76001233300020220051201 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 76001-2333-000-2022-00512-01 (2494-2024) Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones1 (Colpensiones) Medio de control: Ejecutivo Tema: Excepción de inexistencia de la obligación. Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra la sentencia de fecha 27 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación. I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda2 1.1.1 Hechos Mediante sentencia del 18 de septiembre de 2017, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 76001233300620150099500, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. GNR 339765 y 343719 del 04 de diciembre de 2013 y 01 de octubre de 2014, respectivamente, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído. 1 En adelante, Colpensiones. 2 Expediente digital – gestión de otros despachos -Samai, índice 3 Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 2 SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, a pagar a MARIA PATRICIA ОCHOА VICTORIA identificada con C.C 31.832.831 las diferencias que surgen entre lo que se pagó por concepto de mesadas pensionales en virtud de la liquidación realizada por la accionada y lo que debió haber pagado conforme la liquidación aquí efectuada, reliquidando la pensión en la suma de CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS NUEVE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS($4.809.254,00) M/cte., a partir de agosto 6 de 2010, fecha en que adquiere el status pensional, suma que deberá ser actualizada y reconocida desde el 28 de octubre de 2011, atendiendo que en el presente caso operó el fenómeno de la prescripción trienal, teniendo en cuenta que la petición que tenía como objeto la reliquidación de la mesada pensional con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, fue radicada el 28 de octubre de 2014, (sic) igualmente, la entidad demandada deberá ajustar e indexar la pensión de jubilación teniendo en cuenta los factores que se incluyen en la liquidación anteriormente realizada y sobre la nueva base de liquidación se aplicarán los ajustes de Ley, por cambiar la base de liquidación pensional, dando cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. Por último, al momento de realizar la reliquidación y pago de las diferencias antes mencionadas, la entidad demandada deberá descontar las sumas correspondientes por concepto de los factores respecto de los cuales no se efectuaron aportes.

TERCERO: Condenar en costas a la parte demandada, las cuales serán liquidadas por Secretaría de conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A, en armonía con el numeral 1 del artículo 365 del C.G.P. Se fijan como agencias en derecho la suma equivalente al 2% del valor de la pretensión reconocida (…)”. Ambas partes procesales interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante sentencia del 30 de julio de 2020 proferida por el Consejo de Estado, disponiendo: “Primero: Se confirma la sentencia del 18 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora María Patricia Ochoa Victoria contra Colpensiones, en tanto declaró la nulidad de los actos acusados, la que se declara, pero por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.

Con respecto al numeral segundo, este quedará así:

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se condena a Colpensiones a reliquidar la pensión de jubilación de la señora María Patricia Ochoa Victoria, incluyendo como factores salariales, además de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados ya reconocidos, la bonificación por actividad judicial y prima especial de servicios sobre los cuales efectuó cotizaciones dentro de los últimos 10 años de servicios, pero sin modificar el IBL.

También se declara que no hay lugar a la aplicación de la prescripción. Segundo: En lo demás se entiende revocada la sentencia, para denegar las demás pretensiones formuladas. Tercero: Sin condena en costas en ambas instancias”. La sentencia quedó ejecutoriada el 9 de octubre de 2020; posteriormente, mediante auto del 1 de julio de 2021, se dispuso obedecer y cumplir lo resuelto por el Consejo de Estado y se ordenó el archivo definitivo del proceso.

Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 3 1.1.2 Pretensiones La señora María Patricia Ochoa Victoria, a través apoderado judicial, el día 3 de mayo de 2022 presentó demanda ejecutiva contra la Administradora Colombiana de Pensiones — COLPENSIONES—, con el fin de obtener el cumplimiento de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 30 de julio de 2020, dentro del expediente 76001233300620150099500, así como de las sumas que durante el proceso ejecutivo se fijen como costas y agencias en derecho. 1.2 Mandamiento ejecutivo de pago3 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del 9 de agosto de 2022, concluyó que la sentencia del 30 de julio de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado —que confirmó parcialmente el fallo de primera instancia del 18 de septiembre de 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por María Patricia Ochoa Victoria contra Colpensiones— constituye un título ejecutivo que contiene obligaciones claras, expresas y exigibles; en virtud de lo cual libró el mandamiento de pago deprecado en los siguientes términos: “PRIMERO: LIBRAR MANDAMIENTO EJECUTIVO contra Colpensiones, para que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del presente auto, proceda a: • Expedir un acto administrativo de reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante, de tal forma que el ingreso base de liquidación incluya, además de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, la bonificación por actividad judicial y la prima especial sobre los cuales se efectuaron cotizaciones dentro de los últimos 10 años de servicio, y, con esa nueva base pensional, aplique los reajustes pensionales de ley, año a año. • Pague (sic) el valor que resulte de aplicar los pasos descritos en el párrafo 25 de esta providencia (por concepto de diferencia de mesadas pensionales).

SEGUNDO: NOTIFICAR POR ESTADO a la parte ejecutante, de conformidad con lo previsto en los artículos 171 (numeral 1) y 201 de la Ley 1437 de 2011.

TERCERO: NOTIFICAR PERSONALMENTE a Colpensiones (artículos 171, numeral 1, y 199 de la Ley 1437 de 2011) y al Agente del Ministerio Público (artículos 197 y 199 de la Ley 1437 de 2011).

CUARTO: NEGAR la medida cautelar de embargo y secuestro de dineros presentada por la parte ejecutiva, según lo expuesto en la parte motiva (…)”. Contra esta providencia la parte ejecutada interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto por medio de auto del 19 de abril de 2023, confirmando en su integridad el auto recurrido. 1.3 Contestación de la demanda4 3 Expediente digital – Gestión en otros despachos- Samai – índice 12. 4 Expediente digital – Gestión en otros despachos- Samai – índice 24 Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 4 Dentro del término de traslado de la demanda Colpensiones presentó escrito en el que da por cierto los hechos referentes al proceso ordinario que se adelantó y las sentencias que en aquel fueron proferidas; además, formuló las excepciones de: inexigibilidad del título, prescripción, buena fe de Colpensiones rentas y bienes de Colpensiones, prescripción, y declaratoria de otras excepciones.

Además, pidió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que se negara temporalmente el mandamiento de pago solicitado por la parte actora, con el fin de otorgar a la entidad el tiempo necesario para ajustar sus lineamientos internos respecto al cumplimiento de la sentencia y permitir el posterior ingreso de la obligación a nómina, sin que sea necesario recurrir de forma inmediata a la ejecución forzada; así como, abstenerse de librar medidas cautelares; de forma subsidiaria deprecó que, en caso que dichas medidas resulten necesarias, aquellas sean decretadas cuando ya se liquide el crédito. 1.4 Sentencia de primera instancia5 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en audiencia llevada a cabo el 27 de febrero de 2024, resolvió las excepciones propuestas; así como, memorial allegado por Colpensiones posterior a la contestación donde aportó la Resolución SUB 143672 del 27 de mayo de 2022 y con base en ella pidió la terminación del proceso por pago total, aduciendo que en esta se reliquidó la pensión, en virtud de la orden judicial, y se determinó que aquella era de un menor valor a la que se venía cancelando.

Se indicó en dicha audiencia que además se había aportado al proceso la Resolución SUB 165847 del 22 de junio de 2022 mediante la cual Colpensiones había ordenado un reintegro de mesadas pensionales a cargo de la aquí ejecutante, dicha resolución fue objeto de recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos de forma negativa para el recurrente mediante las Resoluciones SUB 262861 del 22 de septiembre de 2022 y DPE 14633 del 22 de octubre de 2023, en las cuales se confirmó la orden de reintegro.

Al momento de dictar la sentencia el Tribunal desestimó las excepciones propuestas por Colpensiones al considerar que no enervan el fundamento del mandamiento de pago. En cuanto a la denominada inexigibilidad del título ejecutivo se dijo que sus argumentos eran 5 Expediente digital – gestión de otros despachos -Samai, índice 056. Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 5 falso por cuanto en el proceso ordinario no se impuso condena en costas y el ejecutante solicitó el cumplimiento de la obligación el 30 de noviembre de 2021; respecto a la excepción de buena fe se dijo que no justifica el incumplimiento de un fallo; la de inembargabilidad de las rentas y bienes de Colpensiones no se refiere al cumplimiento o inexistencia de la obligación sino que versa sobre una eventual medida cautelas; la excepción de prescripción fue formulada de manera abstracta, sin embargo, se aclaró que el fenómeno en mención no se configuró dado que la sentencia base de la ejecución quedó ejecutoriada el 9 de octubre de 2020 y la demanda incoada en mayo de 2022, sin que hubieran corrido los 5 años después de su exigibilidad.

No obstante, el A - quo decidió declarar de oficio la excepción de inexistencia de la obligación, fundamentándose en la facultad legal del juez para declarar excepciones cuando los hechos están probados (art. 187 CPACA y art. 282 CGP), así como en su deber de verificar el contenido sustancial del título ejecutivo. Según se expuso, tras revisar los antecedentes administrativos, se evidenció que mediante la Resolución VPB 43867 de 2015 (la cual no fue objeto de análisis en el proceso ordinario, como quiera que en la audiencia inicial llevada ca cabo en dicho trámite no se aceptó la reforma de la demanda que en ese sentido se pretendió), Colpensiones ya había reconocido y pagado a la demandante una mesada pensional superior a la ordenada por la sentencia del Consejo de Estado del 30 de julio de 2020, que sirvió como título ejecutivo.

Lo anterior, según el Tribunal debido a que en la Resolución VPB 43867 de 2015 la pensión se calculó con base en el promedio del último año de servicio e incluyó factores salariales adicionales a los ordenados judicialmente, tales como la prima de vacaciones y de navidad. En cambio, la sentencia judicial estableció que el ingreso base debía calcularse sobre el promedio de los últimos 10 años, incluyendo únicamente los factores de: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima especial y bonificación por actividad judicial.

Agregó el A - quo que, en el proceso ejecutivo la parte actora interpretó erróneamente que debían mantenerse todos los factores salariales incluidos en la Resolución VPB 43867 de 2015, además de los ordenados por la sentencia base de esta ejecución, lo que aumentaría indebidamente el valor de la pensión, pues implicaría vulnerar el principio de correspondencia entre cotización y liquidación (art. 48 C.P.) y desconocer el contenido preciso del título ejecutivo.

Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 6 Además, sostuvo que la Resolución SUB 143672 de 2022 se ajustó correctamente a lo dispuesto por la sentencia judicial y, en ese sentido, no hay mesadas adeudadas ni obligación pendiente de pago. Por ello, concluyó que la pretensión ejecutiva carece de fundamento, dio por terminado el proceso y recordó que eventuales devoluciones por pagos en exceso no fueron autorizadas por el fallo judicial, por lo que dicha cuestión debe ser discutidas a través de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual ya fue formulado.

Así entonces, la Sala concluyó que no se evidencia deuda alguna, por tanto, se declaró probada la excepción, dándose por terminado el proceso, sin condena en costas. 1.5 Recurso de apelación6 La parte demandante, a través de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 27 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Alegan que el fallo interpretó erróneamente el contenido de la sentencia del Consejo de Estado del 30 de julio de 2020, la cual constituye un título ejecutivo claro, expreso y exigible. Según el recurso, dicha sentencia ordenó expresamente la reliquidación de la pensión incluyendo nuevos factores salariales (bonificación por actividad judicial y prima especial), pero “sin modificar el IBL” ya reconocido en el acto administrativo previo (Resolución VPB 43867 de 2015), y declaró que no era aplicable la prescripción de mesadas.

Por tanto, se considera existe una obligación clara a cargo de Colpensiones que justifica la continuación del proceso ejecutivo. Argumentan que el Tribunal malinterpretó la expresión “sin modificar el IBL”, ya que esta no implicaba reducir el valor de la pensión ya reconocido, sino únicamente mantener el ingreso base previamente liquidado para efectos de sumar los nuevos factores, sin afectar lo ya consolidado; aduciendo que en la sentencia SU del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado se precisó que los aspectos en los que ya hubiera operado la cosa juzgada eran inmodificables, ante ello, como ya Colpensiones había reliquidado la prestación a través de la Resolución VPB 43867 de 2015, lo en ella resuelto no podía ser modificado, debiéndose tan solo agregar a la liquidación en ella dispuesta 6 Expediente digital – gestión de otros despachos -Samai, índice 60.

Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 7 los dos factores que se ordenaron incluir en la sentencia proferida por el Consejo de Estado y que es el título ejecutivo en esta ejecución. También critican que Colpensiones haya modificado “motu proprio” un acto administrativo ejecutoriado (la Resolución VPB 43867 de 2015), lo cual —según doctrina y jurisprudencia— solo podría hacerse mediante demanda de lesividad.

Finalmente, invocan los principios de seguridad jurídica y confianza legítima para proteger la situación pensional ya reconocida administrativamente a favor de la ejecutante, y solicitan revocar la sentencia apelada para que continúe la ejecución del fallo judicial a su favor. 1.6 Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 8 de julio de 20247, de acuerdo con lo establecido en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)8.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA9, en concordancia con lo previsto en el artículo 15 del reglamento de esta Corporación10. 2.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Subsección establecer si la sentencia apelada, que declaró probada de oficio la excepción de inexistencia de la obligación, se encuentra ajustada a derecho, en el contexto del proceso ejecutivo promovido por la señora María Patricia Ochoa Victoria contra Colpensiones, con fundamento en el cumplimiento material de la sentencia proferida el 30 de julio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 7 Expediente digital –Samai, índice 4. 8 Cabe anotar que, mediante auto de unificación del 12 de septiembre de 2023, M.P. Oswaldo Giraldo López, Exp. 11001 0315 000 2023 00857 00, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estableció la siguiente regla de unificación: “El régimen aplicable para la procedencia y trámite del recurso de apelación interpuesto en vigencia de la Ley 2080 de 2021 contra una sentencia proferida en un proceso ejecutivo es el previsto en el artículo 247 del CPACA.”. 9 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 10 Contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.

Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 8 2.3 Marco jurídico 2.3.1 Generalidades del proceso ejecutivo El proceso ejecutivo busca “asegurar que el titular de una relación jurídica que crea obligaciones pueda obtener, por medio de la intervención estatal, el cumplimiento de ellas, compeliendo al deudor a ejecutar la prestación a su cargo, si ello es posible, o si no, conduciéndolo a que indemnice los perjuicios patrimoniales que su inobservancia ocasionó”11.

El instrumento que sirve como base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo, que se define como el “documento que representa una declaración de la voluntad del juez o de las partes, es aquél que trae aparejada la ejecución, o sea, en virtud del cual cabe proceder sumariamente al embargo y venta de bienes del deudor moroso, a fin de satisfacer el capital o principal debido, más los intereses y costos”12.

Pues bien, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que constituyen título ejecutivo: 1) las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias; 2) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible; 3) sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones; y 4) las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa, 11 López Blanco, Hernán Fabio.

(2004). Procedimiento Civil. Parte Especial. Bogotá: DUPRÉ Editores. Citado en el auto del 26 de febrero de 2014, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00178-01(19250) 12 Carnelutti, Francesco. (1942). Instituciones del nuevo procedimiento civil italiano. Barcelona: Editorial Bosch. Citado en el auto del 26 de febrero de 2014, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00178- 01(19250) Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 9 debiendo la autoridad que expida el acto administrativo hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.

A su vez, el artículo 422 del Código General del Proceso13 establece que “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […]” De esta norma se desprenden, por un lado, las características de la obligación, esto es que sea clara, expresa y exigible, por otro, que debe estar consignada en un documento y, finalmente, que además de los documentos que provengan del deudor o causante, las sentencias de condena o cualquier otra providencia judicial con fuerza ejecutiva son títulos ejecutivos.

En cuanto a los atributos del título ejecutivo tenemos que, la obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. Es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. Y, es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido14.

Estos requisitos sustanciales, han sido abordados por la jurisprudencia de esta corporación15 y reiterados recientemente16 de la siguiente manera: «La doctrina ha precisado que el requisito de ser expresa la obligación puede entenderse mejor si se analiza etimológicamente el concepto, es así como de conformidad con el diccionario de la Real Academia Española, la palabra expresar significa “manifestar con palabras lo que uno quiere dar a entender” y expreso “lo que es claro, patente, especificado”, conceptos que si se aplican al título ejecutivo, debe entenderse como expreso que “se manifieste con palabras, quedando constancia, usualmente documental escrita y en forma inequívoca de una obligación” y explica que “de ahí que las obligaciones implícitas y las presuntas, salvo que la ley disponga lo contrario, no son demandables por vía ejecutiva” 17.» 13 Aplicable en estos asuntos conforme lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA 14 Velásquez G., Juan Guillermo.

Los procesos ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 15 Sección Tercera, Subsección A, auto del 31 de agosto de 2021, radicación 17001-23-33-000-2019- 00516-01(66262). 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 30 de mayo de 2024. Cp. Juan Enrique Bedoya Escobar. 17 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, “Código General del Proceso – Parte Especial”, Dupré Editores, Tomo II, Bogotá, 2017, págs. 507 y 508.

Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 10 La obligación es clara cuando, además de expresa, aparece determinada en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido y será exigible cuando puede demandarse su cumplimiento, por no estar pendiente el agotamiento de un plazo o de condición. Dicho de otro modo, la exigibilidad de la obligación se manifiesta en que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido o cuando ocurriera una condición ya acontecida o para la cual no se señaló término, pero cuyo cumplimiento sólo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió.» [se subraya] También se ha dicho, que los títulos ejecutivos pueden ser simples o complejos, serán simples cuando la obligación se encuentra vertida en un único documento y complejos si se requieren varios documentos para que surja la obligación clara expresa y exigible18.

En ese contexto, una vez se allegan los documentos correspondientes y antes de dar inicio al proceso ejecutivo, corresponde al juez verificar en cada caso si el título ejecutivo es simple o complejo, y si aquel cumple con los requisitos legales, esto es, contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandado. 2.4 Análisis del caso concreto Para contextualizar el desarrollo de los actos administrativos y decisiones judiciales que enmarcan el presente proceso, se presenta a continuación una síntesis cronológica de los hechos relevantes en el caso de la señora María Patricia Ochoa Victoria, lo cual permite comprender la evolución de las actuaciones adoptadas tanto por Colpensiones como por las autoridades judiciales: - 04 de diciembre de 2013: mediante Resolución GNR No. 339765 Colpensiones reconoció a la señora María Patricia Ochoa Victoria una pensión de vejez por valor de $2.505.521, con fecha de inicio a partir del 1.º de diciembre de 201319. - 01 de octubre de 2014: a través de la Resolución GNR No. 343719, al resolver el recurso de reposición interpuesto, Colpensiones modificó el monto pensional a $2.602.540 y fijó como fecha de inicio el 6 de agosto de 201020. - 19 de mayo de 2015: por medio de la Resolución VPB No. 43867, que resolvió el recurso de apelación, la entidad reliquidó la pensión aplicando las disposiciones de la Ley 33 de 1985, como beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 – último año de servicios y tasa de reemplazo del 75%-, manteniendo como fecha de inicio el 6 18 Ibidem. 19 Conforme lo indicado en las sentencias tenidas como título ejecutivo. 20 Así se expone en las sentencias base de esta ejecución. Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 11 de agosto de 201021, teniendo como factores salariales: asignación básica, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y bonificación por servicios prestados, elevando la cuantía pensional a la suma de $3.475.581 para el año 2010, $3.585.757 para el año 2011, $3.719.506 para el año 2012, entre otros.

(acto administrativo que no fue objeto de controversia judicial). - 18 de septiembre de 2017: el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de primera instancia22, dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la aquí demandante en contra de Colpensiones, declaró la nulidad de las resoluciones GNR No. 339765 de 2013 y Resolución GNR No. 343719 de 2014 y ordenó la reliquidación de la pensión teniendo como mesada pensional inicial la suma de $4.809.254 a partir del 6 de agosto de 2010, monto que debería ser reajustado cada año, y las diferencias se pagarían desde el 28 de octubre de 2011, por prescripción. - 30 de julio de 2020: el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dictó sentencia de segunda instancia23, donde confirmó parcialmente la sentencia anterior, precisando que la reliquidación debía realizarse «incluyendo como factores salariales, además de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados ya reconocidos, la bonificación por actividad judicial y prima especial de servicios sobre los cuales efectuó cotizaciones dentro de los últimos 10 años de servicios, pero sin modificar el IBL.

En los demás aspectos de la liquidación, como el periodo de cotizaciones tenido en cuenta para la liquidación y la actualización de los factores conforme al IPC, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva, también deben mantenerse». - 30 de noviembre de 2021: la señora Ochoa Victoria solicitó el cumplimiento del fallo judicial, trámite radicado bajo el número 2021-14319140. - 27 de mayo de 2022: Colpensiones expidió la Resolución SUB No. 14367224, mediante la cual dio cumplimiento al fallo del Consejo de Estado, tuvo en cuenta el IBL de los 10 años anteriores al reconocimiento, esto es, desde el año fijando una mesada pensional de $2.685.051 a partir del 28 de octubre de 2011, actualizada desde el 28 de octubre de 2011, e incluyendo los factores autorizados con los ajustes e indexaciones de ley, así como descuentos por factores sin cotización. - 22 de junio de 2022: Colpensiones a través de la Resolución SUB16584725 ordenó a la señora María Patricia Ochoa Victoria el reintegro de la suma de $136.688.093, por el mayor valor de la mesada pensional desde el 28 de octubre de 2011 hasta el 31 de 21 Expediente digital – gestión de otros despachos -Samai, índice 43 22 Expediente digital – gestión de otros despachos -Samai, índice 3 23 Expediente digital – gestión de otros despachos -Samai, índice 3 24 Expediente digital – gestión de otros despachos -Samai, índice 43 25 Expediente digital – gestión de otros despachos -Samai, índice 43 Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 12 mayo de 2022.

Este acto administrativo fue recurrido por la aquí ejecutante y confirmado a través de las Resoluciones SUB 262861 del 22 de septiembre de 2022 y DPE 14633 del 22 de octubre de 2023. Ahora bien, la parte ejecutante sostiene que Colpensiones incumplió lo ordenado en la sentencia del 30 de julio de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al modificar el ingreso base de liquidación (IBL) reconocido en el año 2015, y que tal actuación no encuentra respaldo en la parte resolutiva del fallo judicial, en la medida en que este dispone expresamente que la reliquidación debía hacerse “sin modificar el IBL”.

No obstante, para la Sala, conforme lo indicado por el Tribunal, tal interpretación desconoce el contenido integral del fallo judicial, particularmente lo expuesto en su parte motiva, que delimita con claridad tanto los factores salariales que debían incluirse como el método correcto de cálculo del IBL para quienes, como la señora Ochoa Victoria, eran beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En efecto, la sentencia del Consejo de Estado del 30 de julio de 2020 recogió lo decidido en la jurisprudencia unificada de 2018, según la cual para los beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el IBL aplicable no es el promedio del último año de servicio, dado que este aspecto no fue parte de la transición, sino el promedio de los salarios cotizados durante los diez años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados con base en el IPC y limitados a los factores sobre los cuales efectivamente se hicieron aportes.

Así lo dejó expresado la sentencia base de esta ejecución en los siguientes términos, cuya transcripción literal resulta esencial para comprender su alcance: «De lo anterior se observa, que de acuerdo con la segunda subregla fijada en la mencionada sentencia de unificación, los factores a incluir son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones es decir, los factores a considerar en la liquidación de la pensión de la señora María Patricia Ochoa Victoria son: la Asignación básica y bonificación por servicios prestados, pues sobre ellos se efectuaron los respectivos aportes al sistema de seguridad social, y debieron ser incluidos dentro del monto global tenido en cuenta para la liquidación de la pensión de la demandante, quien se desempeñó como juez de la República, como ya se reseñó.

En relación con lo anterior se debe tener en cuenta que, si bien la bonificación por actividad judicial no se encuentra expresamente enunciado en el Decreto 1158 de 1994 como factor para la liquidación de la pensión, lo cierto es que el Decreto 2900 de 2008, expedido en desarrollo de las normas generales contenidas en la Ley 4 de 1992, estableció que la bonificación por actividad judicial sí constituiría factor para efectos de determinar el ingreso base de cotización del sistema general de pensiones, pero únicamente a partir del 1.º de enero de 2009 y, en tal medida, también debe ser incluida para efectos de liquidar la pensión, como lo precisó esta Corporación en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20.” Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 13 Se insiste, por el carácter «no salarial» de la bonificación por actividad judicial en vigencia del Decreto 3131 de 2005, no es procedente su inclusión como factor salarial ni prestacional antes del 1 de enero de 2009, fecha a partir de la cual el Gobierno Nacional le confirió tal connotación. Ahora bien, con respecto a la denominada prima especial, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos, en sentencia del 2 de septiembre de 2019, Radicación número: 41001 23-33-000-2016-00041-02(2204-18) CE-SUJ-016- S2-19, actor: Joaquín Vega Pérez, definió su naturaleza jurídica, en lo pertinente, así: (…) Como se observa, la ley 332 de 1996, le dio el carácter de factor pensional a la denominada prima especial, el artículo 1º, al respecto indicó: (…) Dentro de las facultades oficiosas, el a quo profirió el auto del 22 de mayo de 2017, en que ordenó requerir a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que remitiera «todo lo devengado por concepto de salarios, primas y demás factores salariales en el último año de servicios».

En dicha certificación que obra a folios 123 y 124, además, se indicó el valor del aporte pensional y de su valor pagado se colige que la bonificación por actividad judicial y la prima especial fueron objeto de cotización. Lo anterior, porque mediante el Decreto 4982 de 2007, estableció que la cotización para las pensiones es del 16% de lo devengado, así: 12% es responsabilidad del empleador, mientras que el 4% restante es descontado del salario de sus empleados; estos porcentajes de cotización destinados a los sistemas de la seguridad social son los vigentes desde el 1. ° de enero de 2008.

Ahora bien, dentro del proceso aparece certificado que en el mes de agosto de 2008 la actora percibió entre asignación básica y prima especial la suma de $4.712.167. Aplicando el 4%, a cargo del empleado da el valor de $188.846, que fue el valor certificado como descontado (folios 123 y 124). En tal medida, la bonificación por actividad judicial, en la proporción del año 2009 y la prima especial sí debían ser incluidas para liquidar la pensión, pues sobre estas se efectuaron las respectivas cotizaciones.

En resumen: La pensión de jubilación de la parte demandante bajo el régimen de transición, debía ceñirse al periodo de liquidación y los factores sobre los cuales realizó aportes según el inciso 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 En conclusión: no es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio, ni la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque, según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable para el caso concreto correspondería al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó la afiliada durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994.

En el mismo orden de ideas, señala la Sala, deben incluirse los emolumentos especialmente regulados para la Rama Judicial, los que, además de ser factores pensionales, se hicieron los correspondientes aportes y, por ende, deben ser incluidos dentro de la liquidación de lo percibido en los últimos 10 años, conforme a la sentencia de Unificación de Conjueces del 2 de septiembre de 2009 y la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, expediente: 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017).» -sic- Finalmente, la parte resolutiva de la sentencia quedó, como ya se expuso, de la siguiente manera: Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 14 «Primero: Se confirma la sentencia del 18 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora María Patricia Ochoa Victoria contra Colpensiones, en tanto declaró la nulidad de los actos acusados, la que se declara, pero por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.

Con respecto al numeral segundo, este quedará así:

También se declara que no hay lugar a la aplicación de la prescripción. Segundo: En lo demás se entiende revocada la sentencia, para denegar las demás pretensiones formuladas.» -sic- En ese contexto, la expresión contenida en la parte resolutiva de la sentencia —“sin modificar el IBL”— no puede ser interpretada de manera literal ni descontextualizada, como lo plantea la parte ejecutante.

Un análisis armónico con la parte motiva de la providencia permite concluir que dicha fórmula hace referencia a la necesidad de conservar el período de referencia de los últimos diez años de cotización, así como su actualización conforme al IPC, y no a perpetuar un valor previamente fijado en un acto administrativo que incluyó factores carentes de respaldo legal o sin soporte de cotización efectiva.

Esta interpretación cobra aún mayor fuerza si se tiene en cuenta que en el numeral primero del fallo se confirma la sentencia de primera instancia, pero por las razones expuestas en la parte motiva del fallo de segunda instancia, lo que reafirma la prevalencia del análisis sustancial sobre una lectura estrictamente formal de la parte resolutiva.

Lo anterior es así, porque como lo indicó el Consejo de Estado en sentencia de fecha 26 de febrero de 201426, «de la sentencia no puede hacerse una lectura fraccionada, ni se puede considerar que únicamente lo consignado en la parte resolutiva presta mérito ejecutivo, pues se debe tener en cuenta que tratándose de un título ejecutivo complejo se deben analizar en conjunto todos los documentos que lo integran para librar o no el mandamiento de pago»; más adelante la referida providencia expuso «“En cuanto a la obligatoriedad de la parte considerativa de la sentencia, la Corte Constitucional27 ha distinguido como partes vinculantes de una sentencia el decisum, es decir la parte 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de fecha 26 de febrero de 2014. Rad. 25000-23-27-000-2011-00178-01(19250). CP. Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez 27 Sentencia de la Corte Constitucional. SU 047 de 29 de enero de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 15 resolutiva o la decisión del caso concreto y, la ratio decidendi, o las razones que sirven de fundamento a la decisión sin las que no es posible entender esa decisión».

En este caso, es precisamente en la ratio decidendi de la sentencia donde se delimitaron con claridad las obligaciones impuestas a la parte demandada, las cuales, por su carácter sustancial, tienen pleno valor vinculante. Así, no puede desatenderse lo resuelto en la parte motiva del fallo, pues es allí donde se establece el alcance real del mandato judicial en función del caso concreto y del marco normativo aplicable.

En armonía con lo anterior, Colpensiones expidió la Resolución SUB 143672 del 27 de mayo de 2022, en la que dio cumplimiento al fallo dictado dentro del proceso ordinario y que es base de esta ejecución. Debe aquí tenerse en cuenta que el recurrente no cuestionó la liquidación efectuada por Colpensiones en la Resolución SUB 143672 del 27 de mayo de 2022 en lo referente a los valores tenidos en cuenta en esa oportunidad, su inconformidad radica en el hecho de no incluir los factores que habían sido tenidos en cuenta en la Resolución VPB No. 43867 de 2015, acto administrativo que reliquidó la pensión con base en todo lo devengado en el último año de servicios, pidiendo que sobre esa base se incluyera además los dos factores ordenados en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 30 de julio de 2020, esto es, la bonificación por actividad judicial y la prima especial de servicios.

Vale indicar que en el referido acto administrativo expedido en el año 2015 se observa que la prestación fue reliquidada teniendo en cuenta lo devengado en el último año, aspecto que va en contravía de lo ordenado judicialmente que fue tener en cuenta lo percibido durante los últimos diez años; además de ello, se tuvieron los factores: asignación básica, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y bonificación por servicios prestados; revisados aquellos se logra evidenciar dos factores – prima de vacaciones y de navidad- que no fueron ordenados por el Consejo de Estado y por tanto no pueden ser tenidos en cuenta al momento de reliquidar la prestación. Entonces, la liquidación efectuada en la Resolución VPB No. 43867 de 2015 no puede ser la base sobre la cual se proceda a reliquidar la pensión de la demandante y sobre el monto de la pensión allí reconocida incluir los factores ordenados judicialmente, dado que esta no se ajustó a las directrices dadas en la sentencia, debiéndose proceder, como lo hizo Colpensiones, a realizar una nueva reliquidación pensional siguiendo las directrices dadas en la sentencia. Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 16 En ese contexto, no se acreditó que en la liquidación efectuada en la Resolución SUB 143672 del 27 de mayo de 2022 se hubiera desatendido la orden judicial; ante ello, se infiere el cumplimiento material de las órdenes impartidas en las sentencias que sirve de base en la ejecución y, por tanto, conforme lo precisó el Tribunal no se evidencia un deuda o mayor valor a pagar al ejecutante dado que el monto de su mesada pensional calculada con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado del 30 de julio de 2020 fue inferior al que se venía pagando.

Debe precisarse que la mesada pensional calculada en la Resolución VPB No. 43867 de 2015 para el año 2011 fue por valor de $3.585.757 y la ordenada en la resolución citada inicialmente fue por valor de $2.685.051 para el año 2011. En ese orden de ideas, la decisión del a quo de declarar probada la excepción de inexistencia de la obligación se encuentra debidamente sustentada y debe ser confirmada.

En efecto, Colpensiones dio aplicación a la sentencia con base en una interpretación coherente con su contenido sustancial, particularmente con lo señalado en la parte motiva, lo que descarta la existencia de desacato o incumplimiento. Por tanto, no resulta procedente avanzar en la ejecución de una obligación que ha sido jurídicamente satisfecha, conforme a los parámetros establecidos por la autoridad judicial competente. 2.5 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que, si bien el inciso final del artículo 255 del CPACA dispone que «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurre», también lo es que la condena no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte recurrente. III. DECISION Con base en los razonamientos que se dejan explicados, esta Sala confirmará la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación. Número Interno: 2494-2024 Demandante: María Patricia Ochoa Victoria Demandada: Colpensiones 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con permiso Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.