Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02494-00 Accionante: Gildardo Albeiro Ceballos Ríos y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.

Reparación directa. Amenazas y desplazamiento forzado. Flexibilización probatoria. NIEGA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide la acción de tutela instaurada por los señores Gildardo Albeiro Ceballos Ríos, Sandra Patricia Ríos López, Esneider Edilson Ceballos Ríos, Yeiferson Estiven Ceballos Ríos y Robinson Alveiro Ceballos Ríos, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, con ocasión de la sentencia del 14 de noviembre de 2024 proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-36-035-2015-00404-00/01.

ANTECEDENTES La parte actora pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que instauraron demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional y Policía Nacional, para que se les declarara administrativa, patrimonial y solidariamente responsables por los perjuicios causados por las amenazas de muerte y el desplazamiento forzado al que fueron sometidos por grupos armados al margen de la ley en el marco del conflicto armado interno. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02494-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 30 de septiembre de 2022, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá negó las pretensiones de la demanda porque no encontró demostrada la omisión de algún deber legal o reglamentario a cargo del Ejército Nacional, por lo cual interpusieron recurso de apelación. Que el 5 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, confirmó la sentencia recurrida, para lo cual argumentó que no se acreditó que la fuerza pública tuviera conocimiento de la situación de inseguridad y no hubiese desplegado las actuaciones tendientes a evitar la materialización del riesgo.

Que la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en las siguientes causales específicas de procedencia de la tutela: Defecto fáctico porque i) no otorgó el valor probatorio suficiente a su condición de desplazados por la violencia, conforme a la inscripción en el Registro Único de Víctimas, y exigió documentos adicionales; ii) desconociendo su situación fáctica, les impuso una carga probatoria excesiva consistente en demostrar que habían solicitado protección a la fuerza pública, quienes eran los responsables del desplazamiento, las circunstancias en que ocurrieron los hechos y la omisión de las demandadas para evitar el daño, pese al deber de flexibilización del estándar probatorio y a que con los elementos probatorios y las contestaciones de la demanda se acreditó el accionar constante de los grupos armados y del Ejército y la Policía Nacional en la zona para los años 2000 al 2003, por lo que eran notorias las actividades ilegales de los primeros, que dieron lugar a varios consejos de seguridad, como el llevado a cabo el 10 de febrero de 2000, aportado al proceso por la Personería Municipal de Granada.

Desconocimiento del precedente judicial, puntualmente de las sentencias i) SU-279 de 2024 y SU-254 de 2013 proferidas por la Corte Constitucional, según las cuales el juez no debe incurrir en un excesivo rigorismo procesal cuando se trata de asegurar el goce efectivo del derecho a la reparación de las víctimas, y el Estado debe atender integralmente a los desplazados, respectivamente; ii) del 26 de enero de 2006 (rad. 25000-23-26-000-2001-00213-01), 15 de agosto de 2007 (rad. 19001- 23-31-000-2003-00385-01), 18 de febrero de 2020 (rad. 20001-23-100-019998- 03713-01) y del 28 de agosto de 2014 (rad. 32.988) del Consejo de Estado, en las que se sostuvo que la autoridad judicial debe acudir a criterios flexibles en la valoración probatoria; iii) del 22 de mayo de 2001 (rad. 05001-23-31-000-2000- 04279-01), del 20 de marzo de 2003 (rad. 73001-23-31-000-2003-0032-01), del 3 de mayo de 2013 del Consejo de Estado, atinentes a la situación de debilidad manifiesta de la población desplazada, su condición de sujeto de especial protección constitucional, la carga dinámica de la prueba y la responsabilidad estatal cuando se omite la adopción de medidas para prevenir la ocurrencia de los hechos; y iv) del 9 de octubre de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (rad. 11001-33-36-033-2015-0057- Radicado: 11001-03-15-000-2025-02494-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 01), en la que se indicó que para la Sala no era necesaria una denuncia formal o solicitud de protección de las víctimas de desplazamiento forzado, sino que bastaba que estuviera demostrado por las circunstancias que rodearon los hechos y el contexto del lugar que era imperioso que las autoridades supieran de la amenaza, y que debía aligerarse la carga de la prueba, lo que a su vez se sostuvo en la sentencia del 15 de julio de 2022 (rad. 11001-33-36-033-2015-00542-01).

Defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, debido a que la omisión en la flexibilización de la valoración probatoria implicó limitar la aplicación de normas constitucionales (artículos 1, 2, 6, 11, 12, 13 -inc. 3-, 22, 25, 90, 217 ibid, 218 y 230) y legales. PRETENSIONES Que se deje sin efectos la sentencia del 14 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, y se le ordene dictar una decisión de reemplazo, en la que revoque la providencia de primera instancia siguiendo los parámetros establecidos por la jurisprudencia. ACTUACIÓN PROCESAL El 6 de mayo de 2025 el magistrado sustanciador admitió la tutela de la referencia y vinculó a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional y Policía Nacional, como terceros con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, indicó que en la sentencia discutida se determinó que las pruebas daban cuenta del desplazamiento de los demandantes, pero no eran suficientes para establecer que las entidades demandadas no hubiesen actuado con el fin de preservar la integridad física del grupo familiar o hubieren omitido sus deberes de vigilancia. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Policía Nacional, a través de la jefe del Área Jurídica de la Secretaría General, señaló que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora con la decisión judicial controvertida y, por el contrario, se garantizaron durante el proceso, pero su protección no implica una resolución favorable a los intereses del extremo activo.

Que la valoración del material probatorio llevó a la Subsección accionada a evidenciar la inexistencia de responsabilidad, pues la condición de víctimas del desplazamiento no era suficiente para encontrar acreditado el nexo de causalidad entre ese hecho y su acción u omisión, pues su actividad no inobservó sus funciones Radicado: 11001-03-15-000-2025-02494-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ni actuó de forma tardía o deficientes, lo que impide la configuración de una falla en el servicio.

Que la tutela es improcedente porque no se probó un perjuicio irremediable causado a los solicitantes del amparo, máxime cuando ya se agotaron todos los mecanismos judiciales para lograr el resarcimiento pecuniario pretendido por los daños causados con el desplazamiento forzado. En consecuencia, solicitó denegar las súplicas. El Ejército Nacional guardó silencio.

Se decidirá previo a las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto. Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02494-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable.

( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como Radicado: 11001-03-15-000-2025-02494-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto A esta Subsección le corresponde, en primer lugar, verificar si se superan los requisitos generales de procedencia que habilitan el estudio de la providencia controvertida, pues solo en el evento de encontrarse satisfechos habría lugar a examinar los disensos esgrimidos. Se encuentran reunidas las exigencias generales, pues: i) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección por la incursión en los defectos mencionados; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues la sentencia discutida fue notificada el 18 de noviembre de 2024 y esta acción fue instaurada el 28 de abril de este año; iii) no se 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02494-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar al análisis de este requisito; iv) se agotaron los medios judiciales con los que se contaba; v) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y vi) no se trata de una sentencia de tutela.

En consecuencia, se procederá al análisis de los defectos invocados. Los accionantes alegaron que la Subsección accionada en esta sede restó valor probatorio a la inscripción en el Registro Único de Víctimas, les exigió documentos adicionales y les impuso una carga probatoria excesiva, que desconoció la flexibilización probatoria y la notoriedad de las actividades de los grupos armados al margen de la ley.

Al respecto, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, analizó la totalidad de las pruebas, a partir de las cuales concluyó que efectivamente estaba demostrada tanto la situación de orden público que se presentaba en el municipio de Granada (Antioquia) como el desplazamiento forzado que sufrieron los demandantes, pero no encontró acreditado el incumplimiento del deber de protección por parte de las entidades demandadas, en tanto no existían elementos que permitieran definir cómo ocurrió dicho desplazamiento, esto es, si la presencia estatal generó un riesgo para la población o si la fuerza pública permitió las acciones de los grupos armados o la notoriedad del riesgo en relación con el grupo familiar demandante que hubiera podido generar la certeza de que se pudo evitar la materialización del riesgo.

En ese entendido no es cierto que la autoridad judicial haya desconocido la calidad de víctimas de desplazamiento forzado de los demandantes o no le haya otorgado el valor debido, pues de hecho fue uno de los aspectos que sí halló probado, distinto es que haya considerado que esa sola condición no era suficiente para declarar la responsabilidad estatal, pues debían acreditarse la totalidad de los elementos de esta, esto es, el daño antijurídico, la acción u omisión imputable a la entidad y el nexo causal entre ambos.

En cuanto a la flexibilización probatoria en casos como el estudiado, la Subsección precisó que la condición especial de los accionantes no significaba que pudiera declararse la responsabilidad, pese a la ausencia de pruebas. Además, resaltó que no se estaba imponiendo una carga desproporcionada a la parte demandante, dado que podía acudir a estándares mínimos probatorios, pero el esfuerzo demostrativo se dirigió únicamente a acreditar la situación del municipio y el desplazamiento.

La conclusión previa no se observa irrazonable ni alejada de la tesis de la flexibilización de los estándares probatorios en casos de graves violaciones de los derechos humanos, pues, aunque asiste razón a los accionantes al señalar que dicha flexibilización debe aplicarse en casos como el presente, lo cierto es que ello no implica que la parte demandante pueda relevarse totalmente de intentar demostrar el nexo causal y la imputación del daño a la demandada, así sea de forma indiciaria, como se puso de presente en la sentencia discutida.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-02494-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En palabras de la Corte Constitucional la flexibilización probatoria permite «(i) el decreto y práctica de pruebas de oficio; (ii) la inversión de la carga probatoria; (iii) privilegiar medios de prueba indirectos o indiciarios e inferencias lógicas guiadas por la máxima de la experiencia, y (iv) una valoración conjunta y flexible de los medios probatorios que obran en el proceso»7, lo cual no se advierte desconocido en el presente asunto, pues la Subsección examinó el caso conforme al acervo probatorio, pero este no se dirigió a acreditar ni siquiera indirectamente los elementos de la responsabilidad estatal.

Respecto a la inversión de la carga de la prueba invocada por los accionantes, se advierte que las demandadas lograron demostrar que realizaron varios operativos tendientes a contrarrestar el accionar de los grupos subversivos, y quedó evidenciado que no existía una notoriedad frente al riesgo en el que estaban los demandantes, como lo señaló la autoridad judicial, lo que demuestra que las demandadas desvirtuaron la imputación. En este punto debe resaltarse que, si bien se probó la situación general del municipio y su conocimiento por parte de las demandadas, lo cual fue reconocido en la sentencia controvertida, con base, entre otros, en los consejos de seguridad, ello no ocurrió puntualmente frente al grupo familiar reclamante.

En relación con el desconocimiento del precedente judicial se tiene que varios de los aspectos planteados quedaron subsumidos en el análisis previo, a saber, el rigorismo alegado y la flexibilización probatoria, por lo cual no se examinarán nuevamente. La Subsección accionada tampoco desconoció los pronunciamientos judiciales respecto a la condición de sujetos de especial protección constitucional de los desplazados por la violencia, pero como se indicó esa circunstancia por sí sola no permitía acceder a las pretensiones.

Así como tampoco inaplicó las decisiones relacionadas con la responsabilidad estatal por la omisión en la adopción de medidas de prevención, sino que encontró acreditado que ello no ocurrió en el caso. Por último, frente al cargo de la inobservancia del precedente horizontal se advierte que la Subsección que profirió las sentencias alegadas como desconocidas no fue la misma que adoptó la decisión cuestionada y, en todo caso, la autoridad judicial accionada también consideró, como lo pretendían los accionantes, que «no es necesario el previo, expreso y formal requerimiento por parte del amenazado o afectado para endilgar responsabilidad a las entidades demandadas por la alegada omisión de sus deberes de protección y vigilancia», pero observó que «en este caso, no hay otros elementos que permitan esclarecer las circunstancias en que se produjeron los hechos expuestos en la demanda». 7 Sentencia T-014 de 2025.

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02494-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Consecuencia de lo expuesto es que tampoco se configura la violación directa de la Constitución, dado que esta se fundamentó en los supuestos yerros previamente analizados y desvirtuados, ni el defecto sustantivo, pues frente a este no se señaló la norma indebidamente aplicada o transgredida.

Por lo tanto, se negará el amparo solicitado por los accionantes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. NEGAR el amparo solicitado por los accionantes, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente