Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 11001032400020180038400 Demandante: Federación Colombiana de Empresas de Localización, Monitoreo y Tecnologías Afines - Fedetec Demandada: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Asunto: Resuelve sobre una solicitud de medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la disposición acusada, expedida por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.

I.

ANTECEDENTES 1. La Federación Colombiana de Empresas de Localización, Monitoreo y Tecnologías Afines - Fedetec, en adelante la parte demandante, presentó demanda1 contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad2, para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 2429 de 22 de marzo de 20183, expedida por la Directora de Gestión Organizacional encargada de las funciones del Director General de la Unidad 1 Por medio de apoderado el 28 de septiembre de 2018 (Cfr. Folios 2 y 19 al 25 del cuaderno núm. 1 del expediente) 2 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 “[…] Por la cual se dictan las disposiciones para la implementación de los dispositivos electrónicos de seguridad utilizados en el seguimiento y control de las operaciones de comercio exterior […]”. 2 Número único de radicación: 11001032400020180038400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por la cual se establecieron los requisitos técnicos y operativos para los Dispositivos Electrónicos de Seguridad (DES) utilizados en el control aduanero que garantizan la integridad de la carga mediante monitoreo en tiempo real, registro de eventos y posicionamiento y, además, fijó que el proceso de selección de operadores se realizaría cada cinco años mediante convocatoria pública.

Solicitud de medida cautelar 2. La parte demandante, en escrito separado solicitó como medida cautelar la suspensión de los efectos del acto acusado, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.1. Que la Resolución 2429 de 2018 adolece de un vicio de nulidad por no haber sido sometida a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) para su concepto previo en materia de libre competencia, tal como lo exige el artículo 7° de la Ley 1340 de 2009.

La norma impone a las autoridades reguladoras, como la DIAN, la obligación de informar a la SIC sobre proyectos que afecten la libre competencia, salvo excepciones taxativas (Decreto 2897 de 2010). La DIAN no cumplió con este deber ni justificó su omisión en la Resolución, lo que constituye una irregularidad en su expedición. 2.2. Asimismo que la DIAN, al limitar a cinco años la posibilidad de que nuevos proveedores participen en el mercado de Dispositivos Electrónicos de Seguridad (DES), excedió las funciones asignadas por el Decreto 349 de 2018.

Si bien este le permite fijar criterios de selección, no la autoriza a restringir temporalmente el acceso al mercado, lo que genera una asimetría de cargas y afecta la libre competencia económica consagrada en el artículo 333 de la Constitución. Esta restricción artificial favoreció a los operadores seleccionados, consolidando una posición dominante en perjuicio de otros competidores y de los usuarios. 3.

El Despacho Sustanciador mediante auto de 4 de junio de 20194 admitió la demanda, la cual se notificó, en debida forma, al Director General de la Unidad 4 Cfr. Folios 28 a 30 del cuaderno núm. 1 del expediente. 3 Número único de radicación: 11001032400020180038400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar 4. Este Despacho, mediante auto de 4 de junio de 20195, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011. 4.1. La DIAN, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera, el 27 de junio de de 20196, realizó su pronunciamiento.

Pronunciamiento de la DIAN 5. La DIAN se opuso a la solicitud de medida cautelar con fundamento en los siguientes términos: 5.1. La solicitud de suspensión provisional de la Resolución 2429 de 2018 debe cumplir con los requisitos del artículo 231 del CPACA, que exige demostrar una violación flagrante de normas superiores mediante un análisis del acto demandado y su confrontación con el ordenamiento jurídico. 5.2.

La demandante alega que la DIAN omitió solicitar el concepto previo de abogacía de la competencia a la SIC (artículo 7° de la Ley 1340 de 2009), pero no aporta prueba documental que respalde esta afirmación, como la supuesta comunicación de la SIC que menciona. Sin dicha prueba, no puede determinarse si existió la obligación de consulta o si se configuró una violación normativa.

Además, el estudio de este aspecto requiere un debate probatorio completo, no resoluble en esta etapa cautelar, donde prima la provisionalidad y la falta de elementos contundentes. 5.3. La Resolución 2429 de 2018 busca fortalecer el control aduanero mediante dispositivos electrónicos de seguridad (DES), garantizando trazabilidad y 5 Cfr. índice núm. 04 de Samai. 6 Cfr. archivo digital: 19CUADERNO PRINCIPAL 1.pdf, página 141 a 147. 4 Número único de radicación: 11001032400020180038400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co neutralizando delitos como contrabando y lavado de activos.

Su objetivo es técnico y regulatorio, no restrictivo de la libre competencia, pues se limita a establecer requisitos para operadores de DES, conforme al Decreto 349 de 2018. La selección de solo cuatro proveedores de 32 aspirantes respondió al estricto cumplimiento de los requisitos técnicos y legales, sin vulnerar el debido proceso, ya que el procedimiento fue público y transparente. 5.4.

La decisión final sobre su validez debe adoptarse tras el debate procesal completo, con todos los elementos de juicio. Por tanto, conceder la medida cautelar sería prematuro y contrario al interés público, que prioriza la eficacia en la lucha contra el fraude y la protección de la cadena logística internacional. II. CONSIDERACIONES Competencia 6.

De conformidad con lo previsto en: i) el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1.º del artículo 1497 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; y iii) el numeral 1.º del artículo 138 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20199, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico 7. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar, el problema jurídico consiste en determinar si se reúnen o no los requisitos de ley para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la disposición acusada. Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 7Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080. 8 Modificado por el artículo 1°. del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 9 Reglamento interno del Consejo de Estado. 5 Número único de radicación: 11001032400020180038400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.

El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas cautelares son procedentes incluso antes de la notificación del auto admisorio de la demanda y en cualquier etapa del proceso. Su finalidad es proteger y garantizar de manera provisional el objeto del proceso, asegurando así la efectividad de la sentencia. 9. En desarrollo de lo anterior, el artículo 230 de la misma ley que estas pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión; así el juez o magistrado ponente, podrá ordenar, entre otras, la de suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 10.

Por su parte, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 precisa que, si la demanda sólo busca la nulidad del acto, basta acreditar la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 11.

Conforme a lo expuesto en líneas anteriores, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 12.

Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 19 de junio de 202010, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de junio de 2020;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación 11001032400020160029500. 6 Número único de radicación: 11001032400020180038400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 13.

Asimismo, la Sección consideró que, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas11. 14.

Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Análisis del caso concreto 15. De conformidad con los marcos normativos, los criterios jurisprudenciales indicados supra y el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, sobre pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo, en especial, los numerales 1°., 5°., los actos administrativos pierden obligatoriedad, por tanto, no pueden ser ejecutados cuando: i) sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ni ii) cuando pierdan su vigencia. 16.

Asimismo, para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, es requisito que este se encuentre vigente, comoquiera que “[…] La suspensión provisional es una medida cautelar que busca suspender los efectos jurídicos generados por la fuerza ejecutoria y ejecutiva que revisten al acto administrativo que se demanda […]”12.

(Destacado fuera de texto). 17. En la Sección Primera de esta Corporación se ha considerado que la derogatoria de un acto acusado implica que el contenido normativo que se solicitó 11 Ibidem. Criterio reiterado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210042100. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Auto de 28 de mayo de 2015. Expediente. 440012331000201200059-01. C.P. Danilo Rojas Betancourth. 7 Número único de radicación: 11001032400020180038400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspender no está produciendo efectos y, por ende, no tiene utilidad práctica estudiar la solicitud de suspensión provisional13. 18.

Este Despacho advierte que la disposición acusada, esto es, la Resolución núm. 2429 de 22 de marzo de 2018 fue derogada por el artículo 24 de la Resolución núm. 44 de 23 de julio de 201914. 19. En consecuencia, este Despacho concluye que la Resolución núm. 2429 de 2018, al haber sido derogada por la Resolución núm. 44 de 2019, ha perdido su vigencia y, por tanto, carece de efectos jurídicos ejecutables. 20.

Por ello, y atendiendo a los artículos 91 de la Ley 1437 de 2011 y los precedentes jurisprudenciales citados, se negará la medida cautelar solicitada, por falta de objeto, dado que la norma cuya suspensión se pretendía ya no produce efectos en el ordenamiento jurídico. 21. Por lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que, en este momento procesal, la derogatoria de la Resolución núm. 2429 de 22 de marzo de 2018 impide el estudio de la suspensión provisional y, en esa medida, se negará la medida cautelar solicitada. 22.

Cabe aclarar que la decisión anterior no impide la continuación del proceso, ya que el acto impugnado, vigente antes de su derogatoria, generó efectos jurídicos que pueden ser evaluados en la sentencia definitiva, donde se determinará su legalidad. Conclusión El Despacho procederá a negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 2429 de 22 de marzo de 2018, solicitada por la parte demandante. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 22 de julio de 2019. Expediente con núm. Único de radicación: 11001032400020160038000. C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López. 14 Cfr. Diario Oficial núm. 51.025 de 25 de julio de 2019. 8 Número único de radicación: 11001032400020180038400 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 2429 de 22 de marzo de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera REMITIR el proceso de la referencia a este Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero ponente en la sede electrónica para la gestión judicial Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.