Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO DE ESTADO: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., Veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Demandante: Elizabeth Castro Carmona. Demandado: Municipio de Pereira – Personería municipal de Pereira. Tema: Relación laboral encubierta. Contratos de prestación de servicios y “convenios”. Apoyo a la gestión. Saneamiento representación judicial Personería. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las demandadas contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de julio de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES La señora Elizabeth Castro Carmona instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del municipio de Pereira y la Personería, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo No. 1-10-00-24-0103637 del 22 de mayo de 2019 y, en consecuencia, se reconozca la aparente relación laboral que existió entre las partes y se ordene el pago de las prestaciones sociales dejadas de cancelar y del reajuste salarial.

Que se reintegre a la demandante el valor correspondiente al porcentaje que como empleador debió haber cancelado por concepto de aportes a la seguridad social en pensiones y salud, en el período comprendido entre el 04 de octubre de 2004 hasta el 06 de octubre de 2017. Que se condene en costas a la demandada. Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios a la Personería municipal de Pereira desde el 4 de octubre de 2004 hasta el 6 de octubre de 2017.

Con un horario de 8:00 a.m. a 12:00 y de 2:00 pm a 6:00 pm; posteriormente el horario cambió de 8:00 am a 12:00 y de 1:00 a 5:00 pm, apoyando a la entidad en diferentes frentes. Que, durante la ejecución de los contratos, realizó los aportes respectivos a su seguridad social como exigencia para que se pudiera volver a suscribir el contrato.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 22 de noviembre de 2019 y, notificada a las entidades demandadas. El municipio de Pereira precisó que la actora desconoce las normas que amparan el uso del contrato de prestación de servicios, cuando la administración no cuenta con suficiente personal para cubrir sus necesidades.

Que no puede hablarse de subordinación laboral o dependencia por el solo hecho de que el contratista deba cumplir y desempeñar el objeto propio para el cual fue contratado dentro de un lapso determinado, por lo que la entidad vigila dicho cumplimiento, e imparte directrices con la finalidad de lograrse un mejoramiento en el servicio brindado por el ente territorial.

Que las recomendaciones o instrucciones eventuales que podía recibir la demandante correspondían al principio de coordinación de actividades, por virtud del cual debía procurar atender las mismas a efectos de desarrollar eficientemente la labor encomendada. Propuso las excepciones de cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, prescripción, legalidad del acto administrativo demandado e indebida escogencia de la acción. La Personería municipal de Pereira indicó que nunca existió subordinación o dependencia de la contratista con la entidad, que el único vínculo que existió fue el de un contrato de prestación de servicios donde contaba con autonomía para el cumplimiento de sus alcances contractuales, vinculación que se desarrolló conforme al fundamento legal y jurisprudencial de la misma.

Que el servicio para el cual fue contratada no requiere permanencia puesto que era de apoyo, motivo por el cual se realiza a través de contrato de prestación de servicios en relación con su experiencia, capacitación y formación profesional. Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que existen pruebas de la autonomía de la contratista al variar los horarios en que prestaba el servicio sin una orden de la entidad, además no señala de quién recibía las supuestas órdenes, sino que de manera general informa que las recibe de todos los empleados de planta de la entidad, lo que demuestra la ausencia de subordinación o dependencia, motivo por el cual no es posible realizar ningún cobro.

Propuso las excepciones de inexistencia de causales de nulidad de los actos administrativos, inexistencia de causa para demandar y cobro de lo no debido, falta de legitimación en la causa, inexistencia de contrato realidad y prescripción. Se celebró audiencia inicial el 25 de noviembre de 2020, en la que se fijó el litigio, se surtió la etapa conciliatoria y en esta se manifestó la voluntad de conciliar, por lo que suspendieron el proceso, siendo activado nuevamente el 18 de febrero de 2021 cuando se llevó a cabo la continuación de la audiencia inicial, en la cual se decretaron las pruebas solicitadas y se programó la audiencia para su práctica.

Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por las demandadas. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del veintitrés (23) de julio de dos mil veintiuno (2021), accedió parcialmente a las pretensiones indicando que se logró demostrar la existencia de una relación laboral entre las partes para el apoyo a la Personería municipal de Pereira desarrollando actividades secretariales, de acompañamiento y atención al público, y en el área de gestión documental, en el período comprendido entre el 4 de octubre de 2004 hasta el 6 de octubre de 2017.

Ordenó a la Personería el reconocimiento y pago en favor de la parte actora, de los porcentajes de cotizaciones en su debida proporción que debió pagar por concepto de Seguridad Social, se ordenó el pago de la bonificación por recreación y las prestaciones laborales de orden legal, incluyendo vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por recreación y primas legales a que haya lugar, tomando como base los honorarios derivados de los contratos de prestación de servicios.

Que las funciones desarrolladas por la demandante en calidad de contratista son inherentes al objeto de la Personería municipal, en la medida que las mismas consistían en prestar asistencia en la información requerida por los usuarios; brindar la colaboración pertinente para gestionar y realizar fichas socioeconómicas; atender a la comunidad en general que requiera los servicios de la Personería, orientándolos según la necesidad del servicio y apoyar en la elaboración y archivo de las carpetas contractuales.

Que la demandante estaba obligada a cumplir con órdenes o directrices impartidas Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 por el personero y la personería delegada y a un horario establecido por la misma, y no bajo su propia dirección; y con las actividades propias del giro ordinario de la entidad, razón por la cual, en virtud del principio de la primacía de la realidad, se deduce que en el presente caso existió una verdadera relación laboral entre las partes.

Que operó parcialmente el fenómeno prescriptivo, en relación con el derecho causado entre el 4 de octubre de 2004 al 31 de diciembre de 2009. No condenó en costas. RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada Personería municipal interpuso recurso de apelación, indicando que la decisión no atendió a una valoración integral de las pruebas decretadas y practicadas pues, los testigos al momento de manifestar si les constaba quien le daba las órdenes a la señora Elizabeth Castro Carmona, señalaron no tener conocimiento y también precisaron que nunca habían visto a nadie dándole una orden de cómo debía hacer el trabajo o en qué horario debería hacerlo.

Que, quedó evidenciado con el testimonio del señor Yeison Quiroga que, dada la condición estructural de la sede de la Personería municipal de Pereira, los testigos de la demandada no tenían como precisar que la veían a diario durante todo el tiempo en la recepción, toda vez que esta se encuentra ubicada en el tercer piso y los testigos laboraban en el cuarto piso el cual tenía acceso directo e independiente del tercero. Que de la “historia clínica” se puede evidenciar, que la actora en varias oportunidades debió acudir a citas médicas sin que necesitara pedir permiso a la entidad para hacerlo y tampoco le representaba una disminución de sus honorarios o ningún otro tipo de consecuencia. Que, dentro del organigrama de la entidad para la fecha en que estuvo vinculada contractualmente la demandante en la Personería municipal no existía ningún cargo de planta con las funciones que ella desempeñaba, que por el contrario existían diversos contratistas que apoyaban en estas actividades para que los empleados de la entidad pudieran cumplir y dedicarse a las acciones misionales de la entidad.

Que, no tuvo en cuenta que los contratos de 2006, 2008 y 2009 obedecían a un convenio que se tenía con la Defensoría del Pueblo que generó la necesidad de contratar a alguien para la prestación de ese servicio por no contar ninguna de las entidades con personal de planta que pudiera hacerlo. Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 El municipio de Pereira interpuso recurso de apelación, manifestando que, en la ejecución de los contratos, la actora prestó sus servicios de manera autónoma e independiente en las condiciones profesionales que ella misma determinaba.

Que, esto se respetó durante todo el tiempo que duró la ejecución de cada uno de los contratos, al punto que nunca se impuso horario alguno a la actora pues las jornadas, días y horas y la manera en cómo cumplía con el objeto de los contratos, lo determinaban los contratistas teniendo como parámetro, el cumplimiento eficaz del objeto pactado.

Que cada uno de estos contratos fue independiente uno del otro, que si bien las interrupciones que se dieron entre la terminación de uno y el otro fueron cortas en algunos, en todo caso existieron, fueron reales y por tal razón imposibilitan la afirmación de que la entidad recibió servicios ininterrumpidos por parte de la demandante. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. El 21 de febrero de 2022 fueron admitidos los recursos de apelación, y de conformidad con el art. 247 de la ley 1437 de 2011, se dio traslado por el término de 10 días para la presentación de los alegatos de conclusión y, posteriormente se corrió el mismo término para el Ministerio Público.

El Municipio de Pereira manifestó que no puede hablarse de subordinación laboral o dependencia por el solo hecho de que el contratista deba cumplir y desempeñar el objeto propio para el cual fue contratado dentro de un lapso determinado, siendo lógico que la entidad contratante, vigile dicho cumplimiento, así como que se le impartan directrices ocasionales.

Que las recomendaciones o instrucciones eventuales que podía recibir la actora correspondían al principio de coordinación de actividades entre las partes con el fin de procurar atender las mismas a efectos de desarrollar eficientemente la labor encomendada y dar cabal cumplimiento a los alcances contenidos en los diversos contratos de prestación de servicios.

Que denotan la existencia de una relación de tipo legal y contractual, más no una relación laboral, en virtud de lo cual, la remuneración atiende el concepto de honorarios, no de salarios y, por ende, no genera prestaciones sociales, de conformidad a lo señalado por el numeral 3º, artículo 32 de la Ley 80 de 1993. La parte demandante, la Personería y el Ministerio Público guardaron silencio.

Se decidirá previas las siguientes, Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 CONSIDERACIONES Saneamiento En aplicación de lo dispuesto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 20111, considera la Sala que en este estado del proceso hay una medida de saneamiento que tomar, toda vez que, si bien el Tribunal aceptó la intervención tanto de la Personería de Pereira como del municipio, ha de indicarse que la representación judicial cuando se demanda un órgano de control del nivel territorial está en cabeza del respectivo personero, como lo indica la Ley2, motivo por el cual, no es posible que actúen dos apoderados al mismo tiempo.

Es por esto, que no se tendrán en cuenta las actuaciones llevadas a cabo por el municipio de Pereira, incluyendo el recurso de apelación y, en esa medida, el objeto del litigio en segunda instancia se limitará a lo apelado por la Personería municipal. Aclarado lo anterior, continua la Sala con el análisis del proceso. La Sala deberá verificar si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esa relación. En caso de que se encuentre probada la relación laboral, se estudiará el argumento relativo a la prescripción de los derechos reclamados y, finalmente, se analizará lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.

El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. 1 “ARTÍCULO 207. Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes.” 2 “Ley 1437 de 2011.

Artículo 159: (…) En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor.” Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios, de las cuales se destacan las siguientes: - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral.

Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución del caso concreto Con relación a las pruebas documentales es posible establecer que la demandante estuvo vinculada con la Personería de Pereira desde el 4 de octubre de 2004 hasta el 6 de octubre del 2017 con sus diferentes interrupciones, así: ÍTEM OBJETO DESDE HASTA INTERRUPCIÓN Contrato de prestación de servicios No. 2004- 73 Prestación de servicios de apoyo a la Personería Municipal de Pereira en las actividades institucionales y de capacitación ciudadana que se llevan a cabo en los diferentes sectores de la ciudad, haciendo los contactos previos con la comunidad, determinando el lugar, fecha y hora de las reuniones, acompañar al personero, funcionarios o persona que orientará la actividad y la convocatoria y organizar los asuntos relacionados con los materiales y asistencia de la comunidad. 4 de octubre de 2004 31 de dicie mbre de 2004 40 Contrato de prestación de servicios No. 2005- 21 Prestación de servicios de apoyo desarrollando actividades de acompañamiento desde la Personería Municipal de Pereira, en el proceso de sisbenización en el municipio de Pereira con el fin de brindar atención oportuna a la población más vulnerable, velando por la correcta aplicación de las encuestas, visitas de campo y reencuestar a usuarios cuando se requiera y observe el cumplimiento del proceso en beneficio de los usuarios. 25 de febrero de 2005 24 de agost o de 2005 36 Contrato de prestación de servicios No. 2005- 23 Prestación de servicios de apoyo desarrollando actividades de acompañamiento desde la Personería Municipal de Pereira, en el proceso de sisbenización en el municipio, velando por la correcta aplicación de las encuestas que se consolidan diariamente, atención oportuna a la población vulnerable que lo requiera, vigilar el cumplimiento de la normatividad en el proceso y realizar visitas de campo y reencuestar a los usuarios por solicitud previa. 12 de octubre de 2005 31 de dicie mbre de 2005 17 Contrato de prestación de servicios No. 2006- 24 Prestación de servicios de apoyo en la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, para desarrollar actividades tales como verificar la incapacidad económica de los potenciales usuarios del servicio de la defensoría pública, mantener actualizadas las hojas de vida de los contratistas de la Defensoría, conceder citas para la primera entrevista en los programas civil, familia y 25 de enero de 2006 24 de mayo de 2006 43 Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 administrativo.

Diligenciar las fichas socioeconómicas a quienes solicitan la prestación del servicio de Defensor Público, según convenio entre la Personería y Defensoría. Contrato de prestación de servicios No. 2006- 54. Prestación de servicios desarrollando actividades de apoyo a la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda, tales como: verificar la capacidad económica de los potenciales usuarios del servicio de Defensoría, conceder citas para la primera entrevista en los programas civil, familia y administrativo, diligenciar las fichas soioeconomicas a quienes solicitan la prestación del servicio según convenio suscrito por la Defensoría y la Personería Municipal de Pereira. 28 de julio de 2006 27 de dicie mbre de 2006 351 Contrato de prestación de servicios No. 2008- 47 Suministrar el apoyo y los diferentes servicios a la Defensoría del Pueblo, manteniendo actualizados los datos que allí se manejan siendo puente entre la Defensoría y la Personería. 05 de junio de 2008 31 de octub re de 2008 68 Contrato de prestación de servicios No. 2009- 15 Suministrar apoyo a la Personería Municipal de Pereira, desarrollando actividades en la Defensoría del Pueblo, cumpliendo funciones en cuanto a la atención, orientación y ayuda de la comunidad pereirana que solicita los servicios en temas relacionados con la defensa de los derechos humanos, según convenio realizado entre la Personería Municipal de Pereira y la Defensoría del Pueblo regional Risaralda. 11 de febrero de 2009 10 de agost o de 2009 5 Contrato de prestación de servicios No. 2009- 80.

Suministrar apoyo a la Personería municipal de Pereira, desarrollando actividades en la Defensoría del Pueblo, cumpliendo funciones en cuanto a la atención, orientación y ayuda de la comunidad pereirana que solicita los servicios en temas relacionados con la defensa de los derechos humanos, según convenio realizado entre la Personería Municipal de Pereira y la Defensoría del Pueblo regional Risaralda. 14 de agosto de 2009 31 de dicie mbre de 2009 532 Contrato de prestación de servicios No. 2012- 26 Prestación de servicios de apoyo en la atención al público en la recepción de la Personería municipal de Pereira. 23 de febrero de 2012 07 de julio de 2012 11 Contrato de prestación de servicios No. 2013- 11.

Prestación de servicios de apoyo en los procesos de la gestión documental de la Personería Municipal 4 de febrero de 2013 28 de dicie mbre de 2013 12 Contrato de prestación de servicios Prestación de servicios de apoyo en las actividades de atención al público y secretariales en las distintas dependencias de la Personería municipal de Pereira. 16 de enero de 2014 31 de dicie mbre de 2014 28 Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 No. 2014- 16 Contrato de prestación de servicios No. 2015- 41 Prestación de servicios de apoyo en las actividades de atención al público y secretariales en las distintas dependencias de la Personería municipal de Pereira. 10 de febrero de 2015 29 de mayo de 2015 9 Contrato de prestación de servicios No. 2015- 78 Prestación de servicios de apoyo en las actividades de atención al público y secretariales en las distintas dependencias de la Personería municipal de Pereira. 11 de junio de 2015 14 de novie mbre de 2015 6 Contrato de prestación de servicios No.2015- 115 Prestación de servicios de apoyo en las actividades de atención al público y secretariales en las distintas dependencias de la Personería municipal de Pereira. 24 de noviembr e de 2015 23 de dicie mbre de 2015 38 Contrato de prestación de servicios No. 2016- 29 Prestación de servicios de apoyo en las actividades de atención al público y secretariales en las distintas dependencias de la Personería municipal de Pereira. 17 de febrero de 2016 16 de junio de 2016 3 Contrato de prestación de servicios No. 2016- 71 Prestación de servicios de apoyo en las actividades de atención al público y secretariales en las distintas dependencias de la Personería municipal de Pereira. 20 de junio de 2016 19 de novie mbre de 2016 51 Contrato de prestación de servicios No. 2017- 012 Prestación de servicios de apoyo a la Personería Municipal de Pereira en el área de gestión documental. 01 de febrero de 2017 14 de junio de 2017 15 Contrato de prestación de servicios No. 2017- 062 Prestación de servicios de apoyo a la Personería Municipal de Pereira en el área de gestión documental. 07 de julio de 2017 06 de octub re de 2017 Terminaci ón Nota: Recuadros resaltados refieren a la existencia de un término de interrupción “amplio” entre contratos para efectos de analizar más adelante la prescripción en caso tal de que se encuentre demostrada la subordinación. De dichos contratos se puede inferir que la demandante prestó un servicio para la Personería municipal de Pereira de manera personal y que se pactó una remuneración; además que, durante los años 2006, 2008 y 2009 se refiere un convenio realizado entre la Personería y la Defensoría del Pueblo con el fin de llevar a cabo las mismas funciones, pero en esta última entidad.

Por su parte, los testimonios de los señores Manuel Carmona, Luz Mery Huertas Romero y Luz Elena Ruiz Henao, coincidieron en afirmar que la demandante debía prestar sus servicios en la Personería o en las entidades que le asignaran para trabajar en la recepción, en gestión documental, cumpliendo funciones en cuanto a Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la atención, orientación y ayuda de la población que solicitara los servicios en temas relacionados con la defensa de los derechos humanos. El primer testigo, señor Manuel Carmona señaló que tanto la demandante como él, trabajaron en la personería 15 años.

Que ella ingresó como contratista en octubre del 2004 y estuvo hasta el 2017, y que él ya trabajaba allá cuando la demandante se vinculó. Que cuando ella ingresó a la entidad hacía diligencias asignadas por la personería; trabajaba en la recepción y en gestión documental donde se recibía y se despachaba la documentación de esta. Que tenían un horario de 8:00 a 12m y de 2:00 a 6:00 pm; que no le consta que dicho horario le haya sido impuesto, sino que ese era el que tenían los contratistas en dicha dependencia, que era el mismo horario de la entidad.

Que como la demandante era la encargada de recibir la correspondencia, ella debía estar inclusive antes de las 8:00 am. La segunda testigo, señora Luz Mery Huertas indicó que cuando empezó a laborar en la personería en el año 2010, la actora ya desempeñaba actividades en esa entidad. Que la demandante cumplía el horario de cualquier funcionario público que era de 8 a 12 y de 2 a 6; en otros periodos de 8 a 12 y de 1 a 5pm., que ese horario lo cumplía la actora porque era quien atendía público y debía recibir documentos.

Que no le consta que alguien le haya impuesto ese horario, que toda persona que llegaba a la entidad se encontraba con el puesto donde estaba la demandante y, ella era quien direccionaba al usuario. La testigo Luz Elena Ruiz Henao manifestó que a la demandante siempre le correspondió trabajar en la recepción, entrada y salida de documentos y atención al público.

Que la actora debía cumplir horario como todos, que era de 8 a 6 pm., pero que no le consta que alguien le haya impuesto ese horario, que en general se les requería a los contratistas que atendían público que tenían que estar a la hora que abría la Personería. Los testigos Manuel Alejandro Hernández Castro y Yesion Antonio Quiroga Henao, empleados de planta de la entidad, coincidieron en afirmar que la demandante no cumplía funciones sino que apoyaba actividades operativas y no de tipo misional, pues ella se encontraba en distintas partes de la entidad, y sobre el horario manifestaron que la señora Elizabeth no debía cumplir ningún tipo de horario, que a ella se la veía en diferentes momentos del día, y que eran tan sencillas sus labores que cualquier persona las podía realizar, como entregar turnos, poner sellos, direccionar al público.

Que, si ella se ausentaba, la entidad podía seguir funcionando normalmente. Para analizar la subordinación, es importante precisar que la actora desempeñó diferentes funciones; así: Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Del 2004 al 2009 consistieron en apoyar a la entidad a través de actividades de acompañamiento desde la Personería Municipal de Pereira en el proceso de sisbenización en dicho municipio con el fin de brindar atención oportuna a la población más vulnerable, velando por la correcta aplicación de las encuestas, visitas de campo y reencuestas a usuarios cuando se requería. Esto directamente a la entidad demandada, del 4 de octubre de 2004 al 31 de diciembre de 2005.

Del 2006 a 2009, se observa que se ejercieron funciones similares, pero se refiere que fueron a través de convenios realizados entre la Personería Municipal de Pereira y la Defensoría del Pueblo regional Risaralda. Frente a este primer grupo de funciones, esto es, el apoyo a la gestión, tanto lo que fue directamente con la entidad como el que fue a través de “convenio”, existe cierta ambigüedad en las declaraciones de los testigos, porque solo se refirieron a una única tarea que era la de atención al público en la recepción y gestión documental, ninguno hace referencia específica a las funciones que desempeñaba en cumplimiento del objeto real de esos contratos, tampoco se refieren al tipo de órdenes o de instrucciones que recibía la demandante por parte de la Personería ni como se desarrollaban las labores de apoyo.

Adicionalmente, no se allegaron los “convenios” enunciados en cada uno de los objetos contractuales, por lo que, no es posible establecer cuáles pudieron ser los compromisos de esa entidad en el desarrollo de estos, lo que impide relacionar las actividades de la contratista con las obligaciones y definir que prestó sus servicios a aquella.

Tampoco se tienen pruebas documentales que den cuenta del lugar de trabajo de la actora y, que, este fuera facilitado por la Personería y/o en la Personería o en la Defensoría; tampoco, de la imposición de horarios ni del direccionamiento y control de las actividades por parte de la entidad. A partir de la prueba testimonial tampoco se logra la convicción sobre la tercerización laboral y la configuración de los elementos de la relación laboral, porque, ninguno de los testigos se refirió a estos convenios específicamente, por lo que no existe claridad sobre cuál fue la intervención o participación de la entidad en esos acuerdos públicos.

Frente al segundo grupo, esto es del 23 de febrero de 2012 al 6 de octubre de 2017; se observa que sus funciones fueron más secretariales, de atención al público y apoyo a la gestión documental y, si bien, esta Corporación ha precisado que, en casos como estos, tratándose de labores secretariales y de servicios de gestión administrativa, por la misma naturaleza de las actividades y la sujeción en su desarrollo no puede entenderse la existencia de autonomía técnica o administrativa, es importante determinar las condiciones mínimas en que se desempeñaba la actora para cumplir dicho objeto contractual.

Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Sin embargo, de las declaraciones recibidas ni de los objetos de los contratos, se desprenden este tipo de condiciones, no se observa la existencia de algún superior o si estaba sujeta al direccionamiento y control por parte de alguien de mayor jerarquía en la línea de mando, la mayoría de los testigos se refirió solo al supuesto cumplimiento de un horario, pero a ninguno le constaba que este fuera impuesto o exigido, o si había alguien que realizaba la programación y asignación de turnos y con quien se entendía para todo lo relativo a la atención y asesoría o determinaba las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se ejecutaba el objeto contractual.

No se puede extraer del acervo probatorio que la demandante, durante el tiempo en que prestó sus servicios de apoyo asistencial, actuó bajo dependencia y subordinación, además, los dos últimos testigos manifestaron que la demandante apoyaba actividades operativas, no de tipo misional, pues ella se encontraba en distintas partes de la entidad, y sobre el horario manifestaron que la señora Elizabeth no debía cumplir ninguno, que a ella se la veía en diferentes momentos del día, y que, si ella se ausentaba, la entidad podía seguir funcionando normalmente.

Al respecto, esta Subsección ha sostenido que «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»3 Así, para la Sala no hay claridad frente a las características y condiciones de la labor desempeñada, no se observa a partir del material probatorio que la entidad demandada hubiese ejercido sobre la actora órdenes, llamados de atención o cualquier otra expresión subordinante, que permitan concluir su inserción dentro del círculo organizativo y disciplinario de la entidad a partir de influencias decisivas en la forma de realizar su trabajo, desconociendo que conforme al artículo 167 del CGP4 era su deber acreditar los hechos descritos en la demanda.

Por lo tanto, por no encontrarse acreditados los elementos esenciales de una 3 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. 4 «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.

No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares» Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 relación laboral entre las partes se REVOCARÁ la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda para en su lugar, NEGAR las pretensiones.

De la condena en costas   Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 20215 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP6, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

Es así como no hay lugar a condenar en costas en ambas instancias. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley RESUELVE Primero. REVOCAR la sentencia proferida veintitrés (23) de julio de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Risaralda y en su lugar, se niegan las pretensiones.

Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente 5 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 6 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

Radicación: 66001-23-33-000-2019-00615-01 (0052-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente