos demandados, por considerar que la DIAN incurrió en falsa motivación. En síntesis, la autoridad judicial accionada concluyó que la DIAN interpretó de manera incorrecta la expresión «enajenación a cualquier título» incorporada en el artículo 519 del Estatuto Tributario, por cuanto la transferencia de bienes a un patrimonio autónomo en el marco de una fiducia mercantil no constituye una enajenación, al no implicar transmisión plena de la propiedad. 5.
De acuerdo con la DIAN, al proferir el fallo del 13 de marzo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, incurrió en los siguientes vicios: 6. Defecto sustantivo. Se interpretó erróneamente el artículo 519 del Estatuto Tributario, desnaturalizando el impuesto de timbre como un tributo documental. Según la DIAN, dicho gravamen se causa por el otorgamiento de documentos públicos o privados, independientemente de si la transferencia de propiedad es plena o formal.
De ahí que la sentencia objeto de tutela contradice la naturaleza propia del impuesto y el alcance del referido artículo 519, así como de los artículos 1226 y 1228 del Código de Comercio, según los cuales la transferencia de un inmueble a una fiducia mercantil se hace por escritura pública, documento sobre el que recae el impuesto. Que, por ende, se cumple con el hecho generador del tributo, en tanto en dicho documento consta la constitución de una obligación. 7.
Violación del principio de congruencia. La decisión cuestionada vulnera el principio de congruencia interna, pues, pese a que reconoce que el impuesto de timbre se genera en casos de enajenación real, resolvió anular los conceptos demandados sin modular sus efectos. Esto, en criterio de la entidad, genera una contradicción entre la parte motiva y resolutiva del fallo, que no solo afecta su armonía, sino que deriva en un defecto procedimental por incongruencia interna. 2 Específicamente, la expresión que buscaba anular Asofiduciarias señalaba: «A diferencia de los actos previamente listados, se considera que la transferencia de la propiedad de un inmueble en el marco de una fiducia mercantil constituye una enajenación para efectos del Impuesto, al no existir disposición de orden tributario que disponga lo contrario para efectos fiscales».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 8. «Violación del debido proceso por desconocimiento del precedente». La Sección Cuarta del Consejo de Estado desconoció el precedente fijado en la Sentencia C-405 de 2023 de la Corte Constitucional, que define el impuesto de timbre como documental y su hecho generador como el otorgamiento o aceptación de documentos.
De modo que, al exigir transmisión plena de la propiedad, la autoridad judicial demandada desatendió la jurisprudencia que establece que el impuesto se causa por la existencia de documentos, no por la naturaleza de la transacción. B. Trámite impartido e intervenciones 9. De manera previa a la calificación de la demanda, por auto del 31 de julio de 20253, el despacho sustanciador requirió al abogado de la parte actora para que aportara el poder especial y específico que lo facultara para ejercer la acción de tutela en representación de la DIAN.
Cumplido el requerimiento, mediante auto del 20 de agosto siguiente4, se admitió la demanda, se vinculó como demandada a la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, como tercera con interés, a Asofiduciarias. En esa misma providencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, sin embargo, no intervino. 10.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, por conducto de la actual titular del despacho que tuvo a su cargo la ponencia del fallo censurado5, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela o, en su defecto, que se descartaran los defectos invocados. Argumentó lo siguiente: 10.1 Que no se cumple el requisito general de relevancia constitucional, pues se está utilizando la tutela para prolongar un debate de naturaleza estrictamente legal, respecto del hecho generador del impuesto de timbre, previsto en el artículo 519 del Estatuto Tributario. 10.2 Que la Corte Constitucional ha sostenido que la procedencia de la tutela contra una providencia de alta corte exige un requisito adicional: que se constate una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional. 10.3 Que, conforme lo ha señalado la sección que integra, la tutela no procede para censurar sentencias proferidas en el marco del medio de control de simple nulidad, porque se trata de controversias de puro derecho, centradas en analizar la legalidad del acto. 10.4 Que tampoco se cumple el requisito general de subsidiariedad, por cuanto la DIAN cuenta con el recurso extraordinario de revisión, mecanismo idóneo y eficaz mediante el cual puede pedir que se infirme la sentencia aquí atacada, por violación del principio de congruencia, bajo la causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, tal como lo han planteado varias Secciones, Subsecciones y Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado. 3 Samai, índice 5. 4 Samai, índice 12. 5 Samai, índice 17.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 10.5 En cuanto al defecto sustantivo, sostuvo que lo que intenta la DIAN es revivir una discusión que fue abordada y resuelta en el proceso ordinario, al punto que en la solicitud de amparo reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda de simple nulidad instaurada por Asofiduciarias.
Agregó que en el fallo objeto de tutela la Sección Cuarta determinó claramente que el concepto «enajenación», contenido en el artículo 519 del Estatuto Tributario, implica transferencia de la propiedad de los bienes inmuebles, conclusión que no comparte la entidad y que señala de equivocada, desviando incluso «el análisis jurídico en el concepto de documentos y no del de “enajenación”, que fue el que se estudió en el caso reprochado y enuncia sentencias que analiza otros tributos diferentes al de timbre». 10.6 Por último, adujo que no se configuró el desconocimiento del precedente alegado, toda vez que fue la propia Corte Constitucional la que en la sentencia C-405 de 2023 advirtió que el artículo 519 del Estatuto Tributario está dividido en el hecho generador general del impuesto de timbre y el específico para inmuebles.
Que, de hecho, en esa misma providencia, la Corte aceptó que el impuesto de timbre no recae sobre varias transacciones, como la transferencia de un inmueble como consecuencia de la liquidación de la sociedad conyugal, los aportes de inmuebles a sociedades nacionales, las transferencias de inmuebles en procesos de fusiones o escisiones adquisitivas o reorganizativas, y similares. 11.
La Asociación de Fiduciarias (Asofiduciarias)6 solicitó que se declarara improcedente la petición de amparo, por considerar que no cumple con los requisitos de procedencia de excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. En especial, expuso que carece de relevancia constitucional, pues la entidad accionante pretende reabrir el debate sobre la interpretación del parágrafo 3 del artículo 519 del Estatuto Tributario, que ya efectuó la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Precisó, además, que este mecanismo constitucional no está previsto como una instancia adicional ni como un instrumento de corrección de decisiones judiciales a partir de simples discrepancias sobre una interpretación de orden estrictamente legal, sino que constituye un medio de protección de derechos fundamentales. 12. Empero, la controversia propuesta no trasciende a la esfera de los derechos fundamentales, sino que se reduce a un simple desacuerdo de la accionante con el sentido del fallo. 13.
De otra parte, aseguró que la DIAN no demostró que la decisión censurada hubiera sido producto de una actuación arbitraria o que haya desconocido de manera flagrante el derecho al debido proceso de las partes. Por el contrario, el fallo cuestionado se enmarcó en una interpretación razonable del ordenamiento jurídico, así como de la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 14.
Sobre el defecto sustantivo, alegó que, contrario a lo sostenido por la DIAN, la providencia cuestionada no incurrió en una indebida interpretación del artículo 519 del Estatuto Tributario, pues, de acuerdo con dicha disposición normativa, el impuesto de timbre se causa sobre documentos elevados a escritura pública que contengan actos de enajenación, a cualquier título, de bienes inmuebles cuyo valor sea igual o superior a 20.000 UVT.
Es decir, el legislador no dispuso que cualquier documento elevado a 6 Samai, índice 16. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 escritura pública cause el impuesto, sino únicamente aquellos que documenten actos de enajenación de inmuebles que cumplan con ese umbral. 15.
Por tanto, la interpretación de la autoridad judicial demandada no desconoce la naturaleza documental del impuesto, sino que reconoce que dicha naturaleza exige un contenido material específico: la existencia de una enajenación. En ese sentido, el hecho de que el impuesto recaiga sobre un documento no implica que cualquier documento sea generador del tributo.
La escritura pública constituye un requisito formal, pero no suficiente, pues debe reflejar un acto jurídico que configure una enajenación en los términos del Estatuto Tributario. II. CONSIDERACIONES C. Competencia 16. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
D. Problema jurídico 17. En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Solo en el evento de que se cumplan tales exigencias, se abordará el fondo del asunto, con el fin de establecer si la providencia del 13 de marzo de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado adolece de defecto material o sustantivo y, por ende, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la entidad demandante.
E. Análisis de la Sala 18. Inmediatez. Se cumple este requisito, toda vez que la sentencia de censurada fue proferida el 13 de marzo de 2025, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 27 de julio de 2025, esto es, dentro de un término razonable. 19. La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela, un tipo de decisión que, por regla general, no admite cuestionamientos mediante una acción de la misma naturaleza7.
Tampoco se trata de aquellas dictadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que, en su orden, resuelven acciones de inconstitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad8, ni de sentencias interpretativas (Senit) adoptadas por 7 En la sentencia de unificación 627 de 2015, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: «Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede ( ).
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por [un juez o un tribunal distinto a la Corte Constitucional], la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando (…) se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta (…). Si la acción se de tutela se dirige contra (…) [una actuación anterior] a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela (…), la acción de tutela sí procede, (…).
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato (…), la acción de tutela puede proceder de manera excepcional». 8 Al respecto, ver, entre otras, las sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-215 de 2022, SU 114 y SU-391 de 2023 de la Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP, «como consecuencia de una petición específica de algún órgano de dicha Jurisdicción y que detenten exclusivamente un carácter general, impersonal y abstracto»9. 20.
Subsidiariedad. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 21.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 22.
Relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga i) una carga argumentativa mínima y ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 23.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente10 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 24. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental.
F. Análisis de la subsidiariedad y la relevancia constitucional en el caso concreto 25. En el caso analizado, la DIAN presentó acción de tutela con el propósito de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso, vulnerado, a su juicio, por la sentencia del 13 de marzo de 2025, dictada por la Sección Cuarta de esta Corporación en el marco del proceso de nulidad con radicado 11001-03-27-000-2024-00038-00.
Según afirmó en la demanda, la providencia antes identificada adolece de los siguientes defectos: (i) sustantivo, por indebida interpretación y aplicación del parágrafo 3 del 9 Sobre el particular, puede consultarse la sentencia de unificación 388 de 2023. 10 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 artículo 519 del Estatuto Tributario; (ii) procedimental, por incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva; y (iii) desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia C-405 de 2023. 26.
Sin embargo, de entrada, la Sala advierte que los cargos de la demanda no están llamados a prosperar. Esto en la medida en que los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente constituyen una clara reiteración del debate que se surtió en el proceso de nulidad, por lo que carecen de relevancia constitucional y, en cuanto al defecto procedimental, se observa que la entidad accionante dispone de otro mecanismo judicial idóneo para plantear la supuesta incongruencia de la decisión, sin que haya demostrado que dicho medio resulte ineficaz o insuficiente y, por tal razón, que la acción de tutela deba proceder como mecanismo transitorio de protección de derechos. 27.
Para efectos metodológicos, la Sala empezará por examinar el defecto procedimental atribuido al fallo censurado, relacionado con la supuesta incongruencia entre su parte motiva y la resolutiva. En el escrito de tutela, la entidad demandante sostuvo que, a través de la fiducia mercantil, es posible la enajenación formal y plena de bienes inmuebles.
Bajo el primer tipo de enajenación no se transfiere el derecho real de dominio, sino que se traslada el inmueble a un patrimonio autónomo; mientras que el segundo, por el contrario, constituye una transferencia plena del derecho real. 28. Con fundamento en lo anterior, aseguró que la providencia cuestionada, en su parte considerativa, estimó que el impuesto de timbre se causa sobre los negocios jurídicos en los que se realiza la enajenación plena del bien (como como ocurre en la transferencia plena de una fiducia a un tercero), evento en el cual sí se generaría el tributo.
No obstante, en la parte resolutiva, se anularon totalmente las expresiones demandadas, sin tener en cuenta que dichas expresiones no diferenciaban entre una y otra forma de enajenación. De ahí que, a su juicio, lo procedente era la modulación de las expresiones y no su anulación absoluta. 29. En los términos expuestos, la DIAN argumentó que la sentencia adolece de un defecto procedimental, por incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva de la providencia. No obstante, esta Subsección ha sido consistente en considerar que en los casos en los que se alega el desconocimiento del principio de congruencia de una providencia judicial la parte cuenta con un mecanismo judicial idóneo para formular tal debate.
Efectivamente, el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 2489 de la Ley 1437 de 2011, específicamente bajo la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», que incluye, además, el vicio por incongruencia constituye un medio judicial a través del cual alegar la irregularidad que aquí se propuso. 30.
El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional de las sentencias ejecutoriadas, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que suelen resultar desconocidos por hechos externos al proceso judicial. 31. Dicho medio extraordinario de impugnación no está previsto para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias ni para cuestionar la actividad interpretativa Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 del juez, sino para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que afectan el principio de justicia. De hecho, la mayoría de las causales del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 25011 de la Ley 1437 de 2011 tienen que ver justamente con vicios de naturaleza procesal, mas no sustancial, como ocurre, por ejemplo, con la causal de revisión denominada «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede el recurso de apelación». 32.
Es decir, se trata de irregularidades procesales que surgen, justamente, con la expedición de la sentencia y que, como no son pasibles del recurso de apelación, pueden cuestionarse mediante el recurso extraordinario de revisión, por tratarse de la nulidad originada en la sentencia. Esto es, la causal está prevista para proteger el debido proceso que fue desconocido al momento en que se dictó la sentencia, que es el momento en que se advierte la violación. 33.
El Consejo de Estado ha sostenido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión por vicios de incongruencia. Al respecto, la Sala Especial de Decisión No. 22 de lo Contencioso Administrativo señaló lo siguiente: 2.6. Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia. [L]a jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el 11 «Artículo 250.
C. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». (se destaca). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.12 La violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda.
En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.
Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda. 34.
Pues bien, estas reflexiones, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en la doctrina de la Corte Constitucional, ratifican la tesis según la cual la congruencia de los fallos es un elemento de validez de los mismos, cuya inobservancia configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, artículo 250, numeral 5 del CPACA13 (se resalta). 35.
Ciertamente, se puede acudir a la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección de derechos fundamentales en los eventos en los que se demuestre que, pese a existir un mecanismo judicial idóneo para formular el debate, este resulta ineficiente o 12 Cita original del texto: «Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié». 13 Sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente No. 11001-03-15-000-2015-02342-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 e ineficaz, ante la inminente configuración de un perjuicio irremediable.
Empero, en este caso, tal circunstancia no fue alegada en la demanda y menos aún probada. 36. Aún más, la Sala advierte que, en realidad, el debate planteado no se erige sobre una posible vulneración de derechos fundamentales, sino a partir de una discusión que, como se demostrará a continuación, es de naturaleza estrictamente legal.
Controversias frente a las cuales se torna improcedente la acción de tutela. 37. En definitiva, el defecto procedimental, por desconocimiento del principio de congruencia interna de la providencia, no está llamado a prosperar, porque la entidad demandante tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión para proponer el debate, sin que se avizore la idoneidad de dicho mecanismo judicial por la inminencia de configuración de un perjuicio irremediable. 38.
Ahora bien, siguiendo con el análisis de los cargos de la demanda, se observa que, en el escrito de tutela, la parte accionante afirmó que la providencia censurada también adolece de defecto sustantivo, por indebida interpretación y aplicación del parágrafo 3 del artículo 519 del Estatuto Tributario y desconocimiento del precedente fijado en la sentencia C- 405 de 2023.
Sin embargo, revisados los motivos que los sustentan, se estima que aquellos constituyen una evidente reiteración del debate que se surtió en el proceso de nulidad y que quedó razonablemente zanjado por la Sección Cuarta de esta Corporación en la sentencia del 13 de marzo de 2025. 39. En efecto, en la demanda, la DIAN aseguró que la interpretación que condujo a la autoridad judicial accionada a nulitar las expresiones demandadas resulta contraria a la descripción normativa contenida en el artículo 519 del Estatuto Tributario y que, en razón a ello, la providencia adolecía de un defecto sustantivo.
En su criterio, la referida disposición dispone que el hecho generador del impuesto es el otorgamiento o aceptación de instrumentos públicos o documentos privados, incluidos los títulos valores; sin embargo, en el fallo censurado, la Sección Cuarta desconoció la naturaleza del impuesto, como si este recayera sobre los ingresos o transacciones de las personas. 40.
La errónea interpretación que denuncia, además, provocó que la providencia cuestionada inobservara el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia C-405 de 2023. 41. Empero, como se anticipó, los cargos antes descritos constituyen una clara reiteración del debate propuesto y definido en el proceso de nulidad, lo que torna improcedente el amparo constitucional, por carecer de relevancia constitucional.
Máxime cuando, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo en asuntos de naturaleza tributaria y la máxima autoridad judicial autorizada, justamente, para la interpretación de las normas contenidas en el Estatuto Tributario. 42. Por lo tanto, resulta inadmisible que la entidad demandante acuda a este valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales con el único propósito de imponer su visión del litigio y la interpretación que, a su juicio, debe darse a una disposición normativa, únicamente con fundamento en su propio criterio y sin presentar una argumentación mínima, en clave de relevancia constitucional, que habilite al juez de Radicado: 11001-03-15-000-2025-04642-00 Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 amparo para intervenir.
Se insiste: en este caso, ni siquiera se plantea un debate sobre una posible afectación de derechos de orden superior, sino que se está ante una controversia estrictamente legal frente a la cual el juez del amparo tiene absolutamente vedado emitir un pronunciamiento. 43. Ahora, aún si en gracia de discusión se admitiera la procedencia del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, la Sala evidencia que la providencia aquí cuestionada no desatendió el contenido de la sentencia C- 405 de 2023, pues, como señaló la Sección Cuarta en la contestación de la demanda, en dicha providencia distinguió claramente entre el hecho generador general del impuesto de timbre y el específico, contenido en el parágrafo 3 del artículo 519 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 77 de la Ley 2277 de 2022.
De ahí que la interpretación del fallo del 13 de marzo de 2025 no resulte contraria a lo considerado por el alto tribunal constitucional en la sentencia invocada como precedente. 44. En conclusión, la acción de amparo resulta improcedente, por carecer de subsidiariedad respecto del alegado defecto procedimental por violación del principio de congruencia, y de relevancia constitucional frente a los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial. 45.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), de conformidad con lo razonado en la parte motiva.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF