11001031500020230070401 — Consejo de Estado

Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00704-01 Demandante: ELIANA MONTOYA GUTIÉRREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial – relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 31 de marzo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A mediante la cual declaró improcedente el amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 9 de febrero de 2023 al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación, la señora Eliana Montoya Gutiérrez, actuando a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al “debido proceso, a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la seguridad social, a la igualdad, acceso a la administración de justicia, principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica”. 2.

La actora consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión del fallo proferido por la autoridad demandada el 2 de febrero de 2023, mediante el cual confirmó la sentencia dictada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 63-001-33-33-006-2022- 00086-00/02 presentada por la actora contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Municipio de Armenia, Secretaría de Educación. Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

Pretensión 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda.1 1.3.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Montoya Gutiérrez se encuentra vinculada laboralmente al municipio de Armenia (Quindío) y al Fondo de prestaciones sociales del magisterio (de ahora en adelante, FOMAG) desde el 1.º de septiembre de 2003 en calidad de docente oficial. 5.

El 21 de julio de 2021, la accionante solicitó al FOMAG y al municipio de Armenia: i) la consignación efectiva de las cesantías que correspondían a los servicios prestados durante el año 2020 y, ii) el reconocimiento y desembolso de la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990, generada por la consignación extemporánea de dicha suma, así como el pago de la indemnización consagrada en la Ley 52 de 1975.

Frente a dicha solicitud no hubo respuesta por parte de las entidades. 6. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la accionante presentó una demanda en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Fomag y el Municipio de Armenia, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto que se configuró ante la falta de respuesta a la petición radicada.

Además, pidió que se condenara a las entidades demandadas a pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990 y la indemnización por el pago tardío de los intereses generados por las cesantías, consagrada en el artículo 1º de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y en el Decreto 1176 de 1991. 7. Expuso que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido en favor de los docentes oficiales la sanción contenida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 e invocó algunas sentencias proferidas por dichas corporaciones2.

Señaló 1 Transcripción del texto original con posibles errores. 2 Trajo a colación las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-928 de 2006, C-486 de 2016, SU-098 de 2018, SU-332 de 2019 y SU-041 de 2020. Del Consejo de Estado, referenció las siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de unificación del 06.08.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23-33-000-2013-00666-01; Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, a partir de allí, se estableció la obligación de consignar las cesantías de los servidores públicos – incluidos los docentes – en un término perentorio que no podía superar el 15 de febrero de cada anualidad. 8.

Puso de presente que existe sanción por mora cuando se inicia el trámite consagrado en los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 y en las leyes 91 de 1989 y 50 de 1990 y, ante el incumplimiento de las demandadas, se generaba la obligación respectiva. Agregó que el cambio de régimen de cesantías de los docentes por medio de la Ley 91 de 1989, contempló tanto un cambio en la liquidación de dicha prestación social, como un deber de atención a la fecha de consignación de los recursos al FOMAG, esto es, cada año con anterioridad al 15 de febrero. 9.

El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial Armenia, mediante sentencia del 29 de junio de 2022, negó las pretensiones de la demanda. Esto, al considerar que la sanción por mora solo aplica para aquellos docentes que no están afiliados al fondo prestacional del magisterio. Por tanto, al encontrarse la demandante afiliada al FOMAG, su situación jurídica se encontraba regulada por un régimen especial de cesantías. 10.

Explicó que el régimen salarial y prestacional de los docentes es de carácter especial y se encuentra regulado en la Ley 91 de 1989, norma que creó el FOMAG como ente encargado del pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados. Agregó que, en virtud de dicho sistema, a los docentes vinculados con posterioridad al 1.º de enero de 1990 se les aplica un sistema especial, distinto al régimen anualizado de cesantías contemplado en la Ley 50 de 1990. 11.

Adujo que el régimen docente es incompatible con la sanción moratoria establecida Ley 50 de 1990, pues en la normatividad aplicable a dicho personal no existe la obligación a cargo de las entidades territoriales ni de la Nación de consignar las cesantías. De acuerdo con el artículo 2, numeral 5 de la Ley 91 de 1989, el fondo es el pagador y no existe un conjunto de cuentas individualizadas; en tal sentido, sostuvo que la obligación del FOMAG respecto a esta prestación causada es reconocer y pagar un interés anual sobre el saldo existente al 31 de diciembre de cada año, que se liquida sin retroactividad, por lo que no existe norma que imponga la obligación de consignar cesantías, sino de realizar los aportes al fondo para que este cuente de manera permanente con recursos y, de tal forma, realizar el pago de Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 24.01.19. M.P. Sandra Lisseth Ibarra. Exp. 76001-23-31-000-200900867-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 21.02.19. M.P. Sandra Lisseth Ibarra. Exp. 54001-23-33-000-2016-00236-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 10.06.20.

M.P. Sandra Lisseth Ibarra. Exp. 08001- 23-33-000-2014-00208-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 12.11.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23-33-000-2014- 00132-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Exp. 08001-23-31-000-2014-00815-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23-33-000-2015-00331-01. Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las prestaciones sociales de los docentes cuando estos y sus beneficiarios lo requiera. 12.

Consideró que no era posible aplicar la sentencia SU-098 de 2018 pues dicho fallo versó sobre una acción de tutela de un docente nombrado en provisionalidad que nunca estuvo afiliado al FOMAG, por lo que dicho asunto no guardaba identidad fáctica con la situación de la actora. Añadió que la Corte Constitucional, mediante sentencia SU-573 de 2019, estableció que la sanción por mora en la consignación de cesantías no es aplicable al régimen especial contemplado en la Ley 91 de 1989. 13.

Inconforme, la señora Montoya Gutiérrez apeló dicha decisión, reiteró los argumentos de la demanda e insistió en que existe un criterio unificado del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en relación con el asunto. Adujo que, conforme con aquella corporación, un régimen especial no puede establecer condiciones menos favorables que el general y, al respecto, indicó que debía aplicarse las sentencias C-741 de 2012 y C-486 de 2016 por medio de las cuales se dispuso que los docentes oficiales se equiparan a los servidores públicos. 14.

Mediante sentencia del 2 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión, confirmó el fallo de primera instancia al considerar que no existe un criterio unificado al interior del Consejo de Estado sobre la posibilidad de hacer extensiva la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes que se encuentren afiliados al FOMAG. 15.

A su vez, sostuvo que los fallos mediante los cuales se ha determinado la posibilidad de acceder a la sanción por pago tardío de cesantías y, en específico, la sentencia SU-098 de 2018, fueron proferidas en controversias en las que mediaron supuestos fácticos que difieren de la situación de la señora Montoya Gutiérrez. Al respecto, puso de presente que, en un asunto análogo al de la accionante, la Corte Constitucional mediante la sentencia SU-573 de 2019 determinó que aquella providencia de unificación del 2018 no era aplicable, dada la ausencia de identidad fáctica. 16.

Argumentó que no era procedente resolver las pretensiones de la demanda en aplicación del principio de favorabilidad, pues esto únicamente es posible en aquellos casos en los que existe una duda en relación con las normas que rigen el asunto en cuestión, aspecto que no se configuró. En tal sentido, concluyó que al no existir una norma que contemple que la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 deba ser aplicada a los docentes sometidos al régimen especial, la situación jurídica de la demandante se encontraba regulada por el sistema anualizado de cesantías consagrado en la Ley 91 de 1989. 1.4.

Sustento de la vulneración 17. La parte actora expuso que el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión, al confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del Circuito Judicial de Armenia incurrió en desconocimiento del precedente. 18.

Manifestó que se desconocieron las reglas fijadas por la sentencia SU-098 de 2018 pues, a su parecer, a partir de dicha providencia, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado reiteradamente que, en virtud del principio de favorabilidad, es posible aplicar a los docentes oficiales las disposiciones consagradas en la Ley 50 de 1990 en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anuales. 19.

En tal sentido, consideró que en situaciones como la suya, el valor reconocido con corte al 31 de diciembre de cada año por concepto de dicha prestación también debe ser consignado al FOMAG, a más tardar, el 14 de febrero del año siguiente a su causación. Por tanto, aludió al desconocimiento de las reglas fijadas en las siguientes sentencias:  Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia SU-098 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.  Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-332 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.  Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-041 de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 06.08.20.

M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2013- 00666-01,  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 24.01.19. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 76001-23- 31-000- 200900867- 01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29.07.19. M.P. Nicolás Yepes Corrales.

Exp. 11001-0315- 000-2018- 03499-01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 02.12.19. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Exp. 08001 23 33 000 2014 00173-01  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 10.06.20. M.P. Sandra Lisset Ibarra.

Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 00208-01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.10.20. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 08001-23- 33- 000- 2014- 00132-01  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 27.06.21. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01. Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 04.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 19001-23- 33- 000- 2015- 00445- 02  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 25.11.21. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001-23- 33- 000-2014- 01127-01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 25.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 40001-23- 40- 000- 2017- 00134-01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 11.11.21. M.P. William Hernández Gómez. Exp. 0080001-23- 33-000- 2015- 00075-01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 17.06.21. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 28.04.22. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Exp. 76001-23- 33- 000- 2013- 00756-01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 09.05.22. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Exp. 080001-23- 40- 000- 2017- 00795-01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 19.05.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 08001 23 31 000 2014 00815 01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 01.07.22. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Exp. 47-001-23- 33-000- 2019- 00376-01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.08.22.

M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33- 000-2015- 00509-01.  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 22.09.22. M.P. César Palomino Cortés. Exp. 08001-23- 33-000- 2015- 90124- 01. 20. Argumentó que esta postura ha sido acogida y reiterada por juzgados administrativos del país y, como sustento de ello, citó algunas sentencias proferidas por aquellas autoridades judiciales. 1.5.

Admisión de la demanda 21. El magistrado ponente de la decisión de primera instancia, mediante auto del 13 de febrero de 2023: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión; iii) vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Municipio de Armenia, Secretaría de Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Educación y, iv) requirió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia y al Tribunal Administrativo del Quindío para que remitieran en medio magnético la copia del expediente identificado con radicado 63001- 3333-006-2022- 00086-02. 1.6.

Intervenciones 22. Por medio de mensaje de datos del 16 de febrero de 2023 a la Secretaría General del Consejo de Estado, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia remitió el expediente solicitado en medio digital. Del mismo modo, por medio de correo electrónico allegado en la misma fecha, el Tribunal Administrativo del Quindío envió lo requerido por el a quo. 23.

A pesar de haber sido debidamente notificadas, las entidades restantes vinculadas en calidad de terceros con interés guardaron silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia 24. Por medio de fallo proferido el 31 de marzo de 2023, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela al no encontrar superado el requisito de relevancia constitucional. 25.

Precisó que el debate propuesto versa sobre la determinación de aspectos legales y la inconformidad de la actora con respecto a la interpretación de las normas que regulan el pago de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía del beneficio de cesantías en el régimen prestacional de los docentes oficiales. Por tanto, de conformidad con el precedente establecido por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019, la controversia en cuestión no está relacionada con la garantía de derechos fundamentales, debido a su naturaleza estrictamente económica. 26.

Consideró que el propósito de la actora es usar el mecanismo de amparo como una tercera instancia del litigio contencioso administrativo ya zanjado pues su pretensión es reabrir un debate concluido por el juez natural de la causa al manifestar su inconformidad con la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 27.

Advirtió que la diferencia interpretativa planteada no tiene relevancia constitucional y, como sustento de ello, reiteró la postura desarrollada por el órgano de cierre en materia constitucional en la sentencia referenciada con antelación. 28. 29. Señaló que en dicha providencia se estableció que la sanción moratoria por la no consignación oportuna de cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional pues: i) al ser Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una penalidad, su naturaleza es accesoria al derecho a recibir el pago del beneficio de cesantías, por lo que su reconocimiento es de tipo legal y su carácter es netamente patrimonial; ii) al ser accesorio, el no reconocimiento de la sanción moratoria no implica una afectación al derecho a la seguridad social o al mínimo vital, por lo que la accionante está obligada a aportar pruebas que considere necesarias para demostrar cualquier tipo de afectación a dichas garantías. 30.

Evidenció que algunas de las sentencias referenciadas en la tutela no fueron puestas en conocimiento de la autoridad judicial accionada y, por tanto, resulta improcedente que utilice la acción constitucional como una tercera instancia para presentar argumentos que no formuló oportunamente en el trámite ordinario. 31. A su vez, puso de presente que otras de las sentencias traídas a colación no guardan identidad fáctica con el asunto en cuestión, por lo que no corresponden a precedentes aplicables al caso.

Agregó que la demandante alegó el desconocimiento de algunos fallos de tutela que, al no ser proferidos por la Corte Constitucional en sentencias de constitucionalidad o unificación, no contienen una regla de derecho susceptible de ser aplicable a la controversia en concreto. 32. Expuso que el tribunal accionado, en cumplimiento del principio de razón suficiente, resaltó que no existe un criterio unificado al interior del Consejo de Estado frente al tema objeto de estudio y manifestó que los pronunciamientos que han determinado la procedibilidad de la sanción moratoria se profirieron en controversias cuyos presupuestos fácticos no son análogos al caso en concreto.

Sostuvo que la autoridad judicial demandada consideró que en la sentencia SU-098 de 2018 no guardaba la identidad de hechos requerida para la configuración del defecto alegado, puesto que el debate propuesto en aquella ocasión versada sobre la situación de un docente nombrado en provisionalidad que permaneció vinculado desde el 2003 y que sólo fue afiliado al FOMAG hasta el 2007. 33.

Por último, destacó que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales cuando estas han estado fundamentadas en una razonable interpretación de las normas aplicables al asunto y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas. Concluyó que, de no ser ello así habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría gravemente los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial. 34.

La sentencia de primera instancia fue notificada por correo electrónico el 17 de abril de 2023. 1.8. Impugnación 35. Mediante memorial remitido el 17 de abril de 2023, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda. Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.

Arguyó que no era cierto que no existiera una posición unificada al interior del Consejo de Estado con respecto a la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales pues, a su juicio, esta posición está decantada desde el 2019. De tal forma, reiteró todas las providencias referenciadas en el escrito inicial de tutela. 37. Expuso que en la Sección Tercera existen pronunciamientos3 en trámites de tutela por medio de los cuales se ha fijado una postura al respecto.

Sostuvo que esto permitía concluir que sí existe un criterio en la solución de asuntos como el propuesto y que, en controversias similares, se ha aplicado el principio de favorabilidad, según el cual, es necesaria la aplicación de la Ley 50 de 1990 en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías actualizadas. 38.

Trajo a colación las generalidades del requisito de relevancia constitucional y afirmó que este se había cumplido, ya que se justificaron de manera razonable los hechos que se consideraban como vulneradores de los derechos fundamentales invocados al evidenciar el yerro en que se incurrió al no reconocer la sanción moratoria alegada ni aplicar el principio de favorabilidad. 39.

Señaló que el auxilio de cesantías implica una protección tanto al trabajador como a su núcleo familiar, pues se configura como una ayuda económica para suplir necesidades como la vivienda y la educación superior y busca que el trabajador tenga un respaldo que no comprometa los recursos necesarios para su mínimo vital. Por tanto, añadió que al no reconocerse el pago de la sanción moratoria, se vulnera su derecho fundamental a la seguridad social, debido a que es la consignación oportuna de dicha prestación la que lo garantiza. 40.

Concluyó que una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria implica un trato desigual de los docentes frente a otros servidores públicos que gozan de dicha retribución económica, dado que aquellos tendrían un derecho limitado. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 41. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia 31 de marzo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el 3 Citó textualmente apartados de los siguientes fallos de tutela: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 17.06.19.

M.P. Nicolás Yepes Corrales. Exp. 11001-03-15- 000-2018- 04617-01. Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico 42. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 31 de marzo de 2023, por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, a través de la cual declaró la improcedencia del amparo solicitado, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial? 43.

De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: • ¿Vulneró el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en el defecto por desconocimiento del precedente al proferir la sentencia del 2 de febrero de 2023? 44.

Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizará: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) requisitos de procedibilidad adjetiva y iii) caso en concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 45. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5 y declaró su procedencia.6 46.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 48.

Igualmente, se debe manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.

Relevancia constitucional 49. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que confirmará la improcedencia del mecanismo de amparo, dado que carece de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 20227 y la sentencia SU-573 del año 20198, 2.4.2. Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 50.

La Corte Constitucional, al momento de estudiar los requisitos generales de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 51. En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 52.

Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este 7 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 8 Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.19, M.P. Carlos Bernal Pulido.

Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Lo anterior como un eje fundamental para: lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 53. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal9 (Énfasis de la Sala). 54.

De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico10; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”11 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.

(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”12 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”13 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.

(…) 9 Sentencia SU-573 de 2019. 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-103 de 2022. 13 Sentencia SU-128 de 2021. Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto14, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.

Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal15. (Resaltado de la Sala) 55. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado no cumplía con este postulado.

Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 56.

Por su parte, en asuntos como el caso en concreto, esta Sala ha sostenido que las pretensiones que versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de naturaleza fundamental, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional16. 57. Frente a este último punto, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no es suficiente alegar una violación a un derecho fundamental con base en una simple relación de los hechos, sino que se exige demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada de aquella17. 58.

A su turno, esta Corporación en diferentes oportunidades ha considerado que tratándose de la carga argumentativa como requisito sine qua non para definir la procedibilidad de la acción de tutela, existe un deber de sustentar en términos jurídicos el defecto en el que la autoridad judicial accionada incurrió. Por esto, el peticionario está obligado a exponer de manera detallada las razones que sustentan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio explican la configuración de una causal especifica de procedencia. 2.4.3.

Caso en concreto 59. La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción constitucional, dado que la controversia propuesta por la señora Montoya Gutiérrez no tiene relevancia constitucional, al tratarse de un 14 Sentencia SU-573 de 2019. 15 Ibid. 16 En relación con la improcedencia de las pretensiones de índole meramente económico, ver los siguientes fallos del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, con ponencia de Rocío Araujo Oñate: Sentencia del 20.02.21, Expediente: N°11001-03-15-000-2019-04788-01;

Sentencia del 7.05.20, Expediente: 11001-03-15-000-2019-04762-01 y sentencia del 20.05.21, Expediente: 11001-03-15-000-2021- 01836-00. 17 Corte Constitucional. Sentencia SU-103 de 2022. Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto que versó sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías en un proceso judicial que resultó desfavorable a sus intereses.

Lo anterior, toda vez que el caso obedece a una situación con presupuestos fácticos análogos a los estudiados por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del 2019, mediante la cual declaró la improcedencia de tres acciones constitucionales seleccionadas para revisión por revestir de una naturaleza eminentemente legal y patrimonial. 60.

En la sentencia en mención, el máximo tribunal constitucional expuso que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, “solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador”. 61.

En relación con lo anterior, señaló la Corte Constitucional en aquella sentencia unificadora que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías, sino que está relacionado con una penalidad impuesta al empleador por el no pago o pago tardío de las mismas y cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial cuyo reconocimiento, de manera que se hace innecesaria la intervención del juez de tutela. 62.

En efecto, las pretensiones de la parte actora se limitan al reconocimiento de dicha suma dineraria, la cual fue negada por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión en su calidad de juez natural de la causa. Esto, con independencia de los argumentos desarrollados por la demandante en relación con el desconocimiento del precedente alegado pues, tal como fue reiterado en los escritos de tutela e impugnación, lo buscado por medio del mecanismo de amparo interpuesto es el reconocimiento de la sanción moratoria aludida. 63.

Por tanto, conforme con el criterio del máximo órgano de la jurisdicción constitucional, la cuantía correspondiente a la penalidad por una sanción moratoria no tiene relevancia constitucional, toda vez que dicha cuantía tiene el carácter de ser una simple prestación adicional de naturaleza eminentemente patrimonial que no da lugar a la intervención del juez constitucional. 64.

A su vez, se pone de presente que la tutelante no acreditó encontrarse en una situación de especial sujeción o vulnerabilidad o de violación o amenaza de su derecho fundamental al mínimo vital, lo que imposibilita una flexibilización del criterio reiterado por esta Sección en relación con el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en asuntos como el estudiado. 65.

Por último, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela revista necesariamente relevancia constitucional.

En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2. 5.

Conclusión 66. Con fundamento en lo expuesto en los párrafos precedentes, se confirmará la sentencia del 31 de marzo de 2023 dictada por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la tutela promovida por la parte actora, al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de marzo de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por medio de la cual se DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA del mecanismo de amparo, conforme a la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Demandante: Eliana Montoya Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-00704-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.