CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: MUNICIPIO DE DONMATÍAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió el requisito de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Los argumentos de la parte actora pretenden extender y continuar el debate planteado en el proceso ejecutivo, sin razones constitucionales que así lo justifiquen.

La Sala decide la impugnación interpuesta por el Municipio de Donmatías, Antioquia, contra la sentencia del 30 de marzo de 2023, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 9 de febrero de la presente anualidad1, el Municipio de Donmatías interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Trece Administrativo de Medellín, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de las sentencias proferidas el 11 de junio de 2019 y el 27 de octubre de 2022, en el proceso ejecutivo con radicado 05001-33-33-013-2017-00290-00/02.

Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente): 1 Se advierte que, el 8 de mayo de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 2 4.1.

Se ampare el derecho fundamental al debido, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva del municipio de Donmatías vulnerado por el Juzgado 13 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso ejecutivo promovido por GRUCON S.A.S, con radicado 05001333301320170029000. 4.2. Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos las providencias judiciales del 11 de junio de 2019 y 27 de octubre de 2022 proferidas por el Juzgado Trece Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente. 4.3.

Se ordene a las entidades accionadas rehacer el proceso, decretar las pruebas solicitadas por el municipio de Donmatías en el escrito de formulación de excepciones y que no fueron decretadas. Asimismo, que al momento de proferir una nueva sentencia, se resuelvan de fondo las excepciones de mérito propuestas por el municipio de Donmatías y se determine si el acta de liquidación del contrato presentada como título ejecutivo con la demanda contiene obligaciones claras, expresas y exigibles. 1.2.

Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: Afirmó el ente territorial accionante que durante la administración 2012-2015 se celebraron 24 contratos estatales sin el cumplimiento de los requisitos legales, razón por la cual el 2 de abril de 2018 la Fiscalía General de la Nación presentó escrito de acusación en contra de varios funcionarios del Municipio de Donmatías por la presunta comisión de los delitos de falsedad ideológica en documento público, celebración indebida de contratos sin cumplimiento de requisito legales y «asociación para la comisión de un delito contra la administración pública».

Según la entidad demandante, el proceso penal se encuentra en etapa de juicio en el Juzgado Promiscuo del Circuito de Santa Rosa de Osos, y, además, cursan varias investigaciones en la Contraloría y la Procuraduría. Relató que dentro de los contratos objeto de cuestionamientos, se encuentra el de obra pública 922014DT37 de 2015, celebrado con la sociedad Grucon S.A.S. para la construcción del colector y la planta de tratamiento de aguas residuales domésticas en el corregimiento de Bellavista del Municipio de Donmatías, por un valor de $1.134.033.161, contrato en el que no se establecieron las especificaciones técnicas de la obra, ni siquiera en los estudios previos.

La sociedad Grucon S.A.S presentó demanda ejecutiva en contra del Municipio de Donmatías, para obtener el pago de $230.027.168, correspondientes al saldo Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 3 contenido en el acta de liquidación bilateral del contrato celebrada el 11 de febrero de 2016.

El Juzgado 13 Administrativo de Medellín, mediante auto del 27 de junio de 2017, libró mandamiento de pago en la forma solicitada en la demanda. Contra dicha decisión, la entidad ejecutada interpuso recurso de reposición con el fin de discutir la legalidad del título ejecutivo, pero este fue resuelto en forma negativa en providencia del 28 de noviembre de 2017.

Posteriormente, el 11 de junio de 2019, se celebró la audiencia de instrucción y juzgamiento de que trata el artículo 373 del CGP, y en ella se dictó sentencia de primera instancia en la que se declararon improcedentes las excepciones propuestas por la entidad y, en consecuencia, se ordenó seguir adelante con la ejecución. La anterior decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 27 de octubre de 2022, la confirmó. 1.3.

Argumentos de la tutela Concretamente, el Municipio de Donmatías indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en las siguientes causales específicas de procedencia de la tutela contra providencia judicial: 1.3.1. Defecto sustantivo, dado que las accionadas señalaron que no era posible proponer excepciones de mérito ni cuestionar la legalidad del título base de la ejecución, circunstancia que llevó a concluir de manera equivocada que el título ejecutivo goza de presunción de legalidad, con alcance de pleno derecho que no admite prueba en contrario, lo cual, de paso, desconoce los artículos 282, 442 del Código General del Proceso y 784 del Código de Comercio, que permiten proponer todo tipo de excepciones en el proceso ejecutivo.

Expuso que los documentos aportados como prueba del título ejecutivo no son actos administrativos, sino documentos derivados de la actividad contractual y que corresponden a negocios jurídicos bilaterales, y que la única disposición que se refiere a la presunción de legalidad es el artículo 88 del CPACA, relativo a los actos Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 4 administrativos, sin que exista una norma en el ordenamiento jurídico que dé la misma connotación a los documentos contractuales.

Que las autoridades judiciales accionadas aplicaron reglas del numeral 2 del artículo 442 del Código General del Proceso, como si se tratara de la ejecución de una sentencia o conciliación, únicos eventos en los que se restringen las excepciones. Adujo que dentro de los documentos que soportan la ejecución se encuentra una factura de venta, por ende, son aplicables las excepciones de la acción cambiaria contenidas en los numerales 12 y 13 del artículo 784 del Código de Comercio y, en consecuencia, las autoridades judiciales accionadas no podían desconocer la obligación legal de analizar las excepciones como lo expresa el artículo 282 del Código General del Proceso.

De otra parte, señaló que hubo una indebida aplicación del precedente, toda vez que el Tribunal citó como tal el auto del 7 de diciembre de 2010 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y las sentencias del 10 de abril de 2019 y 18 de marzo de 2022 de la Sección Tercera del Consejo de Estado; sin embargo, las disposiciones legales citadas en dichas providencias son diferentes a las que rigen el proceso ejecutivo objeto de reparo, dado que la norma vigente es el artículo 442 del CGP, que señala que en los procesos ejecutivos es posible proponer excepciones de mérito, salvo aquellos que se funden en una sentencia conciliación o transacción. Insistió en que el precedente contiene situaciones inaplicables, porque en este caso el título corresponde a documentos derivados de la actividad contractual, y no a una providencia judicial, ni a un acto administrativo. 1.3.2.

Defecto fáctico, dado que al acta de liquidación bilateral del contrato se le dio un alcance probatorio que no tenía por no ser prueba de una obligación clara, expresa y exigible. En tal sentido, aseveró que era deber de las accionadas verificar que el documento aportado prestara mérito ejecutivo, hecho que no se daba en el caso porque el acta no satisfizo los requisitos mínimos, dado que en ella no se indicó, entre otros aspectos, el alcance del contrato, el grado de ejecución, las condiciones de calidad Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 5 y oportunidad de entrega de las obras, cómo había sido amortizado el anticipo y el cumplimiento de las obligaciones de seguridad social y parafiscales.

Por último, alegó que también se configuró este defecto, porque el Juzgado negó la prueba pericial solicitada, por considerar que era improcedente cuestionar la legalidad del título, y porque el Tribunal no valoró las pruebas documentales que fueron aportadas y decretadas, como el estudio detallado del contrato de obra en las etapas precontractual, contractual y postcontractual elaborado por el ingeniero civil. 2.

Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 14 de febrero de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por intermedio de la magistrada sustanciadora del proceso en primera instancia, (i) admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Trece Administrativo de Medellín; (ii) ordenó vincular a la sociedad Grucon S.A.S., como tercera con interés, y (iii) dispuso que fueran notificados, a fin de que rindieran el informe correspondiente. 2.1.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del ponente de la decisión cuestionada, señaló que la Sala resolvió todos los argumentos del recurso de apelación propuestos por el Municipio de Donmatías, y consideró que el acta de liquidación bilateral prestaba mérito ejecutivo porque contenía una obligación clara, expresa y exigible.

Explicó que las excepciones propuestas atacaban la legalidad del título ejecutivo, por lo cual no podían decidirse en el trámite de la ejecución, sino que debían ser parte de una discusión ante el juez ordinario respecto de las actuaciones contractuales. Concluyó que la tutela debía declararse improcedente porque constituía una reiteración de los argumentos del recurso de apelación y porque no podía derivarse en una tercera instancia. 2.2.

La sociedad Grucon S.A.S, a través de la apoderada judicial del proceso ordinario, se opuso a las pretensiones de la tutela; sin embargo, su intervención no Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 6 podrá tenerse en cuenta, dado que no se aportó el poder especial para actuar dentro el trámite de la tutela. 3.

Fallo impugnado La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante fallo del 30 de marzo de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo. En síntesis, el a quo sostuvo que los reproches formulados en el escrito de tutela, pese a que se pretendían enmarcar en la vulneración de derechos fundamentales por la supuesta configuración de un defecto sustantivo, de desconocimiento del precedente judicial y defecto fáctico, «lo que en realidad pretende[n] es darle continuidad al debate litigioso relacionado con las excepciones», los cuales fueron resueltos con suficiencia por las autoridades judiciales accionantes, quienes, luego de analizar el acta de liquidación bilateral, concluyeron que esta contenía una obligación clara, expresa y exigible.

Agregó que las accionadas en su rol de juez natural señalaron que la naturaleza del proceso ejecutivo no les permitía estudiar la legalidad del título ejecutivo, pues para ese efecto existía el medio de control de controversias contractuales. Insistió que, aun cuando se alegaba la veneración de derechos fundamentales, se trataba de «una discusión que tiene más visos económicos y de estricta legalidad, que en nada involucra una discusión constitucional que pueda habilitar el estudio de fondo la solicitud».

Finalmente, precisó que el cargo sobre la prueba negada fue un asunto que culminó con el auto del 28 de noviembre de 2018, en el que el Tribunal confirmó la decisión del juzgado, razón por la cual no era procedente su análisis porque se desconocería el requisito de inmediatez al haber transcurrido más de cuatro años desde que fue notificada dicha decisión. 4.

Impugnación La entidad demandante impugnó la anterior decisión. Consideró que la acción de tutela es procedente porque pretende salvaguardar los derechos fundamentales del Municipio de Donmatías, dado que las autoridades accionadas de manera caprichosa y arbitraria concluyeron que (i) no se pueden proponer excepciones de Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 7 méritos como expresamente lo consagra la ley, y (ii) que el documento aportado como título ejecutivo contenía obligaciones claras, expresas y exigibles, a pesar de cumplir los requisitos de una liquidación bilateral de un contrato estatal de obra pública.

Por lo demás, reprodujo los argumentos expuestos en los cargos de la demanda de tutela, cuyas razones ya se encuentran detalladas. 5. Escrito adicional. En escrito radicado el 26 de mayo de la presente anualidad, el apoderado judicial de la entidad accionante remitió una sentencia proferida el 24 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que, a su juicio, se evidencia la obligación del juez de resolver de fondo las excepciones de mérito formuladas contra el título base del proceso ejecutivo.

En la misma decisión, agregó, se concluyó que el acta de liquidación de un contrato estatal suscrito por el Municipio de Donmatías que no prestaba mérito ejecutivo por carecer de obligaciones claras, expresas y exigibles. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 30 de marzo de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.

Para ello, en primer lugar, se examinará si el a quo acertó al declarar improcedente la tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. En caso positivo, habrá confirmarse la decisión; de lo contrario, esto es, en el evento de que se cumplan aquel y los demás requisitos generales de procedencia, se analizará si le asiste razón a la accionante y deben ampararse los derechos fundamentales que estima vulnerados por las sentencias dictadas el 11 de junio de 2019 y el 27 de octubre de 2022, en el proceso ejecutivo con radicado 05001-33-33-013-2017- 00290-00/02.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 8 2. Análisis de la Sala Esta Subsección comparte el razonamiento del fallo de primer grado, según el cual la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez respecto de la decisión que negó la prueba pericial solicitada por la entidad allí ejecutada, ni con el de relevancia constitucional en cuanto a las sentencias que definieron el proceso ejecutivo, dado que los argumentos señalados en la demanda pretenden derivar este mecanismo en una tercera instancia del proceso ejecutivo. • Incumplimiento del requisito de inmediatez En la audiencia inicial celebrada el 25 de septiembre de 2018, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Medellín negó el dictamen pericial solicitado por el Municipio de Donmatías.

Contra dicha decisión la parte ejecutada interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. En la misma diligencia, el juzgado no repuso la decisión y concedió el recurso de apelación, que fue desatado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 26 de noviembre de 2018, en la que se confirmó la decisión. De suerte que, como la tutela se interpuso el 9 de febrero de 2023, es evidente que se superó el plazo razonable adoptado por este Corporación para debatir una decisión que fue notificada hace más de cuatro años.

En consecuencia, le asiste razón al a quo al abstenerse de estudiar de fondo el cargo relativo al defecto fáctico derivado de la decisión que negó la prueba pericial solicitada en el escrito de excepciones. • Falta de relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20142, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. 2 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 9 El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.

En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.

Esta tesis se ajusta a la jurisprudencia3 reiterada de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, expresa que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface por la invocación de la afectación garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental.

En el caso bajo examen, no hay duda de que la solicitud de amparo se sustenta en las mismas razones expuestas a lo largo del trámite del proceso ejecutivo, especialmente, en los recursos de reposición contra el mandamiento de pago, y el de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado Trece Administrativo de Medellín. Tanto los argumentos expuestos en la primera instancia, como los que dieron lugar al trámite de alzada fueron resueltos de manera razonable 3 Sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 10 para las autoridades judiciales accionadas, en una respuesta que se aviene al objeto de debate que el legislador confió a su conocimiento. La Sala no comparte la tesis de la impugnación consistente en que la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional, dado que se discute la vulneración de los derechos fundamentales del ente territorial porque no se les dio trámite a las excepciones formuladas en el proceso ejecutivo y porque se le otorgó al acta de liquidación bilateral del contrato la calidad de título ejecutivo.

El aserto de la accionante no se aviene a la reiterada jurisprudencia constitucional, en la que se ha dicho que la relevancia constitucional no se cumple por el solo hecho de que se invoque la vulneración de derechos fundamentales, pues, de ser así, en todas las tutelas en las que se enuncie dicha situación se cumpliría ese supuesto. Además, la tutela no da cuenta de la razón por la cual el asunto es importante para la interpretación o desarrollo de un postulado constitucional, como para que se justifique la intromisión del juez de tutela en decisiones de los jueces naturales, sino que cita unos derechos alegados y encuadra la discusión que se dio en sede de ejecución en unos defectos que son la reiteración del debate de instancia y, en consecuencia, se trata de un asunto de mera legalidad y de contenido económico sobre la calidad del título del título ejecutivo y la procedencia de las excepciones de mérito dirigidas a cuestionar la legalidad de los títulos en los procesos ejecutivos, particularmente, cuando se trata del acta de liquidación bilateral de un contrato estatal.

A juicio de la Sala, fue acertado el análisis del a quo de que se incumplió el requisito de relevancia constitucional y que, en consecuencia, no hay lugar a examinar de fondo de los defectos alegados pues ello implicaría adentrarse injustificadamente en un asunto que ya fue debatido ante los jueces naturales que, valga insistir, razonablemente concluyeron que el acta de liquidación bilateral del contrato prestaba mérito ejecutivo al contener una obligación clara, expresa y exigible; y que, dada la naturaleza del proceso ejecutivo, no era viable adentrarse en juicios de legalidad sobre la liquidación del contrato al existir otro medio judicial para discutirse las controversias contractuales.

Esa decisión de los jueces de instancia se aviene a los principios de independencia y autonomía atribuidos a los jueces naturales. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 11 Recuérdese, el principio del juez natural es una garantía del debido proceso que dimana del artículo 29 constitucional, cuando este se refiere al derecho de ser juzgado «ante juez o tribunal competente».

Ello es así porque la Constitución preserva la labor de cada autoridad u organismo estatal, para evitar que otras usurpen o asuman funciones que no les han sido encomendadas o que corresponden a otra entidad. La ley, en desarrollo de la Carta Política, prevé un proceso y unas autoridades para dirimir determinadas controversias judiciales, por ende, no podría una autoridad que no esté investida de competencia resolver litigios que no le han sido asignados.

El juez constitucional no es un juez de ejecución, razón por cual no tiene el papel de inmiscuirse en los asuntos específicos que a este último se le asignan; cualquier intención dirigida a ese fin debe ser contenida. De lo contrario, la justicia constitucional se antepondría a los principios de juez natural, independencia y autonomía judiciales.

Así, la Sala insiste en que las premisas de la solicitud de amparo reflejan la intención de prolongar el debate de instancia en el que tanto el juez de primer grado como el de la apelación negaron las excepciones alegados y ordenaron seguir adelante a la ejecución bajo la premisa de que se aportó un documento que prestaba mérito ejecutivo y que no podía convertir el proceso de ejecución en un ordinario sobre la discusión del cumplimiento del contrato o del control de la actividad contractual.

Nótese que mediante auto del 27 de junio de 2017 el Juzgado Trece Administrativo de Medellín libró mandamiento ejecutivo de pago a favor de Grucon S.A.S. y en contra del Municipio de Donmatías por la suma de $230.027.169, por concepto de capital contenido en el acta de liquidación bilateral del contrato de obra 2922014DT37 de 2015. Contra esa decisión la entidad ejecutada interpuso recurso de reposición con el fin de discutir los aspectos formales del título ejecutivo, esto es, alegó que el título no fue integrado en debida forma porque se trataba de un título complejo, que exigía aportar todos los documentos de la actividad contractual, incluido el contrato que solo fue aportado en copia simple y el acta de liquidación que fue una copia auténtica, pero que, en todo caso no cumplían los requisitos para prestar mérito ejecutivo.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 12 En providencia del 28 de noviembre de 2017 el Juzgado Trece Administrativo de Medellín decidió «no reponer el auto proferido el 27 de junio de 2017… mediante el cual libró mandamiento de pago».

Para tal efecto, adujo las siguientes razones: • Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el acta de liquidación bilateral de un contrato estatal es un título ejecutivo simple y autónomo, por lo cual no requiere de otros documentos para que preste mérito ejecutivo. • Al proceso se aportó copia auténtica del acta de liquidación bilateral del contrato, de la que se desprende una obligación clara, expresa y exigible, sin que fuera necesario exigir requisitos adicionales a los contenidos en la ley. • El proceso ejecutivo no es un escenario para verificar o constatar el incumplimiento del contrato estatal, puesto que en ese tipo de procesos no se discute la existencia de un derecho sino su efectividad. • Las irregularidades que se atribuyen al proceso de contratación deben discutirse a través del medio de control de controversias contractuales, pues el ejecutivo no es la vía idónea para discutir los eventuales incumplimientos contractuales.

Igualmente, el ente territorial propuso excepciones de mérito en las que insistió en la «falta de título ejecutivo», «objeto y causa ilícita», por las irregularidades en el proceso de contratación y por la posible existencia de delitos; y que el contratista, al tener una trayectoria de más de 25 años debió conocer las irregularidades que se presentaron durante el trámite de contratación, y, en cambio «es claro y evidente el provecho y beneficio que obtuvo», por lo que no podría alegar en su favor su propia culpa o dolo.

En el marco de la audiencia de instrucción y juzgamiento de que trata el artículo 373 del Código General del Proceso, celebrada el 11 de junio de 2019, el juzgado profirió sentencia de primera instancia en la que reiteró los argumentos expuesto al resolver el recurso de reposición contra el mandamiento de pago, así: • Tratándose un acta de liquidación bilateral de un contrato estatal, el título ejecutivo es simple y no complejo.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 13 • En cuanto a la causa y objeto ilícitos, el proceso ejecutivo no es idóneo para verificar o constatar el incumplimiento de un contrato estatal, pues para ese efecto existe el medio de control de controversias contractuales. • La Contraloría en repuesta a un requerimiento del Despacho señaló que no se encontraron hechos que pudiera configurar una conducta de tipo fiscal puesto que las obra se ejecutaron a cabalidad. • En el mismo sentido se obtuvo respuesta de la Procuraduría. • Respecto de la excepción de que nadie puede alegar a su favor su propia culpa, insistió en que esas cuestiones debieron ser debatidas en un proceso de conocimiento.

Consecuente con ello, concluyó que como la obligación pretendida era clara expresa y exigible, y que, al no demostrarse el cumplimiento a cargo de la ejecutada, era procedente declarar no probadas las excepciones propuestas y seguir adelante con la ejecución en los términos del mandamiento de pago. Tanto en el recurso de apelación como en los alegatos de conclusión, el Municipio de Donmatías reiteró que (i) el acta de liquidación no prestaba mérito ejecutivo por ser un título complejo que no contenía una obligación clara, expresa y exigible al no haberse aportado con la demanda los documentos del contrato que daban fundamento a la liquidación, y (ii) que las excepciones alegadas sí era procedentes en el trámite del proceso ejecutivo, toda vez que el artículo 442 del Código General del Proceso solo contiene limitaciones a las excepciones cuando se trata de la ejecución de sentencias y conciliaciones, circunstancia que no se presentaba en el caso porque el objeto de la demanda devenía de un contrato estatal.

En sentencia del 27 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia, para desatar el recurso de apelación sostuvo: • El acta de liquidación bilateral del contrato es un título ejecutivo autónomo, en tanto constituye un negocio jurídico en el que las partes definen el estado en que quedaron sus cuentas y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 14 • En el caso particular, se aportó el acta en la que se reconoció un saldo a favor de Grucon S.A.S. por parte del Municipio de Donmatías, por la suma de $230.027.168, sin salvedad alguna.

Dicho documento contiene una obligación clara, expresa y exigible a la luz del artículo 422 del Código General del proceso y del numeral 3 del artículo 297 del CPACA. • Aun cuando por regla general los títulos ejecutivos de naturaleza contractual son complejos, existen eventos en los que pueden ser simples o singulares, como en el caso del acta de liquidación bilateral, en la que no se plasmó ninguna inconformidad o insatisfacción sobre su contenido o cuando lo allí plasmado guarda correspondencia con el contrato, como el caso bajo examen. • Frente a las excepciones dirigidas a cuestionar la legalidad del título ejecutivo, el tribunal compartió los argumentos de la primera instancia en cuanto la imposibilidad de cuestionarse la ilegalidad del título en el proceso ejecutivo, puesto que de aceptarse ello se desnaturalizaría la finalidad de este tipo de procesos que busca obtener coercitivamente del deudo el cumplimiento de la obligación. • Es el proceso ordinario el escenario en el que el juez debe hacer un juicio de valoración de las actuaciones contractuales cuando se cuestiona la legalidad del proceso de contratación. Como puede verse, y luego de examinar la discusión y las tres decisiones tomadas en el proceso ejecutivo, no hay duda de que los reparos del demandante desbordan la finalidad de este medio judicial, pues los jueces de ejecución, como en efecto lo hicieron, son los llamados a definir los litigios en los que se pretenda el cumplimiento de obligaciones a las que se les adjudique el carácter de ejecutiva y que reposen en documentos que, en su ejercicio y análisis, se advierta que prestan mérito ejecutivo, como en los casos que se desprendan de un contrato estatal que se ajusta a lo normado en el numeral 6 del artículo 104 y el numeral 3 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.

De manera que el juez de tutela ninguna razón observa para arrogarse una competencia que no le corresponde. Para la Sala, tanto el Juzgado Trece Administrativo de Medellín como el Tribunal Administrativo de Antioquia, al desatar el recurso de reposición contra el mandamiento de pago, así como al dictarse las sentencias de primera y segunda Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 15 instancia, expusieron de manera clara las razones que hoy se cuestionan en sede de tutela, y abordaron directa e indirectamente todos los puntos alegados por la parte aquí accionante, para concluir que en ese caso el acta de liquidación bilateral del contrato constituía un título ejecutivo simple que daba cuenta de la existencia de una obligación clara expresa y exigible, y que, dada la finalidad del proceso ejecutivo no era dable desnaturalizar su cauce para convertirlo en un juicio declarativo para debatir la legalidad del título o el cumplimiento de las obligaciones actividades o fases contractuales, cual si fuera un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho o de controversias contractuales.

La conclusión de las autoridades judiciales accionadas no es arbitraria, ni caprichosa, sino que estuvo precedida de un análisis integral de la demanda, las pretensiones y la defensa propuesta por la entidad territorial, así como de diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado sobre la naturaleza del proceso ejecutivo, de los títulos ejecutivos contractuales y las limitaciones de las excepciones de ilegalidad de los títulos.

La Sala reitera que la acción de tutela no puede convertirse en el único y preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, para que se revise la decisión como si se tratara de una instancia adicional. Ello atenta contra las reglas previstas por el legislador quien dentro de su margen de configuración normativa elige y decide las instancias ordinarias que debe impartirse a un proceso.

Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a este mecanismo de amparo constitucional, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural4. En resumen, la demanda de tutela está desprovista de argumentos constitucionales que den cuenta de que se cumple el presupuesto de relevancia constitucional.

La carga argumentativa no solo requiere de la exposición de argumentos, sino que su contenido debe estar desligado de la extensión del debate de instancia y tener una marcada importancia constitucional, exigencias que, se insiste, la demandante no cumplió. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 16 Valga considerar que, en la sentencia de unificación SU-215 de 2022, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, con el objetivo de impedir que este mecanismo constitucional se convierta en instancia adicional a los procesos o el escenario en el que se resuelvan aspectos legales, económicos o sin trascendencia constitucional, que no son propios del juez de tutela.

En dicha providencia, se resaltó que el estudio de este requisito se torna más estricto cuando se discuten decisiones de una alta corte: […]según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales5.

Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.

Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales6. Así pues, al considerar los criterios señalados, el presente asunto no es de aquellos en los que exista la necesidad de interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución o darle alcance a un derecho fundamental, ni siquiera por el hecho de que se alegue la vulneración de los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela.

Por último, se precisa que, si bien la parte actora acompañó diferentes providencias de algunos juzgados administrativos de Medellín y del propio Tribunal Administrativo de Antioquia, en las que avala una postura como la que sostuvo en la acción de tutela, ello no significa que por ese hecho esta Subsección como juez constitucional deba adentrarse en un análisis de fondo para determinar cuál de las interpretaciones es la más adecuada o correcta.

En primer lugar, todas están dotadas de la autonomía judicial que directamente le asigna la Constitución y la ley a cada uno de los operadores judiciales y cumplen con la razonabilidad propia que le es exigible a 5 Cita original de la providencia: En la sentencia T-131 de 2021, “la Corte resumió los escenarios en los que un asunto reviste relevancia constitucional, así: (i) se desconoce, a priori, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su faceta constitucional;

(ii) no se emplea como una tercera instancia judicial para reabrir el proceso; (iii) está orientado a resolver aspectos que trascienden cuestiones legales; (iv) no tiene la pretensión de cuestionar el criterio de los árbitros para decidir el caso; (v) pretende cuestionar la falta de aplicación de normas constitucionales; y (vi) busca evitar la afectación del patrimonio público cuando se cumplen determinadas condiciones”. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00687-01 Demandante: Municipio de Donmatías Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Sentencia de tutela de segunda instancia 17 partir de la motivación de la respuesta dada al caso. Además, no se trata de un precedente vertical y, por ende, vinculante, sino horizontal porque emana de un juez de igual jerarquía (Tribunal Administrativo), y hasta inferior, en el caso de las providencias dictadas por varios Juzgados Administrativos de Medellín, por lo que en manera alguna resultan de estricto acatamiento para otras salas de la misma Corporación. En suma, al igual que el a quo, la Sala concluye que la tutela no cumple los requisitos de inmediatez y relevancia constitucional, razón por la cual confirmará la sentencia impugnada que declaró improcedente la solicitud de amparo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 30 de marzo de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.