Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente (E): LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Demandante: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial – Confirma improcedencia por no superar el requisito de la relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 13 de diciembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Con escrito presentado el 8 de septiembre de 20231, la Procuraduría General de la Nación ejerció acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con el fin de reclamar el amparo de su derecho fundamental al debido proceso. La entidad accionante consideró vulnerada la referida garantía constitucional, con ocasión de la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada el 3 de agosto de 2023, la cual confirmó la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Caquetá del 6 de diciembre de 2018, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado por el señor Duber Fabio Trujillo Medina contra la Procuraduría General de la Nación, identificado con el radicado 18001-23-33-000- 2015-00321-00/01. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo del derecho fundamental invocado y, en consecuencia, pidió: 1 Acción de tutela promovida ante el buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 […] 1.
Que se deje sin efectos la sentencia del 3 de agosto de 2023 proferida por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado dentro del radicado 18001- 23-33-000-2015-00321-02 (2849-201). 2. En consecuencia, se ordene a la Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado que, en un término razonable, profiera sentencia sustitutiva en donde el factor competencia se analice de conformidad con las normas constitucionales y el precedente de la Corte Constitucional en lo que hace al control disciplinario sobre los servidores públicos de elección popular y, al momento de la imposición de la sanción. En ese orden, se analicen las causales de nulidad alegadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que no fueron objeto de estudio por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado2. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La Procuraduría Regional de Caquetá y la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal profirieron fallos disciplinarios3, mediante los cuales se destituyó e inhabilitó por el término de 10 años al señor Duber Fabio Trujillo Medina, exalcalde de San José de Fragua.
Lo anterior, en atención a las irregularidades cometidas en los contratos de obra 061 y 05, celebrados el 30 de julio de 2009 y 10 de febrero de 2010, cuyo objeto era la construcción de un puente colgante sobre el rio Fragua en la vereda Bosque Alto. Inconforme con las decisiones, el señor Duber Fabio Trujillo Medina interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Procuraduría General de la Nación, con el objetivo de que: (i) se declarara la nulidad de los actos administrativos;
(ii) se efectuara la desanotación en los registros de la procuraduría de la sanción impuesta y, (iii) se condenara a pagar indemnización por concepto de perjuicios morales y materiales. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Caquetá en sentencia del 6 de diciembre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos y ordenar la eliminación de las sanciones.
Interpuesto el recurso de apelación contra dicha decisión, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por medio de fallo del 3 de agosto de 2023, confirmó la decisión del a quo, tras considerar que: 2 Transcripción literal que puede contener errores. 3 Las decisiones fueron dictadas el 17 de octubre de 2014 y 27 de marzo de 2015, respectivamente.
Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 De acuerdo con lo anterior, es evidente que los fallos disciplinarios aquí controvertidos fueron impuestos por una autoridad que no integra la rama judicial, que tienen la naturaleza de administrativos y que, por lo tanto, fueron emitidos sin competencia, desconociendo así las previsiones del derecho convencional.
En virtud de las anteriores consideraciones, la Sala encuentra suficiente motivación para confirmar el fallo impugnado, por cuanto la sanción disciplinaria impuesta conllevó la restricción de los derechos políticos del demandante quien había sido elegido democráticamente como alcalde municipal de San José del Fragua, contraviniendo lo consagrado en el artículo 23 de la CADH y la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, razón por la cual no se acogen los fundamentos del recurso incoado por la Procuraduría General de la Nación y el agente especial del Ministerio Público.
Como fundamento de lo anterior expuso que mediante la sentencia C-030 de 2023, dictada por la Corte Constitucional se declaró: «[…] (i) la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “ejecutoriadas” contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021;
(ii) la exequibilidad condicionada del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2 de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma;
(iii) la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la Procuraduría “son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional”; y (iv) la exequibilidad condicionada del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de 2 destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata».
Así, indicó que pese a la intención de ajustar la competencia de la Procuraduría General de la Nación, a lo dispuesto en la Convención Americana de Derechos Humanos con la Ley 2094 de 2021, específicamente a la reserva judicial para los casos de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores de elección popular, lo cierto es que, conforme al pronunciamiento de la Corte Constitucional, dicho ente de control seguía siendo una autoridad que ejerce función disciplinaria de orden administrativo y, por ende, la naturaleza de sus actos sancionatorios son administrativos, por lo cual la competencia sigue en contravía del sistema interamericano de derechos humanos. Dicha decisión fue notificada electrónicamente el 25 de agosto de 2023. 1.4.
Fundamentos de la vulneración La parte actora argumentó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B incurrió en el defecto por violación directa de la Constitución, en la sentencia del 3 de agosto de 2023, al desconocer las normas constitucionales que «[…] establecen que la función pública está al servicios del interés general, que los servidores públicos que se aparten de ese objetivo serán responsables conforme a la ley, y que, para ese efecto, se contempla, por un lado, la existencia en todos los niveles de la administración Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de una instancia de control interno, artículo 209, y, por otro, aquel que le atribuye a la Procuraduría General de la Nación la competencia para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley, artículo 277.6».
Puntualmente, manifestó que fueron inaplicados los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución Política que establecen la atribución del procurador general de la Nación y de sus delegados para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos elegidos popularmente. En consecuencia, afirmó que no era posible que la autoridad judicial inaplicara normas constitucionales en ejercicio de una interpretación de la normativa interna conforme a la Convención Americana.
Asimismo, expuso que la sentencia C-030 de 2023 proferida por la Corte Constitucional tiene efectos hacía el futuro, lo que implicaba que la reserva judicial no se podía exigir a las decisiones sancionatorias tomadas con anterioridad al control constitucional efectuado. En ese orden de ideas, aseguró que el fallo del 3 de agosto de 2023 «[…] desconoció que el estándar de protección de los derechos políticos de funcionarios de elección popular para el momento en que fue sancionado Trujillo Medina, no se encontraba regulado por la decisión de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia ni por la reserva judicial como la entendió la Corte Constitucional».
Por el contrario, para el 2014, momento en que se dictó la decisión disciplinaria, existía una postura pacífica en cuanto a la competencia de la Procuraduría General de la Nación para disciplinar a los servidores públicos de elección popular en aplicación de las atribuciones contenidas en el artículo 277 de la Constitución Política. De igual forma advirtió que si se aceptara que el estándar de la sentencia de la CIDH4 era aplicable, no lo era para casos fallados con anterioridad al 8 de julio de 2020.
Seguido de ello, la parte accionante adujo que la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento del precedente, ya que la jurisprudencia aplicable para el momento en que se produjo la sanción disciplinaria era uniforme en reconocer la competencia de la Procuraduría General de la Nación para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos de elección popular y para imponerles, cuando ello fuera del caso, las sanciones de suspensión, destitución o inhabilidad.
Específicamente, mencionó que el contenido de sentencias como la C-028 de 2006, la SU-712 de 2013, la C-500 de 2014, la SU-355 de 2015, la C-101 de 2018, la C- 086 de 2019 y la C-325 de 2021, respaldaban la constitucionalidad de la competencia de la procuraduría para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos, incluso los elegidos popularmente, precedentes que fueron desconocidos en la sentencia del 3 de agosto de 2023. 4 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Petro Urrego Vs. Colombia.
Sentencia 08.07.2020. Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Expuso que el precedente constitucional ha indicado que la Convención Americana de Derechos Humanos no tiene carácter supraconstitucional, además de que, en virtud de su integración al bloque de constitucionalidad, se encuentra al mismo nivel de las normas constitucionales, razón por la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no podía inaplicar normas superiores por considerarlas contrarias a la convención. Finalmente, la parte actora enfatizó que se configuró un defecto sustantivo, dado que la autoridad judicial accionada limitó su análisis a determinar si la procuraduría tenía o no competencia para ejercer el control disciplinario y, omitió el estudio del contenido del fallo disciplinario, en el que debía establecer si se configuraba alguna de las causales de nulidad.
Lo anterior, dejó de lado que para el momento de imponer la sanción la entidad tenía la competencia para ello y, el fallo Petro Urrego Vs. Colombia no se había proferido. 1.5. Trámite de la acción de tutela La magistrada ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en auto del 12 de septiembre de 2023 admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y, como parte demandada, a los magistrados de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
Asimismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso al señor Duber Fabio Trujillo Medina y al Tribunal Administrativo de Caquetá. Además, fue negada la medida provisional solicitada por la parte actora, tras argumentar que: «[…] no cumple con los propósitos constitucionalmente establecidos para las medidas provisionales.
Por un lado, lo solicitado es parte del objeto de lo que se resolverá de fondo en la sentencia de tutela teniendo en cuenta las pretensiones planteadas por la accionante en la demanda, y de otro lado, la celeridad y eficacia del proceso de tutela hacen que en un poco tiempo la Procuraduría General de la Nación obtenga el resultado de fondo frente a la presunta vulneración de sus derechos constitucionales […]». 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Duber Fabio Trujillo Medina Por medio de documento remitido el 10 de octubre de 2023, el ciudadano argumentó que el asunto en cuestión no revestía de relevancia constitucional, ya que una decisión desfavorable a los intereses de la procuraduría no implicaba per se la vulneración del derecho al debido proceso.
Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Advirtió que la Corte Constitucional ya se había pronunciado sobre la competencia de la entidad, concluyendo que se trataba de una autoridad administrativa y que la naturaleza de sus actos sancionatorios no era judicial.
Por lo tanto, la decisión de la inhabilidad resultaba violatoria de lo dispuesto en la Convención Americana de Derechos Humanos. Adicionalmente, puso de presente que no existía un perjuicio irremediable, que le permitiera al juez constitucional estudiar de fondo el caso. En consecuencia, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. 1.6.2.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B En memorial allegado el 7 de noviembre de 2023, el magistrado ponente de la decisión acusada, señaló que se atenía a las consideraciones expuesta en la providencia del 3 de agosto de 2023. Además, mencionó que el 11 de octubre de 20235, fue proferida sentencia de importancia jurídica respecto de la aplicación de convencionalidad a sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad impuesta por la Procuraduría General de la Nación a servidor elegido democráticamente, por lo cual el presente mecanismo constitucional debía estarse a lo allí decidido.
Pese a que el Tribunal Administrativo de Caquetá fue notificado en debida forma, guardó silencio6. 1.7. Fallo impugnado La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 13 de diciembre de 2023, declaró la improcedencia de la solicitud de tutela por no encontrar superado el requisito de la relevancia constitucional. Advirtió que esta se estaba empleado como una instancia adicional, ya que se reiteraban los argumentos presentados en el medio de control, tanto en la apelación como en los alegatos de conclusión. Específicamente, mencionó la reiteración de los siguientes: Así en el respectivo medio de control, tras conocer la sentencia de primera instancia, la Procuraduría General de la Nación argumentó que se desconoció el precedente constitucional consagrado en las Sentencias C-028 de 2006, SU- 712 de 2013 y C- 500 de 2014, según las cuales (i) la Convención Americana sobre Derechos Humanos no tiene carácter supraconstitucional y (ii) se reafirma que su competencia abarca la investigación e imposición de sanciones a todos los servidores públicos, incluso a los elegidos popularmente, sin que dicha competencia contrarie el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. César Palomino Cortés, Sentencia 11.10.23, Rad. 15001-23-33-000-2014-00564-01. 6 Índice 7 y 10 de Samai.
Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 También sostuvo que, en todo caso, para concluir que carece de la competencia para sancionar a servidores públicos de elección popular se requeriría una reforma constitucional que así lo dispusiera. […] Asimismo, en los alegatos de conclusión de segunda instancia la Procuraduría General de la Nación se pronunció sobre la Sentencia C-086 de 2019 en semejantes términos que en la acción de tutela.
Allí también manifestó que la decisión sancionatoria fue tomada con fundamento en las normas y jurisprudencia aplicables para el momento de los hechos y que, consecuentemente, ese es el estándar a la luz del cual debía valorarse el caso, mas no en decisiones posteriores. En consecuencia, concluyó que la mayoría de los argumentos expuestos en el escrito de tutela fueron resueltos y desestimados en el proceso ordinario y que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
Por otro lado, adujo que los argumentos referidos al desconocimiento de normas constitucionales como los artículos 277.6 y 78.1 y de jurisprudencia como la SU-355 de 2015, C-101 de 2018 y C-111 de 2019, eran fundamentos nuevos no señalados en el medio de control. Por lo cual, el mecanismo constitucional no era el escenario idóneo para adicionar o completar argumentos que debieron exponerse ante el juez natural.
En lo referente a la sentencia C-030 de 2023, puso de presente que los argumentos de la parte actora resultaban contradictorios, ya que, por un lado, la entidad la utilizó para respaldar su competencia para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular y, por otro, reprochó que la autoridad judicial la hubiera empleado, pues a su juicio, la regla de decisión no debía aplicarse retroactivamente.
Finalmente afirmó que «[…] el interesado no argumentó de manera suficiente y razonable la vulneración de derechos fundamentales exponiendo de manera clara los motivos por los que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales subjetivos y, además, porque la discusión propuesta en la demanda de tutela se refirió de manera imprecisa y contradictoria a las razones fundamentales de la decisión cuestionada lo que impide abordar el estudio de fondo de la decisión cuestionada». 1.8.
Impugnación Con escrito enviado por correo electrónico el 11 de enero de 20247, la Procuraduría General de la Nación impugnó la sentencia de primera instancia. La parte actora argumentó que el asunto en cuestión sí revestía de relevancia constitucional, ya que versaba sobre: (i) el desconocimiento de una competencia constitucional como lo era la facultad de disciplinar funcionarios de elección popular, otorgada por el numeral 6º del artículo 277 Superior;
(ii) un trámite donde ya había 7 El fallo de primera instancia fue notificado el 18 de diciembre de 2023. Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 operado la cosa juzgada y, (iii) un tema sobre el cual la Corte Constitucional ha dictado jurisprudencia8.
Además, relató que en temas similares el máximo órgano constitucional ha indicado que las acciones de tutela donde se discuta la competencia del Ministerio Público revisten de relevancia constitucional9. Por otro lado, advirtió que el a quo ignoró el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades. Manifestó que «[…] lo considerado por el A-Quo en el sentido de que la PGN está utilizando la acción de tutela como una tercera (3ª) instancia para discutir nuevamente sus reparos sobre la vulneración al debido proceso por desconocimiento del precedente constitucional, es igualmente una falacia circular en la medida en que, precisamente ese y no otro es el reproche que la entidad pretende le sea resuelto por el juez constitucional, siendo así que si el juez ordinario desconoció la cosa juzgada constitucional pese a que la PGN se lo puso de presente en las respectivas oportunidades procesales, naturalmente el único remedio que queda es plantear el asunto en sede de tutela sin que se pueda malentender esta legítima vía como una tercera (3ª) instancia».
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la impugnación presentada por la Procuraduría General de la Nación contra la sentencia del 13 de diciembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 del 12 de marzo de 2019. 2.2.
Problemas jurídicos Le corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia del 13 de diciembre de 2023 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 8 Puntualmente indicó: «La cosa juzgada y el precedente constitucional vertido por la H. Corte Constitucional en el sentido (i) que no es posible plantear una oposición material entre la Convención Americana de Derechos Humanos y la Constitución Política de Colombia a partir de un criterio de supraconstitucionalidad (Sentencias C-551 de 2003, C-028 de 2006, C-986 de 2006, C-293 de 2007, C-111 de 2019, C-146 de 2021) y (ii) que, a la luz de la integración armónica entre la CADH y la Constitución Política, la PGN ha tenido y tiene competencia para disciplinar a servidores públicos, incluso de elección popular, imponiendo, si es del caso, sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad (Sentencias C-948 de 2002, SU-712 de 2003, C- 500 de 2014, SU-355 de 2015, C-086 de 2019, C-11 de 2019, C-030 de 2023)». 9 SU-712 de 2013.
Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: • ¿El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución al interior de la sentencia del 13 de diciembre de 2023? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y si es procedente; (iii) el estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201210 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema11 y declaró su procedencia12.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 12 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1. Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que confirmará la sentencia del 13 de diciembre de 2023 mediante la cual la Sección Cuarta de la corporación declaró la improcedencia por carecer de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202213. 2.4.2.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 13 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal14 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico15; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional16. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal17”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales18”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto19, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal20. (Resaltado de la Sala) 14 Sentencia SU-573 de 2019. 15 Sentencia SU-103 de 2022. 16 Sentencia SU-103 de 2022. 17 Sentencia SU-103 de 2022. 18 Sentencia SU-128 de 2021. 19 Sentencia SU-573 de 2019. 20 Ibid.
Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.5.
Caso concreto La Procuraduría General de la Nación sostuvo que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado incurrió en los defectos por violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y sustantivo, en la providencia del 3 de agosto de 2023, que confirmó la sentencia del 6 de diciembre de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo de Caquetá. En lo referente a la violación directa de la Constitución, advirtió la inaplicación de los artículos 277.6 y 278.1 Superiores, en tanto estos establecen la atribución del procurador general de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos, incluso de elección popular, por lo cual, no se podía considerar que la Convención Americana de Derechos Humanos tiene un carácter supraconstitucional.
En lo que respecta al segundo yerro, indicó que la sentencia C-030 de 2023 proferida por la Corte Constitucional tiene efectos hacía el futuro, razón por la cual no era aplicable a decisiones sancionatorias tomadas con anterioridad a ello, más aun teniendo en cuenta que para el momento en que se produjo la sanción, la jurisprudencia relativa al reconocimiento de la competencia de la procuraduría era uniforme (SU-712 de 2013, C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-101 de 2018, C-086 de 2019 y C-325 de 2021).
Frente al sustantivo, cuestionó el análisis realizado por la autoridad judicial accionada, en atención a que, a su juicio, solo hizo mención sobre la competencia de la entidad para ejercer el control disciplinario, más no estudió el contenido del fallo disciplinario. Se evidencia que en los escritos de apelación y alegatos de conclusión presentados en el proceso ordinario, la parte actora señaló que la decisión recurrida se sustentaba en argumentos que no habían sido expuestos en la demanda y que se realizó una indebida aplicación del precedente constitucional, por cuanto las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no enervaban la competencia del procurador general de la Nación para sancionar servidores públicos de elección popular, para lo cual, en gracia de discusión, se requeriría una reforma Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 constitucional.
Para fundamentar la competencia de la entidad para sancionar a autoridades de elección popular hizo referencia a las siguientes sentencias: C-028 de 2006, C-500 de 2014, SU-712 de 2013 y C-086 de 2019. Por lo tanto, se observa que la parte actora se encuentra insistiendo en los mismos argumentos que ya fueron estudiados en la instancia correspondiente, lo que permite concluir que busca convertir la acción de tutela en una tercera instancia. Por ello, no es de recibo que la parte demandante pretenda que el juez de tutela haga un nuevo estudio de manera integral respecto de las pretensiones presentadas en el medio de control, pues ello escapa de su órbita y, por el contrario, se entromete en la del juez ordinario, quien es el llamado a hacer el estudio y análisis crítico del caso en concreto.
En el fallo del 3 de agosto, el Consejo de Estado le recordó al ente de control que los fallos disciplinarios fueron impuestos por una autoridad que no integraba la rama judicial y que tenían naturaleza de administrativos, razón por la cual la decisión iba en contravía de los estándares definidos en la Convención Americana de Derechos Humanos y de la sentencia dictada por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, los cuales debían ser aplicados en observancia de los artículos 9 y 93 de la Carta Política y los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, con los que el Estado colombiano reconoció los principios de derecho internacional y se comprometió a cumplir «[…] los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda; sin que sea permitido invocar disposiciones de derecho interno para incumplir los tratados internacionales».
En consecuencia, se reitera que la afirmación consistente en que se vulneró su derecho fundamentale al debido proceso, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Lo anterior, dado que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2.6. Conclusión Con fundamento en los argumentos referidos en los párrafos precedentes, se declarará la improcedencia de la tutela promovida por la Procuraduría General de la Nación, al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional.
Demandante: Procuraduría General de la Nación Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2023-04893-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por la Procuraduría General de la Nación.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (E1) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.