CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., primero (1o.) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Asunto: Resuelve reposición AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide el recurso de reposición y, en subsidio, de súplica interpuesto por el actor contra el proveído de 13 de diciembre de 2024.
II-.
FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Con auto de 13 de diciembre de 20241, el Despacho resolvió declarar no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, declarar probada la excepción de falta de jurisdicción y denegar las pruebas solicitadas por la parte actora. 1 Expediente digital, índice 36. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como fundamento de la decisión, el Despacho tuvo en cuenta que no era posible acceder a la solicitud de pruebas elevada por el actor durante el traslado de las excepciones formuladas en la contestación de la demanda, toda vez que de conformidad con lo preceptuado en el parágrafo 2° del artículo 175 del CPACA, durante el traslado de las excepciones formuladas por el demandado, a la parte demandante únicamente le está permitido solicitar pruebas que guarden relación con dichas excepciones, esto es, que se refieran a los hechos que se debaten en la excepción; es decir, que no se trata de una nueva oportunidad para aportar medios probatorios que estén encaminados a probar los hechos y fundamentos de la demanda.
En relación con las excepciones previas que propuso la Superintendencia de Transporte, el Despacho estimó que no era viable la denominada «excepción de inepta demanda», debido a que no se configuraban los presupuestos normativos para su procedencia; no obstante, se declaró probada la excepción de falta de jurisdicción, comoquiera que el acto demandado, esto es, la circular externa 015 de 20 de noviembre de 2020, no es susceptible de ser enjuiciado ante esta Jurisdicción, al no ser un acto definitivo que ponga fin a la actuación, así como tampoco un acto que cree, 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modifique o extinga una situación jurídica particular y concreta del demandante.
Lo anterior, en aplicación del criterio de la Sección Primera adoptado en la providencia de 25 de julio de 20242. III-.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO La parte actora3 interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de súplica, para lo cual argumentó: Que la circular externa 015 de 20 de noviembre de 2020 sí es un acto administrativo enjuiciable, porque a través del mismo se impuso una obligación en cabeza de los administrados en forma general, y en las autoridades de tránsito y transporte en forma particular, toda vez que la Superintendencia «estableció con fuerza obligatoria unos supuestos criterios de diferenciación entre transporte público y transporte privado que no se encuentran dentro del ordenamiento jurídico».
Agregó que no resulta aplicable la postura de la Sala contenida en la providencia de 25 de julio de 2024, dado que dicha decisión no 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto 25 de julio de 2024, Cp Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-24-000-2023-00301-00, mediante la cual se confirma el proveído de 25 de enero de 2024, que rechazó la demanda incoada contra la circular externa aquí demandada, luego de advertir que la circular no era susceptible de control judicial, toda vez que conminó a las autoridades de tránsito de país a que ejercieran vigilancia y control en el marco normativo de transporte y tránsito. 3 Expediente digital, índice 41. 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co analizó, de forma concreta y específica, los «criterios diferenciadores» entre transporte público y transporte privado que de forma obligatoria impuso la Superintendencia en el acto demandado, para obligar a las autoridades de tránsito a sancionar doblemente a los conductores de plataformas tecnológicas.
Indicó que no había lugar a denegar las pruebas solicitadas durante el traslado de las excepciones previas, puesto que «fueron solicitadas oportunamente y guardan estrecha relación con las excepciones de fondo planteadas por la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE». Por lo anterior, solicitó: «[…] 1. Que se revoque el ordinal segundo del auto del 13 de diciembre de 2024, por medio del cual se declaró la falta de jurisdicción y se ordenó la terminación del proceso, de conformidad con los argumentos expuestos en el presente escrito. 2.
En consecuencia de lo anterior, que niegue la excepción previa formulada por la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE y se ordene continuar con el trámite del proceso de la referencia. 3. Que se revoque el ordinal tercero del auto del 13 de diciembre de 2024 y, en su lugar, se decreten las pruebas solicitadas por el GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN en la oportunidad procesal oportuna. 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
En subsidio de lo anterior, que se conceda el recurso de súplica en los términos del artículo 246 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) […]». IV-. TRASLADO DEL RECURSO La Superintendencia de Transporte4 solicitó desestimar los argumentos de la parte demandante y mantener incólume el auto recurrido, con fundamento en los siguientes razonamientos: Aseveró que en este caso se demandó un acto no susceptible de control por parte de la jurisdicción contenciosa-administrativa, habida cuenta que su contenido se limita a recordar a las autoridades de tránsito, organismos de tránsito y entidades del Sistema Nacional de Transporte el deber que les asiste de aplicar el bloque normativo que conforma la regulación del sector, sin manifestar la voluntad de crear, modificar o extinguir alguna situación jurídica de modo general o particular.
Indicó que las instrucciones o circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción contenciosa solo si contienen una decisión de la administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados; que, por consiguiente, como la circular externa 015 de 20 de noviembre de 4 Expediente digital, índice 45. 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2020 se limitó a reproducir el contenido de otras normas (entre ellas la Ley 105 de 1993, el Decreto 101 de 2000 y la Constitución Política) o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, sin emitir decisión alguna, no es susceptible de control judicial.
V. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Competencia La Sala Unitaria es competente para resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte actora contra el proveído de 13 de diciembre de 2024, en atención a lo dispuesto en el artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, según el cual la reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario, en armonía con el artículo 318 del Código General del Proceso -CGP-, que señala la procedencia de este recurso contra los autos del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica.
Caso concreto (i) De la excepción de falta de jurisdicción 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En criterio del recurrente, debe revocarse la decisión de declarar probada la excepción de falta de jurisdicción, habida cuenta que el acto emitido por la Superintendencia constituye un acto administrativo enjuiciable, pues impone obligaciones tanto a los administrados de manera general como a las autoridades de tránsito y transporte de forma particular, al establecer con carácter obligatorio unos criterios diferenciadores entre transporte público y privado que no están previstos en el ordenamiento jurídico; y que, además, no resulta aplicable la postura adoptada por la Sala en la providencia de 25 de julio de 2024, pues esta no analizó de manera concreta y específica dichos criterios diferenciadores que la Superintendencia impuso en el acto demandado, los cuales obligan a las autoridades de tránsito a sancionar doblemente a los conductores de plataformas tecnológicas.
Al respecto, el Despacho resalta que los argumentos del recurrente no tienen la entidad para modificar las razones que llevaron a declarar probada la excepción de falta de jurisdicción formulada por la parte demandada, las cuales fueron explicadas de manera suficiente en la decisión que ahora se impugna, cuyos apartes más relevantes se transcriben a continuación: 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] IV.4.3.
De la excepción de falta de jurisdicción La SUPERINTENDENCIA afirma que en el presente caso se demanda un acto no susceptible de control por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, comoquiera que el mismo se limita a hacer un llamado a los destinatarios de la circular enjuiciada para que cumplan los deberes jurídicos previa y debidamente establecidos en otras fuentes de derecho; asimismo, estima que la segunda instrucción que contiene la circular acusada está dirigida a recordar a las autoridades el deber de aplicar las sanciones procedentes tanto en materia de tránsito terrestre, como de transporte terrestre de pasajeros, cuando se identifiquen conductas que infrinjan los dos regímenes y, por lo tanto, no resultan pasible de enjuiciamiento al no tratarse de un verdadero acto administrativo.
Sea lo primero advertir que el artículo 100 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, establece, entre otras excepciones previas, la de “falta de jurisdicción o competencia”, concerniente a la competencia de los jueces para conocer de los asuntos atribuidos por la ley. Ahora, en tratándose de actos administrativos la Sección[5] ha reiterado que éstos corresponden a toda manifestación de la voluntad de una entidad pública o de un particular que ejerza función administrativa, capaz de producir efectos jurídicos que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas, susceptibles de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo[6].
Conforme con lo anterior, no cabe duda de que en los casos en los que la controversia no se encuentre sometida al derecho de la administración pública, la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo “carece de atribuciones para fungir como juez natural”[7]. Ahora, en el asunto bajo examen se demanda la circular externa 015 de 20 de noviembre de 2020, expedida por la Superintendencia de Transporte con el asunto “Vigilancia [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 2 de junio de 2016, C.p. María Elizabeth García González, número único de radicación 05001-23-33-000-2013- 00251-01. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de mayo de 2019, C.p. Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 76001-23-31-000- 1997-23439-01 (42503A). [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 6 de mayo de 2021, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, número único de radicación 11001-03-26-000-2020-00077- 00 (66099). 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y Control del Cumplimiento de las Normas de Transporte y Tránsito”.
Sobre el particular, es necesario indicar que, en providencia de 25 de julio de 2024[8], la Sala se refirió al control judicial del acto que es objeto de demanda en el caso sub lite, en el que precisó lo siguiente: “[…] Ahora, la Sala debe determinar si la Circular Externa núm. 015 de 20 de noviembre de 2020, expedida por la Superintendencia de Transporte, es un acto administrativo susceptible de control judicial si, en criterio de los recurrentes, unifica la lectura que las autoridades de tránsito deben dar a las normas que aplican, de tal modo que conlleva a (sic) la imposición de sanciones a los conductores que prestan el servicio privado de transporte por medio de aplicaciones móviles. 5.2.2.1.
Del estudio del acto demandado, la Sala evidencia que por medio de la precitada Circular la Superintendencia de Transporte impartió dos (2) instrucciones a las autoridades de tránsito, organismos de tránsito y entidades del Sistema Nacional de Transporte, relacionadas con vigilancia y control del cumplimiento de las normas de tránsito.
Tales directrices, se encuentran ligadas: (i) a la actualización, para el año 2021, del “Plan Estratégico de Vigilancia y Control del Cumplimiento de las Normas de Transporte y Tránsito”, en los términos de la Resolución 3443 de 2016, del Ministerio de Transporte y (ii) a la aplicación de las sanciones procedentes tanto del régimen de tránsito terrestre, así como de transporte terrestre de pasajeros.
En esa medida, para la Sala el acto acusado no contiene los elementos de una decisión con efectos jurídicos hacia los administrados, pues con su expedición lo pretendido por la Superintendencia demandada era instruir a sus vigiladas sobre el cumplimiento de la Resolución 3443 de 2016 del Ministerio de Transporte y la aplicación de normas sancionatorias de los regímenes comentados, obligaciones legales y reglamentarias que se encuentran previamente definidas en disposiciones a las que se alude en el texto de la Circular.
En efecto, el 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto 25 de julio de 2024, C.p. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-24-000-2023-00301-00, mediante la cual se confirma el proveído de 25 de enero de 2024, que rechazó la demanda incoada contra la circular externa aquí demandada, luego de advertir que la circular no era susceptible de control judicial, toda vez que conminó a las autoridades de tránsito de país a que ejercieran vigilancia y control en el marco normativo de transporte y tránsito. 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objetivo y alcance del acto acusado explican que las instrucciones impartidas no crean una nueva obligación para las autoridades con funciones en materia de tránsito y transporte.
En cambio, las exhorta a cumplir con el marco normativo de tránsito y transporte. Además, precisando que el régimen de tránsito terrestre es distinto del régimen de transporte terrestre, insta a las autoridades competentes a aplicar todas las consecuencias correspondientes a las conductas que infrinjan los distintos regímenes, especialmente aquellas relacionadas con el transporte informal e ilegal.
Más adelante, en sus fundamentos fácticos y jurídicos el acto demandado recuerda cuáles son los sujetos supervisados por la entidad. Enseguida, expone el fundamento constitucional del servicio público de transporte, para lo cual se vale de conceptos jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. Luego, presenta el deber que les atañe a los supervisados de formular y actualizar el “Plan Estratégico de Vigilancia y Control del Cumplimiento de las Normas de Transporte y Tránsito”, dejando clara la referencia a lo dispuesto en la comentada Resolución 3443 de 2016.
De igual forma, indica las diferencias entre operaciones de transporte público y transporte privado, momento en el cual vuelve a utilizar como apoyo pronunciamientos de esta Corporación. Por último, enuncia las sanciones establecidas en las Leyes 336 de 1996, 769 de 2002, 1383 de 2010 y la Resolución 3027 de 20106. En ese orden, la Sala considera que la Circular Externa núm. 015 de 20 de noviembre de 2020, no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales o particulares que se aparten del marco legal y reglamentario prexistente […]”.
(Resaltado fuera del texto original). Comoquiera que resultan aplicables al caso bajo examen las consideraciones antes trascritas, por lo que ahora se prohíjan, es claro que el acto demandado, circular externa 015 de 20 de noviembre de 2020, no es susceptible de ser enjuiciado ante esta Jurisdicción, al no ser un acto definitivo que ponga fin a la actuación, así como tampoco un acto que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular y concreta al demandante, motivo por el cual el Despacho 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarará probada la excepción de falta de jurisdicción propuesta por el demandado[…]».
Para oponerse a lo señalado en el proveído impugnado el actor insiste en los mismos argumentos que fueron analizados por el Despacho y que giran en torno a considerar que la circular externa 015 de 20 de noviembre de 2020 sí constituye un acto administrativo enjuiciable, porque instruye a los organismos y autoridades de tránsito y transporte con el fin de que se persiga y sancione conductas que se encuentran amparadas dentro del ordenamiento jurídico y que corresponden a la satisfacción de necesidades privadas de transporte por conducto de plataformas digitales; sin embargo, las razones que respaldan su oposición no logran desvirtuar la postura de la Sala recogida en la providencia de 25 de julio de 2024, y ratificada por el Despacho en el proveído impugnado, y que se refieren, en esencia, a que la circular demandada no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales o particulares que se aparten del marco legal y reglamentario prexistente.
En efecto, del contenido de la circular externa 015 de 20 de noviembre de 2020 es posible extraer que se dirige a impartir instrucciones sobre (i) el deber de formular y actualizar el «Plan Estratégico de Vigilancia y Control del Cumplimiento de las Normas 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Transporte y Tránsito» y (ii) la aplicación de consecuencias legales distintas, a una misma conducta infractora; instrucciones ambas que se encuentran contenidas en la normativa del sector y, por ende, constituyen reiteración de lo establecido por la norma vigente, bajo el principio de presunción de legalidad.
Por consiguiente, no se extrae que el acto demandado establezca sanciones, pues, se insiste, estas se encuentran contenidas en las normas que la circular señala, esto es, las leyes 105 de 19939 (artículo 9°); 366 de 199610; y 769 de 200211 (artículo 131, literal D12). Por esta razón, no hay lugar a revocar el proveído impugnado, en cuanto declaró probada la excepción de falta de jurisdicción por no ser pasible de enjuiciamiento la circular externa 015 de 20 de noviembre de 2020.
(ii) De las pruebas solicitadas por la parte actora en el traslado de las excepciones 9 «Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones». 10 «Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte». 11 «Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones». 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alega el recurrente que no había lugar a denegar las pruebas solicitadas durante el traslado de las excepciones previas, bajo el argumento de que no guardaban relación con dichas excepciones, pues lo cierto es que las pruebas se solicitaron con el fin de desvirtuar las «excepciones de mérito» contenidas en la contestación de la demanda.
Para resolver, se observa que el argumento presentado por la parte actora carece de fundamento, comoquiera que en la contestación de la demanda12 no se formularon excepciones de mérito, sino únicamente previas. En efecto, el apoderado de la Superintendencia, en escrito separado de la contestación, formuló las excepciones previas de «inepta demanda» y «falta de jurisdicción», razón por la cual la solicitud de pruebas elevada por la parte actora durante el traslado de las excepciones se examinó de cara a las que fueron expresamente formuladas por la demandada, para concluir que no guardaban relación con los medios exceptivos mencionados y, por tanto, que no había lugar a decretarlas.
Ahora, es preciso advertir que la parte demandante incurre en una confusión conceptual al equiparar las excepciones de mérito con los 12 Índice 19, expediente digital. 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos expuestos en la contestación de la demanda, pues mientras las primeras constituyen verdaderos mecanismos de defensa sustancial que, de prosperar, pueden conducir al rechazo de las pretensiones, los segundos son simplemente razonamientos o aclaraciones que el demandado formula para controvertir los hechos o fundamentos jurídicos de la demanda, sin que por sí mismos tengan la entidad procesal de una excepción. En definitiva, para el Despacho no hay mérito que conduzca a reponer el proveído impugnado, y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Por último, el despacho tendrá como apoderado de la parte demandada al doctor CARLOS ALBERTO MARTÍNEZ FERNÁNDEZ, de conformidad con el poder y los demás documentos anexos, visibles en el índice 45 del expediente digital.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
Primero: NO REPONER la providencia de 13 de diciembre de 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2021-00420-00 Actor: GREMIO DE APLICACIONES E INNOVACIÓN IN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2024, por las razones expuestas en la parte motiva del presente auto.
Segundo: TENER como apoderado de la Superintendencia de Transporte al doctor CARLOS ALBERTO MARTÍNEZ FERNÁNDEZ, de conformidad con el poder y los demás documentos anexos, visibles en el índice 45 del expediente digital. Tercero: Remítase el expediente al despacho que sigue en turno, con el fin de tramitar el recurso ordinario de súplica interpuesto por el actor contra la providencia de 13 de diciembre de 2024.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado digitalmente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada