Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 18001-23-33-000-2020-00473-01 (0420-2024) Demandante: Paulina Suarez de Aragón Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Temas: Reconocimiento pensión de sobreviviente.

La sola existencia de un beneficiario con mejor derecho no implica de plano la exclusión de los demás. No se demostró dependencia económica de la madre de la causante. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Caquetá por medio de la cual negó las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. La señora Paulina Suarez de Aragón instauró demanda1 en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad de la Resolución 0006 del 13 de enero de 2020 por la cual se niega una solicitud de pensión «post mortem»2, y del acto ficto producto del silencio administrativo negativo ante el recurso de reposición interpuesto el 17 de enero de 2020. 1 Ver índice 2 de SAMAI, expediente digital, archivo: 02Demanda. 2 Se precisa que, de acuerdo con el caso, la pensión reclamada es de sobrevivientes.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00473-01 (0420-2024) 3. A título de restablecimiento del derecho se condene a la demandada a reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes a favor de la demandante en calidad beneficiaria de la docente Edilma del Carmen Aragón Suarez (q.e.p.d). 4.

Que se ordene el pago indexado de todas las sumas dejadas de cancelar, a partir de la adquisición del derecho hasta la fecha en la que se efectúe el pago, con los respectivos intereses moratorios. Que la entidad dé cumplimiento a la sentencia según lo previsto en los artículos 192, 193, 194, y 195 del CPACA, y que sea condenada en costas.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que su hija Edilma del Carmen Aragón Suarez (q.e.p.d) falleció el 18 de agosto de 2011, y que dependía económicamente de ella, pues no percibe ingresos y se encuentra en estado de debilidad manifiesta por su avanzada edad. 6. Afirmó que como madre de la docente fallecida tiene la calidad de beneficiaria, y que, durante el trámite ante la entidad empleadora, se realizaron los edictos en diarios de amplia circulación sin que se presentara ningún otro posible beneficiario. 7.

Que la causante laboró como docente en la Secretaría de Educación de Florencia desde el 2 de septiembre de 1993 hasta la fecha de su muerte, prestando sus servicios como educadora oficial por 17 años, 11 meses y 17 días. 8. Manifestó que el 8 de noviembre de 2017 solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, la cual fue negada por la demandada mediante Resolución 0204 del 21 de marzo de 2018.

Posteriormente, reiteró la solicitud el 12 de marzo de 2019, pero esta también fue negada, a través del acto acusado, bajo el argumento de que no era beneficiaria porque el derecho solo procede a favor del cónyuge y de los hijos menores de 18 años. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 9. Afirmó que con el acto administrativo demandado se transgreden los artículos: 48 y 53 de la Constitución Política; 11, 46, 47, 48, 49 y 288 de la Ley 100 de 1993; 81 de la Ley 812 de 2003; 10 de la Ley 1437 de 2011, y 1.° del Decreto 1068 de 1995.

Así como la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 10. Sostiene que, de acuerdo con la jurisprudencia aplicable, se puede afirmar que como madre de la causante es beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00473-01 (0420-2024) que se debe dar aplicación a la Ley 100 de 1993 por ser más beneficiosa que el régimen especial de los docentes, asunto que desconoce la entidad demandada al negar el reconocimiento pensional.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 11. El 1.° de junio de 2021 fue admitida la demanda3, se notificó a la demandada, quien manifestó4 que, según las excepciones del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, las prestaciones sociales del magisterio se gobiernan por las disposiciones de la Ley 91 de 1989, y en consecuencia, el régimen prestacional de los docentes es el aplicado a todos los empleados públicos regidos por la Ley 33 de 1985. 12.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) desvinculación de la fiduciaria la Fiduprevisora S.A., (ii) legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, (iii) caducidad, (iv) prescripción, y (v) excepción genérica. 13. El 11 de enero de 2022, el tribunal de origen consideró que se configuró la causal contemplada en el literal c) del numeral 1° del artículo 182A del CPACA para proferir sentencia anticipada; se abstuvo de celebrar la audiencia inicial y de pruebas; estimó resolver las excepciones propuestas al momento de proferir sentencia; fijó el litigio; efectuó el decreto de pruebas, teniendo para el efecto los documentos allegados con la demanda, y corrió traslado a las partes para presentar sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para emitir concepto, si a bien lo consideraba. 14.

El 14 de septiembre de 20235, se decretó una prueba de oficio dirigida a la Secretaría de Educación de Florencia, de Caquetá, y al FOMAG para que remitieran documentos relacionados con los beneficiarios de las prerrogativas que pudiera tener la causante. A su vez, citó a la demandante a fin de interrogarla sobre los hechos relacionados con el proceso. 15.

Las entidades requeridas allegaron la documentación solicitada6 y el 12 de octubre de 20237 se llevó a cabo el interrogatorio de parte de la señora Paulina Suarez de Aragón. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 16. El Tribunal Administrativo de Caquetá mediante sentencia del 26 de octubre de 2023, negó las pretensiones. Expuso que, si bien la demandante como madre 3 Ibid, archivo: 10AutoAdmiteDemanda. 4 Ibid, archivo: 14ContestaciónDemandaFid. 5 Ver índice 24 de SAMAI- Tribunales. 6 Ver índices 36 y 37 de SAMAI- Tribunales. 7 Ver índice 38 de SAMAI- Tribunales. 8 Ver índice 47 de SAMAI- Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00473-01 (0420-2024) no estaba incluida entre los beneficiarios previstos en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, que solo reconoce ese derecho al cónyuge y a los hijos menores del causante, le aplica por favorabilidad el régimen general de la Ley 100 de 1993, que además de los cónyuges e hijos, incluye como beneficiarios a los padres e hijos mayores en ciertas condiciones. 17.

Sin perjuicio de lo anterior, estimó que, del análisis del material probatorio, se constató que la docente fallecida tenía una hija de 17 años, quien además reclamó las cesantías y el seguro por muerte, lo que le otorga derecho preferente sobre la madre para acceder a la pensión de sobrevivientes, pues según el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 se establece un orden excluyente de beneficiarios. 18.

Concluyó que no se acreditaron las condiciones excepcionales fijadas por la Corte Constitucional para extender el derecho por razones de justicia material, pues la actora tiene otros hijos con obligación alimentaria, y no se demostró que la hija de la causante hubiera renunciado o dejado de reclamar el derecho pensional. 19. Sin condena en costas.

RECURSO DE APELACIÓN9 20. La demandante interpuso recurso de apelación. Expresó que, la existencia de un posible beneficiario no implica un derecho preferente automático, ya que todos los posibles beneficiarios tienen derecho a reclamar la prestación y corresponde a la autoridad administrativa o judicial determinar quién cumple los requisitos legales.

Que no existe prueba de que Ana María Chacón cumpliera los requisitos del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 (ser menor de edad, estudiante dependiente o inválida), por lo que no puede considerarse la única beneficiaria ni excluir a la demandante de la posibilidad de acceder a la sustitución pensional. 21. Sobre la dependencia económica, expuso que el hecho de tener otros hijos no impide el reconocimiento de la pensión, pues la obligación alimentaria solo puede exigirse a quienes tengan la capacidad económica para cumplirla.

Por tanto, esto no demuestra que la actora no dependiera económicamente de la docente fallecida. Además, afirma que la jurisprudencia constitucional, en especial la sentencia T-424 de 2018, ha establecido que la dependencia económica no tiene que ser absoluta para acceder a la pensión, y que es posible que el beneficiario reciba otros ingresos complementarios sin perder ese carácter. 9 Ver índice 52 de SAMAI- Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00473-01 (0420-2024) TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 22. El 17 de junio 202410 se admitió el recurso de apelación y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. 23.

En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio y el Ministerio Público se abstuvo de intervenir. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 24. La Sala debe determinar si la actora, en su calidad de madre de la docente Edilma del Carmen Aragón Suarez, cumple con los requisitos para obtener el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.

Marco normativo y jurisprudencial Dependencia económica como requisito necesario para la sustitución 25. Sobre este requisito existe amplio desarrollo jurisprudencial por parte de la Corte Constitucional, la cual, en sentencia de unificación SU-471 de 202311 compiló la posición de la corporación al respecto, y señaló que para acceder a la sustitución no es necesario acreditar una dependencia económica total y absoluta pero sí demostrar que sin ayuda del titular de la pensión el solicitante habría tenido dificultades importantes para cubrir sus necesidades básicas, esto es, la imposibilidad de garantizar el mínimo existencial que permita la subsistencia en condiciones dignas. 26.

También hizo referencia al deber de probar que, sin el auxilio del fallecido, no se podría mantener una vida digna, y en consecuencia, la verificación en ese sentido de la situación de dependencia al momento del fallecimiento del pensionado, en la que quien solicita el reconocimiento de la prestación estuviera sujeto a dicha ayuda como medio fundamental de sostenimiento.

Resolución del caso concreto 27. Para definir el presente asunto debe resaltarse que en el recurso de apelación no existe discusión respecto del régimen aplicable a la demandante para el reconocimiento pensional; por tal motivo, en virtud del principio procesal de congruencia, este no será objeto de análisis y en su lugar se examinará el caso con base en lo definido por el tribunal en este aspecto, es decir, según lo 10 Ver índice 4 en SAMAI. 11 Corte Constitucional.

Sentencia SU- 471 de 2023. M.P. Diana Fajardo Rivera. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00473-01 (0420-2024) dispuesto por la Ley 100 de 1993 para el cumplimiento de los requisitos de la pensión alegada. 28. Sobre el particular se tiene que dicha disposición normativa, en su artículo 47 señala que: «A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de este» (negrillas intencionales); siendo este uno de los motivos por el cual el tribunal de origen negó las pretensiones, pues consideró que la existencia de una hija de la causante excluye el derecho de la actora, asunto sobre el cual esta última manifestó su inconformidad. 29.

Al respecto, debe precisarse que la literalidad de la norma permite concluir que la exclusión solo se configura cuando existe un derecho cierto a favor de quien ocupa una posición preferente según el orden de prelación establecido, es decir, cuando dicho beneficiario ha cumplido con los requisitos legales y ha solicitado el reconocimiento de la prestación para que la pensión de sobrevivientes se materializara. 30.

En consecuencia, aunque la causante tuviera una hija, a quien se le otorgó el seguro de muerte y las cesantías definitivas por el fallecimiento de su madre, no se demostró que dicha beneficiaria hubiera solicitado la pensión que se discute ni que reuniera las condiciones legales exigidas para acceder a esta en calidad de hija sobreviviente.

Por lo tanto, conforme a lo dispuesto por la norma citada, no le asiste razón al tribunal al excluir a la actora como titular del derecho. 31. Ahora, en relación con la dependencia económica, aspecto cuestionado en el recurso, si bien la Sala considera que efectivamente no se encuentra demostrado que la misma se configurara, no es suficiente ni ajustado el razonamiento expuesto en el fallo apelado, según el cual la existencia de otros hijos de la demandante implicaría una obligación legal de alimentos de estos a su favor, y por este motivo la descartó. 32.

En su lugar, se tiene que del examen de los elementos de convicción suministrados para demostrar lo propio solo se aportaron las declaraciones de la misma demandante: la declaración extraproceso rendida el 12 de octubre de 2018 y el interrogatorio de parte practicado dentro del proceso el 12 de octubre de 2023, decretado de oficio por el tribunal de origen; medios de prueba que, valorados a la luz de la sana crítica y la lógica, no resultan suficientes para generar certeza respecto de la dependencia que debió acreditarse. 33.

En efecto, no es claro para la Sala, que, si la demandante dependía de su hija (fallecida el 18 de agosto de 2011), haya esperado más de 6 años para iniciar el trámite administrativo de pensión de sobrevivientes, pues la primera solicitud fue Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00473-01 (0420-2024) presentada hasta el 8 de noviembre de 201712.

Se pregunta la Sala ¿de qué medios se valió entonces para subsistir esos 6 años? 34. La única prueba allegada por la actora al momento de presentar su demanda para respaldar su dicho es una declaración extraproceso del 12 de octubre de 201813, la cual por sí sola no genera certeza sobre la existencia de una dependencia económica real y permanente al menos al momento de la muerte de la causante. 35.

En consideración a la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho14, la demandante no aportó ningún otro documento que reflejara como se concretaba dicho sostenimiento, está solo su propia afirmación, la cual no genera ninguna certeza de esa situación. 36. En ese sentido, ante la falta de elementos probatorios objetivos y contemporáneos al apoyo alegado, no se configura el requisito de dependencia económica, por lo que no hay lugar al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada. 37.

En virtud de todo lo expuesto, resulta necesario confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. De la condena en costas en segunda instancia 38. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 39. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público.

Esto creó una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como 12 Según consta en la Resolución 0204 del 21 de marzo de 2018, visible en la página 47 de la demanda. 13 Página 35, demanda. 14 Artículo 167 CGP: «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.

No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 18001-23-33-000-2020-00473-01 (0420-2024) es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume.

En ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 40. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 41.

En consecuencia, se impondrán costas a la demandante por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Caquetá por medio de la cual negó las pretensiones.

Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente