CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá D. C., siete (7) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2018 01075 00 (3848-2018) Demandante: Ana Milena Enríquez Arismendy Demandado: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Ministerio de Justicia y del Derecho – Departamento Administrativo de la Función Pública y otros.
Asunto: Auto que resuelve excepciones _________________________________________________________________ BONIFICACIÓN JUDICIAL PARA SERVIDORES PÚBLICOS AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES
1. LA DEMANDA El 9 de julio de 2018, la parte demandante en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad demandó la nulidad por inconstitucionalidad de las siguientes normas: Artículo 1 del Decreto 0382 de 2013 “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Artículo 1 del Decreto 0383 de 2013 “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Artículo 1 del Decreto 0384 de 2013 “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Artículo 1 del Decreto 022 de 2014 “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Artículo 3 común de los Decretos Decretos 022 de 2014, 1269, 1270 de 2015, 247 de 2016: “[…] Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos” Como concepto de violación, expuso que «las normas antes referidas, despojan a la bonificación de su carácter salarial, impidiendo que se tenga en cuenta para la liquidación de todos los derechos salariales y prestacionales de los empleados y funcionarios destinatarios de la misma, Se desnaturaliza entonces la finalidad de la Ley 4ª de 1992 en cuanto ordenó al Gobierno Nacional que nivelara la remuneración de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General.
Es que la bonificación que hoy en día se le reconoce a este tipo de servidores públicos del Estado, sin ese carácter salarial les arrebata en buena parte los beneficios salariales y prestacionales que el incremento de la remuneración representa, en la medida que al ser un factor salarial debe tenerse en cuenta para liquidar todos sus derechos económicos, como primas, vacaciones, cesantías, etc.».
2. LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y LA ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN Repartido el proceso, la Sección Segunda del Consejo de Estado expresó su impedimento para asumir competencia, el cual fue aceptado por la Sección Tercera de la misma corporación, y una vez agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso.
El 18 de octubre de 2022 el despacho sustanciador admitió la demanda, bajo el medio de control de simple nulidad, comoquiera que el ataque a la preceptiva constitucional está mediado por una ley, a saber, la Ley 4ª de 1992, y ordenó dar traslado a la parte demandada.
3. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA Para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos de la demanda, las diferentes entidades accionadas presentaron escritos de contestación, argumentando en esencia lo siguiente: Contestación del Departamento de la Función Pública La Función Pública también se opone a las pretensiones de la demanda y solicita que se decrete la acumulación de los procesos similares a este que cursan en otros despachos judiciales.
Sobre el fondo del debate la Función Pública sostiene en su contestación que “la nivelación salarial de la Rama Judicial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 fue cumplida por el Gobierno Nacional con los Decretos 51, 52 y 57 de 1993, y no a través de Decretos 382, 383 y 384 de 2013, que son en realidad el resultado de un paro judicial llevado a cabo por los servidores de la Rama Judicial en el año 2012 y, con ello, de una extensa negociación con los sindicatos del Sector Justicia… El Gobierno Nacional y los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación suscribieron el 6 de noviembre del mismo año un Acta de Acuerdo en el que se decidió conformar una Mesa Técnica Paritaria con el fin de revisar la remuneración… no porque no se hubiera cumplido la nivelación… sino porque la parálisis de la justicia en todo el territorio nacional así lo exigió, a efecto de conjurar el prolongado paro judicial… son fruto de las negociaciones y de los acuerdo alcanzados con los representantes de ACOL, CTI, ASONAL JUDICIAL, SINTRAFISGENEAL y demás asociaciones… los decretos son un claro resultado de la negociación”.
Agrega que la negociación colectiva en la administración pública encuentra respaldo en los criterios de la OIT, las sentencias C-377 de 1998 y C-279 de 1996 de la Corte Constitucional y el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo. Sostiene la Función Pública que “la legalidad de los Decretos 282, 283 y 284 de 2013 se justifica en su origen convencional, el cual se encuentra en los Acuerdos adelantados con los representantes de las organizaciones sindicales… (Acuerdos) que no son actos administrativos sino acuerdos laborales multilaterales… pese a su origen gubernamental, (los Decretos) podrían ser considerados como actos de ejecución o de trámite en la media en que a través de ellos simplemente se formalizaron los acuerdos convencionales… (Los Decretos) no contienen en sí mismo una decisión administrativa ni tienen el carácter de actos administrativos en sentido estricto, sirviendo, eso sí, como títulos de imputación presupuestal del pago de la bonificación judicial allí regulada”.
Como excepción propone caducidad, ya que se acumulan pretensiones de nulidad por inconstitucionalidad con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho de Clara Adriana Montañez Hernández, siendo estas últimas extemporáneas, pues se presentaron tres años después de proferidos los Decretos demandados. Por último, la Función Pública propone las excepciones de caducidad, indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica incompleta y la genérica.
No solicita pruebas. Contestación de la Fiscalía General de la Nación La Fiscalía se opone a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo del tema en ciernes, la Fiscalía en primer lugar hace un recuento de las negociaciones colectivas y los acuerdos que generaron la bonificación judicial. Allí indica que “la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2012… responde a un proceso de negociación laboral adelantado con los representantes de las agremiaciones sindicales de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, quienes estuvieron de acuerdo con su naturaleza de factor salarial únicamente para la “base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud Entonces es claro que la bonificación judicial prevista es el producto de un Acuerdo que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional que reconoce la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus condiciones de empleo”.
En segundo lugar, en cuanto a los cargos al artículo 3º común de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, la Fiscalía agrega que tal norma solo reitera disposiciones anteriores. La Fiscalía continúa su contestación de la demanda analizando la naturaleza de las normas que regulan la bonificación judicial y la aplicación de dicha bonificación para los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. Como excepciones propone “constitucionalidad de la restricción del carácter salarial”, “aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013”, “legalidad del fundamento normativo particular”, y “cumplimiento de un deber legal”.
Por último, la Fiscalía no solicita pruebas. Contestación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La DEAJ se opone a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo de la demanda dice que, según la Constitución y la Ley 4ª de 1992, “la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional”, el cual tiene competencia para crear bonificaciones que no constituyan factor salarial.
Agrega que la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996 avaló que ciertos emolumentos remuneratorios no sean considerados como factor salarial. Concluye anotando que la DEAJ se limita a aplicar la ley y de ahí no puede salirse. Como excepciones expone “la falta de legitimación en la causa por pasiva” y “ausencia de materialización de las causales de nulidad”.
Así mismo, solicitó la acumulación de procesos. No solicita pruebas.
4. LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, las demandadas propusieron las siguientes excepciones previas, a las que más adelante se referirá esta providencia: Falta de legitimación en la causa por pasiva Caducidad inepta demanda por no integrar la demanda una proposición jurídica completa Poder especial insuficiente
5. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 5.1. Introducción En esta oportunidad correspondería al Despacho proveer sobre la fijación de la fecha para la audiencia inicial, si no fuese porque el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 establecieron nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre otras, en lo que tiene que ver con el trámite de las excepciones.
Hay que recordar que las excepciones se clasifican en previas, de mérito y mixtas, así: Son excepciones previas, también conocidas como dilatorias, aquellas destinadas a sanear el proceso; su cometido no es el de cuestionar el fondo del asunto, sino el de mejorar el trámite de la litis o terminarla cuando ello no es posible, evitando posibles nulidades y sentencias inhibitorias.
Sobre el particular debe destacarse que el Cpaca no reguló cuáles excepciones eran previas, por lo que, de conformidad con el artículo 306 del mismo Cpaca, es necesario acudir al artículo 100 de la Ley 1564 de 2012 -Código General del Proceso-, en el que se determinó de manera taxativa cuáles son los medios de oposición que constituían este tipo de excepción. Son excepciones de fondo aquellas defensas que están encaminadas a atacar la relación jurídico-sustancial.
Y son excepciones mixtas aquellas defensas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como, por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
Son pues esas excepciones de mérito que por su naturaleza y, en algunos casos, facilidad probatoria, podrían proponerse como previas, pero conservan las consecuencias materiales sobre el proceso, es decir, que de encontrarse demostradas devienen en una sentencia negatoria temprana. Ello no significa que produzcan los efectos de los medios defensivos previos, sino que pueden declararse en las etapas primigenias del proceso.
Ahora bien, Según la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, se permite resolver a través de auto, por escrito, y antes de la audiencia inicial, los medios exceptivos propuestos por las demandadas. Pero para ello es necesario definir la aplicabilidad de las nuevas disposiciones procesales al caso en concreto, como se procede a continuación. 5.2.
El trámite inicial para resolver excepciones en la jurisdicción de lo contencioso administrativo La versión original del Cpaca, en su artículo 180, señalaba que en el curso de la audiencia inicial el juez o Magistrado Ponente resolvería “sobre las excepciones previas y las [mixtas] de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva” y que, de requerirse la práctica de pruebas para poder emitir un pronunciamiento al respecto, se suspendería la diligencia para recaudarlas por un término máximo de 10 días, tras el cual se reanudaría la audiencia y se decidiría la respectiva excepción. Así mismo, la norma establecía que el auto que decidiera sobre las excepciones sería susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.
Este panorama normativo cambió luego de la expedición del Decreto Legislativo 806 de 2020 y de la Ley 2080 de 2021, como pasa a explicarse. 5.3. El trámite de las excepciones en el Decreto Ley 806 de 2020 Posteriormente el artículo 12 del Decreto Ley 806 de 2020 dispuso que durante los dos años siguientes a su expedición las excepciones se tramitarían de la siguiente manera en esta jurisdicción: Artículo 12.
Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente.
La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez; subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable.
De acuerdo con esta norma, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo las excepciones previas, así como las llamadas excepciones mixtas -cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva-, se tramitarían de conformidad con los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, es decir, mediante auto escrito antes de la audiencia inicial -en la forma que más delante se estudiará-.
El artículo 12 del Decreto Ley 806 de 2020 señalaba además que cuando “se requiera la práctica de pruebas” para resolver las excepciones previas se dará aplicación al “inciso 2º del artículo 101” del Código General del Proceso y, por tanto, dichas pruebas se decretarían “en el auto que cita a la audiencia inicial”; en el “curso de esta”» se practicarían, y “allí mismo”, se resolverían “las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión”. 5.4.
El trámite de las excepciones en la Ley 2080 de 2021 Más tarde la Ley 2080 de 2021 en su artículo 38 derogó de manera tácita el artículo 12 del Decreto Ley 806 de 2020 antes comentado y, de forma expresa, modificó el artículo 175 del CPACA, para agregarle a este último un segundo parágrafo, del siguiente tenor: Artículo 175. Contestación de la demanda.
Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá: (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.
En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. Según esta modificación, sólo las excepciones previas se decidirán atendiendo al procedimiento establecido en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, es decir, a través de un auto por escrito, antes de la audiencia inicial, -trámite al cual se aludirá más adelante-; y la norma añade que cuando se requiera la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial y las practicará y resolverá en el curso de dicha audiencia. Y en lo que tiene que ver con las llamadas excepciones mixtas, el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, modificatorio del artículo 175 del CPACA, de manera expresa señala que ellas constituyen causal de sentencia anticipada, lo que significa que se estudiarán y resolverán: (i) bien sea en la sentencia anticipada -en caso de que se tenga certeza “manifiesta” de su prosperidad-, o (ii) en la sentencia de mérito al momento de resolver el fondo del asunto -normalmente en el evento de prosperar las pretensiones de la demanda, ya que, en caso de que se nieguen, en principio, por sustracción de materia, carecería de sentido resolver excepciones-. 5.5.
El trámite de las excepciones previas en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) En atención a que el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 175 del CPACA, señala que las excepciones previas se tramitarán conforme a lo dispuesto en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, es necesario revisar lo establecido en esas disposiciones, así: Artículo 100.
Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.
Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.
El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1.
Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.
Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.
Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4. Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra.
Artículo 102. Inoponibilidad posterior de los mismos hechos. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones. De acuerdo con estos artículos: (i) las excepciones previas se deben resolver a través de auto escrito, antes de la audiencia inicial, siempre que no se requiera la práctica de pruebas para su resolución;
(ii) por regla general, las excepciones previas se resolverán con las pruebas aportadas por las partes, y (iii) de requerirse la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez deberá decretarlas en el auto que cita a la audiencia inicial, practicarlas en el curso de ésta y resolver allí mismo. Teniendo claras las reglas del nuevo régimen de excepciones previsto en la Ley 2080 de 2021 para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a continuación, procede el Despacho a definir la aplicabilidad al caso en concreto de las nuevas disposiciones procesales anteriormente descritas, no sin antes estudiar el régimen de vigencia y de transición normativa de la Ley 2080 de 2021. 5.6.
El régimen de vigencia y de transición normativa de la Ley 2080 de 2021 La Ley 2080 de 2021 en su artículo 86 señala que la reforma en ella contenida empieza a regir de manera inmediata a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación. Así mismo, el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 estableció un régimen de “transición normativa”, aplicable a los siguientes eventos: “los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo”, todos los cuales se regirán por la ley vigente en su momento.
Veamos: Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.
Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
En el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 trascrito, el legislador acogió un postulado, principio, o regla general de interpretación, fuertemente arraigado en nuestra tradición jurídica, que ha sido denominado como “retrospectividad de la ley”, según el cual generalmente prima el efecto general inmediato (o hacia el futuro) de las nuevas disposiciones procesales, con la posibilidad de afectar situaciones jurídicas que se encuentren en trámite al momento de entrada en vigencia de la norma.
Este principio general tiene una excepción: los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas continuarán rigiéndose por la ley antigua, lo que se denomina la “ultraactividad de la ley”, en virtud del principio Tempus regit actus, que se traduce en que la norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista es la que se aplica a esos hechos, aunque la norma haya sido derogada después. En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben tramitar conforme a las reglas procesales previstas en la norma vigente “cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 5.7.
La aplicación de la Ley 2080 de 2021 al caso en concreto En el caso en concreto, se tiene que la demanda que origina la presente causa judicial, instaurada en el año 2018, fue admitida en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). De igual modo, se tiene que también en vigencia de la versión original del CPACA las entidades demandadas contestaron las demandas.
Y la Secretaría de la Sección Segunda dio traslado a la demandante de las excepciones formuladas al momento de contestar la demanda por parte de las entidades vinculadas al proceso. Bajo este horizonte, como quiera que en el proceso de la referencia lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, al presente proceso son aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021, según el principio del “efecto general inmediato” consagrado en el régimen de vigencia y transición normativa de dicha Ley.
Por lo tanto, en el presente caso corresponde al Despacho sustanciador, antes de proceder a la audiencia inicial, entrar a resolver mediante Auto las excepciones previas propuestas por las entidades demandadas, en aplicación de las nuevas reglas procesales señaladas en la Ley 2080 de 2021. Es lo que se hace a continuación.
6. ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO
6.1. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA Argumentos de la demandante La DEAJ propone como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva porque, según la Ley 4ª de 1992, “la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional… en este proceso y sobre cuya expedición no tiene injerencia la Rama Judicial”.
La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. Argumentos de la demandante La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, solicitó que sean desestimadas estas excepciones. Pronunciamiento del Despacho Si bien es cierto que el marco constitucional le atribuye al Congreso expedir leyes marco para que el Gobierno ejerza la facultad de “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (art. 150, numeral 19, literal e CN) y le atribuye al Gobierno Nacional la facultad de desarrollar las leyes marco (art. 189 numeral 14 CN), es también lo cierto que la presente es un acción de nulidad simple contra los Decretos 382 de 2012, 383 de 2013, 384 de 2013, 022 de 2014, 1270 de 2015, 1269 de 2015 y 274 de 2016, todos del Gobierno Nacional, pero referidos a la Rama Judicial, a la Fiscalía General de la Nación y a la justicia penal militar.
Expresado en otras palabras, si bien la DEAJ no es la autora de las normas demandadas, ella es la destinataria de casi todas ellas y es ella la llamada a ejecutarlas. De esta manera el proceso versa “sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, (debe) resolverse de manera uniforme” (art. 61 CGP) y además la DEAJ podría ser considerada, por lo menos, como litisconsorte cuasi necesario, ya que a ella “se extienden los efectos jurídicos de la sentencia” (art. 62 CGP).
Estas dos normas del CGP son aplicables en materia de lo contencioso administrativo, por disposición del artículo 306 del Cpaca. En esas condiciones, la excepción no prospera. 6.2. CADUCIDAD Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública propone como excepción la caducidad de la acción porque en la demanda el medio de control de simple nulidad “va aparejado con pretensiones de restablecimiento automático de un derecho… (que tiene) una caducidad de cuatro (4) meses”.
Pronunciamiento del Despacho Como quiera que el Despacho mediante Auto del 18 de octubre de 2022 admitió la demanda y ordenó tramitarla como una acción de simple nulidad, la cual se puede interponer “en cualquier tiempo”, como lo dispone el artículo 164 numeral 1º literal a) del CPACA, el cargo no aplica. En esas condiciones, la excepción no prospera.
6.3. INDEBIDA INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO POR UNA PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública señala que hay indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica incompleta, ya que “no es jurídicamente posible sin que previamente se decrete la nulidad de los Acuerdos convencionales que le sirvan de causa (prejudicialidad), los cuales gozan en la actualidad de fuerza vinculante”.
Pronunciamiento del Despacho El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente sobre la prejudicialidad en materia contenciosa: “el juez decretará la suspensión del proceso cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestiones que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado del proceso contencioso administrativo.
La prejudicialidad genera la suspensión temporal de la competencia del juez en un proceso hasta tanto se decida otro cuya decisión incida en el que se suspende; con esta herramienta se busca que no haya decisiones opuestas o contradictorias”. En este caso sea lo primero constatar que no obra en el expediente prueba de la existencia de otro proceso judicial en contra de los Acuerdos convencionales suscritos entre los sindicatos del sector justicia y el Gobierno Nacional, Acuerdos que condujeron a la expedición de los Decretos demandados.
En este sentido, no hay otra presunta nulidad pendiente, de suerte que prejudicialidad no hay. En segundo lugar, en cuanto al cargo de la presunta presencia de una proposición jurídica incompleta, es preciso señalar que no se está en presencia de un acto administrativo complejo sino de Decretos individuales que tienen existencia propia y que fueron dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de su facultad para desarrollar las leyes marco.
Luego no hay lugar a exigir que se demande también las antecedentes de estos Decretos. En esas condiciones, la excepción no prospera.
6.4. LA GENÉRICA Argumentos de las demandadas El Departamento Administrativo de la Función Pública y la Fiscalía General de la Nación proponen como excepción la genérica, consistente en cualquier hecho que aparezca probado en el expediente que contrarreste las pretensiones de la demanda. Pronunciamiento del Despacho El Despacho no observa en el expediente ninguna otra excepción previa o mixta que deba ser declarada.
Por último, el Despacho observa que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal. En mérito de lo expuesto, el Despacho:
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones previas o mixtas de caducidad, falta de legitimidad en la causa por activa e inepta demanda por no integrar la demanda una proposición jurídica completa, propuestas por las entidades accionadas.
SEGUNDO: DECLARAR que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.
TERCERO: DECLARAR que los demás medios defensivos propuestos como excepciones sustanciales serán estudiados al resolver el fondo del asunto.
CUARTO: RECONOCER personería a los siguientes apoderados: Al abogado Víctor Hugo Calderón Jaramillo, identificado con cédula de ciudadanía Nº 19.479.722 y TP 53.381 del CSJ, como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con la sustitución al poder visible en el índice 31 de SAMAI. A la abogada Luz Elena Botero Larrarte, identificada con cédula de ciudadanía No. 20.651.604 y T.P 68.746 del C.S.J, como apoderada de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con el poder visible en el índice 32 de SAMAI Al abogado César Augusto Mejía Ramírez, identificado con cédula de ciudadanía N 80.041.811 y T.P 159.699 del C.S.J, como apoderado de la Rama Judicial, de conformidad con el poder visible a índice 33 de SAMAI.
QUINTO: NOTIFICAR la presente decisión por Estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes que contra la presente providencia procede el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.
SÉPTIMO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente al Despacho sustanciador para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada. Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA