Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D. C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 68001-23-33-000-2024-00315-01 Demandante: PEDRO ANTONIO CARBALLIDO FUENTES Demandados: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER Tema: Revoca decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 8 de mayo de 20241, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones del medio de control de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento El señor Pedro Antonio Carballido Fuentes, actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra la Corporación Autónoma Regional de Santander (CAS) con el fin de obtener el acatamiento del artículo 2.2.8.5.1. del Decreto 1076 de 2015, del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 y del artículo 56 de la Ley 70 de 1993.

Por tanto, solicitó que:

PRIMERO. SE ORDENE a la Corporación Autónoma Regional de Santander, en cabeza del director general, el cumplimiento del deber que le establece el artículo 2.2.8.5.1.1 del decreto 1076 de 2015, consistente en realizar la invitación mediante convocatoria pública y abierta dirigida a los consejos comunitarios de las comunidades negras que quieran estar interesadas en participar del procedimiento de elección del representante de estas comunidades ante el Consejo Directivo de la CAS.

SEGUNDO. Que, para efectos de la expedición y publicación de la convocatoria, SE ORDENE, en el menor tiempo posible o en un tiempo estimado razonable la invitación al Consejo Comunitario Afrodescendiente de Puerto Wilches - AFROWILCHES, con el fin de dar el procedimiento correspondiente. 1 Complementada en providencia de 4 de junio de 2024.

Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. SE ORDENE la vinculación de otras autoridades o entidades a fin de brindar conceptos relacionados con la materia o que en su caso el despacho considere pertinente oficiar.

CUARTO. Que se ordene darle cumplimiento a la sentencia en los términos previstos por los artículos 192 a 195 y concordantes del CPACA.2 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El 24 de noviembre de 2020, la Subdirección de Asuntos Étnicos de la Agencia Nacional de Tierras certificó que el Consejo Comunitario Afrodescendiente del Municipio de Puerto Wilches (Afrowilches) solicitó ante el extinto INCODER solicitud de titulación colectiva, la cual se encuentra en trámite.

Conforme al acta 003 del 14 de diciembre de 2022, el señor Pedro Antonio Carballido Fuentes funge como representante legal del Consejo Comunitario Afrowilches, el cual se encuentra asentado territorialmente en el municipio de Puerto Wilches, Santander. Mediante Resolución No. 276 del 21 de septiembre de 2022 del Ministerio del Interior, se inscribió al mencionado Consejo en el Registro Público Único Nacional de Consejos Comunitarios, Formas y Expresiones Organizativas, y Organizaciones de Base de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior.

A través de Resolución No. 275 del 13 de octubre de 2023 del Ministerio del Interior, se actualizó en el referido registro público los cambios efectuados en la representación legal y la Junta de Gobierno del Consejo Comunitario Afrowilches. Para el año 2023 culminó el periodo cuatrienal de los miembros del Consejo Directivo de la CAS.

Sin embargo, en la convocatoria para surtir dichos cargos, no se convocó al Consejo Comunitario Afrowilches, pues actualmente la CAS no cuenta con un representante de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras dentro de su Consejo Directivo. El 4 de enero de 2024, el accionante solicitó a la CAS que, conforme al artículo 2.2.8.5.1.1. del Decreto 1076 de 2015 y para dar cumplimiento al artículo 56 de la Ley 70 de 1993, convocara al Consejo Comunitario Afrowilches mediante invitación pública para conformar el Consejo Directivo de la entidad. 2 Transcripción del texto original que puede contener errores.

Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A tal requerimiento, la CAS le otorgó el radicado No. 80.30.196.2024 y le dio respuesta el 23 de enero de 2024 en la cual manifestó que la Junta Directiva de la Corporación no contaba con un representante de las de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras toda vez que esto no les es exigible ya que la entidad no ejerce jurisdicción dentro de las zonas precisadas en la Ley 70 de 1993 y tampoco conoce sobre la adjudicación de propiedades colectivas a las comunidades negras, afrodescendientes, raizales o palenqueras, en las que exista un asentamiento histórico y ancestral. 1.3.

Fundamentos de la solicitud de cumplimiento En sustento de la solicitud, el accionante citó lo mencionado por la Sección Quinta del Consejo de Estado3 acerca de la facultad de los consejos comunitarios de elegir al representante de la comunidad al interior de las Corporaciones Autónomas Regionales. Igualmente, resaltó lo indicado por esta Corporación respecto de que corresponde al representante legal del Consejo Comunitario ejercer el derecho de participación al interior de los entes medioambientales.

Indicó que, en línea con la sentencia T-281 de 2019 de la Corte Constitucional, las comunidades negras son sujetos de especial protección constitucional, lo que conlleva a la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales, de manera que el Estado tiene el deber de impulsar la heterogeneidad y la convivencia entre distintas visiones y creencias sobre el mundo. 1.4.

Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Auto admisorio La magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 29 de abril de 2024, admitió la demanda por reunir los requisitos y formalidades de ley; ordenó notificar el auto admisorio al demandado y al agente del Ministerio Público delegado ante el Tribunal y dispuso vincular y notificar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio del Interior.

La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Santander, en cumplimiento a lo ordenado en el auto admisorio, el 2 de mayo de 2024 surtió las notificaciones dirigidas a los sujetos procesales4. A pesar de ello, no se recibieron memoriales de contestación de la demanda ni intervenciones antes de que se profiriera el fallo de primera instancia. 3 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 05 de agosto de 2021.

C.P Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28-000-2020-00094-00 4 Índice 00009 de Samai (primera instancia). Las notificaciones fueron enviadas a las siguientes direcciones electrónicas: procesosjudiciales@minambiente.gov.co; notificacionesjudiciales@mininterior.gov.co; afrowilchescolombia@gmail.com; secretariageneral@cas.gov.co; direccion@cas.gov.co; contactenos@cas.gov.co; nmgonzalez@procuraduria.gov.co.

Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.2. Intervenciones El 9 de mayo de 2024, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, así como la CAS, allegaron memoriales de intervención y contestación de la demanda, respectivamente.

Se advierte que dichas intervenciones se realizaron dentro del término procesal, pues, en el auto admisorio de la demanda, el Tribunal Administrativo de Santander concedió 3 días a los demandados y vinculados a partir de su notificación para hacer parte del proceso. Por lo anterior, como el oficio contentivo de la notificación se envió el 2 de mayo de 2024 y el artículo 199 del CPACA dispone que los términos que conceda el auto notificado solo se empezarán a contabilizar 2 días hábiles siguientes al envío del mensaje, los 3 días hábiles con los que contaban el demandado y el tercero interviniente para pronunciarse concluyeron el 9 de mayo de 2024, fecha en la cual oportunamente participaron en el proceso. 1.4.2.1.

CAS A través de apoderado judicial5, la entidad contestó a la demanda solicitando que se declare su improcedencia y, en subsidio, que se deniegue el amparo solicitado. Indicó que, en el caso concreto, la acción de cumplimiento no se instaura de forma subsidiaria y residual puesto que el actor promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral contra la elección del director de la CAS6.

Señaló que, de los hechos y pretensiones de la demanda ordinaria, se puede concluir que el mecanismo constitucional se está empleando de manera concomitante. Arguyó que, en todo caso, el actor disponía de la acción de tutela como mecanismo transitorio para buscar la protección de los derechos que persigue a través de la acción de cumplimiento.

Al margen de lo anterior, argumentó que de las disposiciones normativas cuyo cumplimiento se solicita, no se desprende un imperativo exegético, ya que su aplicación depende del cumplimiento de los requisitos contenidos en la Ley 70 de 1993 que no se satisfacen en el caso concreto, pues Afrowilches no certificó la existencia de territorios en trámite de titulación colectiva en la jurisdicción de la CAS.

Finalmente, aseveró que la parte accionante no agotó el requisito previo de constitución en renuencia, ya que el derecho de petición que elevó a la entidad el 4 de enero de 2024 no constituye un mecanismo idóneo para tal fin. Explicó que, según lo dicho por el Consejo de Estado, la renuencia no es un simple derecho de petición sino una solicitud realizada con el propósito de cumplir con este requisito para los fines de la acción de cumplimiento. 5 El señor Alfredo Pradilla Silva, cuyo poder fue debidamente allegado al proceso. 6 Dicho asunto le correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado bajo el radicado 11001-03-28-000-2024-00109-00.

Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.2.2. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible En memorial allegado por su apoderado judicial7, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible precisó sus funciones y su naturaleza jurídica, así como la propia de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible.

Enfatizó en que no ejerce una relación de jerarquía respecto de estas Corporaciones y tampoco se desempeña como órgano investigador o de control fiscal, penal o disciplinario. Comentó que los estatutos de la CAS no incluyen en la conformación de su Consejo Directivo a un representante de las comunidades negras ni desarrolla el proceso de elección respecto al representante de dichas comunidades.

Sin embargo, manifestó que el procedimiento establecido para la elección del representante y suplente de los Consejos Comunitarios ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales se encuentra en cabeza del director general de la respectiva Corporación, sin que competa al Ministerio ordenar a la CAS modificar sus estatutos o procedimientos de elección de su Junta Directiva.

Por lo anterior, afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva en la presente acción de cumplimiento y solicitó que, se ordene su desvinculación. 1.4.3. Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 8 de mayo del 2024, negó las pretensiones del medio de control. En respaldo de esta conclusión consideró que, si bien se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento, lo planteado por el demandante no es posible exigírselo a la entidad demandada ya que no se le han adjudicado propiedades colectivas al Consejo Comunitario Afrowilches, presupuesto necesario para obtener la representación pretendida en la Junta Directiva de la CAS.

Los oficios con los que se surtió la notificación de la sentencia de primera instancia fueron enviados por la Secretaría General del Tribunal el 9 de mayo de 2024. 1.4.4. Solicitud de aclaración y/o adición El 9 de mayo de 2024, la CAS radicó solicitud de aclaración y/o adición a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el día 8 de la misma mensualidad.

Adujo que en la providencia se afirmó erróneamente la ausencia de contestación de la demanda, cuando la entidad la envió dentro del término procesal dispuesto para tal fin. 7 El señor Pedro Manuel Avendaño Laiton, cuyo poder fue debidamente allegado al proceso. Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta solicitud se resolvió por medio de sentencia complementaria del 4 de junio de 2024 en el cual se negó la solicitud de aclaración, pero se accedió a la adición de la sentencia de primera instancia en el sentido de tener por contestada la demanda por parte de la CAS e incorporar sus argumentaciones a la decisión. 1.4.5.

Impugnación El señor Pedro Antonio Carballido Fuentes se opuso a la sentencia de primera instancia. Consideró que el a quo incurrió en una interpretación errada de las disposiciones solicitadas en cumplimiento, exigiendo inadecuadamente una carga probatoria al Consejo Comunitario para ordenar el cumplimiento del deber omitido por la autoridad demandada.

Arguyó que el Tribunal Administrativo de Santander desconoció lo reglado en el artículo 2.2.8.5.1.1. del Decreto 1076 de 2015, pues el cumplimiento de estas disposiciones no se encuentra supeditado a que un Consejo Comunitario en particular acredite requisitos mínimos para participar en la convocatoria a la Junta Directiva de las Corporaciones Autónomas Regionales, pues tal convocatoria debe ser automática, abierta y pública permitiendo la libre concurrencia de los Consejos Comunitarios interesados en participar en el procedimiento de elección. Indicó que el Tribunal Administrativo de Santander concluyó erradamente que el Consejo Comunitario Afrowilches no cumplió con el requisito de la prueba de la adjudicación de títulos colectivos, cuando este efectivamente se acredita en conjunto con los demás presupuestos para que se ordene el cumplimiento del mandato exigido a la CAS.

Enfatizó en que el Consejo Comunitario Afrowilches envió los documentos exigidos por el artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015 para aspirar a la elección del representante y suplente ante el Consejo Directivo de la CAS, dentro de los cuales se encuentra la certificación sobre la existencia de territorios colectivos en trámite de adjudicación a las comunidades negras de la respectiva jurisdicción. Argumentó que, contrario al razonamiento del Tribunal, basta con que el Consejo Comunitario aporte la certificación de que el proceso de adjudicación de territorios colectivos está en trámite sin ser necesario demostrar la tenencia del acto administrativo definitivo en el que se adjudica la titularidad colectiva por parte de la autoridad administrativa.

Tras referirse a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la elección del representante de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, resaltó que el requisito solicitado por el Tribunal Administrativo de Santander al Consejo Comunitario constituye una carga excesiva que impide los derechos de participación de la comunidad.

Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comentó que si bien promovió una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral del acto administrativo que declaró la elección del director general de la CAS, este proceso persigue un fin totalmente distinto al de la acción de cumplimiento y por tanto no se ve afectada su procedibilidad.

Concluyó solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 8 de mayo de 2024 y que, en su lugar, se acojan las pretensiones del medio de control. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación que presentó el señor Pedro Antonio Carballido Fuentes contra contra la sentencia del 8 de mayo de 2024 complementada en providencia… proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander, según lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20118, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Cuestión previa Se tiene que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional pues, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. Si bien tal solicitud se formuló en intervención que se allegó en el término procesal para ello dispuesto, se advierte que el Tribunal Administrativo de Santander omitió pronunciarse al respecto, por lo cual debe resolverse en esta oportunidad.

La referida petición será negada ya que la vinculación de la entidad solicitante al proceso se hizo en calidad de tercero, ante una de las pretensiones de la demanda y, la falta de legitimación en la causa por pasiva únicamente puede alegarla una de las partes. 2.3. Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 8 de mayo de 2024, complementada mediante decisión del 4 de junio del 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones del medio de control, para lo cual deberán resolverse los 8 Modificado por la Ley 2080 de 2021.

Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la CAS, tal como lo establece el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta al anterior interrogante, deberá determinarse: (ii) ¿Hay lugar a ordenar el cumplimiento del artículo 2.2.8.5.1. del Decreto 1076 de 2015, del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 y del artículo 56 de la Ley 70 de 1993 en el sentido de realizar convocatoria pública y abierta dirigida a los Consejos Comunitarios de las comunidades negras (incluyendo a Afrowilches) que estén interesadas en participar del procedimiento de elección del representante de estas comunidades ante el Consejo Directivo de la CAS? 2.4.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.4.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo»9. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, deben acreditar 9 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los siguientes requisitos mínimos previstos en la Ley 393 de 1997: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)10. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción, omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por lo tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).

Una vez suplidas las anteriores exigencias, se analizara la existencia de un mandato imperativo e inobjetable, radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.4.2.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 10 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la CAS antes de instaurar la demanda.

La parte accionante adjuntó copia del escrito radicado el 4 de enero de 2024, en el que solicitó a la CAS que, conforme al artículo 2.2.8.5.1.1. y siguientes del Decreto 1076 de 2015 y con el fin de dar cumplimiento al artículo 56 de la Ley 70 de 1993, se convocara al Consejo Comunitario Afrowilches para la conformación del Consejo Directivo de la entidad.

A tal requerimiento, la CAS le otorgó el radicado No. 80.30.196.2024 y le dio respuesta el 23 de enero de 2024 en la cual manifestó que la Junta Directiva de la Corporación no contaba con un representante de las de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras toda vez que esto no les es exigible ya que la entidad no ejerce jurisdicción dentro de las zonas precisadas en la Ley 70 de 1993 y tampoco conoce sobre la adjudicación de propiedades colectivas a las comunidades negras, afrodescendientes, raizales o palenqueras, en las que exista un asentamiento histórico y ancestral.

En atención a lo expuesto, la Sala entiende agotado el requisito de constitución en renuencia, conforme el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 respecto del artículo 2.2.8.5.1.1. del Decreto 1076 de 2015 y del artículo 56 de la Ley 70 de 1993, toda vez que se solicitó su cumplimiento a la CAS quien dio respuesta contraria al querer del ciudadano. En ese orden, no hay duda de que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte demandante agotó en debida forma el requisito de renuencia respecto de los apartados normativos ya identificados.

Sin embargo, esta corporación precisa que respecto del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 el actor no constituyó en renuencia a la autoridad accionada por cuanto no mencionó esta disposición en el escrito radicado a la entidad el 4 de enero de 2024. En este sentido, la Sala rechazará el mecanismo constitucional en relación con esta disposición normativa. 2.4.3.

De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en el artículo 9.° de la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

En el sub judice la parte actora solicitó que en cumplimiento del artículo 2.2.8.5.1.1. del Decreto 1076 de 2015 y del artículo 56 de la Ley 70 de 1993 se le ordene a la CAS realizar convocatoria pública y abierta dirigida a los consejos comunitarios de las comunidades negras que estén interesadas en participar del procedimiento de elección del representante de estas Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunidades ante el Consejo Directivo de la CAS.

Con relación a ello, no se advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial para procurar el acatamiento del precepto que se pide atender; además, las disposiciones son actualmente exigibles porque no están derogadas ni suspendidas y su cumplimiento, en principio, no implica el establecimiento de gasto. La Sala no pasa por alto que actualmente el Consejo de Estado, Sección Quinta, conoce del medio de control de nulidad electoral con radicado 11001- 03-28-000-2024-00109-00 que instauró el señor Pedro Antonio Carballido Fuentes pretendiendo la nulidad del Acuerdo No.086 del 15 de febrero de 2024 expedido por el Consejo Directivo de la CAS y por medio del cual se declaró la elección del director general de esa Corporación. Se encuentra que, en el medio de control de nulidad electoral, el accionante señala como violados por la CAS, además del artículo 2.2.8.5.1.1. del Decreto 1076 de 2015 y el artículo 56 de la Ley 70 de 1993, mismos preceptos que son invocados en esta acción de cumplimiento.

No obstante, las pretensiones de uno y otro medio de control varían puesto que en ambos se persiguen finalidades distintas. Mientras a través del mecanismo constitucional el actor persigue el acatamiento de la normativa cuyo cumplimiento considera omitido por la entidad demandada, ante la ausencia de elección del representante principal y suplente de las comunidades negras; mediante el medio de control ordinario solicita la nulidad de un acto administrativo de elección del director de la CAS.

Así las cosas, la solicitud de cumplimiento se torna procedente porque el objeto del proceso es disímil de la nulidad electoral y no se evidencia que el accionante pretendiera la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados mediante la acción de tutela. 2.5. Análisis del caso concreto 2.5.1. Normas que se pide cumplir La parte actora pretende el cumplimiento de las siguientes disposiciones: Ley 70 de 1993 “Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política.” (…) Artículo 56.

Las Corporaciones Autónomas Regionales que tengan jurisdicción sobre las áreas donde se adjudiquen las propiedades colectivas a las comunidades negras de que trata el artículo transitorio 55 de la Constitución, tendrán un (1) representante de esas comunidades en sus consejos directivos en los términos que defina el reglamento que expida el Gobierno Nacional.

Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 1076 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible.” (…) Artículo 2.2.8.5.1.1.

Convocatoria. Para la elección del representante y suplente de las comunidades negras a que se refiere el artículo 56 de la Ley 70 de 1993, ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, el Director General de la respectiva Corporación formulará invitación pública a los respectivos Consejos Comunitarios, en la cual se indicarán los requisitos para participar en la elección, así como el lugar, fecha y hora para la celebración de la reunión en la cual se hará la elección. La convocatoria se publicará en una sola oportunidad en un diario de amplia circulación regional o nacional con treinta (30) días de anterioridad a la fecha de realización de la elección, y se difundirá por una sola vez por medio radial o televisivo. 2.5.2.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable A través de esta acción el juez constitucional puede ordenar la ejecución de disposiciones que contienen prescripciones que se caracterizan como «deberes» legales o administrativos y constituyen mandatos imperativos, expresos e inobjetables. Al respecto, se sostuvo recientemente11: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.

Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»12.

A su vez, en el caso concreto, se pone de presente que el artículo 26 de la Ley 99 de 1993 en su parágrafo 2 establece “En la conformación de los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, se tendrán en cuenta las disposiciones de la Ley 70 de 1993”. Al efecto indica:

ARTÍCULO

26. DEL CONSEJO DIRECTIVO. Es el órgano de administración de la Corporación y estará conformado por: (…) 11Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23- 41-000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 12 Ramelli Arteaga, A. 2000. La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125.

Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f. Un (1) representante de las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación, elegido por ellas mismas;

Ahora bien, las normas invocadas por el actor como incumplidas y que agotaron el requisito de renuencia prevén dos deberes dirigidos a las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción sobre las áreas donde se adjudiquen propiedades colectivas a las comunidades negras a las que se refiere el artículo transitorio 55 constitucional.

En primer lugar, contar con un representante de estas comunidades en sus Consejos Directivos. En segundo lugar, las Corporaciones vinculadas por el mandato anteriormente mencionado, para surtir la elección del representante y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la entidad, deben formular invitación pública a los Consejos Comunitarios en los términos señalados por el artículo 2.2.8.5.1.1. del Decreto 1076 de 2015.

El accionante alegó que a los Consejos Comunitarios, asentados en la jurisdicción de la CAS, les asiste el derecho de elegir a un representante al interior de la Junta Directiva de la Corporación. Por su parte, el demandado precisó que los deberes indicados no le son exigibles ya que su aplicación depende del cumplimiento de los requisitos contenidos en la Ley 70 de 1993, que no encuentra acreditados en el caso concreto.

En la sentencia impugnada, el Tribunal Administrativo de Santander afirmó que las disposiciones sobre las que se solicita su cumplimiento no son exigibles a la CAS puesto que no se le han adjudicado propiedades colectivas al Consejo Comunitario Afrowilches, presupuesto que entendió necesario para obtener la representación en la Junta Directiva de la CAS.

La Sala advierte que no le asiste la razón al a quo, pues dentro de las exigencias estipuladas en el artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015, para efectos de participar en la elección de representante y suplente de los Consejos Directivos de las CAS, el Consejo Comunitario aspirante debe, entre otros, allegar la certificación del INCODER (hoy Agencia Nacional de Tierras) respecto de la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras.

Alrededor de este asunto, la Corporación ha aclarado que basta con la radicación de la solicitud de adjudicación de propiedad colectiva por parte de la comunidad negra para que se entienda superado el requisito en mención y que el Tribunal Administrativo de Santander dio por no acreditado. En ese sentido se ha explicado lo siguiente: La norma establece como requisito que deben cumplir los consejos comunitarios que aspiren a participar en la elección del representante y suplente, ante el Consejo Directivo, lo siguiente: Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Certificación expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, lncoder, sobre la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras de la respectiva jurisdicción;

(Negrillas fuera del texto) La norma contempla dos eventos, i) que ya esté titulado, que no es el asunto que incumbe el estudio actual y, ii) que se encuentre en trámite de adjudicacion. Es respecto del último requisito que se presenta la discrepancia de criterios; es decir, si debe haberse admitido formalmente la petición o si la sola radicación ante la correspondiente agencia es suficiente para determinar la existencia del trámite (demandante).

Para solventar el cuestionamiento planteado, es necesario acudir al Decreto 1745 de 1995, por medio del cual se reglamentó la Ley 70 de 1993 en lo que hace al procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las tierras de las comunidades negras. El artículo 20 de la normativa señalada, contempla lo concerniente a la solicitud de titulación, en donde se extrae de forma expresa que: “Para iniciar el trámite de titulación colectiva de Tierras de las Comunidades Negras, la comunidad presentará por escrito la solicitud respectiva ante la regional del Incora correspondiente, a través de su representante legal, previa autorización de la Asamblea General del Consejo Comunitario.

La Sala Electoral, en sentencia del 2 de noviembre de 202013, sostuvo: “.…es claro que la actuación administrativa dirigida a la obtención del título sobre los territorios colectivos para esos grupos inicia con la solicitud escrita que haya radicado su representante legal ante la citada entidad, que actualmente corresponde a la Agencia Nacional de Tierras…Subraya la Sala que el artículo 2º del Decreto 1523 de 200314 no requiere que la certificación exprese que la petición hecha por el representante legal del consejo comunitario haya sido aceptada, como lo entiende el actor, pues lo que debe acreditarse es el trámite de la adjudicación”.

Así las cosas, es claro que el trámite de adjudicación inicia no con el auto admisorio de la autoridad de tierras, sino con la sola radicación de la solicitud por parte de la comunidad negra.15 Acorde con lo expuesto, no es necesaria la adjudicación de la titularidad de la propiedad colectiva para que las comunidades indígenas o etnias tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la Corporación, sean convocadas a la elección de representante y suplente de su Consejo Directivo.

Ahora bien, el artículo 56 de la Ley 70 de 1993 invocado por el actor, limita su 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 2 de octubre de 2020¸ M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, Radicado No. 11001-03-28-000-2019- 00071-00 14 Que contiene el mismo texto del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 18 de febrero de 2021, M.P. Rocío Araujo Oñate, Radicado No. 11001-03-28-000-2020-00094-00 Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandato a las Corporaciones Autónomas regionales que tengan jurisdicción en las áreas donde se adjudiquen propiedades colectivas a comunidades negras de que trata el artículo transitorio 55 de la Constitución. En virtud de esta remisión normativa, es pertinente atender a lo preceptuado en la disposición superior para precisar los alcances del mandato contenido en el artículo 56 de la Ley 70 de 1993: Artículo transitorio 55.

Dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Constitución, el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley.

(…) Parágrafo 1°. Lo dispuesto en el presente artículo podrá aplicarse a otras zonas del país que presenten similares condiciones, por el mismo procedimiento y previos estudio y concepto favorable de la comisión especial aquí prevista. (…) A priori y como se extrae del artículo constitucional, las comunidades negras aludidas por la disposición solicitada en cumplimiento son aquellas que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción. Sin embargo, el parágrafo 1.° del precepto transitorio deja abierta la posibilidad de que su aplicación se extienda a otras zonas del país que presenten similares condiciones.

De ahí que, el segundo inciso del artículo 1 de la Ley 70 de 1993 haya acogido tal posibilidad en los siguientes términos: (…) De acuerdo con lo previsto en el Parágrafo 1o. del artículo transitorio 55 de la Constitución Política, esta ley se aplicará también en las zonas baldías, rurales y ribereñas que han venido siendo ocupadas por comunidades negras que tengan prácticas tradicionales de producción en otras zonas del país y cumplan con los requisitos establecidos en esta ley.

Por consiguiente, es claro que el mandato contenido en el artículo 56 de la Ley 70 de 1993, es extensivo a la CAS por tener jurisdicción dentro de áreas donde se adjudican propiedades colectivas a las comunidades negras de que trata el parágrafo primero del artículo transitorio 55 de la constitución, que fue desarrollado por el inciso segundo del artículo 1 de la Ley 70 de 1993.

Por ende, la entidad demandada está obligada a surtir convocatoria a los Consejos Comunitarios en seguimiento del artículo 2.2.8.5.1.1. del Decreto 1076 de 2015. De otra parte, esta Sala encuentra que las disposiciones normativas invocadas en la acción de cumplimiento contienen un verdadero mandato imperativo e inobjetable consistente en ordenar a la CAS contar con un representante de las Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunidades negras en su Consejo Directivo y, para lo cual, la Corporación deberá surtir convocatoria mediante invitación pública a los respectivos Consejos Comunitarios en los términos estipulados en el artículo 2.2.8.5.1.1. del Decreto 1076 de 2015.

Por tanto, la decisión del a quo que negó las pretensiones de la demanda será revocada por las razones señaladas en esta providencia y, en su lugar, i) se rechazará la demanda en cuanto al artículo 26 de la Ley 99 de 1993 por cuanto el actor no superó el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia y ii) se ordenará que la Corporación Autónoma Regional de Santander, en el término de 10 días contados a partir de la ejecutoria de este fallo, de cumplimiento del artículo 2.2.8.5.1.1. del Decreto 1076 de 2015 y el artículo 56 de la Ley 70 de 1993.

En ese sentido la Corporación Autónoma Regional de Santander deberá formular la invitación publica a los Consejos Comunitarios de las comunidades negras con el fin de que materialice la elección del representante principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de la mencionada CAR. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 8 de mayo de 2024 proferida por Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento promovida por el señor Pedro Antonio Carballido Fuentes y, en su lugar: - RECHAZAR la solicitud de cumplimiento respecto del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, al no acreditarse el requisito de la renuencia. - ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Santander que, en el término de 10 días contados a partir de la ejecutoria de este fallo, formule invitación publica a los Consejos Comunitarios de las comunidades negras, en los términos del Decreto 1076 de 2015, articulo 2.2.8.5.1.1. - Negar la solicitud de desvinculación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. - Advertir al Tribunal que en lo sucesivo debe dejar correr íntegramente el término de traslado del auto admisorio.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. Demandante: Pedro Antonio Carballido Fuentes Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander Radicado: 68001-23-33-000-2024-00315-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.