CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 50001 23 33 000 2016 00249 02 (1471-2019) Demandante: Gloria Stella Montenegro Mozzo Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Decisión: Se revoca parcialmente y se adiciona. Se declara prescripción, con excepción de los aportes a pensiones, se ordena realizar tales aportes. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia expedida el 7 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Meta. I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La señora Gloria Stella Montenegro Mozzo instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio DESAJV14-2955 del 5 de septiembre de 2014 y la Resolución 6356 del 6 de noviembre de 2015 mediante los cuales se negó una petición y se resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando la decisión. 2.
A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago del 30% de su remuneración mensual, que le fue descontado a título de prima especial, al cual se le debe dar carácter salarial, por el lapso comprendido entre el 1o de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2007; que se declare que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 ya fue pagada, como consta en los desprendibles de nómina.
Por último, solicitó pagar los honorarios del abogado, que se ajuste la condena, se reconozcan intereses moratorios y se impongan costas a la demandada. 3. Argumentó que laboró en la Rama Judicial como juez entre el 1o de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2007 (sic)1. Precisó que desde 1993 la entidad demandada le pagó su salario descontado en un 30%, para tener dicho porcentaje a título de prima especial, lo cual mermó sus ingresos mensuales. 1 Así se afirmó en el hecho primero de la demanda (folio 5); sin embargo, según certificado laboral con fecha de expedición 27 de abril de 2015, (folios 84 al 86) su desvinculación se produjo el 31 de diciembre de 2009.
Radicación: 50001 23 33 000 2016 00249 02 (1471-2019) Demandante: Gloria Stella Montenegro Mozzo 2 4. El día 14 de agosto de 2014 presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas durante sus años de servicio, la cual fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan postulados constitucionales del derecho laboral, los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53, y 150; los artículos 2, 3, 4, 10 y 14 de la Ley 4a de 1992, además de desconocer el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, en especial las sentencias del 2 de abril de 2009 y 29 de abril de 2014.
Contestación de la demanda2. 5. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial salvo para efectos pensionales, conforme a lo expuesto en la sentencia C-279 de 19963. Además, precisó que las sentencias de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen efectos hacia el futuro, por lo que no afectan situaciones previas y que, en todo caso, la remuneración de la demandante se ha pagado conforme a los decretos salariales anuales, los cuales no ofrecen duda en su interpretación. 6.
Formuló las excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido y la prescripción trienal respecto de los derechos que se hayan reclamado extemporáneamente. Sentencia apelada4. 7. El Tribunal Administrativo del Meta declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada y declaró la nulidad de los actos acusados.
Precisó que «las normas y actos administrativos demandados» desmejoraron laboralmente a la demandante, pues el reconocimiento de la prima especial debía representar un incremento en la remuneración y no una disminución de esta, lo que conllevaba acceder a las pretensiones, en ese sentido concluyó que debían inaplicarse por inconstitucionales5. 8.
Respecto a la prescripción trienal mencionó que la exigibilidad del derecho a la prima especial se dio con la sentencia del 29 de abril de 2014, por lo cual, la reclamación fue realizada en tiempo. Con base en lo anterior y de acuerdo con lo probado en el proceso, ordenó el pago del 100% del salario básico y la prima especial del 30% como adicional a la remuneración de la demandante; igualmente, ordenó la reliquidación y pago de «todas sus prestaciones sociales y emolumentos que resulten» teniendo como base el 100% de su salario incluyendo el porcentaje descontado a título de prima especial.
Lo anterior desde el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2007. Por último, ordenó la indexación y condenó a costas y gastos procesales a la demandada. 2 Folios 159 al 162 del expediente físico. 3 Corte Constitucional, Sentencia C- 279 de 1996 conjuez ponente, Hugo Palacios Mejía. 4 Folios 211 al 235 del expediente físico. 5 Se precisa que tal aseveración se hizo en las consideraciones, concretamente en la página 11 de la providencia, que aparece en el folio 221 del expediente, pero no se reflejó así en la parte resolutiva.
Radicación: 50001 23 33 000 2016 00249 02 (1471-2019) Demandante: Gloria Stella Montenegro Mozzo 3 Recurso de apelación. 9. Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación6, pues consideró que el Tribunal contrarió la cosa juzgada constitucional al dotar de efectos salariales a la prima especial del 30%.
Por otra parte, criticó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de los decretos salariales, pues estos desarrollan los artículos 14 y 15 de la Ley 4a de 1992 cuya constitucionalidad ya fue resuelta, en esa medida no se puede predicar la excepción de inconstitucionalidad sobre algo que fue declarado acorde con el texto constitucional.
De igual manera cuestionó la aplicación de la mencionada excepción respecto de los decretos salariales anuales pues su constitucionalidad ya fue decidida en sentencias C-279 de 1996 y C-681 de 20037. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 10. Los consejeros que conformaban la Sección Segunda de esta Corporación manifestaron impedimento8, lo que llevó a que la Sala de Conjueces asumiera conocimiento de la controversia9; el 17 de enero de 2020 se expidió el auto admisorio de la demanda y el 26 de noviembre de ese mismo año, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión10; la entidad demandada reiteró lo expuesto en el recurso de apelación; por su parte la demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.
El conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 11. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 12. En concordancia con los reparos concretos formulados en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Meta contrarió el precedente constitucional al dotar de efectos salariales a la prima especial establecida en el artículo 6 Folios 243 al 254 del expediente físico. 7 Revisado el escrito de apelación se hizo referencia a los efectos de las sentencias de nulidad del Consejo de Estado, argumento que fue expuesto y analizado en la sentencia de primera instancia, motivo por el que esta Sala no se referiría frente a esta exposición, pues constituye una reiteración y no un reparo concreto frente a lo decidido por el Tribunal. 8 Folios 270, 309 y 310 del expediente físico. 9 A través de autos del 19 de septiembre de 2019 y 10 de julio de 2025, folios 279 al 282 y 312 al 313 respectivamente. 10 Folios 288 y 294 respectivamente.
Radicación: 50001 23 33 000 2016 00249 02 (1471-2019) Demandante: Gloria Stella Montenegro Mozzo 4 14 de la Ley 4a de 1992. Por otro lado, si el a quo se equivocó al aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de los decretos salariales expedidos entre 1993 y el 2007. Análisis del problema jurídico 13. En el presente caso la Sala revocará parcialmente el numeral primero de la sentencia recurrida, con el fin de declarar probada parcialmente la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada, respecto de las sumas causadas con anterioridad al 14 de agosto de 2011, con excepción a los aportes pensionales, se revocarán los numerales quinto, sexto y séptimo que ordenaron el reconocimiento económico a favor de la demandante y se adicionará lo referente a ordenar que se realicen tales aportes. 14.
Para resolver el primer problema jurídico, que consiste en cuestionar el hecho de que el Tribunal dotó de efectos salariales a la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 y en ese contexto contrarió el ordenamiento jurídico y el precedente de la Corte Constitucional, se debe señalar que no es cierto que en la sentencia apelada se le hubiera otorgado tal carácter; por el contrario, en reiteradas ocasiones se precisó que la mencionada prima, por disposición legal y según el examen de su constitucionalidad no tiene carácter salarial, sobre el punto mencionó, «[se dejó] aclarado que la prima prevista en el artículo 14 de la ley 4ª de 92 (sic) no tiene carácter salarial, por así disponerlo este dispositivo normativo que le sirve de fuente»11.
En consecuencia, el a quo no contrarío el precedente constitucional y en esa medida no prospera el reparo de la demandada. 15. El segundo problema consiste en que el Tribunal no podía aplicar la excepción de inconstitucionalidad sobre normas que ya habían sido objeto de estudio de constitucionalidad y que se declararon conformes con el ordenamiento. 16.
Al revisar la sentencia se observa que si bien es cierto en la parte resolutiva no se inaplicó disposición alguna, las consideraciones sí estuvieron motivadas por la utilización de dicha figura, tal como se lee en la página 11 de la providencia12; sin embargo, esta no se refirió a la Ley 4a de 1992, como lo plantea la entidad recurrente, sino a los decretos salariales anuales «que le imputan la prima a una parte del salario [en cuanto implican menoscabo y reducción del salario del demandante», en ese sentido no se entiende desconocida la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-279 de 1996. 17.
Frente al presunto desconocimiento de lo establecido en la Sentencia C-681 de 2003 basta decir que esta se emitió dentro del examen de constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 4a de 1992, es decir, un asunto diferente al analizado en este proceso. 18. Finalmente en cuanto a la inaplicación de los decretos salariales anuales, la Sala debe mencionar que en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos 11 Ultimo párrafo del folio 224 del expediente físico, que corresponde a la página 14 de la sentencia. 12 Ver pie de página 5.
Radicación: 50001 23 33 000 2016 00249 02 (1471-2019) Demandante: Gloria Stella Montenegro Mozzo 5 entre 1993 y 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 como una reducción del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel, e igual decisión se adoptó respecto de los decretos salariales de 2008 a 2018, en la sentencia del 9 de abril de 2024, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019), situación que conlleva adicionar la sentencia recurrida en el sentido de estarse a lo dispuesto en ellas. 19.
Sin embargo, conforme a lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 187 del CPACA13, en concordancia con el artículo 328 del Código General del Proceso14, la Sala considera necesario pronunciarse respecto a la posible configuración de la prescripción trienal para el caso en concreto, sobre el tope de la remuneración y sobre el pago de las diferencias en los aportes en Seguridad Social en Pensiones. 20.
Sobre la prescripción, es preciso indicar que la Sala es de la tesis de aplicar el mencionado fenómeno en la forma y términos expuestos en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado15; en ese sentido, como la reclamación administrativa fue presentada el 14 de agosto de 201416, se declaran prescritos los derechos causados con anterioridad al 14 de agosto de 2011.
En ese sentido, como el reconocimiento de las diferencias tanto salariales como de la prima ordenadas en los numerales quinto, sexto y séptimo de la sentencia comprendieron el periodo transcurrido hasta el 31 de diciembre de 2007, se deberá revocar lo dispuesto en ellos. 21. Con todo, se ordenará realizar aportes con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones desde el 1o de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 200717, pues estos constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y 13 «Artículo 187.
Contenido de la sentencia. […] En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus». 14 «Artículo 328. Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 15 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos, entre otras cosas, respecto a la prescripción trienal refiere «Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor de decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. […] Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969» [se destaca]. 16 Folios 50 al 60 del expediente físico. 17 Teniendo en cuenta que fue la fecha límite impuesta en primera instancia y la demandante no formuló apelación en torno a ello.
Radicación: 50001 23 33 000 2016 00249 02 (1471-2019) Demandante: Gloria Stella Montenegro Mozzo 6 por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios. El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley.
Condena en costas. 22. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 23.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 24. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 25.
En consecuencia, se impondrán costas a la entidad demandada, por cuanto no prosperaron los argumentos del recurso. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Meta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR parcialmente el numeral primero de la sentencia expedida el 7 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Meta, el cual quedará así:
PRIMERO. Declárese como NO PROBADAS las excepciones ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido. DECLARAR PROBADA la de prescripción de los derechos causados con anterioridad al 14 de agosto de 2011, propuesta por la entidad demandada, con excepción de los valores correspondientes a los aportes pensionales conforme a lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. REVOCAR los numerales quinto, sexto y séptimo de la sentencia apelada, según lo examinado en la parte motiva. Radicación: 50001 23 33 000 2016 00249 02 (1471-2019) Demandante: Gloria Stella Montenegro Mozzo 7 TERCERO. ADICIONAR la sentencia de primera instancia, así: ORDENAR a la entidad demandada reliquidar y pagar los aportes en Seguridad Social en Pensiones de la demandante, agregando el porcentaje del salario que había sido tenido como prima especial, desde el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2007.
El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la accionante en las proporciones de ley y remitirse al fondo al que hubiere estado afiliada.
CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.
QUINTO. Condenar en costas de segunda instancia a la entidad demandada, según lo expuesto en las consideraciones.
SEXTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM