Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Número de radicación: 11001-03-06-000-2021-00152- 00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia Nacional de Salud y la Procuraduría General de la Nación Asunto: Competencia para conocer de procesos disciplinarios contra ex servidores públicos de la Superintendencia Nacional de Salud La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confieren los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al presente conflicto de competencias: 1. La Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud), con el Auto 000583 del 13 de junio de 2019, inició indagación preliminar con radicado No. 1905015, contra diferentes ex servidores públicos de la misma entidad, incluyendo a quien fue su secretario general, a jefes de oficina, un asesor y un subdirector, con fundamento en el informe presentado por la Secretaría General, en el que informó sobre presuntas irregularidades ocurridas dentro de los procesos de contratación y ejecución de los contratos dirigidos al soporte, mantenimiento, actualización, mejoras, desarrollos y licenciamiento del Sistema de Gestión de Tasa – SGT, que se señalan a continuación (archivo digital SAMAI, archivo, REPARTOYRADICACION_03202100152 CUADERN (.pdf) NroActua 1): ■ Contrato 611 de 2013 Contrato suscrito con la unión temporal SERTISOFT, el 12 de diciembre de 2013, con el objeto de «[p]roveer el licenciamiento del software que permita el proceso integral de consolidación de información, liquidación, notificación, recaudo y cartera para la tasa de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud de conformidad con las especificaciones descritas en el anexo técnico». ■ Contrato 129 de 2015 Contrato suscrito con SISCOMPUTO LTDA. el 3 de septiembre de 2015, con el objeto de «[p]restar sus servicios profesionales especializados a la Oficina de Tecnologías de la Información para brindar apoyo tecnológico en la implementación de la interoperabilidad entre el Sistema de Información de Correspondencia SUPERCOR y los diferentes sistemas que utiliza la Superintendencia Nacional de Salud para la ejecución de sus funciones, como son: el Sistema de Gestión de Tasa (SGT), el sistema Jurisdiccional y Conciliación (SJC), Sistema de Peticiones, Quejas y Reclamos (SUPQR), el Sistema de Correo Electrónico y el Sistema de Mensajería». ■ Contrato 188 de 2015 Contrato suscrito con SERTISOFT S.A.S. el 1 de diciembre de 2015, con el objeto de «[d]esarrollar, configurar y parametrizar mejoras al Sistema de Gestión de Tasa – SGT, así como el servicio de soporte, mantenimiento, actualización de esta herramienta, de conformidad con las especificaciones descritas en el anexo técnico». ■ 217 de 2017 Contrato suscrito con SERTISOFT S.A.S. el 15 de septiembre de 2016, con el objeto de «[p]restar el servicio de soporte, mantenimiento de las licencias del Sistema de Gestión de Tasas y Horas de Desarrollo interoperabilidad SGT – Supercor». ■ Contrato 173 de 2017 Contrato suscrito con SERTISOFT S.A.S. el 18 de mayo de 2017, con el objeto de «[p]restar el servicio de soporte y mantenimiento de las licencias de TRACKING AND MANAGEMENT SYSTEM – TMS (TMS) del Sistema de Gestión de Tasa de la Superintendencia Nacional de Salud». ■ Contrato 089 de 2018 Contrato suscrito con SERTISOFT el 25 de enero de 2018, con el objeto de «[p]restar el servicio de soporte, mantenimiento de las licencias Tracking and Management Systema – TMS y bolsa de horas del sistema de gestión de Tasa de la Superintendencia Nacional de Salud». 2.

La Supersalud al considerar que dentro de la actuación adelantada, los funcionarios implicados en las presuntas irregularidades, ejercieron en la época de los hechos los cargos de secretario general, asesor, jefes de oficina y un subdirector, declaró su falta de competencia y señaló que el competente para conocer, en primera instancia, de las referidas actuaciones disciplinarias era la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, razón por la que mediante el Auto 000051 del 17 de marzo del 2020, remitió la actuación disciplinaria a la citada autoridad (archivo digital SAMAI, archivo, REPARTOYRADICACION_03202100152 CUADERN (.pdf) NroActua 1). 3.

Recibidas las actuaciones, la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, en Auto del 27 de mayo de 2021, resolvió remitir las actuaciones a la Supersalud, al considerar que, dado que los posibles responsables de las irregularidades, en la actualidad ya no se encuentran vinculados a la entidad, no existe impedimento por parte de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Supersalud para adelantar las diligencias a que haya lugar, por lo que la competencia recae en la mencionada oficina (archivo digital SAMAI, archivo, REPARTOYRADICACION_03202100152 CUADERN(.pdf) NroActua 1). 4.

La Supersalud, en Auto 0248 del 27 de julio de 2021, al evidenciar que en ese momento estaban cursando dos (2) expedientes sobre los mismos hechos en la Oficina de Control Disciplinario Interno, y al considerar que, de seguir su trámite de manera separada, podrían llegar a decisiones contradictorias, en aplicación del artículo 36 del CPACA, y por remisión del artículo 96 del Código Disciplinario Único, resolvió acumular el proceso 2004020 en el expediente 1905015 (archivo digital SAMAI, archivo, REPARTOYRADICACION_03202100152 CUADERN(.pdf) NroActua 1). 5.

La Supersalud, en Auto 0267 del 30 de agosto de 2021, consideró que el numeral 2° del artículo 14 del Decreto 2462 de 2013, excluyó expresamente del ámbito de la competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de esa autoridad para adelantar y resolver en primera instancia los procesos disciplinarios respecto de aquellos funcionarios y exfuncionarios que hayan ejercido los cargos de superintendente nacional de salud, superintendente delegado, secretario general y jefe de oficina, y que al recaer la indagación preliminar en materia disciplinaria en contra de varios funcionarios que ejercieron los citados cargos, la competente es la Procuraduría General de la Nación. En esa medida, propuso a la Sala un conflicto negativo de competencias administrativas con la Procuraduría General de la Nación (archivo digital SAMAI, archivo, REPARTOYRADICACION_04202100152 CUAD(.pdf) NroActua 1).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.

Obra en el expediente, constancia suscrita por la oficial mayor de la Sala del 4 de octubre de 2021 en el que consta que se comunicó a través de correo electrónico, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado[1], en el sentido de que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados, sobre el inicio del presente conflicto a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Supersalud, a la Oficina de Tecnologías de la información de la Supersalud, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública y a la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal.

Dentro del trámite del conflicto, las autoridades involucradas guardaron silencio, tal como lo hizo constar la secretaria de la Sala en el informe del 12 de octubre de 2021. I. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Superintendencia Nacional de Salud El jefe de la oficina Jurídica de la Supersalud, en el escrito en el que propuso el conflicto de competencias expuso los siguientes argumentos.

Señaló, que la actuación disciplinaria de la referencia está relacionada con presuntas irregularidades con el Sistema de Gestión de Tasa de la Superintendencia Nacional de Salud, derivada de los contratos 611 de 2012, 129 de 2015, 188 de 2015, 217 de 2016, 173 de 2017 y 89 de 2018. Igualmente, expuso que dentro de la citada actuación, se constató que los supervisores de los aludidos contratos y posibles responsables en materia disciplinaria son el ex secretario general, algunos jefes de oficina, subdirectores y asesores de la entidad.

Expresó que de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 14 del Decreto 2462 de 2013 y en concordancia con lo previsto en el artículo 81 de la Ley 734 de 2002, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Supersalud es competente para adelantar y resolver en primera instancia todos los procesos disciplinarios respecto de aquellas conductas en que incurran los servidores y exfuncionarios en el ejercicio de sus funciones y que excluyó expresamente del ámbito de sus competencia al superintendente nacional de salud, a los superintendentes delegados, al secretario general y a los jefes de oficina, por lo que, a criterio de la citada autoridad la competente es la Procuraduría General de la Nación. Al respecto, citó una decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 8 de junio de 2016, con radicado 11001-03-06-000-2016- 00011 00 en la que se señaló que: Así las cosas, la Sala concluye que el numeral 2 del artículo 14 del Decreto 2462 de 2013, en armonía con el artículo 277 de la Carta, permiten determinar que la Procuraduría General de la Nación es la competente para conocer de las investigaciones disciplinarias en contra del Superintendente Delegado para la Generación y Gestión de los Recursos, pues la primera de las normas citadas excluye a este servidor público del campo de acción de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud, quedando dicho funcionario, por lo tanto, en la órbita de la competencia residual o “cláusula general de competencia” que la Constitución Política asigna a la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria.

Lo anterior significa que para esos funcionarios expresamente excluidos en el numeral 2 del artículo 14 del Decreto 2462 de 2013, no se implementó la Oficina de Control Interno Disciplinario y como el Superintendente de Salud es superior inmediato del investigado (Superintendente Delegado), en el caso concreto no podría garantizarse la doble instancia, corresponde conocer el asunto a la Procuraduría General de la Nación. Vale la pena mencionar que aun cuando lo dispuesto en la norma citada podría resultar discutible, desde el punto de vista legal, dicha disposición forma parte de un decreto expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, razón por la cual se presume legal, se encuentra vigente y resulta obligatorio, mientras no sea suspendido o anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En el mismo sentido, la Procuraduría es competente por razón de conexidad para conocer de las investigaciones disciplinarias en contra de los demás servidores públicos relacionados con el asunto, puesto que, al tenor de la Ley 734 de 2002, “cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía” (artículo 81, inciso 2).

Igualmente, citó la decisión con radicado 2017-00067 del 1 de agosto de 2017, en la que se ratificó que: Así las cosas, es claro que los funcionarios expresamente excluidos de la competencia de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia Nacional de Salud, enunciados en el numeral 2 del artículo 14 del Decreto 2462 de 2013, no se les puede garantizar la doble instancia que debe existir en todo proceso disciplinario.

Por lo tanto, para el caso concreto le corresponde conocer del asunto a la Procuraduría General de la Nación, con le fin de que se garantice adecuadamente el derecho constitucional al debido proceso. De lo anterior concluyó que, como quiera que el numeral 2 del artículo 14 del Decreto 2462 de 2013 excluyó al superintendente nacional de salud, a los superintendentes delegados, a los jefes de oficina y al secretario general del ámbito de las competencias de la Oficina de Control disciplinario interno, y que dicha norma está en vigor, es viable concluir que el competente para continuar con la actuación disciplinaria de la referencia es la Procuraduría General de la Nación. 2.

Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal Si bien no se pronunció en el trámite del presente conflicto, se tomarán los argumentos expuestos por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, en auto del 27 de mayo de 2021, en el que resolvió remitir las actuaciones a la Supersalud. Para comenzar, citó una decisión de la Sala de Consulta del 10 de octubre de 2016, en la que la Sala, al analizar la competencia de las oficinas de control disciplinario interno señaló que: Como se indicó, de conformidad con los artículos 75 y 76 de la Ley 734 de 2002, las oficinas de control disciplinario interno tienen competencia para investigar disciplinariamente a la generalidad de servidores públicos de la entidad, inclusive a sus secretarios general y directivos, salvo que unos y otros tuvieren un nivel jerárquico superior dentro de la estructura de la respectiva organización. A este respecto acá de verse cómo en lo referente a la estructura organizacional del (…), el S General no está en un nivel jerárquico superior al de la oficina de control disciplinario interno, ni existe una norma especial que excluya a la Secretaria de la competencia disciplinaria general de tales oficinas.

De otro lado, según lo explicó, el artículo 25 del Decreto 262 de 2000 regula solamente las competencias internas de la Procuraduría General de la Nación, y no contiene una regla autónoma o diferencial del competencia que se sobreponga a lo prevista en el Código Disciplinario Único. A su vez, señaló que, en relación con la organización del control interno disciplinario de los organismos y entidades, la Sala de Consulta y Servicio Civil consideró: La Ley 734 de 2002, en el artículo 34, relacionó los deberes de todo servidor público, y entre ellos incluyó: “32.

Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto.” (…) Con base en las citadas recomendaciones, en algunos organismos y entidades se crearon dependencias bajo la dirección de un empleo de nivel directivo o asesor y se les asigno personal, en otros organismos y entidades se optó por integrar grupos de trabajo adscritos a una dependencia que también cumplen otras funciones.

En ambos casos, el Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario y el jefe de la dependencia a la cual se adscribe la función disciplinaria, son – o deben ser – los responsables de suscribir las actuaciones que integran la primera instancia del proceso disciplinario. El nivel de la oficina o del cargo a os cuales se haya asignado la responsabilidad de la función debe ser analizado en cada organismo o entidad para establecer si el criterio de jerarquía – cargo de jerarquía igual o superior al del investigado - permite el ejercicio interno de la potestad disciplinaria con la garantía de la segunda instancia. En igual forma, citó otra decisión de la Sala con relación a la permanencia en el cargo ya sea del funcionario que interpone la queja, o del presunto funcionario responsable de la falta disciplinaria.

Como se reseñó en los antecedentes, el conflicto se planteó respecto de la queja presentada por el doctor (…) en ejercicio del cargo de Jefe de la Oficina Jurídica del FNA contra el dotor (…) quien para ese entonces se desempeñaba como Vicepresidente de Cesantías y Crédito. Resulta claro que cuando incurrieron los hechos que dieron lugar a la queja por presunta configuración de una falta disciplinaria, el doctor (…) quien era el ofendido también era la autoridad competente para iniciar la actuación disciplinaria.

No acudió al régimen de impedimentos y recusaciones, sino que optó por acudir directamente a la Procuraduría General de la Nación. Conforme obra en el expediente y se verifica en la página web del FNA, el doctor (…) no es el actual jefe de la Oficina Jurídica no el supuesto agresor, doctor (…), es el Vicepresidente de Cesantías y Crédito.

De manera que no existe el impedimento que podría predicarse del doctor (…). Y salvo que el actual Jefe de la Oficina Jurídica se encuentre en causal de recusación frente a la persona del doctor (…) o a los hechos que originan la queja, no encuentra la sala dentro de las diligencias puestas en su conocimiento, razón de tal índole para que la Oficina Jurídica del FNA se abstenga de iniciar la actuación disciplinaria que corresponda a la queja.

Advierte la Sala que igual situación motivó la decisión de fecha 23 de mayo de 2015, invocada como antecedente por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa. En efecto, en esa decisión se declaró competente a la ESAP – Secretaría General, para continuar con la investigación de quien había desempeñado el cargo de Secretaria General, precisamente porque la persona natural se había desvinculado de la entidad.

Para finalizar, teniendo en cuenta que entre los posibles responsables de las presuntas irregularidades se encuentra un secretario general, un superintendente delegado, y un jefe de oficina de la Supersalud para la época de los hechos, y que hoy en día ya no están vinculados a la entidad, señala que de conformidad con los criterios expuestos, ya no existe ningún impedimento para que el jefe de la oficina de control disciplinario interno adelante las diligencias a que haya lugar en contra de los ex funcionarios mencionados.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Vale la pena recordar, en primer lugar, que los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único, que dispone: Artículo 82.

Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no es factible aplicar esta disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Superintendencia Nacional de Salud y la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación, no tienen un superior común. En consecuencia, y ante la imposibilidad de aplicar, en este caso, la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), particularmente aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 2.

Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativos La Parte Primera del CPACA regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»[2] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021[3], conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Se cumple con el primer requisito señalado, pues como se evidencia en los antecedentes, este conflicto fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Superintendencia Nacional de Salud, y la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto, y Se cumple con el precitado requisito bajo las siguientes consideraciones: Tal como se relató en los antecedes, y de acuerdo con las intervenciones de las partes, tanto la Supersalud como la Procuraduría General de la Nación, negaron su competencia para conocer de la actuación disciplinaria adelantada contra los exservidores públicos de la Superintendencia Nacional de Salud.

La Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, en Auto del 27 de mayo de 2021, resolvió remitir las actuaciones a la Supersalud, al considerar que, dado que los posibles responsables de las irregularidades, en la actualidad ya no se encuentran vinculados a la entidad, no existe impedimento por parte de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Supersalud para adelantar las diligencias a que haya lugar.

Por su parte, la Supersalud, en Auto 0267 del 30 de agosto de 2021, consideró que el numeral 2° del artículo 14 del Decreto 2462 de 2013, excluyó expresamente del ámbito de la competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de esa autoridad para adelantar y resolver en primera instancia los procesos disciplinarios respecto de aquellos funcionarios y exfuncionarios que hayan ejercido los cargos de superintendente nacional de salud, superintendente delegado, secretario general y jefe de oficina, y que al recaer la indagación preliminar en materia disciplinaria en contra de varios funcionarios que ejercieron los citados cargos, la competente es la Procuraduría General de la Nación. De lo anterior, se desprende que ambas autoridades negaron tener la competencia para conocer de la citada actuación disciplinaria. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.

En primer lugar, la actuación administrativa es particular y concreta, pues se trata de definir la autoridad competente para adelantar la indagación preliminar con radicado No. 1905015, iniciada por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Supersalud contra diferentes exservidores públicos de esa autoridad, incluyendo a quien fue su secretario general y otros exdirectivos, por presuntas irregularidades ocurridas dentro de los procesos de contratación y ejecución de los contratos dirigidos al soporte, mantenimiento, actualización, mejoras, desarrollos y licenciamiento del Sistema de Gestión de Tasa – SGT1.

Asimismo, resulta relevante poner de presente que el conflicto de competencias administrativas surge entre la Supersalud, la cual ostenta una función disciplinaria de carácter administrativo otorgada por la Ley 734 de 2002, y la Procuraduría General de la Nación, autoridad que desde el 29 de junio de 2021 ejerce una función disciplinaria de orden jurisdiccional, por ministerio del parágrafo 1 del artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021[4].

Dado el cambio legislativo señalado, la Sala deberá determinar si se cumple integralmente con el requisito mencionado, y en consecuencia si es competente para decidir el conflicto propuesto, o si por el contrario no lo es, caso en el cual le corresponderá declarar su falta de competencia y remitir el expediente a la autoridad que sí lo sea.

En anteriores oportunidades, la Sala se ha pronunciado sobre los casos en que se discute si una decisión debe ser tomada por una autoridad administrativa o por autoridad jurisdiccional, bien sea en ejercicio de funciones administrativas o de funciones jurisdiccionales, según se reseña a continuación. 1.2.1. Antecedentes relevantes sobre la competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas entre autoridades que cumplen función administrativa y función jurisdiccional 1) Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059) La Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia Nacional de Salud, para determinar cuál de estas era la competente para proceder a la liquidación de una sociedad.

La Superintendencia de Sociedades inició la liquidación y luego la remitió a la Superintendencia de Salud, por virtud de la expedición de las Leyes 643 y 715 de 2001, que confirieron a esta facultades de inspección, vigilancia y control sobre el recaudo y la aplicación de los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar, así como la potestad de ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud.

La Superintendencia de Salud consideró que la sociedad en liquidación no era un operador de juegos de suerte y azar, por lo que carecía de competencia para ordenar y adelantar la intervención forzosa administrativa para su liquidación. Por tal razón, devolvió el expediente a la Superintendencia de Sociedades. Esa entidad, a su vez, en razón a que su intervención en los procesos de concordato y liquidación obligatoria revestían un carácter eminentemente jurisdiccional, planteó un conflicto negativo de competencias ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria se abstuvo de desatar el conflicto, en tanto consideró que el mismo se suscitó entre dos autoridades administrativas, pese a que una estuviera ejerciendo facultades administrativas y las otras funciones jurisdiccionales. En esa medida, consideró que solo le correspondía dirimir los conflictos que se suscitaran entre dos autoridades administrativas que estuvieran ejerciendo funciones jurisdiccionales y, en tal sentido, ordenó devolverlo a la Superintendencia de Sociedades, organismo que remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil.

La Sala se declaró competente para conocer el conflicto, al considerar que, en efecto, era necesario que ambas autoridades administrativas cumplieran funciones jurisdiccionales para que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura pudiera conocer del asunto; mientras que, al tratarse de un conflicto de competencias entre dos autoridades administrativas, la una en ejercicio de funciones administrativas y la otra en cumplimiento de atribuciones judiciales, correspondía a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto propuesto.

Luego de esto, la Sala concluyó que el proceso concursal tenía naturaleza jurisdiccional, cuya competencia correspondía a la Superintendencia de Sociedades, por lo que resolvió el conflicto declarando la competencia de esta. 2) Decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168) En esta decisión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) -Seccional Palmira, División de Recaudo y Cobranzas- y el Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío -Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en relación con cuál de dichas autoridades debía conocer de una queja disciplinaria formulada contra algunas personas que actuaron como auxiliares de la justicia. La Sala asumió competencia para resolver el conflicto, y declaró competente para conocer de la actuación disciplinaria al Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

Vale la pena recordar que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura eran consideradas, por la Constitución Política y la ley, como organismos de la Rama Judicial, que cumplían funciones jurisdiccionales, en materia disciplinaria. 3) Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200) En esta ocasión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias entre la Superintendencia de Sociedades -Grupo de Control Disciplinario Interno-, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- y la Procuraduría General de la Nación -Regional de Bolívar-, para determinar cuál de estas autoridades era la competente para conocer de una queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de la Superintendencia de Sociedades, por irregularidades cometidas presuntamente en el curso de un proceso (judicial) de reorganización empresarial.

La Sala se declaró competente para resolver el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. En relación con la configuración de los elementos que deben darse para que exista un conflicto de competencias administrativas y, particularmente, con aquel que se refiere a que el conflicto surja del ejercicio de la función administrativa, la Sala precisó: i) Si bien, una de las autoridades involucradas en el conflicto es de carácter judicial (Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y ejerce funciones de la misma índole, la Sala, en este caso, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. En efecto, si la Sala llegare a determinar que el competente es el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, la investigación disciplinaria que este deba iniciar será de carácter jurisdiccional, mientras que si resultare competente la Superintendencia de Sociedades o la Procuraduría General de la Nación, la misma investigación sería de carácter administrativo.

Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer. Adicionalmente, vale la pena recordar que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en oportunidades anteriores[5], ha conocido y resuelto conflictos de competencia entre dos autoridades (ya sean administrativas, judiciales o de ambas clases), que cumplan, una de ellas, la función administrativa, y la otra, la función jurisdiccional. [Se resalta, paréntesis y cita al pie textual]. 4) Decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063) En esta decisión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades (Grupo de Control Disciplinario Interno) y el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia -Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, con el objeto de determinar la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de esa Superintendencia, por presuntas irregularidades cometidas en el trámite de la liquidación judicial de una sociedad.

La Sala se consideró competente para resolver el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. 5) Decisión del 20 de mayo de 2021 (radicación 2021-00024) En esta oportunidad, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades (Grupo de Control Disciplinario Interno) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, con el fin de establecer la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de esa Superintendencia, por irregularidades presuntamente cometidas en el trámite de la liquidación judicial de una sociedad.

La Sala estimó que era competente para resolver de fondo el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. En relación con su propia competencia para conocer del conflicto, por el hecho de que una de las autoridades involucradas ejerza la función jurisdiccional, la Sala advirtió: Finalmente, es necesario precisar que la Sala no desconoce que la actuación disciplinaria tendría carácter jurisdiccional, si la competencia correspondiera a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, tal como se deduce del artículo 257A de la Constitución Política y de los artículos 111 y siguientes de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por el contrario, si dicha función la cumpliera la Superintendencia de Sociedades, por conducto de su Oficina de Control Disciplinario Interno, el respectivo procedimiento sería de naturaleza administrativa (Ley 734 de 2002).

Sin embargo, dado que no es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias que se ha planteado. [Subrayas añadidas].

Los precedentes citados permiten concluir que la Sala ha señalado, en múltiples ocasiones, desde el año 2006 hasta 2021, que cuando se presentan conflictos de competencias sobre un determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y judicial para otra, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas.

Esto sin perjuicio de que la misma Sala ha adoptado decisiones también en el sentido contrario. En algunos de los casos citados, la Sala declaró competente a la autoridad cuya función era jurisdiccional, incluso si dicha autoridad tenía también carácter judicial (desde el punto de vista orgánico), como sucedió en la decisión del 18 de septiembre de 2014, en la que atribuyó la competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío. En todo caso, es importante resaltar que, en ninguno de los precedentes reseñados, la Sala condicionó su propia competencia para resolver de fondo el conflicto planteado a la consideración sobre cuál de las autoridades enfrentadas era o podría ser la competente para iniciar o continuar la actuación respectiva.

Por el contrario, definió primero su competencia para resolver de fondo el conflicto, y, a partir de esta determinación, procedió a analizar cuál de las autoridades en conflicto era la competente para conocer del asunto planteado, con fundamento en las normas aplicables. 1.2.2. Competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso, el conflicto planteado se origina en el ejercicio de la función administrativa, pues la potestad disciplinaria se ha ejercido a través de una actuación administrativa, cuya decisión se materializa en un acto administrativo, que es objeto de control por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Ahora bien, la Sala no desconoce que, conforme a lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021, a la función disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación se le dio el carácter de «jurisdiccional», y dicho cambio entró a regir el 30 de junio del mismo año, esto es, el día siguiente a la promulgación de la citada ley, tal como se deriva de una interpretación sistemática de sus artículos 1[6], 73[7] y 74[8].

Lo anterior, sin embargo, no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias que se ha planteado, no solo porque así se sigue de los precedentes señalados en el punto anterior, sino por las siguientes razones adicionales: a. El conflicto, como se indicó, surgió en relación con una indagación preliminar iniciada por la Oficina de Control Disciplinario Interno contra varios exservidores públicos de la Supersalud, la cual es una actuación administrativa (Ley 734 de 2002). b. Si bien el proceso disciplinario sería de carácter «jurisdiccional» para la Procuraduría General de la Nación (si esta fuere declarada competente), este órgano de control no hace parte de la Rama Judicial, pues es autónomo e independiente de las demás ramas del Poder Público (CP, artículos 117 y 118).

Y el hecho de que se le haya conferido carácter «jurisdiccional para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes cumplen funciones públicas, inclusive los de elección popular», no la transforma en un órgano de la Rama Judicial, pues la misma Constitución Política autoriza que «excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas» (CP, artículo 116). c. Por tanto, es evidente que no se trata de un conflicto de jurisdicciones, ni de un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (ambas) la función judicial, lo que impide que el conflicto sea enviado a la Corte Constitucional, para que lo solucione, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política[9], modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, ni tampoco a cualquiera de los otros órganos previstos para la solución de conflictos de competencia jurisdiccionales en el CPACA[10], en el Código General del Proceso[11] o en los demás códigos de procedimiento. d. Si bien el proceso disciplinario sería de carácter jurisdiccional para la PGN (si esta fuere declarada competente), la función seguirá siendo administrativa, en todo caso, para la Supersalud, pues la finalidad y alcance de la función disciplinaria para sus funcionarios y exfuncionarios, tiene tal naturaleza.

En consecuencia, como ya se señaló las funciones disciplinarias de la Supersalud respecto de sus funcionarios y exfuncionarias es de naturaleza administrativa, y para determinar si una actuación disciplinaria que inició como una actuación administrativa, debe ser conocida por la Procuraduría General de la Nación en desarrollo de sus competencias jurisdiccionales, es necesario determinar, primero, si el asunto es competencia de dicho órgano de control.

Sólo en el evento de concluirse que el asunto compete a la Procuraduría General de la Nación, puede establecerse, con posterioridad por esa autoridad, que se trata de un proceso judicial. Sin embargo, para el presente asunto, no hay duda de que la actuación disciplinaria iniciada y frente a la cual se formuló el conflicto negativo de competencias, es de naturaleza administrativa, de acuerdo con las normas contenidas en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002).

Se concluye, entonces, que la Sala es competente para resolver de fondo el conflicto. c. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, ordena que: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»[12].

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, se prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 del CPACA, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 2.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 3. Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir la autoridad competente para continuar la indagación preliminar con radicado No. 1905015 iniciada por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Supersalud contra ex servidores públicos de la misma entidad, quienes tuvieron los cargos de secretario general, jefes de oficina, asesor y subdirector, por presuntas irregularidades ocurridas dentro de los procesos de contratación y ejecución de los contratos dirigidos al soporte, mantenimiento, actualización, mejoras, desarrollos y licenciamiento del Sistema de Gestión de Tasa – SGT.

Para dar respuesta al problema jurídico enunciado, la Sala considera necesario estudiar los siguientes aspectos: i) la potestad disciplinaria del Estado: reiteración; ii) la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria en la Superintendencia Nacional de Salud; iii) evolución de la doctrina de la Sala de Consulta y Servicio Civil en casos similares: se precisa y reitera su posición actual; iv) conclusiones y v) el caso concreto. 4.

Análisis del conflicto planteado 4.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración[13] De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa[14].

En este contexto, el control disciplinario es un instrumento jurídico que, no solo sirve para proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública[15], sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad (bien común o interés general) y se amparen los derechos y libertades de los asociados[16].

El ejercicio de la potestad disciplinaria está regulado en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), que parte del reconocimiento del Estado como titular de la potestad disciplinaria (artículo 1) y radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad, en cada caso concreto (acción disciplinaria), en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas y los funcionarios con potestad disciplinaria, en todas las ramas, órganos y entidades del Estado[17]. a) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario.[18] En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto de dicha naturaleza, se asigna con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.

Para los efectos de este conflicto, vale la pena detenerse en los factores de conexidad y el personal o subjetivo, para el primero, el artículo 74 del Código Disciplinario Único lo regula así, en su parte pertinente:   Artículo 74. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.

En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. [Destacamos]. A su turno, el artículo 81 ibidem define la conexidad, en los siguientes términos:    Artículo 81. Competencia por razón de la conexidad. Cuando un servidor público cometa varias faltas disciplinarias conexas, se investigarán y decidirán en un solo proceso.

Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía. En anteriores conflictos, la Sala ha hecho referencia a la doctrina de la Procuraduría General de la Nación relacionada con la conexidad procesal, en los siguientes términos:    CONEXIDAD- Conceptualización sobre el tema en la Guía del proceso disciplinario.

La conexidad se presenta cuando varias faltas están ligadas entre sí por vínculos subjetivos o materiales o se conectan de alguna manera. CONEXIDAD SUSTANCIAL. Requiere pluralidad de faltas disciplinarias atribuibles a una o varias personas y un hilo conductor determinante entre ellas. Se subdividen en:    Teleológica: Se presenta cuando el mismo sujeto incurre en varias faltas disciplinarias unidas por un nexo de medio a fin, es decir, cuando comete una falta con el fin de realizar otra.

Consecuencial: Se presenta cuando pretendiendo cometer una falta se incurre además en otra.    […]    Ocasional: Cuando la comisión de una falta se presenta como la ocasión para realizar otra.    […]    Cronológica: Se presenta cuando en un mismo contexto de acción se presentan varias faltas o cuando las faltas que se cometen por el mismo sujeto en diferentes contextos de acción, pero con la misma finalidad.     […]    CONEXIDAD PROCESAL- A diferencia de la anterior no requiere de vínculos determinantes y surge exclusivamente por razones de conveniencia o economía procesal.

La doctrina ha señalado las siguientes modalidades:    Comunidad de medio probatorio: cuando una misma prueba permite demostrar varias faltas. Unidad de sujeto: Se refiere a hechos no conexos cometidos por el mismo sujeto. Unidad de denuncia: Diferentes hechos señalados dentro del texto de la queja o denuncia, atribuibles a uno o varios sujetos, evento en el cual es procedente la acumulación mientras no desconozcan los factores objetivos, subjetivos y territoriales que determinan la competencia disciplinaria.[19]   En segundo lugar, se analizará el factor subjetivo, que el artículo 75 del Código Disciplinario Único regula así: Artículo 75.

Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros. El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables la competencia radicará exclusivamente en la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia que gobiernan a los primeros. […].

(Se destaca). Adicionalmente, el artículo 3 ibidem dispone, entre otros asuntos, que el Consejo Superior de la Judicatura (ahora, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial) es competente para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la Rama Judicial, «salvo los que tengan fuero constitucional».

De otra parte, el artículo 59 de la misma Ley 734 de 2002 preceptúa que el régimen disciplinario especial para los notarios será aplicado por la Superintendencia de Notariado y Registro, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de que goza la Procuraduría General de la Nación. Asimismo, el artículo 83 del mismo Código establece algunas competencias especiales: en primer lugar, para investigar disciplinariamente al procurador general de la Nación, y en segundo lugar, para realizar las actividades de policía judicial en los procesos disciplinarios que se tramiten, por faltas gravísimas (artículo 48 ejusdem), contra los servidores públicos señalados en el artículo 49 de la misma ley (presidente de la República; magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; miembros del Consejo Superior de la Judicatura, y el fiscal general de la Nación).

Como se indica, las normas citadas distinguen, en primer lugar, para efectos de la competencia, entre los servidores o miembros de las entidades y órganos del Estado, y los particulares que son disciplinables, conforme a los artículos 52 y 53 del mismo Código. Entre dichos particulares, otorgan un tratamiento especial a los notarios, tanto en materia sustancial (régimen disciplinario) como de competencia. En segundo lugar, las disposiciones reseñadas, y otras normas constitucionales y legales, distinguen entre la generalidad de los servidores públicos y aquellos que ocupan ciertos cargos directivos, ya sea por tener fuero constitucional o por tener asignada expresamente una competencia especial, en alguna norma de la ley.

Como se aprecia, los criterios que el Código Disciplinario Único tiene en cuenta para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o de particular en ejercicio de funciones públicas; ii) en relación con estos últimos, la condición de notario; iii) en algunos casos específicos, el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, y iv) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el respectivo servidor.

La aplicación de los mencionados criterios corresponde a la autoridad disciplinaria que lleve a cabo la indagación preliminar o la investigación disciplinaria, según el caso, a fin de establecer, entre otros aspectos, si dicha autoridad tiene efectivamente la competencia para continuar conociendo del proceso o si, por el contrario, debe remitirlo a otro funcionario, dependencia o entidad.

Es necesario recordar que en anterior oportunidad[20], la Sala ha manifestado que las normas disciplinarias no hacen distinción alguna por el hecho de que el servidor público que haya cometido la falta disciplinaria no esté vinculado ya a la entidad, se desvincule durante el trámite del proceso, o esté ejerciendo otro cargo. En ese sentido, a los ex servidores públicos de una entidad, órgano u organismo del Estado, los debe investigar disciplinariamente la misma entidad, órgano u organismo, por regla general.

Así puede apreciarse en el artículo 72 de la citada Ley 734:     Artículo 72. Acción contra servidor público retirado del servicio. La acción disciplinaria es procedente aunque el servidor público ya no esté ejerciendo funciones públicas. Cuando la sanción no pudiere cumplirse porque el infractor se encuentra retirado del servicio, se registrará en la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo previsto en este código, y en la hoja de vida del servidor público. [Resaltamos].

Como se observa, el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo.

La conclusión anterior se abona con las siguientes razones:     i) el derecho al debido proceso y el principio del juez natural exigen que las reglas para determinar la competencia de las autoridades públicas sean permanentes, abstractas y generales, y que no puedan estar sujetas, por lo tanto, a variaciones por las circunstancias individuales o particulares del investigado, y     ii) el principio de la conservación de la competencia o perpetuatio jurisdictionis implica que quien haya empezado a conocer de un determinado asunto, jurisdiccional o administrativo, siendo competente para ello, mantiene su competencia para seguir el trámite y resolver, aunque, posteriormente, cambien las circunstancias subjetivas u objetivas en que dicha competencia se basaba.

Así, una vez definida la competencia para investigar disciplinariamente a determinado servidor público (en función de su cargo y de la entidad a la cual se encuentre vinculado), con base en los factores que señala la ley, la misma competencia se debe aplicar en relación con la persona que hubiera ocupado ese cargo público, antes de iniciarse la investigación, o con la que se retire durante la actuación.   b) Control disciplinario interno y externo Ahora bien, de acuerdo con las competencias de que trata el artículo 2 de la Ley 734, el control disciplinario se ejerce tanto en un nivel interno, a cargo de las oficinas o unidades de control disciplinario interno de las entidades, órganos y organismos del Estado, como en un nivel externo, a cargo de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, principalmente. b.1.

Control disciplinario interno El artículo 76 de la Ley 734 de 2002 establece el deber de crear, en cada entidad u organismo, una oficina o unidad de control disciplinario interno, con el requisito de ser «del más alto nivel» y estar conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la Administración, para cumplir la función de conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores del respectivo organismo o entidad: Artículo 76.

Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.

En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […] Parágrafo 2º—Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Parágrafo 3º—Donde no se hayan implementado oficinas de Control Disciplinario Interno, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. (Subraya la Sala).

El artículo citado, además de ordenar que la ubicación jerárquica de la oficina de control disciplinario interno, en la estructura del respectivo organismo o entidad, permita garantizar la segunda instancia, también asigna dicha instancia al nominador, salvo disposición legal en contrario. Y establece que, cuando no sea factible organizar la segunda instancia dentro del respectivo organismo o entidad, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. La hipótesis normativa sobre la imposibilidad de garantizar la segunda instancia dentro de la respectiva entidad, y su solución -la competencia de la Procuraduría General-, guardan evidente relación con las estructuras internas de los organismos y entidades públicos, que son jerárquicas, así como con la categorización de los empleos públicos en niveles igualmente jerárquicos[21].

A este respecto, es importante mencionar que el Código Disciplinario Único, adoptado por la Ley 200 de 1995[22], contemplaba expresamente que la competencia para adelantar el proceso disciplinario exigía que el investigador fuera «de igual o superior jerarquía a la del investigado». El Código contenido en la Ley 734 de 2002 no repitió expresamente tal previsión, por lo que la jurisprudencia constitucional ha considerado que dicha ley varió la concepción del control disciplinario: […] A partir de lo expuesto, es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado.

En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado. Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado […][23].

Esta interpretación ha sido acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en ocasiones anteriores, en las que ha explicado: […] el actual Código Disciplinario Único reemplazó el criterio jerárquico-funcional que las legislaciones anteriores establecían como fundamento principal de la competencia para el ejercicio del control disciplinario a nivel interno, por un criterio de especialidad y de autonomía, conforme al cual el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de las diferentes entidades, ramas, órganos u organismos del Estado, esto es, tanto la investigación como la decisión, le corresponde en primera instancia a las respectivas oficinas, grupos o unidades de control disciplinario interno [24].

Esta posición se ve reflejada, igualmente, en la Circular Conjunta DAFP - PGN No. 001 del 2 de abril de 2002[25], expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría General de la Nación, y en la cual se establece: Competencias de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno. En cualquiera de las alternativas que se adopte para organizar o implementar la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno, a la misma le compete adelantar tanto la indagación preliminar, como la investigación y el fallo de primera instancia, respecto de los servidores públicos del organismo o entidad correspondiente.

Esta competencia cubre a todos los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, cualquiera sea la naturaleza del cargo (empleados públicos y trabajadores oficiales así como empleados de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, o provisionales) y cualquiera sea el nivel al cual corresponda el empleo, salvo las competencias propias de la Procuraduría General de la Nación y de otras autoridades, según lo dispuesto en la Constitución Política y en el mismo Código Disciplinario Único.

(Se destaca). Ahora bien, lo anterior no significa que el criterio jerárquico haya desaparecido totalmente del Código Disciplinario Único vigente, ni que resulte irrelevante. Por el contrario, el comentado artículo 76 de la Ley 734 exige que las oficinas de control disciplinario interno: i) sean «del más alto nivel», expresión que, por tratarse de una dependencia, remite a la estructura institucional de cada entidad, y ii) se integren con servidores «del nivel profesional», expresión que corresponde a uno de los niveles de los empleos públicos[26].

Asimismo, la norma citada establece que la segunda instancia en los procesos disciplinarios le corresponde, por regla general, al nominador, servidor público que es jerárquicamente superior al jefe o director de la oficina de control disciplinario interno. Y la misma disposición preceptúa que, en aquellas entidades u organismos públicos en los que no se haya implementado unidad u oficina de control disciplinario interno (por razones organizacionales), «el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél», con lo cual ratifica la aplicación del principio jerárquico.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que: […] el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado […][27]. La necesidad de atender el criterio jerárquico, para determinar o precisar, en algunos casos, la competencia en materia disciplinaria, surge igualmente de la exigencia de garantizar el debido proceso en la actuación sancionatoria disciplinaria (artículo 29 de la Constitución Política), tanto para el investigado como para el quejoso y la sociedad, en general, así como de la necesidad de velar por los principios de igualdad, imparcialidad y moralidad, que rigen la función administrativa (artículos 209 de la Carta y 3 del CPACA).

Como lo ha señalado también la Sala, la situación de sujeción y subordinación, consustancial a la relación laboral, excluye, por su propia naturaleza, la posibilidad de que un determinado servidor público investigue y sancione disciplinariamente a su superior. Dado lo anterior, la Sala considera que, para solucionar satisfactoriamente la inquietud planteada, es necesario acudir al artículo 76 de la Ley 734 de 2002 y a los principios que gobiernan la organización y la actuación administrativas, en general, y el proceso sancionatorio disciplinario, en particular, haciendo énfasis en el principio de jerarquía, como se explica a continuación. Principio de jerarquía en el proceso disciplinario La jerarquía resulta vinculada inexorablemente con los demás principios que integran la función administrativa, tanto en el ámbito de la Constitución Política[28], como en el legal (Ley 489 de 1998[29]), puesto que al hablar de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, buena fe, eficiencia, participación, responsabilidad y transparencia, como elementos que informan, integran e interpretan el ordenamiento jurídico, necesariamente se tiene en cuenta el principio de jerarquía, por cuanto no de otra forma es posible organizar la actividad del Estado.

En el mismo sentido, cuando la Constitución precisa que el Estado propende por la satisfacción de los intereses generales, mediante «la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones», claramente el principio de jerarquía constituye el punto de partida (artículo 209), puesto que nada se puede descentralizar, delegar ni desconcentrar si la iniciativa no respeta la estructura jerárquica y la competencia que los servidores públicos de mayor jerarquía tienen para el efecto.

Así, la Constitución dispone que la ley «fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos», como una expresión inequívoca del principio de jerarquía (artículo 211). Otros principios y nociones contenidos en la Ley 489 de 1998 tienen como su fundamento a la jerarquía, a saber, la competencia administrativa (artículo 5), la coordinación y colaboración (artículo 6), la descentralización administrativa (artículo 7) y la desconcentración administrativa (artículo 8), y reiteran lo señalado sobre la centralidad de la estructura jerárquica en el Estado para la procuración de sus fines.

El Decreto Ley 770 de 2005[30] precisa que, «según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de las entidades u organismos a los cuales se refiere el presente decreto se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial» (artículo 3).

Es decir, el mérito que constituye para una persona su preparación académica, experiencia, habilidades, destrezas, así como el grado de responsabilidad que está en capacidad de asumir, dan lugar a que se desempeñe en un nivel, cargo o grado de jerarquía superior o inferior, conforme a la clasificación jerárquica dispuesta en el Decreto 770 de 2005, esto es: Artículo 4.

Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales: 4.1 Nivel Directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos. 4.2 Nivel Asesor.

Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección de la rama ejecutiva del orden nacional. 4.3 Nivel Profesional. Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, reconocida por la ley y que según su complejidad y competencias exigidas, les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales. 4.4 Nivel Técnico.

Comprende los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y la tecnología. 4.5 Nivel Asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución. Parágrafo.

Se entiende por empleos de alta dirección de la rama ejecutiva del orden nacional, los correspondientes a Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Viceministros, Subdirectores de Departamento Administrativo, Directores de Unidad Administrativa Especial, Superintendentes y Directores, Gerentes o Presidentes de Entidades Descentralizadas En concreto, de acuerdo con el Decreto 770 de 2005, los criterios para determinar las competencias laborales y los requisitos para acceder a los empleos están sujetos a: «5.1.1 Estudios y experiencia. 5.1.2 Responsabilidad por personal a cargo. 5.1.3 Habilidades y aptitudes laborales. 5.1.4 Responsabilidad frente al proceso de toma de decisiones. 5.1.5 Iniciativa de innovación en la gestión. 5.1.6 Valor estratégico e incidencia de la responsabilidad» (artículo 5).

En el mismo sentido, el Decreto Ley 785 de 2005, «por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004», indica que la jerarquía en los empleos comprenderá «Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial» (artículos 3 y 4) y que se tendrán en cuenta «la educación formal, la no formal y la experiencia» para determinar los requisitos generales para acceder a los empleos (artículos 5–12), es decir, el mérito personal y profesional de las personas para que se ubiquen en un nivel superior o inferior.

El Decreto 785 de 2005, tal y como lo hace el Decreto 770 de 2005, fija los criterios para determinar las competencias: «13.1.1. Estudios y experiencia. 13.1.2. Responsabilidad por personal a cargo. 13.1.3. Habilidades y las aptitudes laborales. 13.1.4. Responsabilidad frente al proceso de toma de decisiones. 13.1.5. Iniciativa de innovación en la gestión» (artículo 13).

En consecuencia, la naturaleza de la función pública y las normas vigentes sobre la materia determinan una organización jerárquica, en la cual quien está en un nivel, cargo o grado superior debe su condición a los méritos que derivan de sus estudios y experiencia, principalmente, cuestión que establece en el interior de la entidad una superioridad desde todas las perspectivas, a saber: posición en la estructura organizacional, remuneración, responsabilidades, dirección de la actividad de los subalternos, entre otras.

Así, la jerarquía de los niveles, de acuerdo con lo dispuesto en las normas analizadas, en orden descendente en la estructura y planta de personal de las entidades y órganos del Estado, de mayor a menor, es: (i) nivel directivo; (ii) nivel asesor; (iii) nivel profesional; (iv) nivel técnico y (v) nivel asistencial. El juzgamiento disciplinario hace suponer que quien lo lleva a cabo tenga un conocimiento de las diferentes labores que desempeña el servidor público investigado, que se encuentre en la capacidad de entender sus funciones y de determinar si su comportamiento resultó, en cuanto a legalidad y corrección, acorde con la función pública.

Así, la Sala considera que el conocimiento y la capacidad requeridos para los procesos disciplinarios no se satisfacen desde el punto de vista funcional por parte de un subalterno del disciplinado. Desde cualquier perspectiva en que se mire, un procedimiento que permita el juzgamiento disciplinario del superior por parte del subalterno, iría en contra de la naturaleza de la función pública y de su estructura, de la jerarquía y del mérito.

No puede aceptarse que el criterio de la superioridad jerárquica, que como se explicó, no fue abandonado del todo por la Ley 734 de 2002, sino que, por el contrario, se halla reconocido explícitamente en varias de sus disposiciones, sea exclusivo para aquellos casos en los cuales no haya una oficina de control disciplinario interno, puesto que esta regla específica consiste en una de las concreciones del principio o de la regla general de jerarquía que la Sala ha concluido del ordenamiento jurídico, tanto por la vía de la aplicación directa e inequívoca de las normas mencionadas y analizadas, como de los principios generales de nuestra juridicidad, también conocidos como analogía iuris[31].

En efecto, así como el citado código establece expresamente que cuando en una entidad u organismo no exista unidad u oficina de control disciplinario interno, la acción disciplinaria debe ser ejercida, en primera instancia, por el superior inmediato del investigado, y en segunda instancia, por el superior jerárquico de aquel (artículo 76), en un claro reconocimiento del principio jerárquico, resultaría antijurídico concluir que el jefe, director o coordinador de la unidad de control interno (en las entidades en donde tal dependencia existe) pueda investigar y sancionar o exonerar disciplinariamente a su superior jerárquico, pues en dicho caso se estaría aplicando la regla previamente descrita de manera completamente inversa, es decir, que en lugar de que el superior investigue disciplinariamente al subalterno, sea este el que discipline a aquel.

En conclusión, el análisis de las normas y los principios señalados le permite a la Sala concluir que existe un principio o regla general en materia administrativa, inclusive disciplinaria, que consiste en que los servidores públicos no pueden ser investigados o juzgados por otros servidores públicos que se encuentren en niveles jerárquicos inferiores. b.2.

Control disciplinario externo La Constitución Política y la Ley 734 de 2002 radican el control disciplinario externo en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías distritales y municipales, principalmente. El artículo 118 de la Constitución Política ordena: Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.

Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Conforme al artículo 275 ibidem, el procurador general de la Nación es «el supremo director del Ministerio Público», y el artículo 277 establece sus funciones principales, entre las cuales se encuentran: Artículo 277.

El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: […] 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley. […] La Ley 734 de 2002, en los artículos 2 y 3, se refiere a las funciones de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, como titulares de la acción disciplinaria.

Asimismo, en el artículo 6, establece: Artículo 6. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.

El Decreto Ley 262 de 2000[32] contiene la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación. En cuanto a las funciones disciplinarias de las procuradurías delegadas, el artículo 25 dispone: Artículo 25. Funciones disciplinarias. Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes funciones disciplinarias: 1. Conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra: a) Los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa o judicial, y de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Organización Electoral, el Banco de la República, la Comisión Nacional de Televisión, las comisiones de regulación de servicios públicos y de otros organismos autónomos del orden nacional, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría. […] En relación con dicho decreto, es importante recordar, en primer lugar, que este fue expedido dentro de la vigencia de la Ley 200 de 1995.

Por tal razón, sus disposiciones deben leerse e interpretarse, actualmente, a la luz de lo previsto en la Ley 734 de 2002, especialmente en lo concerniente a la competencia para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas. En segundo lugar, debe señalarse que, según el epígrafe del mismo Decreto Ley 262 de 2000, su objeto consiste en modificar «la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General…» (se resalta), entre otros asuntos.

Esto lo ratifica el artículo 7 del citado decreto, cuando dispone: Artículo 7. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: […] 8. Distribuir las funciones y competencias atribuidas en la Constitución o la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distintas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo criterio de especialidad, jerarquía y las calidades de las personas investigadas, cada vez que por necesidades del servicio se requiera. […] Parágrafo.

El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto.

Las funciones y competencias que en este decreto se atribuyen a las procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas o delegarlas en virtud de las facultades previstas en este artículo. No obstante, el Procurador General podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en cualquier momento o delegarlas en otros funcionarios, dependencias de la entidad o comisiones especiales disciplinarias cuando lo considere necesario para garantizar la transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función administrativa y disciplinaria. […].

(Subrayas añadidas). En armonía con lo anterior, el artículo 78 de la Ley 734 preceptúa: Artículo 78. Competencia de la Procuraduría General de La Nación. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código.

(Se destaca). Como se desprende de lo anterior, y tal como lo ha manifestado la Sala en ocasiones anteriores[33], para determinar si una actuación disciplinaria debe ser conocida por cierta dependencia de la Procuraduría General de la Nación, es necesario determinar, primero, si el asunto es competencia de dicho órgano de control. Sólo en el evento de concluirse que el asunto compete a la Procuraduría General de la Nación, puede establecerse, a continuación, qué dependencia o servidor público de dicho órgano tiene la competencia interna para conocerlo, con base en lo dispuesto en el Decreto Ley 262 de 2000 y en las resoluciones y demás actos administrativos que haya dictado el procurador general de la Nación, para delegar, asignar o distribuir las funciones que constitucional o legalmente le corresponden a dicho funcionario, o al respectivo órgano. Así, por el hecho de que el artículo 25, numeral 1°, del Decreto Ley 262 de 2000 disponga que a las procuradurías delegadas les compete investigar a los servidores públicos de rango igual o superior al de secretario general, no puede inferirse ni concluirse que dicha competencia le corresponda a la Procuraduría General de la Nación. Lo único que puede deducirse de dicha norma es que, cuando la competencia para investigar a determinado servidor público de ese nivel jerárquico esté asignada a la Procuraduría General de la Nación (por una norma constitucional o legal), o porque dicho órgano decida utilizar su poder disciplinario preferente, la competencia para el efecto, a nivel interno, le corresponde a las citadas dependencias. 2.

La Superintendencia Nacional de Salud y el alcance funcional de su Oficina de Control Disciplinario Interno La entidad surgió en 1977 bajo el nombre de Superintendencia de Seguros de Salud con la finalidad de controlar y vigilar los seguros sociales obligatorios. Luego, en virtud de la Ley 15 de 1989, asumió el nombre que tiene en la actualidad, es decir, Superintendencia Nacional de Salud.

Con posterioridad, en vigencia de la Constitución Política de 1991, se expidió el Decreto 2165 de 1992 con el propósito de reestructurarla, objetivo que también cumplió el Decreto 1259 de 1994, cuando se dispuso que ejercería funciones de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En los últimos años, la Ley 1122 de 2007, el Decreto 1018 de 2007, el Decreto 2462 de 2013 y el Decreto 1080 de 2021, han modificado la estructura y las funciones de esta.

Así, el artículo 1 del Decreto 1080 de 2021 «[p]or el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud», establece que esta «es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente». El artículo 5 ibidem, señala en el numeral 9 del artículo 5 del citado decreto, que la Secretaría General de la Supersalud estará compuesta, entre otras por: Artículo 5.

Estructura. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá para el desarrollo de sus funciones la siguiente estructura: […] 9. Secretaría General […] 9.5 Oficina de Control Disciplinario Interno. De lo anterior, se tiene que el Decreto 1080 de 2021, mismo que modificó la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud, estableció que la Oficina de Control Disciplinario Interno de la citada autoridad estaría adscrita a la Secretaría General.

Por este motivo, no es equivocado manifestar que la mencionada dependencia y sus empleados son subalternos del secretario general, en materia disciplinaria. Las funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno de dicha autoridad quedaron establecidas en el artículo 42 del citado decreto así: Artículo 42. Funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno. Son funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno, las siguientes: 1.

Ejercer la función disciplinaria de conformidad con la Constitución, el régimen Disciplinario y demás normas complementarias. 2. Adelantar y resolver en primera instancia todos los procesos disciplinarios respecto de aquellas conductas en que incurran los servidores en el ejercicio de sus funciones y exfuncionarios, que afecten la correcta prestación del servicio y el cumplimiento de los fines y funciones, a excepción del Superintendente Nacional de Salud, Superintendentes Delegados, Jefes de Oficina, Jefes de Oficina Asesora y Secretario General, quienes por disposición legal serán adelantados por la Procuraduría General de la Nación. […] Asimismo, el decreto en cita establece que la segunda instancia de este tipo de procesos regidos por la Ley 734 de 2002, está en cabeza del despacho del superintendente nacional de salud, a saber: Artículo 7°.

Funciones del Despacho del Superintendente Nacional de Salud. Son funciones del Despacho del Superintendente Nacional de Salud, además de las señaladas por la Constitución Política y la ley, las siguientes: [ ] 37. Conocer y fallar, en segunda instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores y ex servidores públicos de la Superintendencia. La sala se hace la advertencia que si bien la actuación disciplinaria (indagación preliminar), se inició en vigencia del Decreto 2463 de 2013, este fue derogado por el Decreto 1080 de 2021, sin embargo, para este caso, no variaron, ni se modificaron las normas en materia de distribución de funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Supersalud, ya que simplemente se excluyó del ámbito de competencia de la citada oficina al jefe de la oficina asesora, dicha modificación no tiene incidencia alguna en la competencia de los funcionarios investigados en la presente actuación disciplinaria, ya que dentro de los presuntos responsables no se encuentra el mencionado funcionario.

De acuerdo con lo dispuesto en las normas transcritas, correspondería a la Procuraduría General de la Nación conocer de los procesos disciplinarios en los que estuvieren vinculados funcionarios o ex funcionarios que hayan ejercido los cargos de superintendente nacional de salud, superintendente delegado, secretario general, jefe de oficina y jefe de oficina asesora, puesto que de manera expresa la norma excluye a los servidores referidos de la competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud. 4.3.

Evolución de la doctrina de la Sala de Consulta y Servicio Civil en casos similares. Se precisa y reitera su posición actual Dado que la Sala de Consulta ha resuelto, en ocasiones anteriores, conflictos de competencia administrativa cuyo objeto consiste en definir la autoridad competente para iniciar o continuar procesos disciplinarios, en primera instancia, contra funcionarios que ejercen o habían ejercido los cargos de director general o secretario general en determinadas entidades públicas, es importante reseñar brevemente las principales decisiones emitidas por la Sala, con el fin de establecer las diferencias y semejanzas entre dichos casos y el que se estudia en esta oportunidad, así como esclarecer cuál es la posición actual de la Sala en esta materia.

Es importante anotar que estas decisiones deben ser analizadas dentro del contexto fáctico que le dio origen a cada una de ellas, pues, en algunas decisiones, los servidores o ex servidores públicos investigados tenían a su cargo la función de control disciplinario interno en las respectivas entidades; mientras que en otras, no. Asimismo, en algunas situaciones, los investigados eran o habían sido los superiores jerárquicos del servidor público o la dependencia que tenía asignada dicha función, y en otras, no. a) Conflicto de competencias entre la Procuraduría General de la Nación y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).

Decisión del 6 de mayo de 2015, radicación número 11001-03-06-000-2015-00040-00 En aquella oportunidad, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias que tenía como objeto establecer la autoridad competente para adelantar una actuación disciplinaria conta la secretaria general de la ESAP. La Sala declaró que la ESAP era la competente para tramitar y resolver el proceso, con base en la competencia general que el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 otorga a las unidades u oficinas de control disciplinario interno de las ramas, órganos y entidades del Estado para investigar a sus propios servidores y ex servidores públicos.

Además, consideró que, como la investigada ya no pertenecía a la citada entidad, no se observaba, en principio, ningún impedimento para que la nueva secretaria general pudiera investigarla. En este sentido, la Sala indicó: (i) La titularidad de la acción disciplinaria, de conformidad con el artículo 2°[34] de la Ley 734 de 2002, corresponde, por regla general, a las oficinas de control interno disciplinario de las entidades, en este caso la ESAP, salvo disposición legal en contrario.

(ii) En el ordenamiento legal, específicamente en la Ley 734 de 2002, no se encuentra supuesto normativo alguno que establezca que la competencia para investigar disciplinariamente a quien se desempeñe como secretario general de entidades públicas es la Procuraduría General de la Nación. (iii) Las reglas establecidas en el Decreto 262 de 2000… específicamente las del artículo 25, indican que las procuradurías delegadas conocerán en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los “funcionarios que tengan rango equivalente o superior al de secretario general”, pero en el entendido de que la Procuraduría General de la Nación haga uso de su poder preferente, caso en el cual se aplican a aquellas actuaciones cuyo conocimiento compete a dicha entidad… (iv) De conformidad con el artículo 18° del Decreto 219 de 2004[35], en la Escuela Superior de Administración Pública es posible “ejercer el control interno disciplinario en primera instancia, comunicar y notificar los actos administrativos que de él se generen”, de lo cual se encarga la Secretaría General, a través de un grupo de trabajo especifico (sic), implementado mediante las Resoluciones 7373 de 12 de marzo de 2004 y 0593 de mayo 28 de 2009 de dicha entidad.

(v) El Título III del Código Disciplinario Único establece las causales de “impedimentos y recusaciones” a las que están sometidos los servidores públicos que ejercen la acción disciplinaria y señala el procedimiento que debe adelantarse en caso de que alguna se advierta. “Tener interés directo en la actuación disciplinaria”, como a juicio de la ESAP ocurre en el presente asunto, implica que el servidor público respectivo se aparte del conocimiento de la actuación disciplinaria, en la medida en que, precisamente, está consagrado en el numeral 1° del artículo 84[36] como una causal de impedimento.

En este caso, tal como lo establece el artículo 87[37] de dicho código y lo entendió la Procuraduría General de la Nación en Concepto de 25 de junio de 2013[38], la actuación deberá remitirse al funcionario superior para que decida sobre el impedimento, y en caso de que lo acepte, determine a quien corresponde el conocimiento de las diligencias.

(vi) Finalmente, aunque no hay duda de que el sujeto investigado, Adriana Jimena Martínez Bocanegra, y el funcionario investigador eran la misma persona al momento de la presunta comisión de la falta disciplinaria, también es cierto que en la actualidad quien ocupa la Secretaría General de la ESAP y, por tanto, a quien le corresponde el control disciplinario interno, es una persona distinta de la investigada, sobre la cual, en principio, no existe impedimento legal por ese hecho que le impida continuar con la actuación disciplinaria respectiva[39]. b) Conflicto de competencias entre la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa - y el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.

Decisión del 10 de octubre de 2016, radicación número 11001-03-06-000-2015-00213-00 En esta oportunidad, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias para establecer la autoridad competente para continuar con una actuación disciplinaria iniciada contra el entonces secretario general del SENA y otros funcionarios de inferior jerarquía. La Sala declaró que la Oficina de Control Disciplinario Interno del Servicio Nacional de Aprendizaje era la competente para continuar dicha actuación, al considerar que, de acuerdo con la estructura organizacional del SENA, el secretario general no estaba en un nivel jerárquico superior a la Oficina de Control Disciplinario Interno, ni existía una norma especial que excluyera a ese funcionario de la competencia general que corresponde a dicha dependencia, en materia disciplinaria, sobre los servidores públicos del SENA.

En este sentido, afirmó: En síntesis, la Sala ha aclarado, como ahora se reitera, que salvo que el asunto corresponda a alguna de las excepciones anteriormente indicadas, las oficinas de control disciplinario interno tienen la competencia suficiente para conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra cualquier servidor público de la entidad, inclusive de aquellos funcionarios de nivel directivo que estén en su mismo nivel jerárquico o, lógicamente, en uno inferior.

Cabe recordar de manera particular que en un asunto similar al que ahora se analiza, la Sala ya advirtió expresamente que las oficinas de control disciplinario son competentes para investigar al Secretario General de la entidad cuando este cargo no tiene un nivel jerárquico superior al de aquellas, de manera que “la competencia para investigar disciplinariamente a funcionarios que tengan rango equivalente o superior al de Secretario General, se radica en las Procuradurías Delegadas, en primera instancia, únicamente cuando se haya ejercido el poder disciplinario preferente.”[40] (Subraya la Sala) […] Como se indicó, de conformidad con los artículos 75 y 76 de la Ley 734 de 2002, las oficinas de control disciplinario interno tienen competencia para investigar disciplinariamente a la generalidad de servidores públicos de la entidad, inclusive a sus secretarios generales y directivos, salvo que unos y otros tuvieren un nivel jerárquico superior dentro de la estructura de la respectiva organización. A ese respecto acaba de verse cómo en lo referente a la estructura organizacional del SENA, el Secretario General no está en un nivel jerárquico superior al de la oficina de control disciplinario interno, ni existe una norma especial que excluya a dicha Secretaría de la competencia disciplinaria general de tales oficinas.

De otro lado, según se explicó, el artículo 25 del Decreto 262 de 2000 regula solamente las competencias internas de la Procuraduría General de la Nación y no contiene una regla autónoma o diferencial de competencia que se sobreponga a lo previsto en el Código Disciplinario Único. Por tanto, para la Sala es claro que la dependencia competente para continuar con la actuación disciplinaria en primera instancia, contra el doctor Milton Núñez Paz, actual Secretario General del SENA, es la Oficina de Control Interno Disciplinario, según la estructura orgánica y funcional de la entidad, establecida por el Decreto 249 de 2004, que la ubica en segundo nivel jerárquico, como dependencia adscrita de la Dirección General.

Es importante reiterar que, en este caso, la Secretaría General del SENA no tenía asignada la función de control disciplinario interno en dicha entidad, ni la oficina de control disciplinario estaba subordinada a esa dependencia. c) Conflicto de competencias entre la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia, Corpoamazonia - Oficina de Control Interno Disciplinario- y la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa -.

Decisión del 18 de julio de 2016, radicación número 11001-03-06-000-2016-00065-00 En esta ocasión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias que tenía por objeto establecer la autoridad competente para investigar disciplinariamente al director general de esa entidad. La Sala declaró competente a la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa-, al considerar que la Oficina de Control Disciplinario Interno de Corpoamazonia estaba subordinada jerárquicamente al director general, en forma inmediata, por lo que, al ser este el nominador de los empleados que conforman dicha dependencia, la transparencia e imparcialidad de los servidores públicos encargados de adelantar la actuación administrativa se encontraban seriamente comprometidas.

En este sentido, señaló: […] el principio de imparcialidad, como parte del debido proceso disciplinario, debe ser entendido como la garantía con la cual se asegura que el funcionario que adelante la investigación, obre efectivamente como un tercero neutral, tanto en relación con las partes (el sujeto disciplinado, el quejoso y el Estado, representado por la entidad o el organismo afectados con la presunta falta), como en relación con la causa misma y el objeto o situación fáctica que se analiza.

Un tercero que, además, debe desarrollar sus competencias sin prejuicios, temores, sentimientos de lealtad o de agradecimiento, ni posturas previas que afecten su ánimo y la sana crítica para actuar y, en su momento, decidir. […] El funcionario sobre quien recae la queja disciplinaria interpuesta por el señor Ramiro Pabón Roa, es el Director o ex Director General de CORPOAMAZONIA, el cual, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, es su representante legal y primera autoridad ejecutiva, y ejerce las funciones que señala el artículo 29 ibídem, entre las cuales está la de “nombrar y remover el personal de la Corporación”.

La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia cuenta con una unidad encargada de ejercer el control disciplinario interno. Sin embargo, dicha dependencia, según la estructura jerárquica establecida en la Resolución No. 1021 del 07 de octubre de 2011, se encuentra subordinada al Director General. Aunque CORPOAMAZONIA cuenta con una Oficina de Control Interno Disciplinario, dicha oficina no podría investigar disciplinariamente al director general de esa corporación, toda vez que este es el superior jerárquico directo y el nominador de los funcionarios que integran tal unidad.

Al estar la Oficina de Control Interno Disciplinario subordinada jerárquicamente al Director General en forma inmediata, y al ser este el nominador de los empleados que conforman dicha dependencia, la transparencia e imparcialidad de los servidores públicos encargados de adelantar la actuación administrativa se encuentran seriamente comprometidas, ya que no existe la garantía de que puedan obrar efectivamente como terceros neutrales ante el sujeto disciplinado, sin temores, sentimientos de lealtad o agradecimiento, prejuicios o posturas previas que afecten su criterio para investigar, y en su momento, decidir.

Por las razones que fueron explicadas anteriormente, tal situación no puede corregirse efectivamente con el mecanismo de los impedimentos y las recusaciones. En efecto, el hecho de que la Oficina de Control Interno Disciplinario pertenezca a la Dirección General y esté bajo su directa tutela, de acuerdo a lo establecido en la Resolución Nº 1021 del 07 de octubre de 2011, la convierte en una unidad que carece de la autonomía e imparcialidad necesarias para investigar al Director o ex Director General, aun cuando los profesionales que la integren cuenten con las mejores calificaciones desde el punto de vista laboral y moral.

Debe recordarse, en este punto, que la imparcialidad no ha de examinarse solamente con un criterio subjetivo, sino también con un parámetro objetivo, esto es, teniendo en cuenta la relación o vínculo jurídico que exista entre el denunciado o investigado y su potencial investigador y fallador. En esa medida, encuentra la Sala que en CORPOAMAZONIA no existe dependencia o empleado alguno que garantice, en el presente asunto, el cumplimiento de los principios que rigen las actuaciones administrativas de carácter disciplinario, específicamente los de jerarquía, imparcialidad, moralidad, transparencia, eficacia e igualdad, dado que el Director o ex Director General de dicha corporación es el investigado, pero al mismo tiempo, es el superior jerárquico y el nominador de todos los servidores públicos de dicha entidad.

Finalmente, advierte la Sala que las consideraciones y conclusiones anteriores no variarían radicalmente por el hecho de que el director general investigado no se encuentre ocupando actualmente su cargo (asunto que no consta claramente en el expediente), o que el coordinador de la unidad de control disciplinario interno que deba investigarlo no haya sido nombrado por ese funcionario, sino por uno anterior o por otro posterior, debido a las siguientes razones: (i) en primer lugar, el derecho al debido proceso y el principio del juez natural exigen que las reglas para determinar la competencia de las autoridades públicas sean permanentes y generales, y no puedan estar sujetas, por lo tanto, a variaciones por esta clase de circunstancias particulares;

(ii) en segundo lugar, el principio de la conservación de la competencia o “perpetuatio jurisdictionis” implica que quien haya empezado a conocer un determinado asunto jurisdiccional o administrativo, siendo competente para ello, mantiene su competencia para seguirlo tramitando y resolverlo, aunque posteriormente cambien las circunstancias subjetivas u objetivas en que dicha competencia se basaba;

(iii) en tercer lugar, aunque el director general investigado se haya retirado de la entidad, ello no significa que desaparezca el sentimiento de gratitud y lealtad de los servidores públicos que fueron nombrados por él y trabajaron bajo sus orientaciones directas, o, por el contrario, que puedan existir resentimientos en algunos de tales servidores, y (iv) por último, aun cuando los funcionarios de control disciplinario no hubieran sido nombrados por el director general que se investiga, sí dependerían jerárquicamente de él y pueden ser removidos por el mismo, quien además podría para (sic) adoptar otra clase de políticas y decisiones administrativas que afectaran directamente el cumplimiento de las funciones encomendadas a la unidad o grupo de control disciplinario interno, como trasladar a sus empleados a otros cargos, modificar sus funciones, abstenerse de ejecutar o aplazar los gastos e inversiones previstos en el presupuesto para el normal funcionamiento de esta dependencia, y otras determinaciones similares.

(Subrayas de la Sala). d) Conflicto de competencias entre el Instituto Nacional de Salud (INS) - Secretaría General - y la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa. Decisión del 18 de julio de 2017, radicación número 11001-03-06-000-2016-00061-00 Con esta decisión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias sobre un proceso disciplinario iniciado, en averiguación de responsables, por el Grupo de Control Interno Disciplinario del mencionado Instituto.

La Sala declaró que la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, era la competente para continuar con esta actuación, al considerar que quien desempeñaba el cargo de secretario general era inferior jerárquico del director general y, a la vez, superior jerárquico de los servidores que integran el Grupo de Control Disciplinario Interno. En este sentido, señaló: Es claro entonces que las estructuras orgánica e interna del INS no contemplan una dependencia encargada de la función disciplinaria, sin perjuicio de que las decisiones en primera y segunda instancia del proceso disciplinario estén adscritas a la Secretaría General y a la Dirección General, respectivamente.

La organización del INS significa, con toda claridad, que quien desempeñe el cargo de Secretario General, es inferior jerárquico del Director General y a la vez superior jerárquico de los servidores que integran el Grupo de control Interno disciplinario. No admite duda, desde los puntos de vista conceptual y práctico, que la relación de jerarquía inhibe la posibilidad de que los profesionales que integran el mencionado grupo adelanten investigación disciplinaria contra quienes desempeñan los cargos de director general y de secretario general.

(Se destaca). e) Conflicto de competencias entre la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa - y el Fondo Nacional del Ahorro (FNA). Decisión del 20 de marzo de 2018, radicación número 11001-03-06-000-2017-00123-00 En esta ocasión, la Sala resolvió un conflicto de competencias administrativas respecto de la autoridad competente para conocer de la queja presentada ante el procurador general de la Nación por quien desempeñaba, en esa época (agosto de 2014), el cargo de jefe de la Oficina Jurídica del FNA, en contra de quien, para el mismo tiempo, desempeñaba el cargo de vicepresidente de Cesantías y Crédito de la referida entidad.

La Sala declaró que el competente para conocer de la queja disciplinaria era la Oficina Jurídica del Fondo Nacional del Ahorro, al considerar que el doctor Hernández (quejoso) ya no se desempeñaba como jefe de la Oficina Jurídica del FNA, ni el supuesto responsable era, en ese momento, el vicepresidente de Cesantías y Crédito. En ese sentido, señaló: […] cuando ocurrieron los hechos que dieron lugar a la queja por presunta configuración de una falta disciplinaria, el doctor Hernández Castellanos quien era el ofendido también era la autoridad competente para iniciar la actuación disciplinaria.

No acudió al régimen de impedimentos y recusaciones sino que optó por acudir directamente a la Procuraduría General de la Nación. Conforme obra en el expediente y se verifica en la página web del FNA, el doctor Hernández no es el actual Jefe de la Oficina Jurídica ni el supuesto agresor, doctor Peñuela, es el Vicepresidente de Cesantías y Crédito.

De manera que no existe el impedimento que podía predicarse del doctor Hernández. Y salvo que el actual Jefe de la Oficina Jurídica se encuentre incurso en causal de recusación frente a la persona del doctor Peñuela o a los hechos que originan la queja, no encuentra la Sala dentro de las diligencias puestas en su conocimiento, razón de tal índole para que la Oficina Jurídica del FNA se abstenga de iniciar la actuación disciplinaria que corresponda a la queja.

Advierte la Sala que igual situación motivó la decisión de fecha 13 de mayo de 2015, invocada como antecedente por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa. En efecto, en esa decisión se declaró competente a la ESAP – Secretaría General, para continuar con la investigación de quien había desempeñado el cargo de Secretaria General, precisamente porque la persona natural se había desvinculado de la entidad. f) Conflicto de competencias entre la Procuraduría General de la Nación (Regional de Cundinamarca) y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca.

Decisión del 1 de octubre de 2019, radicación número 11001- 03-06-000-2019-00090-00 En esta oportunidad, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias respecto de la autoridad competente para adelantar unos procesos disciplinarios iniciados contra la entonces directora y algunos exdirectores de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca.

La Sala declaró que la Procuraduría General de la Nación (Regional de Cundinamarca) era la competente para adelantar las investigaciones de carácter disciplinario contra la servidora y los ex servidores públicos mencionados, al considerar que, conforme a la estructura orgánica de la respectiva entidad, la oficina Asesora Jurídica era jerárquicamente inferior y subordinada, en forma directa, a la Dirección General.

En este sentido, señaló: En consecuencia y debido a la calidad de los cargos desempeñados por los presuntos sujetos disciplinables, la competencia para investigar a los dos exdirectores y la actual directora de la Unidad, es de la Procuraduría General de la Nación (Regional Cundinamarca). Lo anterior, pues la Oficina Asesora Jurídica depende directamente de la Dirección General, es decir que aquellas dependencias son subalternas de ese cargo.

Si la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca tramitara los procedimientos disciplinarios en contra de los dos ex directores y el director de esta entidad, estaría investigando a quienes fueron y actualmente es, el superior jerárquico. En consecuencia, no se podrían garantizar los principios de independencia e imparcialidad para adelantar las respectivas investigaciones.

Aquella subordinación, como lo sostuvo la Sala en anterior oportunidad[41], excluye la posibilidad de que la potestad disciplinaria pueda ejercerla aquella dependencia, porque el inferior jerárquico no puede investigar, en este caso, a quien era o es su actual superior. […[ Se reitera, que debe garantizarse el principio de imparcialidad, en el entendido de que quien fue subordinado de un investigado puede desarrollar sus competencias disciplinarias, como se dijo en párrafos anteriores, sin la objetividad necesaria o con posturas previas que afecten su ánimo y la sana crítica para actuar. […] (Subrayas de la Sala). g) Conflicto de competencias entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación. Decisión del 19 de abril de 2021, radicación número 11001-03-06-000-2020-00253-00.

En aquella oportunidad, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias que tenía como objeto establecer la autoridad competente para adelantar una actuación disciplinaria en contra de la ex secretaria general del Ministerio de Agricultura, quien tiene la función de adelantar, con la ayuda del grupo de control interno disciplinario, las investigaciones disciplinarias en primera instancia. En este sentido, señaló: Al tratarse de un proceso contra la ex secretaria general del Ministerio de Agricultura, el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo, en desarrollo del principio del juez natural.

Así, aunque el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cuente, por mandato legal, con un Grupo de Control Interno Disciplinario, dicha oficina no podría investigar disciplinariamente a la ex secretaria general de esa cartera, toda vez que ella era la jefe de tal dependencia y superiora de los funcionarios que la integran, desde lo puntos de vista orgánico, administrativo y funcional.

En efecto, mediante la Resolución 490 de 2014, se creó el Grupo de Control Disciplinario Interno, adscrito a la Secretaría General, con la función de sustanciar y proyectar, para el secretario general, las actuaciones y decisiones disciplinarias. Por tal razón, los servidores públicos que conforman dicho grupo (incluyendo su coordinador) dependen, en forma directa e inmediata, del secretario general y reciben de este las políticas, directrices, lineamientos y órdenes que deben seguir para el cumplimiento de sus funciones, en materia disciplinaria, además de ser inferiores jerárquicos de quien desempeñe el cargo de secretario general del ministerio.

En el presente asunto, como ya se expuso, el secretario general del ministerio es el encargado de adelantar, con la ayuda del grupo de control interno disciplinario, las investigaciones disciplinarias en contra de los empleados del citado ministerio en primera instancia. En este caso, como la unidad u oficina de control disciplinario interno de dicha entidad depende directamente del secretario general y es a este funcionario a quien se debe investigar, dicha función será cumplida, en primera instancia, por el «superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél» (es decir, el superior del superior), que para este asunto es el ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.

A lo cual ha de agregarse que si la investigación la asumiera el ministro, lo haría en primera instancia, y al no tener superior jerárquico – el ministro -, no podría adelantarse la segunda instancia dentro del mismo ministerio. Es decir, no se cumpliría con la exigencia de esa garantía, que se analizó atrás. Como se puede inferir del recuento anterior, aunque la Sala de Consulta adoptó inicialmente, en la decisión del 6 de mayo de 2015 (Esap), la posición de que la secretaria general (con funciones disciplinarias) de una entidad pública podía investigar disciplinariamente a quien la hubiera precedido en el cargo, y que la figura de los impedimentos era suficiente para superar cualquier situación que pusiera en duda la imparcialidad de quien tiene a su cargo la función disciplinaria, y luego reiteró esta postura en la decisión del 20 de marzo de 2018 (FNA), en algunas decisiones anteriores y en otras posteriores (como la del 1 de octubre de 2019 y la del 19 abril de 2021), se modificó esta posición, para concluir que las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario interno (y quienes los dirigen) no pueden investigar disciplinariamente a quienes ocupen o hayan ocupado los cargos que funcionalmente tienen asignada dicha competencia, así como tampoco a quienes sean o hayan sido sus superiores jerárquicos, en forma directa.

En este sentido, también se precisó que, en dichos casos, los impedimentos y las recusaciones no resultan suficientes ni eficaces para garantizar la aplicación de los principios que gobiernan la función disciplinaria, especialmente los de imparcialidad y transparencia, porque los servidores que conforman la unidad, oficina o grupo de control disciplinario (y quien la dirige, según el caso) están o estuvieron subordinados al funcionario o exfuncionario que se debe investigar.

De esta forma, la situación que puede poner en riego tales principios no proviene de circunstancias puramente personales o subjetivas de los servidores públicos involucrados, sino de la estructura misma de las entidades y organismos públicos, junto a lo dispuesto en la ley sobre la conformación y las funciones de las unidades u oficinas de control disciplinario interno (razones objetivas).

En este sentido, la Sala reitera este último criterio, y precisa su posición al respecto. 4.6. Conclusiones De lo expuesto, se concluye: (i) La titularidad de la potestad disciplinaria corresponde al Estado y se ejerce, como regla general, por la rama, entidad, órgano u organismo al cual pertenece o haya pertenecido el servidor público que deba ser investigado, a través de las oficinas o grupos de control disciplinario interno, sin perjuicio del poder disciplinario preferente atribuido a la Procuraduría General de la Nación y a las personerías, por expreso mandato de la Constitución Política y del Código Disciplinario Único.

(ii) El control disciplinario exige la presencia de una oficina, grupo o unidad de control disciplinario interno[42], conformada por funcionarios «del más alto nivel», cuyo objeto consiste, precisamente, en el ejercicio del control disciplinario dentro de cada entidad, rama órgano u organismo del Estado. (iii) Las oficinas de control disciplinario interno son las encargadas de conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra todos los empleados y funcionarios de su entidad, con las excepciones previstas en la Constitución y en la ley.

(iv) La segunda instancia corresponde al nominador, salvo disposición legal en contrario, o cuando en la entidad no sea posible garantizarla, caso este último en el cual le compete a la Procuraduría General de la Nación, circunstancia que es consecuente con los artículos 29[43] (debido proceso) y 31[44] (doble instancia) de la Constitución Política de 1991.

(v) Cuando quiera que dentro de una entidad u organismo estatal no sea posible garantizar la segunda instancia, tendrá competencia para conocer y fallar el proceso disciplinario, el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. (vi) La asignación de competencias es un asunto de reserva legal, y, por tanto, resulta contrario a derecho su modificación o variación por actos jurídicos de inferior categoría. (vii) El poder preferente que tiene la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria es excluyente (cuando lo ejerce) y su ejercicio es facultativo.

(viii) Las competencias internas de la Procuraduría General de la Nación están previstas en el Decreto Ley 262 de 2000, y entran a operar cuando dicho órgano de control sea el competente para conocer de determinado asunto o actuación disciplinaria, con base en las normas constitucionales y legales que resulten aplicables. (ix) La actuación disciplinaria se debe desarrollar conforme a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, jerarquía, imparcialidad, publicidad y contradicción. (x) El principio de la conservación de la competencia o perpetuatio jurisdictionis implica que quien haya empezado a conocer un determinado asunto, jurisdiccional o administrativo, siendo competente para ello, mantiene su competencia para seguirlo tramitando y resolverlo, aunque posteriormente cambien las circunstancias subjetivas u objetivas en las que dicha competencia se basaba. 5.

El caso concreto La autoridad competente para adelantar la actuación disciplinaria con radicado No. 1905015, iniciada contra ex servidores públicos de la Supersalud, incluyendo a quienes ejercieron los cargos de secretario general, jefes de oficina, asesor y subdirector, es la Procuraduría General de la Nación –Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, conclusión a la que se llega con fundamento en las consideraciones efectuadas en el acápite anterior, que se pueden concretar de la siguiente manera.

De entrada, se advierte que el Decreto 1080 de 2021 explícitamente excluye del ámbito de la competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno del conocimiento de los procesos disciplinarios que vinculen al «Superintendente Nacional de Salud, Superintendentes Delegados, Jefes de Oficina, Jefes de Oficina Asesora y Secretario General», en tanto que «por disposición legal serán adelantados por la Procuraduría General de la Nación» (artículo 42, numeral 2).

Por consiguiente, la Sala encuentra que la organización de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud, instrumentada por medio del Decreto 1080 de 2021 si bien se expidió en el marco de las exigencias previstas en la Constitución Política y en la Ley 489 de 1998 para la modificación de la estructura de las entidades y organismos del Estado[45], no desarrolló en toda su extensión las exigencias del artículo 76 de la Ley 734 de 2002 respecto de una oficina de estas condiciones «encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores».

Así las cosas, la Sala concluye que el numeral 2 del artículo 42 del Decreto 1080 de 2021, en armonía con el artículo 277 de la Carta, permiten determinar que la Procuraduría General de la Nación es la competente para conocer de las investigaciones disciplinarias en contra del secretario general, y de los jefes de oficina, pues la primera de las normas citadas excluye a estos servidores públicos del campo de acción de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud, quedando dichos funcionarios, por lo tanto, en la órbita de la competencia residual o «cláusula general de competencia» que la Constitución Política asigna a la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria.

Vale la pena mencionar que aun cuando lo dispuesto en la norma citada podría resultar discutible, desde el punto de vista legal, dicha disposición forma parte de un decreto expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, razón por la cual se presume legal, se encuentra vigente y resulta obligatorio, mientras no sea suspendido o anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Aunado a lo anterior, la Sala considera que, por disposición del artículo 76 del Código Disciplinario Único, cuando en una entidad u organismo no sea posible garantizar la segunda instancia, la acción disciplinaria debe ser adelantada por la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En el presente asunto, una de las personas sobre quien recae la actuación disciplinaria fue secretario general de la Supersalud, es decir, que fungió como jefe de la Secretaría General, dependencia de la que hace parte la Oficina de Control Disciplinario Interno. Por lo tanto, el citado exfuncionario fue o pudo ser superior jerárquico (en los aspectos administrativo y funcional) de los demás empleados que conforman, en la actualidad, dicho grupo.

Por lo tanto, si no se aplicara el Decreto 1080 de 2021, dicha oficina tampoco podría investigar disciplinariamente al ex secretario general de esa autoridad, toda vez que este era el jefe de tal dependencia y superior de los funcionarios que la integran, desde lo puntos de vista orgánico, administrativo y funcional. Igualmente, como el superintendente Nacional de Salud es el superior inmediato de uno de los presuntos responsables (secretario general), quien además es el superior jerárquico y funcional de la Oficina de Control Disciplinario Interno en el caso concreto no podría garantizarse la segunda instancia que debe existir en toda actuación disciplinaria, razón por la que corresponde conocer el asunto a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se garantice adecuadamente el derecho constitucional al debido proceso.

Lo anterior significa que para esos funcionarios expresamente excluidos en el numeral 2 del artículo 42 del Decreto 1080 de 2021, no se implementó la Oficina de Control Interno Disciplinario y como el superintendente de salud es superior inmediato de unos de los investigados (secretario general), en el caso concreto no podría garantizarse la doble instancia, por lo que, corresponde conocer el asunto a la Procuraduría General de la Nación. En el mismo sentido, la Procuraduría también es competente por razón de la conexidad para conocer de las investigaciones disciplinarias en contra de los demás servidores públicos relacionados con el asunto, puesto que, al tenor de la Ley 734 de 2002, «cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía» (artículo 81, inciso 2).

Entonces, en concordancia con el artículo 25, numeral 1, del Decreto Ley 262 de 2000, la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal deberá continuar la indagación preliminar con radicado No. 1905015 iniciada por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Supersalud en contra de ex servidores públicos de la misma entidad.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación -Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal-, para continuar la actuación disciplinaria radicada con el No. 1905015 iniciada por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Supersalud contra diferentes ex servidores públicos de la misma entidad.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, con el fin señalado en el numeral anterior.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 2080 de 2021.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidente de la Sala Consejera de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Ausente con permiso Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] A través del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC. «Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». [2] «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». [3] «Artículo 265.

Vigencia y derogatoria.(…)

PARÁGRAFO 1 o. El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación.». Es importante indicar que la entrada en vigencia de la norma ocurrió el 29 de junio de 2021, fecha para la cual la investigación por parte de la Procuraduría ya se había abierto, razón por las que se entiende que en este momento la función de la Procuraduría en este caso es jurisdiccional. [4] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos de competencias administrativas con radicados 11001030600020060005900, 11001030600020060005900 [sic], 11001030600020070005600, 11001030600020090004200, 11001030600020130020700 y 11001030600020140006300. [5] Artículo 1°.

Modifícase el artículo 2o de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2o. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. […] [6] Artículo 73.

Modifícase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […] Parágrafo 1o.

El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación. […] [7] Artículo 74. Reconocimiento y ejercicio de funciones jurisdiccionales. El reconocimiento y ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se le atribuyen a la Procuraduría General de la Nación en esta ley, comenzarán a regir al día siguiente de su promulgación. […] Los expedientes disciplinarios contra servidores públicos de elección popular que, a la entrada en vigencia de esta ley, estén en curso en las personerías municipales serán enviados inmediatamente a la Procuraduría General de la Nación. […] [8] Artículo 241.

A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Se destaca]. [9] Artículo 158. [10] Artículo 139.

Es relevante mencionar que el penúltimo inciso de esta norma estatuye: Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada. [Se destaca]. [11] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [12] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00. [13] «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». [14] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación 11001030600020060011200 (1787). [15] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2011, radicación 11001030600020110000200 (2046). [16] Ley 734 de 2002, artículo 1. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria».

Artículo 2º. «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de Control Disciplinario Interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». [17] Ver, entre otros: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 28 de enero de 2020, radicación 11001-03-06-000-2019- 00108-00; decisión del 18 de junio de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019- 00060-00, decisión del 5 de septiembre de 2018, radicación 11001-03-06-000- 2018-00009-00, decisión del 19 de abril de 2021, radicación 11001-03-06-000- 2020-00253-00. [18] Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria, radicación 161- 5411 IUS 2012-6965. 26/07/2012. [19] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de abril de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-0015-00. [20] Decreto Ley 770 de 2005, «[p]or el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004». [21] Ley 200 de 1995, «[p]or la cual se adopta el Código Disciplinario Único».

Artículo 57: «Competencia para adelantar la investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la Entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este Código».

(Se resalta). [22] Corte Constitucional, sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003, expediente D-4172. [23] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 18 de julio de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00065-00. En este documento, también se señaló: «[…] a diferencia de lo que sucedía bajo el régimen de la Ley 200 de 1995, las unidades u oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada por la ley de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, al Consejo Nacional de la Judicatura o a los respectivos consejos seccionales» (hoy en día, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales).

Ver también: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 8 de junio de 2016, radicado 11001-03-06-000-2016-00011-00. [24] «ASUNTO: Las Oficinas de Control Disciplinario Interno en el Nuevo Código Disciplinario Único». [25] Decreto Ley 770 de 2005, artículo 3: «Niveles jerárquicos de los empleos. Según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de las entidades u organismos a los cuales se refiere el presente decreto se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial». [26]Corte Constitucional, sentencia C-1061 del 11 de noviembre de 2003, expediente D-4463. [27] “Artículo 209.

La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”. [28] Ley 489 de 1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

“Artículo 3. Principios de la función administrativa. La función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia”. [29] Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004. [30] Al respecto, es necesario considerar que de los principios y reglas generales implícitos en el ordenamiento jurídico se pueden concluir diferentes reglas explicitadas en las normas en virtud de la aplicación de la analogía iuris, la cual se encuentra establecida, junto con la analogía legis, en la Ley 153 de 1887, en los siguientes términos: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho" (artículo 8). [31] «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». [32] Por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 10 de octubre de 2016, expediente 11001 03 06 000 2015 00213 00. [33] «[32] Ibídem». [34] «[34] Ibídem». [35] «[35]“Artículo  84.

Causales de impedimento y recusación. Son causales de impedimento y recusación, para los servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria, las siguientes: 1. Tener interés directo en la actuación disciplinaria, o tenerlo su cónyuge, compañero permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil.

(…)”». [36] «[36] “Artículo 87. Procedimiento en caso de impedimento o de recusación. En caso de impedimento el servidor público enviará, inmediatamente, la actuación disciplinaria al superior, quien decidirá de plano dentro de los tres días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quien corresponde el conocimiento de las diligencias (…).”». [37] «[37] En dicho concepto la Procuraduría General de la Nación manifestó: “Sin embargo, hay aspectos que tienen el carácter de excepcionalidad, para efectos que se cumplan los fines del Estado, este es el caso de situaciones en que se da trámite a un impedimento o una recusación, pues en estos eventos el superior de quien se declara impedido o es recusado adquiere competencia para determinar que servidor público debe asumir la averiguación disciplinaria correspondiente, otorgando por este solo hecho la competencia, en este caso disciplinaria, para conocer de la actuación”». [38] «[38] Consultado el 22 de abril de 2015 en http://www.esap.edu.co/noticias-internas/1475-el-nuevo-secretario-de-la- esap-c%C3%A9sar-barrera-%C3%A1vila-impulsar%C3%A1-la-reforma-de-la- entidad.html». [39] [18] Ibídem. [40] [27] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto con Rad. 11001 03 06 000 2016 00064 00 del 6 de diciembre de 2016, entre otras decisiones. [41] La Ley 734 dispone en el numeral 32 del artículo 34, referente a los deberes de todo servidor público, el deber de implementar u organizar en toda entidad u organismo del Estado una unidad u oficina de control disciplinario interno al más alto nivel. [42] «Artículo 29.

El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso». [43] «Artículo 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley». [44] El Decreto 1080 fue expedido por el Presidente de la República de conformidad con las atribuciones conferidas por la Constitución Política, la cual precisa que le corresponde: “Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley” (artículo 189, numeral 16), y por la Ley 489 de 1998, donde se dispone que las modificaciones aludidas deberán “garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley” (artículo 54, literal e).