CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra de la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 29 de septiembre de 20251, por conducto de apoderada2, la parte actora ejerció la acción de tutela3 y solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y al mínimo vital, así como de los principios de favorabilidad laboral y seguridad jurídica, al considerar que dichas garantías fueron vulneradas por las sentencias del 20 de febrero y 14 de agosto de 2025, proferidas por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, respectivamente, mediante las cuales se negaron las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 11001-33-42-052-2024-00193-00/01. 2.
Hechos 2.1. El señor Carlos Arturo Cortés Beltrán prestó sus servicios como docente para la Secretaría de Educación de Bogotá y efectuó cotizaciones a la Caja de Previsión Social del Distrito entre 1989 y 1992, y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) desde 1993 hasta 2021. 1 Índice 3 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 8F1F4AEFFC78CEB5 877884825ECBB54E C5EF9B11717AA856 7F30C4DBF19F64B8. 2 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 40D8DD7D24ECDC5C 1A63A01705DBE48D 4792833699A84EFE 0185C818B62B63A3. 3 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado CDA3081A85E358C1 C5C6B050C1437242 14E75D7C3DE87B84 7A958C7C7233DA43. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro 2.2.
Mediante Resolución No. 9310 del 10 de diciembre de 2021, la Secretaría de Educación del Distrito le reconoció pensión de jubilación por valor de $3.242.303, equivalente al 75% del promedio de los salarios del último año de servicio, con inclusión de los factores de asignación básica, bonificación mensual y bonificación pedagógica, con efectos a partir del 23 de mayo de 2021. 2.3.
El 26 de mayo de 2023, el demandante presentó solicitud ante la Secretaría de Educación de Bogotá para que efectuara el pago de los aportes a seguridad social sobre los factores salariales respecto de los cuales no se realizaron cotizaciones y, una vez cancelados, los trasladara al FOMAG. 2.4. Mediante Resolución No. S-2023-190176 del 29 de mayo de 2023, la Secretaría de Educación de Bogotá negó lo solicitado. 2.5.
Posteriormente, mediante solicitud radicada el 28 de agosto de 2023 bajo el número BOGOT20230828AP20000871, el señor Carlos Arturo Cortés Beltrán pidió al FOMAG la revisión y el ajuste de su pensión de jubilación, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional. 2.6.
A través de la Resolución S-2023-361323 del 30 de noviembre de 2023, el FOMAG reliquidó la pensión de jubilación del demandante y fijó su monto en $3.316.729, con una tasa del 75%, con inclusión de la asignación básica, la bonificación mensual y la bonificación pedagógica percibidas en el último año de servicio anterior a la adquisición del estatus pensional, con efectos a partir del 23 de mayo de 2021. 2.7.
El señor Carlos Arturo Cortés Beltrán promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo frente a la falta de respuesta a la petición radicada bajo el número BOGOT20230828AP20000871 del 28 de junio de 2023 y, en consecuencia, se ordenara la reliquidación de su pensión con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el año anterior al reconocimiento del estatus pensional. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro 2.8.
El proceso se tramitó bajo el radicado 11001-33-42-052-2024-00193-00 y fue conocido por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, que mediante sentencia del 20 de febrero de 2025 negó las pretensiones de la demanda. 2.9. El despacho explicó que, del análisis de la certificación de salarios, se estableció que el accionante percibió diversos conceptos salariales, tales como asignación básica, sobresueldo, primas y bonificaciones.
Sin embargo, advirtió que solo respecto de la asignación básica, el sobresueldo y la prima de vacaciones se efectuaron aportes al sistema. 2.10. Indicó que, conforme a la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-2019 del 25 de abril de 2019 del Consejo de Estado, Sección Segunda, los factores salariales computables debían limitarse a aquellos sobre los cuales se realizaron aportes al sistema pensional y que, además, se encuentran expresamente previstos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, razón por la cual únicamente la asignación básica debía integrar el ingreso base de liquidación. Añadió que la inclusión de otros factores respondió a la voluntad del FOMAG y que no resultaba posible afectar un derecho ya reconocido, pues ello excedería el objeto del litigio. 2.11.
Inconforme con esa decisión, el demandante interpuso recurso de apelación y sostuvo que el a quo desconoció las cotizaciones efectuadas sobre algunos factores salariales, en especial la prima de vacaciones, pese a que sobre dicho concepto se practicaron descuentos a seguridad social, según lo acreditó la certificación laboral. 2.12.
Afirmó que ese factor debía incluirse de manera proporcional en la liquidación pensional correspondiente al período comprendido entre el 22 de mayo de 2020 y el 22 de mayo de 2021, y que su exclusión se fundó de manera errónea en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, sin considerar que el artículo 48 del Acto Legislativo 01 de 2005 ordena la inclusión de todos los factores sobre los cuales se realizaron aportes. 2.13.
Agregó que la restricción de los factores salariales produce un efecto regresivo en los derechos sociales y contradice la jurisprudencia del Consejo de Estado, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, y de la Corte Constitucional, que han determinado la inclusión de los factores efectivamente 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro cotizados, aun cuando no se encuentren enlistados en la Ley 62 de 1985 y que, en consecuencia, debía ordenarse el descuento de los aportes omitidos. 2.14.
Mediante sentencia del 14 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, confirmó la decisión de primera instancia, con fundamento, en lo esencial, en las mismas razones expuestas por el a quo. 3. Fundamentos de la acción de tutela La parte tutelante expuso las razones por las cuales consideró que la acción de tutela cumplía los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales y, en cuanto al fondo del asunto, sostuvo que la decisión cuestionada incurrió en varios defectos, los cuales se mencionarán a continuación: 3.1.
En primer lugar, alegó la violación directa de la Constitución, al considerar que las providencias controvertidas desconocieron los artículos 48 y 53 superiores, al inaplicar el principio de favorabilidad en materia pensional. 3.2. En segundo término, afirmó el desconocimiento del precedente jurisprudencial, al señalar que se apartó de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, conforme a la cual las pensiones deben liquidarse con base en los factores salariales sobre los que se efectuaron cotizaciones, con independencia del régimen laboral aplicable.
Añadió que también se desconoció el precedente horizontal del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, que, en casos análogos, ordenó incluir la prima de vacaciones en la liquidación pensional. 3.3. En tercer lugar, sostuvo la configuración de un defecto sustantivo, al estimar que las autoridades demandadas aplicaron de manera indebida la Ley 62 de 1985 al excluir la prima de vacaciones del ingreso base de liquidación (IBL), pese a que realizó aportes sobre dicho concepto.
A su juicio, debió aplicarse el artículo 48 del Acto Legislativo 01 de 2005, que ordena tener en cuenta todos los factores efectivamente cotizados. 3.4. Por último, alegó un defecto fáctico, por cuanto no se valoró de manera adecuada el certificado laboral que acreditaba los descuentos efectuados al sistema de seguridad social sobre la prima de vacaciones. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro 4.
Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “D”, en la providencia de fecha 14 de agosto de 2025 que CONFIRMO la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO CINCUENTA Y DOS (52) ADMINISTRATIVO DE RALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 20 de febrero de 2025, mediante la cual, NEGO las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001334205220240019301.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “D” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión vitalicia de jubilación del docente CARLOS ARTURO CORTES BELTRAN, incluyendo los factores salariales devengados y que fueron COTIZADOS, entre ellos la (PRIMA DE VACACIONES), a la fecha del CUMPLIMIENTO DEL STATUS PENSIONAL, además de los ya reconocidos mediante la resolución No 9310 del 10 de diciembre de 2021, acto administrativo que reconoce la pensión vitalicia de jubilación a mi representado.”4 5.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 6 de octubre de 20255, el Despacho sustanciador admitió la acción de la referencia y, entre otras determinaciones, dispuso la notificación de las autoridades judiciales accionadas, así como la vinculación, en calidad de terceros con interés, del ministro de Educación Nacional, del representante legal de la Fiduciaria La Previsora S.A., en su condición de vocera y administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), del alcalde de Bogotá, de la secretaria de Educación de Bogotá y de la directora del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP). 5.2.
El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca6, Sección Segunda, Subsección D, en su calidad de ponente de la providencia cuestionada, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, al estimar que la decisión adoptada se ajustó al ordenamiento jurídico y no comportó la vulneración de los derechos fundamentales del accionante. 4 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado CDA3081A85E358C1 C5C6B050C1437242 14E75D7C3DE87B84 7A958C7C7233DA43, folio 29. 5 Índice 5 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado 3AC99BD8A7D6536D 4C46BB7E3E0AD6DA 47A3798317EA3B3D 814A2D8803EEE51B. 6 Índice 11 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado 7E581861BD754617 7532693531F230D6 DF91E1D4CDEED4B2 1AEC74FAF55B0612. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro 5.2.1.
Indicó que el demandante estuvo vinculado al magisterio antes del 26 de junio de 2003, motivo por el cual se encuentra sometido al régimen pensional previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, conforme a la Ley 91 de 1989. En ese marco, sostuvo que el ingreso base de liquidación (IBL) solo podía integrarse con los factores salariales previstos en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.
Añadió que, según lo precisado por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019, únicamente pueden incluirse los factores respecto de los cuales existieron cotizaciones y que, además, figuren de manera expresa en esas disposiciones, razón por la cual no resulta procedente incorporar la prima de vacaciones. 5.2.2.
Precisó que el Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, estableció que los docentes afiliados al FOMAG no se encuentran amparados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 ni por las disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2005, de modo que la liquidación de sus prestaciones debe ceñirse al régimen especial aplicable, criterio que la Corporación reiteró con posterioridad. 5.3.
La Alcaldía de Bogotá7 solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no desplegó conductas, ni por acción ni por omisión, que puedan reputarse determinantes de la presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del demandante. 5.4. La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional8 solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al estimar que carece de relevancia constitucional, en tanto la controversia propuesta corresponde a una discusión de carácter estrictamente económico y legal, y no a la vulneración directa de derechos fundamentales.
Añadió que el accionante pretende utilizar este mecanismo como una instancia adicional al proceso ordinario. 5.4.1. De igual manera, sostuvo que las providencias cuestionadas se ajustan a los principios de autonomía e independencia judicial, por lo cual, a su juicio, no se configura ninguno de los defectos que permiten la procedencia del amparo constitucional. 7 Índice 9 de SAMAI, certificado 382DFF5335FA0393 9D7305837A69885A 3C5985DFE00D7154 E32723A6CAA1A4F8, ibid. 8 Índice 15 de SAMAI, certificado 69C73441EB697D7F A1B0776C595E998B E22BBA00F70D7FF8 19F205C1C7C5C307, ibid. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro 5.5.
La Secretaría de Educación Distrital9 solicitó su exclusión del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva, al sostener que no le es atribuible la presunta vulneración invocada ni la obligación que el accionante busca imponer mediante la acción de tutela, puesto que la valoración de las pruebas y la interpretación de las normas corresponden a las autoridades judiciales demandadas. 5.6.
La subdirectora jurídica del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones10 –FONCEP– solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, al considerar que ninguna de las pretensiones se dirigía contra dicha entidad ni le imponía obligación alguna de hacer. Indicó que su intervención en el proceso ordinario se dio únicamente en calidad de vinculada, por corresponderle la asunción de una cuota parte de la pensión del demandante. 5.6.1.
Precisó que formuló objeción a la cuota parte de la reliquidación proyectada por la Secretaría de Educación mediante la Resolución GDP 001485 del 26 de diciembre de 2023, tras advertir inconsistencias en los valores reportados, y concluyó que no existía suma alguna a cargo de la entidad frente al accionante. 5.6.2. En relación con las decisiones judiciales cuestionadas, explicó que estas aplicaron las Leyes 33 y 62 de 1985, así como la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019, en la cual se precisó que solo pueden incluirse en el IBL los factores salariales respecto de los cuales se realizaron aportes y que, además, se encuentran previstos de manera taxativa en la ley. 5.7.
La Directora de Gestión Judicial de Fiduprevisora S.A.11, en su calidad de vocera y administradora del FOMAG, solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, al estimar que no incurrió en conducta alguna, por acción u omisión, que hubiese vulnerado los derechos fundamentales del accionante. 5.7.1.
Precisó que la entidad es una sociedad de economía mixta que ejerce la administración fiduciaria del FOMAG, en virtud del contrato de fiducia celebrado con 9 Índice 12 de SAMAI, certificado D9B236327FA72C1E 03FCEB54321C09A2 0B56144109076219 655CB0D1B2FAE6CA, ibid. 10 Índice 10 de SAMAI, certificado AEDBFC93E7ED7258 D453551768E7AD36 05F9192EBCFEA5E9 FAB0B1166FF4D0B7, ibid. 11 Índice 20 de SAMAI, certificado BAA629821D16DEFE AF0B9897635801DB 769431DD722DACCE E05D1D86D104487F, ibid. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro la Nación – Ministerio de Educación Nacional, y que su función se circunscribe a cumplir las directrices del Consejo Directivo del Fondo y a gestionar los recursos, sin competencia para definir el reconocimiento o la reliquidación de pensiones, atribuciones que corresponden a las entidades empleadoras y a las autoridades legalmente competentes. 5.8.
El Juzgado 52 Administrativo de Bogotá12 remitió el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; no obstante, guardó silencio frente a la acción de tutela. 6. Fallo de tutela de primera instancia El 13 de noviembre de 2025, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, profirió sentencia de primera instancia dentro del radicado 11001-03-15-000-2025-06056-00, en la cual indicó que el accionante reiteró en sede de tutela los mismos planteamientos formulados en el proceso ordinario, en especial la pretensión de incluir la prima de vacaciones en el ingreso base de liquidación. Recordó que el Tribunal aplicó el régimen previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985 y la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019, conforme a la cual solo pueden integrarse aquellos factores expresamente señalados en la ley.
Con fundamento en ello, concluyó que no se cumplía el requisito general de relevancia constitucional. 7. Razones de la impugnación Inconforme con la decisión, la parte accionante presentó escrito de impugnación13, en el que expuso los siguientes argumentos: 7.1. Mediante sentencia del 13 de noviembre de 2025, notificada el 20 de noviembre de 2025, el a quo declaró improcedente el amparo por falta de relevancia constitucional.
No obstante, la impugnación precisa que la tutela no busca una tercera instancia, sino un juicio de validez sobre la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005 en la liquidación de la pensión del señor Carlos Arturo Cortés Beltrán, frente a la omisión de valorar pruebas y argumentos por parte del Tribunal Administrativo 12 Índice 18. 13 Índice 30, certificado DB9345E828A4758E 5D87694C0801407C BE4D1BA35B73CA93 148D2FE79D807716, ibid. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y del Juzgado 52 Administrativo de Oralidad de Bogotá D.C. 7.2.
Se expone que la negativa a reliquidar la pensión con inclusión de la prima de vacaciones y de los demás emolumentos cotizados vulnera el artículo 1°, inciso 6°, del Acto Legislativo 01 de 2005, que ordena tener en cuenta solo los factores sobre los cuales existan cotizaciones. En el caso concreto, se indicó la configuración de un acto ficto presunto negativo frente a la solicitud de ajuste, pese a que en el expediente obra prueba de aportes a seguridad social sobre dichos conceptos. 7.3.
La impugnación recuerda que, aunque el Consejo de Estado profirió la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, por jerarquía normativa debe prevalecer el Acto Legislativo 01 de 2005. Asimismo, cita la sentencia SU-226 de 2019 de la Corte Constitucional, según la cual el incumplimiento en materia pensional no resulta imputable al trabajador ni puede servir para restringir el acceso a la prestación. 8.
Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 5 de diciembre de 202514, el a quo concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 13 de noviembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 14 Índice 32 de SAMAI, 70F682416E1F1D94 EF424293CBC90CBB 1378F398FF682E1E BB859683D178EC76, ibid. 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Esta Sala circunscribirá su análisis a la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por cuanto fue dicha autoridad judicial la que resolvió el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y la que, en consecuencia, puso fin a ese medio de control. 3.
La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad15 y de procedencia16 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.17 En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber18: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 15 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 16 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 17 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 18 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 11 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202219, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2. Para la Sala resulta evidente que los cargos propuestos no cumplen el requisito de relevancia constitucional, pues se dirigen a controvertir el análisis efectuado por el juez natural dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y a reabrir un debate ya resuelto en la jurisdicción ordinaria.
En efecto, la controversia tiene origen en la Resolución No. 9310 del 10 de diciembre de 2021, mediante la cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció la pensión de jubilación del actor con efectos desde el 23 de mayo de 2021, con inclusión de los factores de asignación básica, bonificación pedagógica y bonificación decreto, y exclusión de la prima de vacaciones, pese a que —afirma la parte demandante— sobre este concepto se realizaron cotizaciones al sistema de seguridad social.
En el caso concreto, el señor Carlos Arturo Cortés Beltrán cuestiona la sentencia del 14 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia dentro del proceso identificado con el radicado 11001-33-42-052- 2024-00193-01.
En dicha providencia se mantuvo la negativa frente a las pretensiones encaminadas a incluir la prima de vacaciones en la liquidación pensional. 4.3. Pues bien, al verificar los argumentos contenidos en la providencia del 14 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, se advierte el siguiente análisis textual: “El señor Carlos Arturo Cortés Beltrán prestó sus servicios como docente en el Distrito Capital - Secretaría de Educación de Bogotá D.C.; cotizó en la Caja de Previsión Social del Distrito desde el 20 de febrero de 1989 hasta el 30 de noviembre de 1992, y posteriormente, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, desde el 8 de febrero de 1993, por lo menos hasta el 25 de mayo de 2021, fecha en la que se encontraba en servicio activo según el formato único para expedición de certificado de historia laboral. 19 Sentencia SU-215 del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 12 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro En ese sentido, el demandante en materia de liquidación pensional es beneficiario de las normas aplicables al Magisterio, contenidas en las disposiciones anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por cuanto se vinculó al servicio docente antes del 26 de junio de 2003, por lo tanto, el régimen pensional aplicable al actor es el consagrado en las Leyes 33 y 62 de 1985.
El actor nació el 22 de mayo de 1966, por ende, cumplió los 55 años de edad el 22 de mayo de 2021, fecha en la que adquirió el status de pensionado, toda vez que los 20 años de servicio los había cumplido con anterioridad. En virtud de lo anterior, mediante la Resolución nro. 9310 del 10 de diciembre de 2021, el FONPRERMAG a través de la Secretaría de Educación del Distrito le reconoció al demandante una pensión de jubilación, teniendo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios anterior al status, e incluyó en el IBL asignación básica, bonificación decreto y bonificación pedagógica, efectiva a partir del 23 de mayo de 2021.
En el expediente obra certificado de salarios para el año anterior al cumplimiento del status pensional, es decir, del 23 de mayo de 2020 al 23 de mayo de 2021, de los cuales se puede constatar lo devengado por el actor así: asignación básica, bonificación decreto, bonificación pedagógica, prima especial, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, es decir, que la entidad no le reconoció la prima especial, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones.
Considera la Sala que en el presente caso no es posible aplicar la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, por lo expuesto en el acápite del marco normativo, y por el contrario, se debe recurrir a la Sentencia de Unificación de 25 de abril de 2019, del Consejo de Estado, según la cual, en el Ingreso Base de Liquidación únicamente se deben tener en cuenta aquellos factores sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y los que específicamente otras normas señalen que se deben incluir, agrega la Sala, y por lo tanto no se pueden incluir factores diferentes a los mencionados.
Así las cosas, se observa que el artículo 3º de la Ley 33/85, que fue modificado por el artículo 1º de la Ley 62 del mismo año, enlistó los factores salariales con los cuales se debe conformar el ingreso base de liquidación. Al efecto dispuso: Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes (Negrilla fuera texto original). Para la Sala no es viable acceder a la reliquidación pensional solicitada, toda vez que los factores de prima especial, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, pese a que fueron devengados en el año anterior al cumplimiento del status pensional, y que sobre este último se hicieron aportes al Sistema General de Seguridad Social, no se encuentra taxativamente señalados en la norma, aunado a que en cuanto a la prima de servicios, cabe anotar que el Decreto 1545 de 201322, no la creó como factor para efectos de liquidar la pensión. 13 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro Si bien es cierto, en algunas providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsecciones C13 y F14 se ordenó incluir la prima de vacaciones en el ingreso base de liquidación pensional, como se mencionó anteriormente, la tesis de esta Subsección, como de la Subsección E de este Tribunal, entre otras, ha señalado que dicho factor salarial no está expresamente contemplado en la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, ni en norma especial que ordene su inclusión, y por ende no puede ser incluido en la prestación correspondiente.
Considera la Sala, que a pesar de que se hayan realizado descuentos para aportes a pensión sobre ese emolumento laboral, no puede ser incluido en la pensión, porque por esa vía se violarían los enunciados normativos que señalan los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación, y por ende, las sentencias que señalan que se deben incluir los factores sobre los cuales se hayan realizado aportes, debe leerse en concordancia y armonía con las sentencias que dicen que sólo se pueden incluir los factores taxativamente señalados en las disposiciones legales, y con las normas pertinentes regulatorias de la materia.”20 4.4.
De las pruebas allegadas se establece que el señor Carlos Arturo Cortés Beltrán prestó sus servicios como docente al Distrito Capital – Secretaría de Educación de Bogotá D.C. Asimismo, efectuó cotizaciones a la Caja de Previsión Social del Distrito entre el 20 de febrero de 1989 y el 30 de noviembre de 1992, y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desde el 8 de febrero de 1993, por lo menos hasta el 25 de mayo de 2021, según el formato único de historia laboral. 4.4.1.
Por haberse vinculado al servicio docente con anterioridad al 26 de junio de 2003, su situación pensional se rige por las Leyes 33 y 62 de 1985. En ese marco normativo, el actor nació el 22 de mayo de 1966 y cumplió los 55 años de edad el 22 de mayo de 2021, fecha para la cual ya había completado los 20 años de servicio exigidos por la ley. 4.4.2.
En virtud de lo anterior, mediante Resolución No. 9310 del 10 de diciembre de 2021, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación del Distrito, le reconoció la pensión de jubilación con base en el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios. Para tal efecto, incluyó como factores la asignación básica, la bonificación decreto y la bonificación pedagógica, con efectos a partir del 23 de mayo de 2021. 4.4.3.
La inconformidad del accionante se dirige a que se incluyan otros emolumentos en el ingreso base de liquidación. Esa pretensión no plantea un problema de orden constitucional, sino una discrepancia de legalidad propia de la 20 Visible a índice 11 de SAMAI del expediente de segunda instancia no. 11001-33-42-052-2024-00193-01, certificado 442E66DA0865DC66 8C255CB1DB2ADDB4 72683BAC5BB1E708 9DD8EC07969DB1A5, en los folios 8 al 10. 14 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro jurisdicción competente, lo que evidencia el uso de la acción de tutela como un mecanismo para reabrir un debate ya resuelto y convertir al juez constitucional en una tercera instancia. 4.5.
En el expediente obra certificación de los salarios correspondientes al año anterior al cumplimiento del estatus pensional, esto es, del 23 de mayo de 2020 al 23 de mayo de 2021. En dicho documento figuran, entre otros conceptos, la prima especial, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones. 4.5.1. La definición sobre la inclusión o exclusión de tales factores en el ingreso base de liquidación exige la aplicación directa de las Leyes 33 y 62 de 1985 y de la línea jurisprudencial del Consejo de Estado.
En particular, resulta relevante la Sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019, según la cual solo pueden integrar dicho ingreso los factores expresamente previstos en la ley y sobre los cuales se hayan efectuado aportes. 4.5.2. Ese análisis corresponde al juez natural del proceso y no al juez de tutela. Por esa razón, la discusión propuesta carece de relevancia constitucional y confirma que la solicitud de amparo persigue un nuevo examen del fondo del litigio. 4.6.
El artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 del mismo año, estableció de manera taxativa los factores que conforman la base de liquidación pensional. Además, dispuso que la prestación debe calcularse sobre los mismos conceptos que sirvieron de base para los aportes. 4.6.1. En ese marco, la exclusión de la prima especial, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones obedece a la aplicación del régimen legal y de la jurisprudencia unificada.
No se advierte, por tanto, una vulneración directa de derechos fundamentales. 4.6.2. Por el contrario, admitir la tutela en este escenario implicaría desnaturalizar su carácter subsidiario y convertirla en una instancia adicional para controvertir decisiones de legalidad. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo por ausencia de relevancia constitucional. 15 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro 4.7.
Para esta Subsección resulta evidente que el accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional. En efecto, como se expuso, los reproches formulados en el escrito de tutela buscan reabrir el debate surtido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que se imponga su interpretación frente a la adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del proceso identificado con el radicado 11001-33-42-052-2024-00193-01. 4.8.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 201921, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”22. (Negrilla y resalta de la Sala) 5. Bajo esta línea argumentativa, en el sub lite no se acredita el requisito de relevancia constitucional; por tanto, se confirmará la improcedencia respecto de los cargos formulados. 6.
En el curso del trámite, la abogada Jheniffer Forero Alfonso sustituyó23 el poder en favor del abogado Álvaro Daniel Reyes Arévalo (T. P. No. 417.405), quien asumió la representación judicial para interponer la impugnación contra la decisión de primera instancia dentro de la acción de tutela promovida contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, relacionada con la providencia del 14 de agosto de 2025, que confirmó la sentencia del 20 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado 52 Administrativo del Circuito de Bogotá D. C., dentro del proceso No. 11001-33-42-052-2024-00193-00.
En el escrito respectivo se solicitó el reconocimiento de personería y en el expediente obra la aceptación expresa del poder por parte del profesional designado. 21 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 22 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 23 Índice 30 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado A6B4911B350D086E 80725EEEE8D9F281 06BB3913F358EFD8 CE9AA5C4EDF5E59F. 16 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-06056-01 Accionante: Carlos Arturo Cortés Beltrán Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y otro En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: Tener por sustituido el poder conferido por el señor Carlos Arturo Cortés Beltrán a favor del abogado Álvaro Daniel Reyes Arévalo, en los términos del escrito presentado.
SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Álvaro Daniel Reyes Arévalo, identificado con T.P. No. 417.405.
TERCERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 13 de noviembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela.
CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
QUINTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado