CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: reliquidación de prestaciones con el 100% de la remuneración mensual. Subtema 2: reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, prescripción. Subtema 3: vigencia del Decreto 272 de 2021 Subtema 4: aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión. Irrenunciabilidad e imprescriptibilidad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, el 14 de julio de 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Ramiro Lozano Matta, en condición de fiscal delegado de la Fiscalía General de la Nación, solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico. Asimismo, la reliquidación de todas sus prestaciones salariales y prestacionales, la seguridad social en pensión y demás emolumentos con el 100% de la remuneración mensual, desde el 2 de octubre de 2006 y hasta la fecha en la que siga en el cargo de fiscal.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Ramiro Lozano Matta, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 12 de mayo de 20211, con las siguientes: 1 SAMAI Tribunal Administrativo del Tolima expediente 73001-23-33-000-2021-00165-00, gestionar documentos, cuaderno principal, pdfs 8 y 9.
Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones: (i) Declarar la nulidad del acto administrativo Oficio 31500-1386 del 20 de marzo de 2020, expedido por la Subdirección Regional de Apoyo Centro Sur de la Fiscalía General de la Nación, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima especial, así como la reliquidación de todas las prestaciones sociales, con base en el 100% del salario básico mensual vigente.
(ii) Declarar la nulidad del acto ficto o presunto configurado por el silencio administrativo negativo por la no resolución al recurso de apelación interpuesto contra la decisión contenida en el numeral anterior. (iii) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación a reconocer, liquidar y pagar, la prima especial del 30% adicional sobre el salario básico mensual, desde el 2 de octubre de 2006 y hasta ejerza el cargo de fiscal.
Como consecuencia de lo anterior, ordenar la reliquidación de sus prestaciones sociales y aportes a pensión, con la inclusión del 100% de su remuneración básica mensual, más la prima especial con carácter salarial del 30% del salario básico mensual. (iv) Condenar a la entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar, desde el 2 de 2006 y hasta que ejerza el cargo que le otorga el beneficio, las diferencias salariales, prestacionales y a la seguridad social, con la inclusión con carácter salarial de la prima especial del 30% del salario prevista en al artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
(v) Declarar los derechos ultra y extra petita que resulten probados en el proceso. (vi) Condenar en costas a la entidad demandada. (vii) Ordenar a la entidad accionada que se indexen las sumas reclamadas de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC), conforme a lo previsto en los artículos 187, 189 y 192 del CPACA. 2.1.2.
Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, expuso lo siguiente: (i) El señor Ramiro Lozano Matta, ingresó a laborar en la Fiscalía General de la Nación el 2 de octubre de 20062 como fiscal delegado ante los jueces del circuito. (ii) Agregó que el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, creo para para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso- Administrativo, agentes del ministerio público delegados ante la Rama Judicial 2 En la constancia de servicios prestados de fecha 24 de octubre de 2023, expedida por la Fiscalía General de la Nación, se observa que la fecha en la que inició en el cargo de fiscal es 8 de octubre de 2006.
SAMAI Tribunal Administrativo del Tolima expediente 73001-23-33-000-2021-00165-00, gestionar documentos, cuaderno principal, pdf 41.34_4. Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, e implícitamente para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación destinatarios del régimen salarial y prestacional en el Decreto 53 de 1993.
Esta prima debía ser reglamentada por el Gobierno nacional con un porcentaje no inferior al 30%, ni superior al 60% del salario básico mensual, y debía pagarse a partir del 1 de enero de 1993. (iii) Precisó que desde 1993 el Gobierno nacional expidió decretos salariales y prestaciones de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación. Asimismo, agregó que mientras estuvieron vigentes los decretos que regulaban la prima especial, esto es entre 1993 a 2002, dicha entidad aplicó el 30% de la remuneración básica mensual de sus funcionarios como prima especial sin carácter salarial, es decir, reducía el salario al 70% y con este porcentaje liquidaba todas las prestaciones sociales, lo cual genera una afectación a sus ingresos laborantes.
(iv) Indicó que durante el tiempo en el que ha prestado sus servicios a la entidad demandada, esta no le ha reconocido ni pagado la prima especial sin carácter salarial del 30% de su remuneración mensual como un valor adicional a su salario, pese a tener derecho por ser beneficiario del régimen salarial y prestacional aplicable para los acogidos.
(v) El demandante, el 4 de marzo de 2020, solicitó a la Fiscalía General de la Nación, el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un valor adicional, así como la reliquidación de sus prestaciones sociales, con la inclusión del 30% que fue descontado de su remuneración mensual. (vi) La Fiscalía General de la Nación, mediante el Oficio 31500-1386 del 20 de marzo de 2020, negó lo pretendido por el demandante.
(vii) Posteriormente, el señor Ramiro Lozano Matta interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, y la entidad guardó silencio. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. El demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1,2,4,5,13,25,53; Ley 4ª de 1992, artículos 2 y 14; Ley 270 de 1996, artículos 152 numeral 7;
Ley 332 de 1996, artículo 1 y la Ley 446 de 1998, artículo 1. 4. En el concepto de violación manifestó que la Fiscalía General de la Nación, al expedir los actos administrativos acusados, trasgredió las disposiciones legales aplicables, en las cuales se ha definido que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe ser pagada a los fiscales, jueces y magistrados como una adición al salario básico, equivalente al 30%.
En este sentido, los decretos que han interpretado esta prima como una reducción de la remuneración son considerados inconstitucionales. 5. Indicó que el precedente judicial debe aplicarse al caso concreto, lo que implica Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que los actos administrativos que negaron el reconocimiento de la prima especial están viciados de nulidad.
Por tanto, resulta procedente ordenar su pago, así como la inclusión con carácter salarial para efectos prestacionales. 6. Señaló que la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe considerarse como factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales del demandante, de conformidad con lo previsto en el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 y su aclaración en el artículo 1 de la Ley 476 de 1998.
Estas normas otorgan a dicha prima la connotación de ingreso base para la liquidación de la pensión. 2.2. Contestación de la demanda 7. La apoderada de la entidad demandada3 se opuso a las pretensiones de la parte demandante e indicó que su representada ha liquidado y pagado la asignación salarial de sus servidores, con estricta sujeción a lo previsto en los decretos expedidos por el Gobierno nacional para cada anualidad.
Señaló que dichos decretos establecen que ninguna autoridad está facultada para modificar el régimen salarial o prestacional definido por el legislador. 8. Agregó que el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 estableció que la prima especial no debería ser inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial y contencioso- administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los jueces de la República, incluidos magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción miliar, excepto aquellos que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación. En este sentido, sostuvo que los fiscales no son beneficiarios de dicha prima, ya que no están dentro del listado del artículo 14 ibidem. 9.
Manifestó que, a partir del 2003, en los decretos salariales de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, no se incluyó la prima del 30% para los fiscales. 10. Refirió que según lo previsto en la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, para efectos de contabilizar la prescripción del derecho, debe tomarse como referencia la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres (3) años, nunca más atrás de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1968.
En consecuencia, como el demandante presentó la solicitud el 4 de marzo de 2020, es decir que los periodos anteriores al 4 de marzo de 2014, están prescritos. 2.3. Sentencia de primera instancia 11. El Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Conjueces, mediante sentencia dictada el 14 de julio de 20254, dispuso: 3SAMAI Tribunal Administrativo del Tolima expediente 73001-23-33-000-2021-00165-00, índice 034. 4 SAMAI Tribunal Administrativo del Tolima expediente 73001-23-33-000-2021-00165-00, índice 067.
Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 PRIMERO: Declarar probada parcialmente la PRESCRIPCIÓN de derechos del demandante.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo consagrado en el oficio No. 31500-1386 del 20 de MARZO de 2020.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a liquidar, reconocer y pagar a RAMIRO LOZANO MATTA, desde el desde el 04 de MARZO de 2017 y hasta que permanezca vinculado en el cargo que da origen a la prima reclamada; en cuantía equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica legal mensual, teniéndola como un plus o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a liquidar, reconocer y pagar a RAMIRO LOZANO MATTA, desde el desde el 04 de MARZO de 2017 hasta que permanezca vinculado en el cargo que da origen a la prima reclamada, la suma que resulte como diferencia existente entre lo pagado hasta ahora con el 70% de su remuneración mensual básica y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos que resulte teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora ha tenido como prima especial.
QUINTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a liquidar, reconocer y pagar a RAMIRO LOZANO MATTA, desde el desde el 04 de MARZO de 2017 hasta que permanezca vinculado en el cargo que da origen a la prima reclamada, la totalidad de sus prestaciones y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, cesantías y seguridad social, teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación básica legal, incluyendo el 30% de esta que hasta ahora ha considerado como prima.
SEXTO: Las sumas que sean reconocidas como consecuencia de esta sentencia, serán actualizadas de acuerdo con la fórmula anteriormente expuesta. [ ]5 12. El Tribunal destacó que el derecho del actor se originó desde su vinculación a la entidad, el 2 de octubre de 2006, y al haber presentado la solicitud ante la demandada el 4 de marzo de 2020, se produjo el fenómeno de la prescripción respecto de las diferencias no reclamadas anteriores al 4 de marzo de 2017. 13.
Agregó que, desde la creación de la prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno nacional la reglamentó año tras año, tanto para quienes se acogieron al régimen previsto en el Decreto 53 de 1993 como para quienes permanecieron en el régimen anterior o de no acogidos. 14. Sostuvo que para quienes optaron por el régimen de acogidos, como el demandante, el Gobierno nacional estableció que el 30% del sueldo básico se consideraría como prima especial sin carácter salarial.
En este sentido, al tratar dicho 5 Se transcribe con errores de texto. Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 porcentaje como una prima sin carácter salarial, se incurre en una «antinomia jurídica» ya que no se está reconociendo un valor adicional al salario, sino que a este se le ha reducido en un 30% su carácter prestacional. 15.
Precisó que los decretos salariales vulneran los principios de progresividad, de no regresión, el principio de favorabilidad, lo cual tiene como consecuencia la afectación de las condiciones laborales de los funcionarios. Añadió que, al confrontar la remuneración básica mensual establecida en cada uno de los decretos anuales con lo cancelado por la administración, se constata que la entidad no reconoce prima alguna; por el contrario, divide el salario en un 70% como salario básico y el otro 30% como prima sin carácter salarial y prestacional. 16.
En este sentido, indicó que la Fiscalía General de la Nación ha disminuido el sueldo establecido al demandante en un 30%, lo que ha implicado que sus prestaciones sociales se liquiden únicamente sobre el 70% de su remuneración básica mensual. Por tanto, la entidad le adeuda los efectos e incidencias que dicho 30% excluido ha tenido sobre todas sus prestaciones sociales durante el tiempo en que se ha estado vinculado. 17.
Además, destacó que la entidad demandada ha realizado los aportes a pensión sobre el 100% del salario básico legal, con la inclusión del 30% como prima especial. No obstante, dicha prima no ha sido reconocida como un plus adicional al salario, sino como parte de este, lo que representa una interpretación que disminuye el valor real de la asignación básica para efectos prestacionales y desconoce su naturaleza como adición salarial, lo que afecta los derechos laborales de los servidores. 18.
Por último, el Tribunal no consideró procedente imponer condena en costas a la parte vencida. 2.4. Recurso de apelación 19. La apoderada de la entidad demandada6, manifestó que el Tribunal desconoció la aplicación del Decreto 272 de 2021, el cual tiene efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2021. No obstante, precisó que al demandante ya se le ha reconocido y pagado la prima especial, razón por la cual discrepa de lo ordenado en los numerales tercero, cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia, que dispone el pago de dicha prima especial en un porcentaje del 30% desde marzo de 2014 hasta la finalización del vínculo laboral.
En consecuencia, solicitó que, de confirmarse la condena, esta se limite hasta el 31 de diciembre de 2020, toda vez que a partir del año 2021 la prima especial ha sido reconocida y cancelada por su representada. 20. Agregó que el fallador de primera instancia no tuvo en cuenta la sentencia SUJ- 023- del 15 de diciembre de 2020, proferida por esta Corporación, al no referir uno de los aspectos más importantes de dicha providencia como es que a los beneficiarios de la prima especial, desde el año 2003 se les ha liquidado sus prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico.
En este sentido su representada dejó de descontar el 30% de la remuneración básica para denominarla como prima y canceló de forma completa su salario, en este sentido las prestaciones sociales se liquidaron sobre el 100% de su salario. 6 SAMAI Tribunal Administrativo del Tolima expediente 73001-23-33-000-2021-00165-00, índice 070. Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 21.
Indicó que ni la ley 4ª de 1992 ni la sentencia del 15 de diciembre de 2020 le otorgaron alcance a la prima especial del 30%, respecto a los aportes a la seguridad social en salud. Solicitó la modificación del numeral cuarto de la sentencia apelada para que en su lugar se niegue la pretensión relacionada con dichos aportes, bajo el argumento que esta no fue expresamente solicitada por el demandante y, por tanto, constituiría un fallo ultra petita, en contravención con el principio de congruencia. Además, agregó que no se declaró prescripción trienal en la reliquidación de los aportes en pensión y que se ordenó reliquidar los aportes en seguridad social en salud sin fundamento legal ni petición expresa. 22.
Precisó que la bonificación judicial constituye un factor salarial para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social. Por esta razón, ninguna de las bonificaciones mencionadas por el Tribunal en el numeral quinto de la sentencia impugnada, debe ser liquidada ni pagada, ni tenida en cuenta como factor salarial o prestacional para la liquidación de la prima especial del 30%, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Consideró que el fallador de primera instancia no aplicó correctamente la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, la cual ordenó la reliquidación y el pago de las bonificaciones como factor salarial. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 23. Mediante auto del 3 de septiembre de 20257, el despacho ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra de la sentencia de primera instancia. Asimismo, dispuso que, una vez agotadas las notificaciones al procurador delegado y a las partes, el expediente ingresara para fallo, salvo que se solicitara la práctica de pruebas.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 24. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problemas jurídicos 25. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte demandada, corresponde a la Sala a resolver lo siguiente: 26. ¿Debe reconocerse al demandante la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como un factor adicional a su asignación básica mensual en calidad de fiscal, y, en consecuencia, procede la reliquidación de todas sus prestaciones sociales tales como primas, bonificaciones, cesantías y seguridad social desde el inicio de su vinculación, con la inclusión del 30% que afirmó fue excluido del salario mensual 7 SAMAI, índice 004.
Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 por dicho concepto? 27. ¿El Tribunal desconoció el contenido del Decreto 272 de 2021 al ordenar, en el numeral tercero de la sentencia apelada, que la demandada Fiscalía General de la Nación debía reconocer y pagar a partir del 4 de marzo de 2014 y hasta la fecha de terminación del vínculo laboral, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992? 28.
¿Es procedente la orden emitida por el Tribunal en el sentido de que la entidad demandada debe realizar los pagos de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión? 3.3. Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 29. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 30.
El Decreto 53 de 1993, expedido por el gobierno en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, y previó a favor de las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993, la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran por esa escala salarial. 31.
La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 32.
La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto. En consecuencia, para estos servidores, la prima especial a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 33.
En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los fiscales delegados de todo Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 orden, de los directores nacionales, regionales y seccionales, y de los jefes de oficina, de división y de Unidad de Policía Judicial. 34.
En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, esta Sección, mediante sentencia del 14 de febrero de 2002, declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 38 de 8 de enero de 1999, por «su discordancia con las disposiciones legales que debía acatar el Gobierno nacional al establecer el régimen salarial de los servidores públicos a que se contrae la Ley 4ª de 1992, más exactamente por desconocer lo previsto en el Artículo 14 ibidem», al otorgar al 30% del salario básico el carácter de prima especial.
En ese orden, la Sección precisó lo siguiente8: En virtud de lo previsto en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 el Gobierno nacional está facultado para establecer la prima a que ella se contrae a favor de los servidores que allí se enlistan, mas no respecto de los funcionarios que opten por la escala de salarios establecida para la Fiscalía General de la Nación con efectos a partir del 1º de enero de 1993 (…) No obstante lo anterior, ha de precisarse que tal decisión no implica que el salario fijado en el Artículo 4° del Decreto 38 de 1999 para los funcionarios sustraídos de la posibilidad de establecer a su favor la prima de servicios, sufra alteración alguna, más exactamente deterioro o disminución, ya que en dicho artículo se estableció el sueldo mensual de los empleos de esa entidad, entre los que ellos se encuentran, sin que se advirtiera que parte alguna de tales salarios tenía una condición jurídica diferente a la de remuneración por los servicios prestados, o más exactamente, la naturaleza de prima de servicios.
Al desaparecer del concierto jurídico el Artículo 7º del Decreto 38 de 1999 que otorgó al 30% del salario básico mensual de esos funcionarios el carácter de prima especial de servicios, sólo subsiste el Artículo 4º del citado decreto mediante el cual, se insiste, se fijó la escala salarial de los citados servidores públicos, sin que se hiciera precisión en él acerca de que determinado porcentaje de dicha remuneración ostentara la connotación de prima especial de servicios. 35.
En una segunda etapa, la Sección, en sentencia del 17 septiembre de 2007, «unificó el criterio» frente al estudio de legalidad de los decretos anuales que fijaban el régimen salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de señalar que la declaración de nulidad de los artículos 7 del decreto 50 de 1998 y 8 del decreto 2729 de 2001, implica que los servidores públicos de esa entidad, enlistados en las normas citadas, «que habían optado por el régimen de salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial, y que no se les reducen sus ingresos mensuales, en razón a que tales normas no habían establecido 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de febrero de 2002, exp. 11001-03-25-000-1999-0031- 00(197-99).
Mediante sentencia del 15 de abril de 2004, la Sección declaró la nulidad del artículo 8 del Decreto 2743 de 2000, con iguales consideraciones. Sin embargo, estableció lo siguiente: «con el propósito de rectificar parte de la jurisprudencia contenida en el fallo de fecha 14 de febrero de 2002, del expediente 197 de 1.999, que al decretarse la nulidad deprecada por el actor respecto de la referida prima especial sin carácter salarial (…), se reduce el ingreso mensual de los funcionarios a que esta norma se refiere en un 30%, pues este porcentaje en que consiste la prima establecida constituye un sobresueldo que contraviene, como ya quedó explicado, el mandato del artículo 14 de la ley 4 de 1.992.
Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 un “sobresueldo”»9. 36. Mediante sentencia del 2 de abril de 2009, la Sección Segunda de esta corporación rectificó la tesis que sustentaba la declaración de nulidad de los decretos anuales, esto es, que los servidores enlistados en los decretos «no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» prevista en la Ley 4 de 1992.
En su lugar, la sentencia señaló que es «un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos. Es consecuencia evidente de lo considerado concluir, que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico»10. 37.
De acuerdo con este marco normativo, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020, fijó las siguientes reglas frente a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos11: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de septiembre de 2007, exp. 11001-03-25-000-2003- 0113-01.
En cuanto a las demás normas demandadas, la sentencia dispuso estarse a lo resuelto en las providencias del 15 de julio de 2004 (exp. No. 11001-03-25-000 2002-0178-01 (3531-02) y 3 de marzo de 2005 (exp. No. 11001-03- 25-000-1997 17021-01 (17021), «advirtiendo que, como consecuencia de tal declaración, los servidores públicos enlistados en tales disposiciones que habían optado por el régimen se salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» (sic). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-01 (1831-01). 11 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018).
Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 38.
La sentencia citada que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;
La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002.
Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 39. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202212, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, al considerar que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».
Así se precisó: Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:
ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).
Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, 12 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018). Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.
Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 40.
En relación con la prescripción de la prima especial, la sentencia precisó que, si bien el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 196813 restringe la aplicación de la prescripción trienal a los derechos y obligaciones expresamente regulados en esa norma, una interpretación sistemática permite extenderlo a la prima especial, en atención a las siguientes razones: (i) Se está ante la posibilidad de aplicar de manera analógica una norma ante un vacío existente;
(ii) resulta más apropiado acudir a una disposición que regula las relaciones laborales legales y reglamentarías en el Estado y no a una norma, como el código procesal laboral que, aunque general, se concibió para el adelanto de litigios en el que se debaten los extremos de una relación contractual, y (iii) se señala que la relación laboral de un empleado público es estatutaria, porque las normas legales y reglamentarias que contienen sus deberes y derechos conforman una unidad, un sistema que permite que las condiciones en las que se presta el servicio estén predefinidas, lo cual incluye los tiempos previstos para exigir el reconocimiento de una condición subjetiva 41.
En ese sentido, la Sala de Conjueces reiteró que la prescripción, de naturaleza extintiva, cumple una función de protección del orden público y la seguridad jurídica, por lo que resulta contrario a estos principios permitir el ejercicio indefinido de pretensiones derivadas de derechos laborales. 42. En consecuencia, concluyó que «no puede afirmarse que los derechos laborales sean imprescriptibles toda vez que, aunque se trate de derechos ciertos e irrenunciables, no por ello pueden desconocerse la ponderación que el mismo ordenamiento jurídico realiza con el principio de seguridad jurídica como quiera que la indeterminación temporal en el ejercicio de los derechos generaría la existencia de situaciones indefinidas, otorgándole un carácter absoluto al derecho de acceso a la administración de justicia». 43.
La Sala de Conjueces también advirtió la confusión que suele existir entre la posibilidad de reclamar en cualquier momento un derecho laboral por tratarse de una prestación periódica y la prescripción de las consecuencias económicas derivadas del mismo. Sobre el particular, aclaró que, si bien el numeral 1, literal c del artículo 164 del CPACA establece que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho procede 13 Artículo 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 en cualquier tiempo contra «actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas», esta condición no puede extenderse a las consecuencias económicas derivadas de tales prestaciones.
Indicó que la norma se sustenta en relaciones de tracto sucesivo, propias del vínculo laboral, lo que permite exigir derechos legales y reglamentarios mientras subsista la relación. Sin embargo, enfatizó que ello no implica que «la discusión del derecho a que la prima especial se liquide correctamente implique que los montos derivados de tal reconocimiento puedan ser reclamados sin límite temporal alguno». 44.
En ese orden, concluyó que, si bien el reconocimiento del derecho a la prima especial puede solicitarse en cualquier tiempo, los efectos económicos de dicho derecho sí están sujetos al término de prescripción trienal. Así lo expresó: Por contera, respecto de la prima especial, aun cuando se genera dentro de la relación laboral, cabe señalar una diferenciación que se desprende de lo hasta ahora desarrollado: el reconocimiento del derecho puede pedirse en cualquier tiempo, cosa distinta es el efecto económico de este derecho, es decir, el valor mensual del mismo, que si está sometido al término de prescripción trienal.
Si se observa, no puede argumentarse que por estar vigente la relación laboral con la Fiscalía y ser ésta de tracto sucesivo, debe entenderse que se trata de derechos crediticios que no encuentran límite temporal en su posibilidad de reclamación. 3.4. Caso concreto 45. Consta en el expediente que el señor Ramiro Lozano Matta se encuentra vinculado a la Fiscalía General de la Nación desde el 10 de octubre de 2006, y que su último cargo ejercido para la fecha de expedición de la certificación laboral fue el de fiscal delegado ante los jueces de circuito14.
Por esta razón, le resulta aplicable el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, por lo que se entiende que el demandante quedó acogido a dicha regulación, con la inclusión de lo previsto sobre la prima especial del 30%. 46. Se encuentra acreditado que el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, toda vez que ejerció el cargo de fiscal desde el año 2006, según consta en el Oficio 315000-1386 del 20 de marzo de 2020, expedido por la Subdirección Regional de Apoyo Centro Sur de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Tolima. 47.
De igual manera está demostrado con sello de radicado TOLIM-GDPQR- No.20200140064202, que el demandante solicitó ante la Fiscalía General de la Nación el 4 de marzo de 202015, el reconocimiento, pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones, aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensión y Salud. Esta circunstancia permite establecer que operó el fenómeno prescriptivo respecto de los derechos causados con anterioridad al 4 de marzo de 2014, tal y como lo concluyó el Tribunal en la sentencia apelada16. 48.
La entidad demandada, mediante el acto administrativo Oficio 315000-1386 del 14 SAMAI Tribunal Administrativo del Tolima expediente 73001-23-33-000-2021-00165-00, gestionar documentos, cuaderno principal, pdf 041 contestación demanda 34_4. 15 SAMAI Tribunal Administrativo del Tolima expediente 73001-23-33-000-2021-00165-00, gestionar documentos, cuaderno principal, pdf 008, folios 15 al 26. 16 SAMAI Tribunal Administrativo del Tolima expediente 73001-23-33-000-2021-00165-00, índice 065.
Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 20 de marzo de 2020, negó lo pretendido, para lo cual indicó que entre los años 1993 a 2002 el Gobierno nacional expidió varios decretos salariales a través de los cuales se estableció que el 30% del salario básico mensual se debía considerar como prima especial sin carácter salarial, por ende, la obligación legal de su representada de reconocer y pagar las prestaciones sociales del demandante se ha cumplido conforme a lo dispuesto en los decretos expedidos por el Gobierno nacional para cada año. 49.
Añadió que, a partir del año 2003, y específicamente con la expedición del Decreto 3549 de 2003, los decretos que fijaron el régimen salarial y prestacional para sus servidores no establecieron la prima especial. En este sentido, desde dicha vigencia, los salarios y las prestaciones sociales se han liquidado con base en el 100% del salario básico mensual, y así se ha efectuado el pago al demandante. 50.
Por su parte, el señor Ramiro Lozano Matta presentó recurso de apelación contra dicha decisión. No obstante, la administración guardó silencio, lo que dio lugar a la configuración del acto ficto o presunto cuya nulidad se pretende. Sobre el particular, observa la Sala que el Tribunal omitió pronunciarse respecto de dicho acto, dado que únicamente declaró la nulidad del Oficio 31500-1386 del 20 de marzo de 2020.
Por consiguiente, se declarará la existencia del acto ficto, al haberse configurado el silencio administrativo negativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 83 del CPACA17. En consecuencia, se declara en esta instancia la nulidad del acto presunto y se procederá a modificar la sentencia impugnada. 51. Ahora bien, en punto a la reliquidación de las prestaciones ordenada por el Tribunal, la entidad demandada sostuvo que va en contravía a lo expuesto en la sentencia del 15 de diciembre de 2020, proferida por esta Corporación. En este sentido indicó: «a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, beneficiarios de esta prima del 30% desde el año 2003 se les viene liquidando sus prestaciones sociales sobre el 100% de su salario, pues como bien concluye el Consejo de Estado, toda vez que la prima de 30% no se pagaba a estos funcionarios desde dicha fecha, sus prestaciones sociales se liquidaban sobre el total de su salario, esto es, y se insiste, el 100% de su salario». 52.
Frente al planteamiento de la entidad apelante, es pertinente destacar que la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020, proferida por la Sala de Conjueces, estableció que los empleados públicos de la Fiscalía que optaron por el régimen salarial previsto en el Decreto 53 de 1993, o que ingresaron a la entidad con posterioridad, tienen derecho desde 1998 a que sus prestaciones sociales sean reliquidadas sobre el 100% de su salario o asignación básica. 53.
Ahora bien, en lo atinente a los pagos mensuales realizados al demandante se 17 ARTÍCULO 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señala un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda. Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 encuentra en el extracto de la hoja de vida18 información salarial de los años 2014 a 2020 frente a los cuales solo aparecen las cifras correspondientes al salario y gastos de representación19.
Por tanto, se infiere que no se incluyó la prima especial en los emolumentos percibidos: Año Decreto Salarial Remuneración según decreto Asignación básica Gastos representación Total devengado 2014 205/2014 $6.093.848 $4.570.386 $1.523.462 $6.093.848 2015 1087/2015 $6.377.822 $4.783.366 $1.594.456 $6.377.822 2016 219/2016 $6.873.379 $5.155.034 $1.718.345 $6.873.379 2017 989/2017 $7.337.333 $5.503.000 $1.834.333 $7.337.333 2018 343/2018 $7.710.804 $5.783.103 $1.927.701 $7.710.804 2019 996/2019 $8.057.791 $6.043.343 $2.014.448 $8.057.791 54.
De lo anterior se concluye que al demandante no se le desagregó su remuneración en los conceptos de salario y prima especial. En dichas anualidades únicamente se le reconocieron dos rubros: sueldo y gastos de representación, cuya suma coincidía con el valor fijado por el Gobierno nacional para el cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito.
En consecuencia, no resulta procedente la reliquidación de prestaciones ordenada por el Tribunal, toda vez que la Fiscalía General de la Nación no descontó porcentaje alguno correspondiente a la prima especial, sino que efectuó el pago del 100% de la remuneración establecida. En este sentido, la respuesta al primer problema jurídico es negativa. 55.
En complemento a lo expuesto, no corresponde que esta Sala adopte una postura frente a lo señalado por el apelante respecto a que ninguna de las bonificaciones mencionadas por el Tribunal en el numeral quinto de la resolutiva, en particular, la bonificación judicial, deben ser consideradas como factores salariales o prestacionales para efectos de la liquidación de la prima especial con la inclusión del 30%.
Ello, en razón a que se ha demostrado que, para el presente asunto, no es procedente la reliquidación de las prestaciones ordenada en la primera instancia. 56. Por otro lado, frente al argumento de la Fiscalía General de la Nación, según el cual se dejó de reconocer la prima especial desde el 2003, debido a que el Gobierno nacional no la incluyó en los decretos anuales que regulan el régimen salarial de los fiscales, es preciso señalar que dicho aspecto fue abordado en la sentencia de unificación SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, la cual fue tenida en cuenta por el juez de primera instancia. 57.
Al respecto, se concluyó que el hecho de que la prima especial haya dejado de ser incluida en los decretos anuales del régimen salarial de la Fiscalía no constituye una razón válida para que se deje de reconocer; de un lado, porque tiene como fundamento el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que de manera especial se aplica para los fiscales con ocasión de la Ley 476 de 1998 y, de otro, porque dejar de otorgarla resulta abiertamente contrario al principio de progresividad y no regresividad.
Esto, en los siguientes términos: 18 SAMAI Tribunal Administrativo del Tolima expediente 73001-23-33-000-2021-00165-00, gestionar documentos, cuaderno principal, pdf 008, folios 27 al 36. 19 Para el cargo de fiscal delegado ante los jueces del circuito, según certificación laboral, visible SAMAI Tribunal Administrativo del Tolima expediente 73001-23-33-000-2021-00165-00, gestionar documentos, cuaderno principal, pdf.041 34_4.
Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Como se señaló en el apartado anterior, el reconocimiento a la prima especial se desprende de la regulación realizada en la ley 476 de 1998 y, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, se estableció que aquello que se había reconocido constituía una parte del salario y no el sobresueldo reclamado por la accionante.
Empero, es necesario recordar que desde el año 2003 el Gobierno Nacional en los Decretos que fijan anualmente al régimen salarial de la Fiscalía no reguló este emolumento, por lo que el interrogante que se desprende es si las reclamaciones posteriores al año 2002 tienen vocación de prosperidad, pues en palabras del juez de primera instancia no existe fundamento normativo para que opere su reconocimiento.
La respuesta al anterior interrogante debe ser afirmativa por las siguientes tres razones: 1. La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%; 2. La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; 3.
Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral. Respecto del último punto, debe recordarse que, de acuerdo con el principio de progresividad “…una vez alcanzado un determinado nivel de protección de un derecho social, existe prima facie la presunción de inconstitucionalidad de todo retroceso…42” Así las cosas, la determinación de si la no inclusión desde el año 2003 de la prima especial en los Decretos que regulan el régimen salarial de la Fiscalía General de la Nación genera un retroceso requiere constatar que exista una disposición normativa previa que haya consagrado el derecho que se reclama20.
Este aspecto se presenta porque, como se dijo, no sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002. Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales21. 58.
Por consiguiente, y conforme al criterio de unificación aplicable, no resulta procedente la solicitud de la entidad demandada en el sentido de revocar la orden de reconocer y pagar a la demandante la prima especial, bajo el argumento que esta no fue prevista en los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación. Esta postura, evidencia que desde el año 2003 la entidad accionada dejó de realizar los pagos durante los periodos en que el demandante ejerció funciones como fiscal delegado.
En consecuencia, se confirmará la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces en lo que respecta a este aspecto. 59. Por otra parte, es preciso señalar que la entidad demandada hace referencia al Decreto 272 de 202122, expedido por el Gobierno Nacional que precisó: «La prima 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Sentencia del 14 de abril de 2016. Rad: 15001-33-33-010-2013-00134-01 (328-14). SUJ2-001-16. M.P. Sandra Lisset Ibarra Velez. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 31 de enero de 2013. Rad: 73001-23-31-000-2011-00039-01 (0768-12). M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
Ver también: Corte Constitucional. Sentencia C – 644 del 23 de agosto de 2012. 22 Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 especial que se establece en el presente artículo será adicional a la asignación básica correspondiente a cada empleo, se pagará mensual y únicamente constituirán factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los términos de la Ley 797 de 2003».
La Fiscalía General de la Nación discrepa de la decisión del Tribunal de ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante hacia el futuro, mientras permanezca en el cargo de fiscal. 60. En este punto es exacto indicar que, conforme al mandato legal contenido en el Decreto 272 de 2021, el Gobierno nacional desde el 1 de enero de 2021, reconoce la prima especial como un componente adicional equivalente al 30% del salario básico, con fundamento en las sentencias de nulidad dictadas por el Consejo de Estado, en las que se ha dispuesto lo siguiente: Que ante la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se establecerá la prima especial para los servidores de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, acatando las sentencias de unificación antes citadas.
Que se debe tener en cuenta que la Ley 332 de 1996, establece que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, constituye factor salarial para cotizar al Sistema General de Pensiones y el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, consagra que la base de cotización al Sistema General de Salud es la misma que la del Sistema general de Pensiones, razón por la cual la prima especial que se crea en el presente Decreto constituirá factor salarial para cotizar a ambos sistemas.
Que para los fines de este Decreto se cuenta con la viabilidad presupuestal de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Que el presente Decreto tendrá efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2021. 61. Así las cosas, es claro que el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia es procedente por el tiempo en que el demandante permanezca en los cargos que justifican devengarla, como lo dispone la ley.
Lo anterior, sin perjuicio de que la Fiscalía verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece el pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. En consecuencia, la respuesta al segundo problema jurídico es afirmativa, en este sentido se modificará la orden impartida en el numeral tercero de la resolutiva de la sentencia de primera instancia y se limitará hasta el 31 de diciembre de 2020. 62.
Ahora bien, respecto al argumento de la entidad demandada en el sentido de que se debe modificar el numeral cuarto de la sentencia impugnada, en el que se ordenó la reliquidación de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, es preciso señalar que el Tribunal no ordenó taxativamente lo mencionado por el apelante. En consecuencia, no tiene vocación de prosperar.
Por lo tanto, la entidad demandada solo deberá efectuar el pago de los aportes al sistema de pensiones. 63. Consecuente con lo anterior, la Sala revocará los numerales cuarto y quinto de la sentencia apelada y la adicionará en el sentido de ordenar a la entidad demandada que proceda a reliquidar y pagar los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 el 100% del salario básico mensual, más el 30% correspondiente a la prima especial23, desde la fecha de la vinculación al cargo que otorga dicho beneficio, esto es, el 8 de octubre de 200624, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable25 e imprescriptible26. 3.5.
Conclusión 64. En atención a lo consignado, se modificará la sentencia de primera instancia para declarar la existencia del acto ficto o presunto al configurarse el silencio administrativo negativo respecto al recurso de apelación interpuesto en contra del Oficio 31500-1386 del 20 de marzo de 2020, expedido por la Subdirección Regional de Apoyo Centro Sur de la Fiscalía General de la Nación. En consecuencia, el señor Ramiro Lozano Matta en condición de fiscal delegado tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial del artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a partir del 4 de marzo de 2017, por prescripción. Ello, sin perjuicio de que la Fiscalía verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece el pago de la prima especial. 65.
En virtud de lo anterior, se modificará el ordinal tercero de la sentencia, en el sentido de ordenar únicamente el reconocimiento y pago de la prima especial, la cual se limitará hasta el 31 de diciembre de 2020, dado que a partir del año 2021 la entidad procedió a reconocer dicho emolumento. 66. Ahora bien, en el proceso no se acreditó que la remuneración mensual de la demandante se fraccionó, y, en consecuencia, se disminuyó la base de la liquidación de prestaciones sociales.
Por tanto, se revocarán los numerales cuarto y quinto, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 67. Asimismo, se adicionará la sentencia respecto a los aportes que debe realizar la Fiscalía General de la Nación al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones por el periodo en que el demandante ha ejercido el cargo de fiscal delegado. 68.
Finalmente, se adicionará el fallo impugnado, para aclarar que lo reconocido con ocasión del proceso de la referencia, será procedente siempre y cuando las sumas resultantes no se hayan cancelado por la entidad previamente. Por lo que corresponde a esta última, hacer la verificación correspondiente. 23 En igual sentido se reconoció, entre otros, dentro del proceso radicado 73001-23-33-000-2017-00344 -01 (6074- 2018) mediante sentencia del 5 de septiembre de 2023 y radicado 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450-2014) a través de sentencia del 4 de julio del 2024. 24SAMAI Tribunal Administrativo del Tolima expediente 73001-23-33-000-2021-00165-00, gestionar documentos, cuaderno principal, pdf 041.34_4. 25 Constitución Política, artículo 48.
En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».
Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 4. Costas 69. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario27 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 70.
Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Modificar el numeral segundo de la sentencia apelada dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces el 14 de julio de 2025, el cual quedará así: - Declarar la nulidad del oficio número 31500-1386 del 20 de marzo de 2020 que le negó el reconocimiento de la prima especial de servicios y la reliquidación de las prestaciones sociales. - Declarar la existencia del acto ficto o presunto, al haberse configurado el silencio administrativo negativo respecto al recurso de apelación interpuesto en contra del Oficio 31500-1386 del 20 de marzo de 2020, expedido por la Subdirección Regional de Apoyo Centro Sur de la Fiscalía General de la Nación. - Declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto, derivado por el silencio administrativo negativo por la falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto en contra del Oficio 31500-1386 del 20 de marzo de 2020. 27 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 SEGUNDO: Modificar el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces el 14 de julio de 2025, el cual quedará así:
TERCERO: CONDENAR a la NACIÓN, FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a liquidar, reconocer y pagar por concepto de prima especial a que tiene derecho el señor RAMIRO LOZANO MATTA, como un emolumento adicional en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica legal mensual, desde el 4 de marzo de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2020 En ningún caso las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el máximo salarial fijado por el Gobierno Nacional.
TERCERO. Revocar los ordinales cuarto y quinto, de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces el 14 de julio de 2025, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. Adicionar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces el 14 de julio de 2025 respecto a la reliquidación y pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones con inclusión de la prima especial, así: Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de Ramiro Lozano Matta, desde el 8 de octubre de 2006 hasta que ejerza el cargo que le otorga el derecho, teniendo en cuenta como base de liquidación el 100% del salario básico mensual más el 30% correspondiente a la prima especial.
Asimismo, lo reconocido con ocasión del proceso de la referencia, será procedente siempre y cuando las sumas resultantes no se hayan cancelado por la entidad demandada previamente. Por lo que corresponde a esta última, hacer la verificación correspondiente.
QUINTO. Disponer que en lo demás la sentencia recurrida permanece inmodificable.
SEXTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
SÉPTIMO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente Radicación: 73001-23-33-000-2021-00165-02 (2372-2025) Demandante: Ramiro Lozano Matta Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace MMCLL/SEJV