Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandados: Municipio de El Retiro (Antioquia), Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la Ceja – Antioquia, Asociación de Productores de Aguacate de El Retiro SAT “APROARE SAT” AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN El Despacho decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada, Asociación de Productores de Aguacate de El Retiro – APROARE SAT, contra el auto dictado en audiencia inicial el día 2 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral1, mediante el cual se declararon no probadas las excepciones de falta de jurisdicción, ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva, previas las siguientes consideraciones: 1.- Antecedentes 1.1.
La sociedad Empresas Públicas de Medellín E.S.P., actuando mediante apoderado judicial, presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), en la cual formuló las siguientes pretensiones: “[…] 3.1.
Que se declare la nulidad de los actos administrativos que se relacionan a continuación: 3.1.1. Artículo Primero del Decreto municipal 109 del 31 de octubre de 2005, de conformidad con el cual el Alcalde del Municipio de El Retiro decreta: Primero. Declarar que el municipio de El Retiro ejerce con ánimo de señor y dueño, es decir, posee y ocupa los inmuebles relacionados en el siguiente cuadro y posteriormente se titularizarán a nombre del municipio de El Retiro: … 1 Cuaderno principal, folios 263 a 273. 2 Ibídem, folios 1 al 19.
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Cód. Catastral Dirección Área Área construida avalúo comercial… 015.0231 Unidad Deportiva 15.000 48.4 $22.565.250 3.1.2. Escritura pública 336 del 30 de diciembre de 2005, protocolizada ante la notaría única de El Retiro (Antioquia), por contener una manifestación de voluntad unilateral de la administración municipal de El Retiro y en consecuencia constituir un verdadero acto administrativo por el cual se materializa lo dispuesto en el artículo primero del Decreto 109 del 31 de diciembre de 2005 expedido por el Alcalde del Municipio de El Retiro. 3.1.3.
Folio de matrícula inmobiliaria No. 017-38271 de la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE LA CEJA, con apertura del 19 de abril de 2006. 3.1.3. Escritura pública 09 (sic) del 06 de abril de 2006, protocolizada ante la Notaría Única de El Retiro (Antioquia), por contener una manifestación de voluntad unilateral de la administración municipal de El Retiro y en consecuencia constituir un verdadero acto administrativo por el cual se materializa lo dispuesto en el artículo primero del Decreto 109 del 31 de diciembre de 2005 expedido por el Alcalde del Municipio de El Retiro. 3.2.
Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos enunciados en los numerales que anteceden, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al MUNICIPIO DE EL RETIRO y a la ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE AGUACATE DE EL RETIRO SAT “APROARE SAT” RESTITUIR a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., el bien inmueble que a continuación se describe, el cual vienen poseyendo y ocupando de manera irregular: Código Catastral 0015-0231 Dirección: Unidad Deportiva Don Diego Matrícula Inmobiliaria No. 017-5217 Predio descrito e identificado en los términos establecidos en la cláusula cuarta de la Escritura Pública 1058 del 14 de mayo de 1988, otorgada ante la Notaría Segunda del Círculo de Envigado, así: “Que una vez desmembrado el lote cuyo dominio se transfiere y el cual se entrega como cuerpo cierto, LAS EMPRESAS PÚBLICAS se reservan un predio con cabida aproximada de 12.397 M2., cuyos linderos son: por el frente o sur, con la carretera San Diego a Rionegro y Félix Rueda; por el occidente, con el lote que se vende al señor Mario Arroyave, carretera de penetración de por medio; por el norte, con el río pantanillo y por el oriente, con propiedad del señor Álvaro Uribe Moreno”. 3.3.
Que como consecuencia de lo anterior, el MUNICIPIO DE RETIRO y la ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE AGUACATE DE EL RETIRO SAT “APROARE SAT” previo el reconocimiento del dominio pleno y absoluto del predio antes descrito a favor de la entidad que represento, procedan a hacer su entrega real y material a EPM, en las condiciones en que se encontraba con antelación a su ocupación irregular.
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3.4. Que de la misma manera y a título de restablecimiento del derecho, se reconozcan por parte de las entidades demandadas y a favor de mi representada, los frutos civiles y naturales dejados de percibir durante el periodo en que se le ha privado de la posesión del bien. […]” 1.2.
De los hechos expuestos en el escrito de demanda se advierte lo siguiente: 1.2.1. Mediante el Decreto 109 de 31 de octubre de 2005, “Por medio del cual se titularizaran unos bienes inmuebles y se dictan otras disposiciones”, el Alcalde municipal de El Retiro declaró que el ente territorial ejerce ánimo de señor y dueño sobre varios bienes inmuebles que posteriormente serían titularizados, entre los cuales está el bien objeto de controversia.
Específicamente, el resuelve del citado acto señaló: “[…] Primero. Declarar que el municipio de El Retiro ejerce con ánimo de señor y dueño, es decir, posee y ocupa los inmuebles relacionados en el siguiente cuadro, y posteriormente se titularizarán a nombre de El municipio de El Retiro: Cód. Catastral Dirección Área lote m2 Área Const m2 Avalúo Catastral lote Avalúo Catastral Constr.
Avalúo Catastral Total […] 0015-0231 Unidad Deportiva Dondiego 15.000 48,4 $22.565.250 $846.777 $23.412.027 Método Avaluatorio Utilizado Avalúo comercial lote Avalúo Comercial Constr. Avalúo Comercial Total Comparativo $343.000 $492.000 $835.000 […] Segundo. Reconocer el valor probatorio a los documentos anexos a este Decreto y que se relacionan a continuación: - Certificado original de Catastro Municipal de El Retiro. - Certificado original expedido por la Tesorera Municipal de El Retiro. - Certificados Originales expedidos por la Oficina de Registro Seccional de la Ceja. - Originales de los avalúos efectuados a los inmuebles antes relacionados.
Tercero: Remitir copia del presente decreto al departamento de contabilidad municipal para lo de su competencia. Cuarto: Remitir copia de este decreto a la Oficina de Catastro Municipal para que una vez en firme la presente decisión, elabore las escrituras públicas correspondientes y se registren los inmuebles en la Oficina de Instrumentos Públicos de la Seccional de la Ceja.
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Quinto: Comunicar el contenido de este decreto a todos los integrantes del Comité de Saneamiento Contable del Municipio de El Retiro. Sexto: El presente Decreto rige a partir de su publicación en la Emisora Local, la Cartelera de la Alcaldía y Tesorería Municipal de El Retiro. […]” 1.2.2.
Mediante escritura pública No. 336 de 30 de diciembre de 2005 de la Notaria Única del municipio de El Retiro, el alcalde municipal efectuó la “titularización de la posesión material y el derecho de dominio que ha venido ejerciendo el municipio de El Retiro” sobre los inmuebles descritos en el Decreto 109 de 31 de octubre de 2005, entre los cuales se encuentra el bien denominado “Unidad Deportiva Dondiego”, objeto del presente litigio. 1.2.3.
Por medio de la escritura pública No. 92 del 6 de abril de 2006, otorgada por el alcalde municipal de El Retiro, se aclaran los linderos de algunos bienes inmuebles que fueron titularizados en la escritura pública No. 336 de 2005. 1.2.4. El 19 de abril de 2006, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la Ceja abrió el folio de matrícula inmobiliaria 017-38271 para el inmueble denominado Unidad Deportiva Don Diego con un área de 15.000 mts, con fundamento en la escritura pública No. 336 de 30 de diciembre de 2005. 1.2.5.
El 21 de junio de 2010 el municipio de El Retiro celebró contrato de comodato con la Asociación de Productores de Aguacate de El Retiro SAT “APROARE SAT” sobre una parte del anterior predio, específicamente sobre un lote de terreno de 2600 mts2, ubicado en la vereda de Don Diego, con ficha catastral 9202188 y matricula inmobiliaria 017-38271. 1.2.6.
Mediante Resolución 743 de 4 de junio de 2010, expedida por la Secretaria de Planeación y Obras Públicas del municipio de El Retiro, se otorgó licencia para la construcción de una mejora consistente en una bodega para empacadora de aguacate a la Asociación de Productores de Aguacate de El Retiro SAT “APROARE SAT”, obra que se ejecutó en el predio entregado en comodato. 1.2.7.
Alega la parte actora, EPM E.S.P., que el inmueble denominado “Unidad Deportiva Don Diego” y que posteriormente fue entregado en comodato, no se podía poseer ni titularizar por el ente municipal como se ordenó en el Decreto 109 de 2005, en razón a que dicho lote de terreno es de su propiedad. Asegura que el citado predio hacía parte de uno de mayor extensión que había adquirió mediante la escritura pública No. 5291 de 5 de octubre de 1970.
Agrega que posteriormente, mediante escritura pública No. 1058 de 14 de mayo de 1988, otorgada en la Notaria Segunda de Envigado, del predio de mayor extensión se desagregó un lote de terreno que fue vendido y al cual se le abrió la matrícula inmobiliaria No. 017-15236. Asevera que Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 en dicha escritura se reservó para sí el predio que es objeto de la presente controversia, el cual continuó con la matrícula inmobiliaria No. 017-5217, que correspondía al predio de mayor extensión. En ese sentido, aduce que el inmueble que se auto tituló el municipio mediante el decreto demandado sí tenía matricula inmobiliaria y propietario, contrario a lo manifestado en el acto acusado.
Relata que conoció de la ocupación que se realizó sobre el inmueble sin su autorización en el mes de mayo 2011, cuando realizó una visita al predio y encontró la construcción de una cancha de fútbol de arena, una bodega para aguacates y una vivienda. 1.3. Mediante auto de 13 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda promovida por Empresas Públicas de Medellín en contra del municipio de El Retiro, la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Instrumentos Públicos de la Ceja y la Asociación de Productores de Aguacate de El Retiro SAT “APROARE SAT”, e indicó que a la misma se le impartirá el trámite del medio de control de reparación directa con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.4.
La Asociación de Productores de Aguacate de El Retiro SAT “APROARE SAT”, al contestar la demanda, formuló como excepciones previas la falta de jurisdicción, la ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, la caducidad y la falta de legitimación en la causa por pasiva. Sobre la falta de jurisdicción afirmó que la discusión sobre la validez de los títulos jurídicos sobre un bien inmueble, así como su tradición, corresponde a la justicia civil ordinaria y no a la contencioso administrativa.
Agregó que el otorgamiento de una escritura pública no es un acto administrativo y que cualquier cuestionamiento sobre su validez debe ser conocimiento de la jurisdicción civil. Respecto de la ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, alegó que no es posible demandar a la Asociación de Productores de Aguacate de El Retiro SAT “APROARE SAT” ni a la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Instrumentos Públicos de la Ceja, en razón a que dichas entidades no tienen relación con el acto acusado, Decreto 109 del 31 de octubre de 2005.
Así mismo, manifestó que no es posible acumular las pretensiones de nulidad de las escrituras públicas números 336 de 30 de diciembre de 2005 y 09 de 6 de abril de 2006 con la pretensión principal de nulidad del acto acusado, por no tener conexidad, no tramitarse por el mismo procedimiento y tener un régimen propio para obtener su nulidad.
Igualmente, indicó que no es posible acumular las pretensiones de restitución del inmueble que tiene a título de comodato, así como tampoco las de reparación de perjuicios por un acto en el cual no participó. Con relación a la excepción de caducidad adujo que operó tanto para las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho como para las de reparación directa.
Sobre las primeras, estima que el acto que declara la Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 titulación del inmueble a favor de la administración surtió efectos frente a terceros con la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, esto es, el 19 de abril de 2006, y como la demanda se formuló después de trascurrido 4 meses desde esa fecha, la misma se presentó por fuera del término legal.
Sobre las pretensiones de reparación, afirma que, como la parte actora tuvo conocimiento del daño el 19 de abril de 2006, cuando se registró la escritura pública en la Oficina de Instrumentos Públicos, para el 19 de diciembre de 2013, fecha en que se radicó la demanda, ya había operado la caducidad. Por último, propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Asociación de Productores de Aguacate de El Retiro SAT “APROARE SAT”, pues, en su criterio, quien tiene la legitimación para actuar en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es la autoridad administrativa que expidió el acto acusado y no la asociación, quien no participó en su expedición. Alegó que el contrato de comodato se celebró 5 años después de la expedición del acto demandado con quien aparece en el folio de matrícula inmobiliaria como titular del derecho de dominio, por lo que, de prosperar la pretensión de nulidad, dicho contrato no se afectaría, pues, si bien cambia la titularidad del inmueble a favor del demandante, la relación contractual persiste al haber sido celebrada por personas capaces, así como por estar permitido el comodato de cosa ajena.
Estima que en tal caso la parte actora debe demandar la terminación del contrato con sus consecuencias jurídicas. Agregó que dicha asociación tampoco es pasible del medio de control de reparación directa, en consideración a que no ha causado ningún daño antijurídico a la parte actora, ni ha participado en ningún hecho, omisión u operación administrativa tendiente a producirlo y tampoco ocupa un inmueble de una entidad pública y que la tenencia del bien inmueble es consecuencia de una relación contractual legítima, en donde la entidad territorial, de acuerdo con la inscripción en la Oficina de Instrumentos Públicos, era la propietaria del bien, y como titular de dominio, lo entregó voluntariamente a dicha asociación en cumplimiento del contrato de comodato. 1.3.
La Superintendencia de Notariado y Registro formuló la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que, de la lectura de las disposiciones que establecen las funciones de dicha entidad, no se desprende la posible vinculación al proceso de la referencia; así como que de los hechos narrados en la demanda tampoco es posible deducir responsabilidad alguna de la entidad, teniendo para ello en cuenta que no se le citó a la audiencia de conciliación. 2.- El auto apelado El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión Oral, mediante providencia dictada en audiencia inicial celebrada el 2 de diciembre de 2014, declaró no probadas las excepciones previas propuestas por las entidades demandadas.
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Respecto de la excepción de falta de jurisdicción señaló que el acto acusado, Decreto 109 del 31 de octubre de 2005, por medio del cual el Alcalde municipal de El Retiro declara que el municipio ejerce con ánimo de señor y dueño el bien inmueble “Unidad Deportiva Dondiego”, es susceptible de control judicial por la jurisdicción contencioso administrativa, en razón a que contiene una declaración unilateral de una autoridad administrativa que produce efectos jurídicos directos respecto de un bien inmueble del cual la parte actora con la presente demanda disputa la titularidad jurídica.
Agrega que, como las escrituras públicas demandadas están edificadas en el Decreto 109 de 2005, por medio del cual el municipio de El Retiro se auto titula un predio, la jurisdicción de lo contencioso administrativo también es competente para conocer del asunto. Como fundamento de su decisión citó la sentencia del 31 de marzo de 2005, dictada dentro del exp. 11001-0324- 000-1999-02477-013, según la cual el contenido de una escritura pública puede ser enjuiciado siempre y cuando constituya un acto administrativo o un contrato estatal.
Con relación a la excepción de inepta demanda por incluir como demandados a la Asociación de Productores de Aguacates de El Retiro "APROARE SAT" y a la Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la Ceja, que, en criterio de la demandada, no tienen relación con la expedición del acto acusado, señaló que, teniendo en cuenta que la asociación "APROARE SAT" está ocupando el inmueble que reclama la entidad demandante, y que a la Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Registro de lnstrumentos Públicos de la Ceja se le atribuye un proceder contrario a derecho al abrir el folio de matrícula inmobiliaria y realizar unas inscripciones en dicho folio por fuera del término establecido en la ley, les asiste un interés directo en el resultado del proceso.
Agregó que, en el evento en que dichas entidades no hubiesen sido demandadas, el despacho las hubiese vinculado con fundamento en el numeral 3 del artículo 171 del CPACA. En cuanto a la ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, aseguró que no se presenta dicho fenómeno, puesto que, de acuerdo con el artículo 165 del CPACA, se pueden acumular pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que sean conexas, que el juez sea competente para conocer de todas y que no se excluyan entre sí. Afirmó que el debate gira entorno a la declaración unilateral del Municipio de El Retiro de ejercer actos de señor y dueño sobre un bien que EPM disputa mediante esta demanda.
Sobre la excepción de caducidad indicó que el literal b), numeral 1°, del artículo 164 del CPACA, establece que, cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables, la demanda se puede presentar en cualquier tiempo; y que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 375 del CGP, la declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de 3 Consejo de Estado, Sección Primera, consejero ponente Rafael Ostau de Lafont.
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 derecho público. En ese contexto, afirmó que, como en el presente caso el litigio recae sobre un bien sobre el cual una entidad del orden municipal discute su titularidad jurídica, no procede el fenómeno jurídico de caducidad.
En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Asociación de Productores de Aguacates del Retiro SAT indicó que, en atención a que dicha asociación celebró un contrato de comodato con el municipio de El Retiro, tiene un interés directo en el resultado del proceso, debiendo ser vinculado al trámite en cumplimiento del numeral 3 del artículo 171 del CPACA.
Por último, frente a la falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Superintendencia de Notariado y Registro indicó que la misma no procede, en razón a que, de un lado, la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad no es necesaria cuando quien demanda es una entidad pública, conforme lo prevé el artículo 613 del CGP; y de otro, procede demandarse en la medida en que la actora le está imputando a la Oficina de Instrumentos Públicos de la Ceja, que es una dependencia de la Superintendencia de Notariado y Registro (art. 28 del Decreto 2163 de 2001), haber realizado la apertura de un folio de matrícula inmobiliaria y el registro en dicho folio de unas escrituras públicas por fuera del término establecido en la ley.
Finalizó indicando que la falta de legitimación en la causa es un presupuesto material para la sentencia de fondo, el cual en su momento se analizará. 3.- El recurso de apelación. La parte demandada, Asociación de Productores de Aguacate de El Retiro SAT “APROARE SAT”, interpuso recurso de apelación en contra de la decisión que negó las excepciones de falta de jurisdicción, ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones y falta de legitimación en la causa por pasiva.
Respecto de la excepción de falta de jurisdicción indicó que el a quo omitió pronunciarse frente al contrato de comodato que válidamente se celebró entre el municipio y la asociación “APROARE SAT”, y que mientras dicho negocio jurídico no se declare inválido o nulo, el mismo continuará produciendo plenos efectos, por lo que se tendrá que llamar a la asociación de productores, pero en un juicio civil.
Con relación a la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, afirmó que se circunscribe al escrito de contestación en el cual se indicó que la oficina de registro y la Superintendencia no tienen injerencia en el registro de las escrituras, pues simplemente inscriben una declaración de voluntad unilateral del municipio de El Retiro, y que, de no ser ello así, también se debía llamar al notario quien fue quien dio fe de la voluntad del alcalde municipal al protocolizar el Decreto 109 de 2005.
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Por último, sobre la excepción de falta de legitimación por pasiva indicó que la Asociación de Productores de Aguacate de El Retiro SAT “APROARE SAT” no tuvo injerencia en la expedición del acto administrativo que se cuestiona y que incluso el contrato de comodato que suscribió con el municipio fue posterior a la expedición del Decreto 109 de 2005, por lo que no debe ser vinculado al proceso. 4.- Traslado de los recursos 4.1.
El municipio de El Retiro y la Superintendencia de Notariado y Registro guardaron silencio. 4.2. La apoderada de la parte demandante solicita que se confirme la decisión apelada, para lo cual manifiesta que se tenga en cuenta los argumentos del escrito por medio del cual se corrió traslado a las excepciones, así como lo expuesto en la demanda, de los cuales, a su juicio, se advierte la ausencia de fundamentos jurídicos que permitan acceder al recurso de alzada. 5.
El Tribunal Administrativo de Antioquia concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Asociación de Productores de Aguacates de El Retiro SAT, actuación que fue sometida a reparto el 23 de abril de 20154 y allegada al Despacho de la Consejera María Claudia Rojas Lasso el día 28 de abril de 20155. 6.
A través de proveído del 30 de julio de 2018, el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez ordenó la remisión del asunto de la referencia al Despacho a cargo del Magistrado Oswaldo Giraldo López, en aplicación de la medida de compensación aprobada por la Sala Plena mediante Acuerdo 094 del 16 de mayo de 20186. 7. Mediante auto de 16 de enero de 2019, este Despacho avocó conocimiento del presente proceso y ordenó requerir al Tribunal Administrativo de Antioquia para que allegara copia del CD que contiene la audiencia inicial celebrada el 2 de diciembre de 2014. 8.- Consideraciones 8.1.
Normatividad aplicable De acuerdo con el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, el cual establece el régimen de vigencia y transición de la citada norma, los recursos interpuestos se regirán por las leyes vigentes cuando éstos se presentaron. En el caso bajo estudio, como la entidad demandada interpuso el recurso 4 Folio 2 del cuaderno de segunda instancia. 5 Ibídem, folio 3. 6 Ibídem, folio 21.
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de apelación antes de la entrada en vigencia de dicha normativa7, el régimen aplicable es la Ley 1437 de 2011. 8.2. Competencia De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y lo previsto en el inciso 4° del numeral 6º del artículo 180 del citado estatuto8, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que el pronunciamiento por medio del cual se deciden las excepciones previas, en primera instancia, es susceptible de ser apelado ante el superior.
La anterior decisión, conforme al artículo 125 del CPACA9, será adoptada por el Consejero Ponente, al no estar prevista dentro de los numerales 1 a 4 del artículo del 243 C.P.A.C.A. 8.3. Análisis del Despacho 8.3.1. Excepción de falta de jurisdicción El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción, decisión que es impugnada por la Asociación de Productores de Aguacate de El Retiro SAT “APROARE SAT”, al considerar que el a quo omitió pronunciarse frente al contrato de comodato que dicha asociación celebró con el municipio de El Retiro; y que, mientras el citado negocio no se declare inválido o nulo, el mismo continuará produciendo plenos efectos, por lo que se tendrá que llamar a la asociación de productores, pero en un juicio civil.
Sobre el particular, es preciso señalar que la orden de restitución y entrega material del bien objeto del litigio, constituye una de las pretensiones de restablecimiento del derecho que, en criterio de la parte actora, se derivaría de una eventual nulidad de los actos demandados, por lo que, determinar si en efecto debe ser restituido el bien inmueble o no a la entidad demandante, constituye una cuestión de fondo que se debe estudiar en la sentencia, teniendo en cuenta para tal efecto las razones de defensa de la entidad demandada.
En otras palabras, no es esta la etapa procesal para analizar aquellos asuntos que estén ligados con las pretensiones de restablecimiento, en la medida en que el operador judicial sólo se podrá 7 La Ley 2080 de 2021 fue publicada en el Diario Oficial No. 51.568 el 25 de enero de 2021, fecha en que entró a regir. 8 “[…] 6. Decisión de excepciones previas.
El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. […] || El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso […]”. 9 “[…] Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia […]”.
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 pronunciar en el hipotético caso de que se declare la nulidad de los actos acusados. En el anterior contexto, el Despacho confirmará la decisión adoptada por el a quo. 8.3.2.
Excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones La inepta demanda se encuentra prevista como una excepción previa en el estatuto procesal, numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso10, en los siguientes términos: “Artículo 100. Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: […] 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones […]”. Como se observa, dicha excepción se configura siempre que se presenten dos inconsistencias: i) por falta de requisitos formales; y ii) por indebida acumulación de pretensiones. Así las cosas, la primera de las manifestaciones de ineptitud sustantiva de la demanda tiene la finalidad de advertir que el libelo introductorio no cumple con todas las exigencias de forma, es decir, que no reúne los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda previstos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA.
Por su parte, la indebida acumulación de pretensiones se configura cuando el demandante quebranta o excede la disposición normativa contenida en el artículo 165 del CPACA, que es del siguiente tenor: “Artículo 165. Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1.
Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 10 Aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4.
Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” Aclarado el alcance de la excepción de inepta demanda, el Despacho advierte que el argumento expuesto por el recurrente para sustentar la alzada no tiene relación con que la demanda formulada por la parte actora carezca de alguno de los requisitos formales exigidos por la ley o que se observe una indebida acumulación de pretensiones, sino que se fundamenta en que, en su criterio, la asociación “APROARE SAT” y la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Instrumentos Públicos no debieron ser demandadas dentro del presente proceso, en razón a que no intervinieron en la expedición del acto administrativo acusado, y específicamente la Superintendencia, al estar limitada su actuación al registro de las escritura públicas.
Así las cosas, para el despacho, los argumentos expuestos por el recurrente para sustentar el recurso de apelación están dirigidos a cuestionar la legitimación en la causa por pasiva de quienes fueron demandados dentro del presente proceso, excepción que también fue formulada y denegada por el a quo, y que, al haber sido objeto de recurso, se analizará como a continuación se explica. 8.3.3.
Legitimación en la causa por pasiva Esta Corporación11 ha sostenido que “[…] la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona, como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.
En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado”.
Así las cosas, la legitimación en la causa en el proceso contencioso hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, a saber, la legitimación de hecho y la legitimación material.
Al respecto precisó: 11 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 16 de mayo de 2019. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación número: 25000-23-26- 000-2011-00438-01(47649). Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 “i) La de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material que da cuenta de la participación o relación que tienen las personas naturales o jurídicas - sean o no partes del proceso-, con los hechos que originaron la demandada.12” (Negrillas originales) De igual forma, se ha señalado que el análisis de ese aspecto particular debe darse en distintas etapas del proceso, toda vez que no es lo mismo verificar la relación de hecho de una de las partes con el proceso -legitimación de hecho-, que estudiar el vínculo de uno de los sujetos en los supuestos que dieron lugar a la formulación de la demanda -legitimación material-.
Sobre este último asunto, la jurisprudencia del Consejo de Estado13 se ha pronunciado en los siguientes términos: “La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, de tal suerte que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.
A su vez, la legitimación material es condición necesaria –aunque no suficiente-para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró o no la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.” (Negrilla fuera de texto original) En el anterior contexto, encuentra este Despacho que le asiste razón al Tribunal de primera instancia, en tanto tuvo por acreditada la legitimación por pasiva de la Asociación de Productores de Aguacates de El Retiro SAT, ya que, de la revisión del escrito de demanda, se advierte que, además de las pretensiones de nulidad respecto de los actos acusados, la parte actora formuló las siguientes pretensiones a título de restablecimiento del derecho: “[…] 3.2.
Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos enunciados en los numerales que anteceden, y a título de 12 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 28 de junio de 2019. Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación número: 05001-23-33-000-2015- 00397-01(57565). 13 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 10 de diciembre de 2018. Consejero Ponente: Martha Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 05001-23-31-000- 2009-00485-01(47697). Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 restablecimiento del derecho, se ordene al MUNICIPIO DE EL RETIRO y a la ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE AGUACATE DE EL RETIRO SAT “APROARE SAT” RESTITUIR a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., el bien inmueble que a continuación se describe, el cual vienen poseyendo y ocupando de manera irregular: […]”; y que “[…] como consecuencia de lo anterior, el MUNICIPIO DE RETIRO y la ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES DE AGUACATE DE EL RETIRO SAT “APROARE SAT” previo el reconocimiento del dominio pleno y absoluto del predio antes descrito a favor de la entidad que represento, procedan a hacer su entrega real y material a EPM, en las condiciones en que se encontraba con antelación a su ocupación irregular […]”.
De lo trascrito, se observa que la parte actora dirigió las pretensiones de restablecimiento tanto al municipio de El Retiro, como a la Asociación de Productores de Aguacates de El Retiro SAT, por lo que es evidente que dichas pretensiones vinculan no solo a quien expidió el acto acusado, sino que, de igual forma, comprometen a la recurrente, quien por tanto está legitimada por pasiva para actuar en el presente proceso.
En la misma vía, es pertinente indicar que le asiste razón al Tribunal de instancia al declarar no probada la legitimación en la causa por pasiva de la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Instrumentos Públicos de la Ceja a quien la parte actora en el escrito de demanda le cuestiona el registro de la escritura pública por medio de la cual se titularizó el predio que es objeto de controversia, previo apertura del folio de matrícula No. 017- 38271 respecto del cual pretende su nulidad.
En efecto, se lee de la demanda: “[…] Adicionalmente en este caso se impondría la necesidad de cuestionar también el acto de registro llevado a cabo por la SUPERINTENDENCIA REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS, OFICINA DE REGISTRO DE LA CEJA, por vicios de ilegalidad. Y es que el MUNICIPIO DE EL RETIRO, no podemos dejar de lado la omisión en que incurrió al realizar la solicitud de inscripción de los actos escriturarios en virtud de los cuales realizaba la “TITULARIZACIÓN DEL BIEN”, dentro del término de vigencia de la Ley 901 de 2004 que le confería aquella facultad de manera temporal, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2005.
Acto este que en términos de la ley, constituía el título registrable en el folio de matrícula inmobiliaria. Exigencia legal que fue igualmente desconocida por la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE LA CEJA (ANTIOQUIA), omitiendo así el cumplimiento del deber que en términos de lo dispuesto en el Decreto 1250 de 1970 se le impone en relación con el juicio previo de legalidad frente a los actos cuya inscripción se le solicitan para efectos de registro. […] De igual forma, se observa del escrito introductorio: “[…] De la misma manera, la apertura del nuevo folio de matrícula Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 inmobiliaria comporta además, por parte de la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE LA CEJA (ANTIOQUIA), adscrita a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, un claro desconocimiento de lo dispuesto en el decreto 1250 del 27 de junio de 1970 “Por el cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos”, […]” Así las cosas, para el Despacho resulta procedente la vinculación al presente trámite de la Asociación de Productores de Aguacates de El Retiro SAT y de la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Instrumentos Públicos de la Ceja, a pesar de que no expidieron el acto acusado, Decreto municipal 109 de 2005; el primero de ellos, en razón a que las pretensiones de la demanda están dirigidas a obtener el restablecimiento por parte de dicha asociación; y el segundo, por la apertura del folio de matrícula inmobiliaria No. 017-38271 y el posterior registro de las escrituras públicas demandadas.
Por último, conviene aclarar que el presente es un pronunciamiento frente a la legitimación de hecho de las entidades demandadas, Asociación de Productores de Aguacates de El Retiro SAT y Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Instrumentos Públicos de la Ceja, pues la legitimación material por pasiva solo puede verificarse luego de recaudar todas las pruebas solicitadas por ambos extremos procesales y agotadas las etapas correspondientes del proceso.
Por todo lo anterior, el Despacho confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró no probada las excepciones de falta de jurisdicción, inepta demanda y falta de legitimación por pasiva, propuestas por la Asociación de Productores de Aguacates de El Retiro SAT. 8.4. Reconocimiento de personerías y renuncias de poderes Reposa en la anotación No. 36 del Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI, el poder otorgado a la abogada ADRIANA CAROLINA PALACIO MESA, como apoderada de la Superintendencia de Notariado y Registro, por estar debidamente conferido se aceptará el anterior escrito.
Con la radicación de este nuevo poder entiéndase por terminado el poder de la abogada CATALINA MARIA URIBE VILLEGAS, de conformidad con el artículo 76 CGP. De igual forma, obra en la anotación No. 42 del Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI, el poder conferido a la abogada MARTHA MARÍA ZAPATA GONZÁLEZ, como apoderada de la entidad demandada, Empresas Públicas de Medellín E.P.M. Por venir ajustado a la ley, se aceptará el anterior escrito.
En mérito de lo expuesto, el Despacho, Radicado: 05 001 23 33 000 2014 00124 01 Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16
RESUELVE
1. Confirmar el auto dictado en audiencia inicial el día 2 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se declaró no probada las excepciones previas de falta de jurisdicción, inepta demanda y falta de legitimación por pasiva, propuestas por la Asociación de Productores de Aguacates de El Retiro SAT. 2.
Reconocer personería a la abogada ADRIANA CAROLINA PALACIO MESA, como apoderada de la entidad demandada, Superintendencia de Notariado y Registro, en los términos y para los efectos del poder y los anexos obrantes en la anotación No. 36 del Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI. 3. Dar por terminado el poder de la abogada CATALINA MARIA URIBE VILLEGAS, en su calidad de apoderada de la Superintendencia de Notariado y Registro, de conformidad con el artículo 76 CGP, en razón a la designación de otro apoderado. 4.
Reconocer personería a la abogada MARTHA MARÍA ZAPATA GONZÁLEZ, como apoderada de la entidad demandante, Empresas Públicas de Medellín E.P.M., en los términos y para los efectos del poder obrante en la anotación No. 42 del Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.