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Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 11001032400020150052200 Demandante: Laura Moreno Restrepo Demandados: Nación – Gobierno Nacional1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial realizada el 9 de febrero de 20182, por medio del cual se decretó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes, ii) consideraciones de la Sala y iii) resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Laura Moreno Restrepo3 presentó demanda contra la Nación – Gobierno Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad4, para que se declare la nulidad del Decreto núm. 1547 de 23 de julio de 2015, “[…] Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1077 de 2015 en lo relacionado con el trámite de las solicitudes de licencias urbanísticas […]”, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Solicitud de medida cautelar 2. La parte demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado sustentada, así: 1 Conformado por el Presidente de la República y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 2 La providencia fue proferida por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López. 3 En nombre propio. 4 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.

Indicó que el acto acusado establece que el titular de la licencia de construcción tiene la obligación de adelantar el trámite administrativo para el reforzamiento estructural de una edificación que presente graves daños en su estructura portante, cuando así lo establezca la autoridad municipal o distrital encargada de la gestión del riesgo de desastres o se encuentre en firme una orden judicial o administrativa; por lo que, en su criterio, se viola el artículo 13 de la Ley 675 de 3 de agosto de 20015 que dispone que solamente la Asamblea General de Copropietarios tiene la facultad de decidir si se reconstruye o no la edificación. 2.2.

Afirmó que el acto administrativo acusado establece que, si el proyecto se encuentra en período de garantía, el constructor o enajenador responsable de la garantía o la compañía de seguros que constituyó la misma, deberá tramitar la licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural, lo que, a su juicio, es una medida inconveniente que desconoce las facultades de los copropietarios, comoquiera que deben “[…] aceptar una reconstrucción realizada por el mismo causante del daño […]”. 2.3.

Adujo que “[…] el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio excedió sus facultades por cuanto al expedir las normas demandadas: - Desconoció los artículos 58 y 79 de la constitución política de Colombia. – Desconoció el artículo 669 del Código Civil. […] - Generó una excesiva discrecionalidad para el causante de las fallas que necesitan reforzamiento, atentando contra los intereses y derechos de quienes ostentan derecho de dominio sobre la edificación […]”.

Actuación procesal 3. El Consejero Ponente, mediante auto de 5 de febrero de 2016, denegó el decretó de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado. Para fundamentar su decisión, consideró lo siguiente: “[…] el actor arguye que establecer como obligatorio para el titular de la licencia de construcción, adelantar el trámite para obtener la licencia en la modalidad de reforzamiento estructural, viola el artículo 13 de la Ley 675 de 2001, comoquiera que esta regula dos casos en los cuales es obligatoria la reconstrucción de un inmueble, entre los cuales no está la hipótesis que determina el Decreto, esto es, la obligación de tramitar la licencia en la modalidad de reforzamiento estructural cuando obre concepto técnico o sentencia judicial que determine el riesgo de construcción. Sobre el particular, el Despacho advierte prima facie, no se observa una contradicción entre el acto acusado y la citada norma superior dado que esta última no establece que los casos allí enunciados sean los únicos en los cuales se deba reconstruir una edificación, es decir, no es una enunciación taxativa, sino que pueden haber otros 5 “[…] Por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal […]”. 3 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eventos en los cuales se hace necesario la reconstrucción de un inmueble, por ejemplo en el comentado caso del acto acusado. […] el Despacho advierte que el problema que plantea el actor se reduce a una tensión entre el interés particular (propiedad privada) y el interés general (la prevención de desastres técnicamente previsibles), respecto de lo cual, en principio, ha de prevalecer este último, pues así lo establece el artículo 58 constitucional cuando preceptúa “el interés privado deberá ceder al interés público o social”. […]” 4.

La parte demandante, mediante escrito de 11 de febrero de 20166, recibido en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, interpuso recurso de reposición contra el auto citado supra. 5. El Consejero Sustanciador, mediante auto proferido el 6 de abril de 2016, resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el auto de 5 de febrero de 2016, en el sentido de confirmar la decisión. Providencia objeto del recurso de súplica y sus fundamentos 6.

El Consejero Sustanciador, en la audiencia inicial realizada el 9 de febrero de 20187, considero que: 6.1. Los procesos contentivos del medio de control de nulidad, pueden versar, además de la legalidad de un acto administrativo, sobre la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos. 6.2. Las medidas cautelares, en los procesos contentivos del medio de control de nulidad que además de la legalidad de un preciso acto administrativo tienen por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, podrán ser decretadas de oficio. 6.3.

En el presente caso, además de pretender la nulidad del Decreto núm. 1547 de 23 de julio de 2015, “[…] Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1077 de 2015 en lo relacionado con el trámite de las solicitudes de licencias urbanísticas […]”, también se expusieron casos de connotación nacional, referentes a la constructora CDO en los que evidenciaron fallas estructurales de edificaciones en su construcción, específicamente pronunciamientos de la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, así como el riesgo y la vulneración de los derechos colectivos que dichos eventos representaron para la comunidad. 6 Cfr. folios 49 a 64 cuaderno de medida cautelar. 7 Cfr. folios 77 a 96 cuaderno de medida cautelar, auto proferido en audiencia inicial. 4 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.4.

El Decreto núm. 1547 de 23 de julio de 2015, “[…] Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1077 de 2015 en lo relacionado con el trámite de las solicitudes de licencias urbanísticas […]”, en el parágrafo 3 del artículo 1.°, dispone la obligación de tramitar una licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural de una edificación cuando se expida concepto técnico de la autoridad municipal o distrital encargada de la gestión del riesgo que evidencie que la edificación presenta graves daños en su estructura. 6.5.

Dicha normativa, en consideración del Despacho Sustanciador, debe ser suspendida provisionalmente, comoquiera que, en primer término, es obligación de la copropiedad determinar si el inmueble debe ser demolido o reforzado; en segundo término, las autoridades están obligadas a adelantar todas las gestiones necesarias para proteger la vida e integridad de la comunidad no solamente la elaboración del citado concepto técnico; y, en tercer término, la obligación de la consecución de la licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural de la edificación en riesgo, no puede recaer únicamente en el constructor responsable de los eventos riesgosos. 6.6.

Es así como se determinó lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECRETAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los siguientes apartes contenidos en el parágrafo 3 del artículo 1 del Decreto 1547 de 2015: “concepto técnico expedido por autoridad municipal o distrital encargada de la gestión del riesgo de desastres, que evidencie que una edificación presenta graves daños en su estructura portante que pueda llegar a afectar la vida o la salud de las personas, que genere lesiones o impactos graves en las mismas o en la comunidad, o medie”.

Del literal a), “expedido el concepto técnico de la autoridad municipal o distrital encargada de la gestión del riesgo de desastres, o”; y del inciso segundo del literal b) “deberá tramitarse la licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural por el constructor o enajenador responsable de la garantía o la compañía de seguros que constituyó la misma.

En caso de no hacerlo, dicho trámite lo podrá adelantar el municipio o distrito.”

SEGUNDO: De manera provisional en el artículo 2.2.6.1.2.1.1 del Decreto único reglamentario número 1077 de 2015, en su parágrafo tercero, de la manera en que fue modificado por el artículo 1 del Decreto 1547 de 2015, quedará así: ““Artículo 2.2.6.1.2.1.1 Solicitud de la licencia y sus modificaciones. (…) Parágrafo 3°. En los casos en que exista una orden de autoridad judicial o administrativa que ordene reforzar el inmueble, se deberá garantizar la vida y salud de las personas, así como la estabilidad de las obras, de la siguiente forma: a) Titularidad.

Será obligatorio para el titular de la licencia de construcción adelantar el trámite para su reforzamiento estructural, una vez se encuentre en firme la decisión judicial o administrativa; en el caso en que el proyecto se encuentre sometido al régimen de propiedad horizontal, el titular de la referida licencia de construcción, será la asamblea de copropietarios o quien esta faculte; b) Intervención de los alcaldes.

En el evento que el titular de la licencia de construcción se niegue a solicitar la respectiva licencia en la modalidad de reforzamiento, el trámite se adelantará por el alcalde municipal o distrital. 5 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si el proyecto se encuentra en periodo de garantía de la construcción, los costos del trámite y de la ejecución de la obra estarán a cargo de quienes deben asumir la garantía de la construcción; c) Trámite.

En todos los anteriores casos, el curador urbano o la autoridad encargada de resolver la solicitud de licencia, deberá citar a los titulares del derecho de dominio, a quienes ostenten garantías reales, así como a los vecinos colindantes del inmueble o inmuebles para que se hagan parte y hagan valer sus derechos, dando aplicación al procedimiento para la expedición de las licencias y sus modificaciones contemplado en el presente decreto; d) Costos.

Los costos del trámite y de la ejecución de la obra estarán a cargo del titular o de quienes deben asumir la garantía de la construcción. Si por alguna de las situaciones descritas anteriormente, el municipio o distrito asumió el valor asociado al trámite de reforzamiento estructural, de conformidad con las disposiciones del artículo 69 de la Ley 9ª de 1989 o la norma que lo modifique o sustituya, podrá exigir su reembolso por jurisdicción coactiva, si es del caso; e) Incumplimientos.

El desconocimiento por parte de los responsables del trámite descrito, dará lugar a las sanciones urbanísticas del artículo 103 de la Ley 388 de 1997, modificado los artículos 1° de la Ley 810 de 2003 y 104 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2° de la Ley 810 de 2003 y 104 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2 de la Ley 810 de 2003.

Para su trámite, estudio y expedición, la solicitud de licencia no se someterá a reparto entre los curadores urbanos del municipio o distrito.

TERCERO: La presente decisión no exime a la propiedad o copropiedad de la obligación de decidir sobre la demolición o el reforzamiento de la edificación cuando, mediando concepto técnico de autoridad competente, se observa que ella presenta graves daños en su estructura portante que pudieren corresponderles como consecuencia de una eventual omisión. Todo ello de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: La medida cautelar se adopta sin perjuicios de las acciones que los afectados puedan adelantar contra los responsables de la situación. […]” 7. Para fundamentar su decisión, consideró lo siguiente: 7.1. En el caso sub examine, procede el decreto de la medida cautelar solicitada comoquiera que “[…] han surgido hechos nuevos que dan cuenta de la necesidad de adoptar de oficio la medida cautelar de suspensión provisional […]”, en aras de proteger los derechos e intereses colectivos a la salubridad y seguridad pública, conforme lo previsto en el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437, sobre procedencia de medidas cautelares. 7.2.

Teniendo en cuenta lo anterior, consideró que, en el caso sub examine, resulta procedente el decreto de una medida cautelar de oficio comoquiera que: “[…] se advierte un hecho nuevo que acaeció después de la resolución de la solicitud de suspensión provisional presentada por la parte actora, consistente en que actualmente en la ciudad de Cartagena existen varias edificaciones en grave riesgo de colapso, debido a fallas estructurales en su construcción, lo cual afecta los derechos colectivos a la salubridad y la seguridad pública. 6 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En Oficio 00104 de 17 de enero de 2018, el Fiscal General de la Nación advierte al Alcalde Encargado de la Ciudad de Cartagena, sobre un riesgo inminente en carias edificaciones de la ciudad así: “Como es de conocimiento, a partir de las experticias técnicas realizadas por la Universidad de Cartagena se ha concluido técnicamente que dieciséis (16) edificios de esa ciudad, podrían estar en las mismas condiciones de riesgo que las del edificio “Blas de Lezo”, cuya catástrofe es de conocimiento público.

A partir del momento en que se tuvo conocimiento de estos dictámenes, la Fiscalía dispuso de la apertura de las investigaciones pertinentes […] pues como se advierte en los estudios de patología estructural y vulneración sísmica, aquellos están en inminente riesgo de desplome, motivo por el cual los expertos recomiendan “el desalojo inmediato de las edificaciones.” […] […](…)” En comunicado de 20 de enero de 2018 titulado “Procuraduría urge por cumplimiento del Plan de Normalización Urbanística por parte de la Alcaldía de Cartagena”, obrante en el Boletín No. 035 de 2018 de la Procuraduría General de la Nación, se advirtió lo siguiente: “El Procurador General de la Nación exigió a la alcaldía de Cartagena el cumplimiento del Plan de Normalización Urbanística que permita la vigilancia técnica a las licencias expedidas por parte de las curadurías urbanas, con prioridad en las construcciones que están en riesgo, y pidió adoptar las acciones necesarias para garantizar la vida y la integridad de los habitantes y vecinos de 16 edificaciones que presentan fallas estructurales. […]”.

(Resaltado fuera del texto). 7.3. Explicó que, en la ciudad de Cartagena, existen edificaciones en grave riesgo de colapso, debido a fallas estructurales en su construcción. En ese sentido, y teniendo en cuenta que el acto acusado regula el trámite para la expedición de licencias de reforzamiento estructural respecto de edificaciones con fallas en su construcción y que amenacen colapso, se hace necesario, en aras de salvaguardar intereses colectivos a la salubridad y seguridad pública, pronunciarse de oficio respecto de los afectos jurídicos del acto acusado. 7.4.

Sostuvo que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 13 y 38 de la Ley 675, solamente la Asamblea General de Copropietarios tiene la facultad de determinar si se debe realizar la reconstrucción o la demolición de un edificio cuando esté presente destrucción o deterioro superior al 75% de su valor comercial. 7.5. Señaló que, el acto acusado establece la obligación de tramitar una licencia de construcción de una edificación, en la modalidad de reforzamiento estructural, cuando se expida concepto técnico de una autoridad municipal o distrital encargada de la gestión del riesgo, en la que se indique que la edificación presenta graves daños en su estructura portante; sin embargo, el mencionado concepto no es una decisión definitiva que tenga la capacidad de imponer obligaciones. 7 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.6.

Consideró que el acto administrativo acusado limita los alcances del concepto técnico indicado supra, comoquiera que prevé que es procedente solicitar únicamente la expedición de una licencia de construcción cuando se deba realizar un reforzamiento estructural, restringiendo la adopción de otro tipo de medidas diferentes como lo es la demolición. 7.7.

Asimismo, consideró que el acto acusado establece que la licencia de construcción, en la modalidad de reforzamiento estructural, debe ser tramitada por el constructor responsable de la obra. Sin embargo, no debería ser esta persona la facultada para adelantar el mencionado trámite, por cuanto fue precisamente quien omitió sus deberes de diligencia y cuidado en el desarrollo del proyecto.

En ese sentido, las autoridades competentes y los propietarios, son los encargados de adoptar las medidas que se requieran para el reforzamiento estructural pero los costos que se deriven de la ejecución de la obra deben estar a cargo de los garantes de la construcción. 7.8. Indicó que el acto acusado asigna a los propietarios la responsabilidad que se deriva de las recomendaciones indicadas en el concepto técnico, desconociendo que las autoridades administrativas tienen la obligación de adoptar las medidas necesarias para proteger la vida, la integridad y la salud de las personas.

Recurso de súplica y sus fundamentos 8. La parte demandada, en la realización de la audiencia inicial de 9 de febrero de 2018, presentó recurso de súplica contra el auto citado supra, argumentando lo siguiente: 8.1. Manifestó que “[…] quiero referirme a que, en la decisión inicial, en la cual se negó la medida cautelar, su señoría fue muy enfático en el sentido de que la propiedad privada debía cumplir una función social, y que el interés particular debía ceder al interés general […]”. 8.2.

Afirmó que, el acto acusado es un decreto reglamentario expedido de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, la Ley 388 de 18 de julio de 19978, la Ley 9 de 11 de enero de 19899 y la Ley 675. 8.3. Adujo que, es pertinente distinguir los términos de “reconstrucción” y de “reforzamiento”, por cuanto son dos conceptos diferentes; así mismo, se deben 8 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 9 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 8 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tener en cuenta los considerandos del acto acusado, que establece, entre otros aspectos, que para adelantar las obras de construcción, ampliación y demolición, se requiere la expedición de la licencia correspondiente por parte de los municipios, los distritos o los curadores urbanos, de conformidad con lo previsto en el artículo 99 de la Ley 388. 8.4.

Señaló que el numeral 7 del artículo 99 de la Ley 388 dispone que las licencias urbanísticas deben expedirse de conformidad con los requisitos fijados por las normas que reglamentan el trámite correspondiente y, además, que la administración no puede exigir requisitos adicionales a los establecidos en el ordenamiento jurídico. Traslado del recurso de súplica 9.

El Consejero Sustanciador, en la audiencia inicial, corrió traslado del recurso de súplica, en el que la parte demandante y el Agente del Ministerio Público manifestaron lo siguiente: Parte demandante 10. La parte demandante se opuso a la prosperidad del recurso de súplica, con fundamento en los siguientes argumentos: 10.1. Señaló que la parte demandada, en la sustentación del recurso de súplica, indicó que los conceptos de reforzamiento y de reconstrucción son diferentes; sin embargo, no mencionó cuáles son las diferencias técnicas entre el uno y el otro, lo que en la práctica ha generado que ambos conceptos sean utilizados indistintamente. 10.2.

Sostuvo que las constructoras han utilizado la diferencia entre los conceptos de reforzamiento y reconstrucción para interpretar de forma equívoca la norma y solicitar la licencia directamente sin tener en cuenta la voluntad de los copropietarios, que es un requisito establecido en la Ley 675. 10.3. Indicó que el acto acusado les permite a los coproprietarios adoptar únicamente la medida de reforzamiento cuando, en muchos casos, esta no puede realizarse conforme al concepto técnico.

Asimismo, el decreto establece que la encargada de tramitar la licencia es la misma constructora, pese a que fue la que incumplió con los requisitos de sismo resistencia. 9 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.4.

Explicó que la providencia que suspendió provisionalmente los efectos del acto acusado no limita las facultades de los alcaldes para adoptar las medidas necesarias para la protección y la seguridad de las personas. Ministerio Público 11. El Agente Ministerio Público delegado ante esta Corporación se opuso a la prosperidad del recurso de súplica, con fundamento en los siguientes argumentos: 11.1.

Señaló que la medida cautelar adoptada complementa la efectividad de las actuaciones adelantadas por las autoridades para la protección de los derechos e intereses colectivos a la salubridad y la seguridad pública de la comunidad y de las personas que habitan en las edificaciones. 11.2. Indicó que la medida cautelar permite la adopción de otras medidas alternativas por parte de las autoridades administrativas y judiciales, sin desconocer la importancia de los conceptos técnicos que se lleguen a emitir. 11.3.

Manifestó que mediante la suspensión de los efectos del acto acusado se busca que en las edificaciones con fallas en su construcción se puedan adoptar medidas complementarias de forma directa y expedita, sin necesidad de que se expida un concepto técnico. Asimismo, se garantiza que las obligaciones derivadas de las decisiones que se vayan a adoptar no vayan a ser asumidas de forma exclusiva por los copropietarios. 11.4.

Adujo que las medidas que lleguen a adoptar los alcaldes no pueden ser obligatorias para los copropietarios, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 675; adicionalmente, la decisión de ordenar el reforzamiento estructural o no, debe ser adoptada por el legislador y no mediante un decreto reglamentario. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 12.

La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; iii) procedencia y oportunidad del recurso de súplica; iv) el problema jurídico; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las licencias urbanísticas; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el régimen de propiedad horizontal; viii) el marco normativo sobre los deberes de las autoridades 10 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativas y de los sujetos de derecho privado en situaciones donde una edificación presente graves daños en su estructura portante; y ix) el análisis del caso concreto.

Competencia 13. Vistos los artículos 125 y 246 de la Ley 1437, sobre expedición de providencias y el recurso de súplica: esta Sala es competente para resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 9 de febrero de 2018, con exclusión del Consejero que profirió el auto objeto del recurso. Procedencia del recurso de súplica 14.

Vistos los artículos 243 numeral 2.º; 244 y 246 de la Ley 1437, sobre los recursos de apelación y súplica. 15. Atendiendo a que la parte demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de súplica contra el auto proferido en audiencia inicial realizada el 9 de febrero de 2018, por medio del cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de unos apartes del acto administrativo acusado, en un asunto de única instancia, el recurso es procedente de conformidad con lo dispuesto en los artículos anotados supra. 16.

Agotado el procedimiento previsto en la Ley 1437 para el recurso de súplica, la Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandada en el recurso interpuesto contra el auto de 9 de febrero de 2018, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos de unos apartes del acto acusado, teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 32010 y 32811 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201212, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, frente al problema jurídico planteado infra. 10 “[…]

ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. […]”. 11 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. […]”. 12 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 11 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico 17.

Le corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el auto recurrido y el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada, si se reunían los requisitos de ley para decretar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado porque: i) la Asamblea General de Copropietarios es el único órgano facultado para ordenar el reforzamiento estructural de una edificación que presente riesgos en su estructura portante; ii) el concepto técnico expedido por la autoridad municipal o distrital encargada de la gestión del riesgo de desastres constituye una causal para solicitar una licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural; iii) el concepto técnico puede recomendar alternativas diferentes a la orden de reforzamiento estructural, como lo es la demolición; iv) no es procedente jurídicamente que sean el constructor o enajenador responsable de la garantía o la compañía de seguros los encargados de tramitar la licencia de construcción; y v) el acto acusado asigna únicamente a los propietarios las obligaciones derivadas del concepto técnico, sin tener en cuenta las competencias de las autoridades municipales y distritales sobre la materia. 18.

En ese sentido establecer, si se confirma, modifica o revoca el auto del 9 de febrero de 2018. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 19. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares, en especial, el parágrafo que indica “[…] las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio […]”; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 idem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 12 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.

Esta Sala considera que, atendiendo lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 21.

Con el fin de verificar los requisitos establecidos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, esta Sala en providencia de 26 de junio de 202013 consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como lo son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 22.

La Sala, en la providencia citada supra indicó que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas14.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las licencias urbanísticas 23. Visto el artículo 5 de la Ley 388, sobre el ordenamiento territorial, establece que el ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295-00. 14 Sobre el particular también se puede ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 24 de febrero de 2022. Expediente con núm. Único de radicación: 11001032400020210042100. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 13 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. 24.

Visto el artículo 2 ibidem, el ordenamiento del territorio tiene como principios: i) la función social y ecológica de la propiedad; ii) la prevalencia del interés general sobre el particular; y iii) la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. 25. Visto el artículo 3 ibidem, sobre la función pública de urbanismo, prevé que el ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, y sirve para dar cumplimiento a diversos fines, dentro de los que destacan: i) hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios; ii) atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible; y iii) mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. 26.

La Corte Constitucional15 se ha pronunciado sobre el desarrollo urbanístico, en los siguientes términos: “[…] para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere, de manera previa a su ejecución, la obtención de la licencia urbanística correspondiente […] 7.6.

En la planeación urbana el régimen de los usos del suelo ocupa entonces una posición central. Esa relevancia puesta de presente en varias disposiciones constitucionales y legales, hace posible concluir que en su definición se encuentra comprometido el interés público, social y comunitario. Esta conclusión supone que las regulaciones que en esta materia adoptan el legislador –con fundamento en el inciso primero del artículo 334 C.P.- y las entidades territoriales –con apoyo en el numeral 7º del artículo 313 C.P.- inciden en la comprensión del artículo 58 de la Constitución y en esa medida, como lo ha destacado la Corte “la legislación urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles […]” (Destacado fuera de texto). 27.

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que toda obra de urbanización, construcción, demolición, reconstrucción y reforzamiento estructural, debe contar con una licencia urbanística con el fin que las autoridades administrativas verifiquen el cumplimiento los requisitos establecidos en la normatividad en materia urbanística. 15 Corte Constitucional, sentencia C-193 de 20 de abril de 2016;

M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 14 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28. Visto el artículo 1 del Decreto núm. 1469 de 30 de abril de 201016, sobre la licencia urbanística, la define como una autorización previa para adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar el loteo o subdivisión de predios, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal competente, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial. 29.

Visto el artículo 99 de la Ley 388, sobre licencias urbanísticas, establece, que para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente; la cual corresponde a un acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se autoriza específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público; además el otorgamiento de la licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo respectivo, así como la certificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y sismorresistentes y demás reglamentaciones en que se fundamenta, y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo en tanto esté vigente o cuando se haya ejecutado la obra siempre y cuando se haya cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma. 30.

Sobre el particular, esta Sección, en providencia de 28 de agosto de 2014, analizó la naturaleza de la licencia de construcción, en los siguientes términos: “[…] La naturaleza jurídica de la licencia de construcción y la procedencia de la acción. Para analizar este cuestionamiento resulta necesario determinar la naturaleza jurídica de la Licencia de Construcción otorgada a particulares determinados y la posibilidad de ser demandado el acto que la contiene en ejercicio de la acción de simple nulidad. 16 “[…] Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones […]”. 15 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El acto demandado, Resolución CU1 – 0439 de 2002 concedió licencia para la construcción de obra nueva.

Esta manifestación de la Administración constituye un acto de contenido particular y concreto en tanto comporta la autorización que se otorga a unos particulares para que desarrollen una obra privada o construcción en un inmueble determinado, que crea una situación jurídica concreta y vinculante para el administrado, lo que da lugar, en principio, a promover en su contra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho […]” (Destacado fuera del texto). 31.

La Sala considera que una licencia urbanística es: i) un acto administrativo de carácter particular y concreto; ii) mediante el cual la administración autoriza que se desarrolle una obra de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales; y iii) las solicitudes de licencias urbanísticas deben resolverse de conformidad con los requisitos fijados por las normas nacionales que reglamenten su trámite.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del régimen de propiedad horizontal 32. Visto el artículo 58 de la Constitución Política, sobre la propiedad privada, prevé que se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social; la propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica; y el Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. 33.

Visto el artículo 1 de la Ley 67517, establece que el régimen de propiedad horizontal regula la forma especial de dominio, denominada propiedad horizontal, en la que concurren derechos de propiedad exclusiva sobre bienes privados y derechos de copropiedad sobre el terreno y los demás bienes comunes, con el fin de garantizar la seguridad y la convivencia pacífica en los inmuebles sometidos a ella, así como la función social de la propiedad. 34.

La Corte Constitucional en la sentencia T-555 de 200318, definió la propiedad horizontal en los siguientes términos: 17 “[…] Por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal […]”. 18 Corte Constitucional, sentencia T-555 de 10 de julio de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 16 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La propiedad horizontal es una forma de dominio que implica, por un lado, la propiedad exclusiva sobre una parte del inmueble bien sea un apartamento, un piso o un local comercial, y por otro, la propiedad común de las áreas sociales, necesarias para la existencia, seguridad y conservación del edificio.

La dirección y administración del condominio está a cargo de la asamblea general, órgano de dirección de la persona jurídica que surge por mandato legal, integrado por la totalidad de propietarios de los apartamentos pisos o locales cuyo representante legal es el administrador señalado en el reglamento debidamente legalizado, es decir, elevado a escritura pública e inscrito en la oficina de instrumentos públicos.

Dicha asamblea general, como órgano de administración y dirección de la unidad residencial o del centro comercial es el encargado de examinar los aspectos generales, económicos y financieros de la copropiedad, tiene la facultad de adoptar las decisiones que conciernen a la comunidad, las que, si se ajustan a la Constitución, la Ley 675 del 3 de agosto de 2001 “Por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal” y los reglamentos, deben ser acatadas por todos los propietarios, inclusive para los ausentes o disidentes, el administrador y los demás órganos, y en lo pertinente los usuarios y ocupantes del edificio, conjunto residencial o centro comercial […]” (Destacado fuera de texto). 35.

En ese orden de ideas: i) la propiedad horizontal es una forma de dominio en la que concurren derechos de propiedad privados y comunes; ii) la Asamblea General de Propietarios está a cargo de la dirección y administración; iii) se encarga de examinar los aspectos generales, económicos y financieros de la copropiedad; y iv) tiene la facultad de adoptar las decisiones que conciernen a la copropiedad siempre que no sean contrarias al interés público o social.

Marco normativo sobre los deberes de las autoridades administrativas y de los sujetos de derecho privado en situaciones donde una edificación presente graves daños en su estructura portante 36. Visto el artículo 13 de la Ley 675, sobre la decisión de reconstrucción del edificio o conjunto cuando exista destrucción o deterioro, dispone que, se procederá a la reconstrucción del edificio o conjunto en los siguientes eventos: i) cuando la destrucción o deterioro del edificio o conjunto fuere inferior al setenta y cinco por ciento (75%) de su valor comercial; ii) cuando no obstante la destrucción o deterioro superior al setenta y cinco por ciento (75%) del edificio o conjunto, la asamblea general decida reconstruirlo, con el voto favorable de un número plural de propietarios que representen al menos el setenta por ciento (70%) de los coeficientes de propiedad. 37.

Visto el numeral 8 del artículo 38 ibidem, establece como función de la Asamblea General de Propietarios decidir sobre la reconstrucción del edificio o conjunto. 17 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38. Visto el artículo 14 de la Ley 1801 de 29 de julio de 201619, sobre el poder extraordinario de los alcaldes y gobernadores para la prevención del riesgo o ante situaciones de emergencia, seguridad y calamidad, prevé que estos podrán disponer acciones transitorias de Policía, ante situaciones extraordinarias que puedan amenazar o afectar gravemente a la población, con el propósito de prevenir las consecuencias negativas ante la materialización de un evento amenazante o mitigar los efectos adversos ante la ocurrencia de desastres, epidemias, calamidades, o situaciones de seguridad o medio ambiente; así mismo, para disminuir el impacto de sus posibles consecuencias, de conformidad con las leyes que regulan la materia. 39.

Visto el artículo 202 ibidem, sobre la competencia extraordinaria de policía de los gobernadores y los alcaldes, prevé que, ante situaciones extraordinarias que amenacen o afecten gravemente a la población y con el propósito de prevenir el riesgo o mitigar los efectos de desastres, epidemias, calamidades, situaciones de inseguridad y disminuir el impacto de sus posibles consecuencias, estas autoridades en su respectivo territorio, podrán ordenar, con el único fin de proteger y auxiliar a las personas y evitar perjuicios mayores, entre otras, algunas de las siguientes medidas: i) ordenar el inmediato derribo, desocupación o sellamiento de inmuebles, sin perjuicio del consentimiento del propietario o tenedor; ii) ordenar la construcción de obras o la realización de tareas indispensables para impedir, disminuir o mitigar los daños ocasionados o que puedan ocasionarse; y, iii) las demás medidas que consideren necesarias para superar los efectos de la situación de emergencia, calamidad, situaciones extraordinarias de inseguridad y prevenir una situación aún más compleja. 40.

Visto el artículo 172 ibidem, sobre las medidas correctivas de las autoridades de Policía, establece que estas son acciones impuestas por las autoridades de Policía a toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes específicos de convivencia; las medidas correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia. 41.

Visto el artículo 186 ibidem, sobre la medida correctiva de construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble, dispone que es la orden de Policía de mantener, reparar, construir, cerrar o reconstruir un inmueble en mal estado o que amenace ruina, con el fin de regresarlo a su estado original o para que no implique riesgo a sus moradores y transeúntes.

Esta orden puede aplicarse 19 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia […]”. 18 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a cualquier clase de inmueble. Se incluye en esta medida el mantenimiento y cerramiento de predios sin desarrollo o construcción. 42.

Visto el artículo 77 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201220, sobre la orden de demolición, prevé que los alcaldes de los distritos y municipios comprendidos dentro de las áreas geográficas determinadas en la declaratoria de una situación de desastre o calamidad pública, previo informe técnico de los respectivos Consejos, podrán ordenar, conforme a las normas de policía aplicables, la demolición de toda construcción que amenace ruina o que por su estado de deterioro ponga en peligro la seguridad o la salubridad de los habitantes de la misma o de otras personas.

La orden será impartida mediante resolución motivada que será notificada al dueño o al poseedor o al tenedor del respectivo inmueble, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de su expedición. 43. En relación con la demolición, el artículo 194 de la Ley 1801, la define como la destrucción de edificación desarrollada con violación de las normas urbanísticas, ambientales o de ordenamiento territorial, o cuando la edificación amenaza ruina, para facilitar la evacuación de personas, para superar o evitar incendios, o para prevenir una emergencia o calamidad pública.

Los actos acusados Contenido del acto administrativo acusado 44. El Decreto núm. 1469 de 30 de abril de 2010, “[…] Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones […]” fue compilado por el Decreto núm. 1077 de 26 de mayo de 2015 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio […]”, constituyendo el marco normativo para el trámite y la expedición de las licencias urbanísticas. 45.

El Decreto núm. 1547 de 23 de julio de 2015, modificó algunos artículos del Decreto 1077 de 2015 indicado supra, en los siguientes términos (se resaltan los apartes objeto de la medida cautelar de suspensión de los efectos): “[…] Que por lo tanto se requiere que el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio establezca las medidas necesarias para que los alcaldes municipales, distritales y el Gobernador de San Andrés y Providencia, de acuerdo con sus competencias, 20 “[…] Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones […]”. 19 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puedan adelantar directamente las acciones correspondientes frente a las edificaciones o construcciones que requieran de intervención por su condición de riesgo, cuando el titular de las licencias urbanísticas se niegue a tomar medidas para conjurar el mismo.

DECRETA

Artículo 1. Modifíquese el artículo 2.2.6.1.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 2015 del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio", el cual quedará así: “Artículo 2.2.6.1.2.1.1 Solicitud de la licencia y sus modificaciones. El estudio, trámite y expedición de licencias urbanísticas y de sus modificaciones procederá a solicitud de quienes puedan ser titulares de las mismas, una vez hayan sido radicadas en legal y debida forma.

Parágrafo 1°. Se entenderá que una solicitud de licencia o su modificación está radicada en legal y debida forma si a la fecha de radicación se allega la totalidad de los documentos exigidos en el presente decreto, aun cuando estén sujetos a posteriores correcciones. Adicionalmente, y tratándose de solicitudes de licencias de construcción y sus modalidades, el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente encargada del estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas, al momento de la radicación deberá verificar que los documentos que acompañan la solicitud contienen la información básica que se señala en el Formato de Revisión e Información de Proyectos adoptado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio mediante la Resolución número 0931 de 2012 o la norma que la adicione, modifique o sustituya.

Parágrafo 2°. La expedición de la licencia conlleva, por parte del curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente encargada del estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas, la práctica, entre otras, de las siguientes actuaciones: el suministro de información sobre las normas urbanísticas aplicables al predio o predios objeto del proyecto, la rendición de los conceptos que sobre las normas urbanísticas aplicables se soliciten, la aprobación del proyecto urbanístico general y de los planos requeridos para acogerse al régimen de propiedad horizontal, la revisión del diseño estructural y la certificación del cumplimiento de las normas con base en las cuales fue expedida.

Parágrafo 3°. En los casos en que exista concepto técnico expedido por autoridad municipal o distrital encargada de la gestión del riesgo de desastres, que evidencie que una edificación presenta graves daños en su estructura portante que pueda llegar a afectar la vida o la salud de las personas, que genere lesiones o impactos graves en las mismas o en la comunidad, o medie una orden de autoridad judicial o administrativa que ordene reforzar el inmueble, se deberá garantizar la vida y salud de las personas, así como la estabilidad de las obras, de la siguiente forma: a) Titularidad.

Será obligatorio para el titular de la licencia de construcción adelantar el trámite para su reforzamiento estructural, una vez expedido el concepto técnico de la autoridad municipal o distrital encargada de la gestión del riesgo de desastres, o se encuentre en firme la decisión judicial o administrativa; en el caso en que el proyecto se encuentre sometido al régimen de propiedad horizontal, el titular de la referida licencia de construcción, será la asamblea de copropietarios o quien esta faculte; b) Intervención de los alcaldes.

En el evento que el titular de la licencia de construcción se niegue a solicitar la respectiva licencia en la modalidad de reforzamiento, el trámite se adelantará por el alcalde municipal o distrital. Si el proyecto se encuentra en periodo de garantía de la construcción, deberá tramitarse la licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural por el constructor o enajenador responsable de la garantía o la compañía de seguros que constituyó la misma.

En caso de no hacerlo, dicho 20 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trámite lo podrá adelantar el municipio o distrito. Los costos del trámite y de la ejecución de la obra estarán a cargo de quienes deben asumir la garantía de la construcción; c) Trámite.

El desconocimiento por parte de los responsables del trámite descrito, dará lugar a las sanciones urbanísticas del artículo 103 de la Ley 388 de 1997, modificado los artículos 1° de la Ley 810 de 2003 y 104 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2° de la Ley 810 de 2003. Para su trámite, estudio y expedición, la solicitud de licencia no se someterá a reparto entre los curadores urbanos del municipio o distrito.

Artículo 2. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y modifica el artículo 2.2.6.1.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario número 1077 de 2015 del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio” […]” (Destacado fuera del texto). Análisis del caso en concreto 46. De conformidad con el problema jurídico expuesto supra, la Sala procederá a desarrollar cada uno de los aspectos indicados para abordar el análisis del caso concreto.

Procedencia del decreto de la medida cautelar de oficio 47. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares, en especial, el parágrafo que indica “[…] las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio […]”; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 idem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 48.

Atendiendo a que, en el caso sub examine: i) se advierte que acaeció un hecho nuevo después de la resolución de la solicitud de suspensión provisional presentada por la parte demandante, el cual consistió en los pronunciamientos de 21 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, respecto de las edificaciones ubicadas en la ciudad de Cartagena que “[…] están en inminente riesgo de desplome […]”y ii) el proceso de la referencia tiene por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos: esta Sala considera que es procedente examinar el decreto de oficio de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

La potestad para ordenar el reforzamiento estructural de una edificación que presenta riesgos 49. La parte demandante, en su recurso de súplica, indicó que, el acto administrativo acusado viola lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 675, por lo que la Sala procede a realizar la siguiente confrontación normativa. Acto acusado21 Artículo 13 de la Ley 675 “[…] Artículo 1.

Modifíquese el artículo 2.2.6.1.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio", el cual quedará así: "ARTÍCULO 2.2.6.1.2.1.1 Solicitud de la licencia y sus modificaciones. […] Parágrafo 3. En los casos en que exista concepto técnico expedido por autoridad municipal o distrital encargada de la gestión del riesgo de desastres, que evidencie que una edificación presenta graves daños en su estructura portante que pueda llegar a afectar la vida o la salud de las personas, que genere lesiones o impactos graves en las mismas o en la comunidad, o medie una orden de autoridad judicial o administrativa que ordene reforzar el inmueble, se deberá garantizar la vida y la salud de las personas, así como la estabilidad de las obras, de la siguiente forma: a) Titularidad.

Reconstrucción Obligatoria. Se procederá a la reconstrucción del edificio o conjunto en los siguientes eventos: 1. Cuando la destrucción o deterioro del edificio o conjunto fuere inferior al setenta y cinco por ciento (75%) de su valor comercial. 2. Cuando no obstante la destrucción o deterioro superior al setenta y cinco por ciento (75%) del edificio o conjunto, la asamblea general decida reconstruirlo, con el voto favorable de un número plural de propietarios que representen al menos el setenta por ciento (70%) de los coeficientes de propiedad.

Parágrafo 1. Las expensas de la construcción estarán a cargo de todos los propietarios de acuerdo con sus coeficientes de copropiedad. Parágrafo 2. Reconstruido un edificio o conjunto, subsistirán las hipotecas y gravámenes en las mismas condiciones en que fueron constituidos, salvo que la obligación garantizada haya sido satisfecha […]” (Destacado fuera de texto). 21 Los apartes subrayados fueron suspendidos provisionalmente por la providencia objeto del presente recurso de súplica. 22 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la referida licencia de construcción, será la asamblea de copropietarios o quien esta faculte. b) Intervención de los alcaldes.

En el evento que el titular de la licencia de construcción se niegue a solicitar la respectiva licencia en la modalidad de reforzamiento, el trámite se adelantará por el alcalde municipal o distrital. Si el proyecto se encuentra en periodo de garantía de la construcción, deberá tramitarse la licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural por el constructor o enajenador responsable de la garantía o la compañía de seguros que constituyó la misma.

En el caso de no hacerlo, dicho trámite lo podrá adelantar el municipio o distrito. Los costos del trámite y de la ejecución de la obra estarán a cargo de quienes deben asumir la garantía de la construcción […]” (Destacado fuera de texto). 50. La Sala considera que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 675, la reconstrucción de un edificio o conjunto procederá: i) cuando la destrucción o deterioro del edificio o conjunto fuere inferior al 75% de su valor comercial y ii) cuando no obstante la destrucción o deterioro sea superior al 75% del edificio o conjunto, la Asamblea General decida reconstruirlo con el voto favorable de un número plural de propietarios que representen al menos el 70% de los coeficientes de propiedad. 51.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que, la parte demandada, al expedir el acto acusado, no vulneró el artículo 13 de la Ley 675, por las siguientes razones: 51.1. El artículo 13 de la Ley 675 faculta a la Asamblea General de Propietarios para que decida sobre la reconstrucción de un edificio, en el marco de la organización interna de la copropiedad y sus órganos de dirección. No obstante, las autoridades municipales y distritales, de conformidad con lo dispuesto en las leyes 1523 y 1801 citadas supra, tienen la competencia para adoptar las medidas necesarias, como lo es el reforzamiento estructural de edificaciones que presenten graves daños, con el fin de proteger y garantizar la vida y la salud de las personas, por lo que el acto acusado no resulta contrario al ordenamiento jurídico. 51.2.

Sobre el particular, es preciso indicar que el propósito del acto acusado es establecer el procedimiento general para solicitar la expedición de una licencia de 23 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcción en aquellos eventos en los que existe un concepto técnico, una orden judicial o una orden administrativa que evidencien la necesidad de realizar un reforzamiento estructural por razones de interés general. 51.3.

De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que la Asamblea General de Copropietarios no es la única facultada para decidir sobre el reforzamiento estructural de una edificación, atendiendo a que pueden existir situaciones de riesgo en las que las autoridades municipales y distritales tienen la competencia y el deber de adoptar las medidas pertinentes y necesarias, para proteger la vida y la seguridad de las personas.

La naturaleza de los conceptos técnicos en materia de reforzamiento estructural de las edificaciones 52. De conformidad con el contenido del acto acusado, la Sala observa que mediante el Decreto núm. 1547 de 23 de julio de 2015 se modificó el artículo 2.2.6.1.2.1.1. del Decreto núm. 1077 de 2015 y, en consecuencia, se establecieron los casos en los que se debe solicitar una licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural, así como el trámite que se debe adelantar en estos eventos. 53.

La Sala advierte que el parágrafo 3 del artículo 2.2.6.1.2.1.1 del Decreto núm. 1077 de 2015 dispone que, cuando exista concepto técnico expedido por autoridad municipal o distrital encargada de la gestión del riesgo de desastres, que evidencie que una edificación presenta graves daños en su estructura portante que pueda llegar a afectar la vida o la salud de las personas, que genere lesiones o impactos graves en las mismas o en la comunidad, resulta obligatorio solicitar la expedición de la licencia de construcción. 54.

Conforme a lo anterior, la Sala considera que ante la existencia de un concepto técnico en el que se determine la necesidad de realizar unas obras de reforzamiento, resulta justificado solicitar la expedición de una licencia de construcción. Lo anterior comoquiera que, mediante este instrumento la autoridad administrativa encargada de la gestión del riesgo de desastres puede advertir de forma célere y oportuna la necesidad de intervención de aquellas edificaciones o construcciones que presentan graves daños en su estructura, protegiendo la seguridad de las personas. 55.

En ese sentido, aunque el concepto técnico referido no es “[…] una decisión definitiva […]”, constituye una causal para iniciar el trámite de expedición de una licencia de construcción de reforzamiento, de conformidad con las normas 24 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co urbanísticas y de prevención citadas en los numerales 30 a 34 supra.

Ello teniendo en cuenta que lo que se busca es adoptar de forma oportuna y urgente medidas para conjurar las posibles situaciones de riesgo que se deriven de edificaciones que presentan fallas en su estructura. 56. Por lo anteriormente expuesto, la Sala considera que, conforme a lo dispuesto en las leyes 1523 y 1801 citadas supra y atendiendo a la especial importancia que tiene la protección de la vida, se justifica que, la parte demandada, ante un concepto técnico expedido por la autoridad encargada de la gestión del riesgo de desastres en el que se concluya que se debe hacer un reforzamiento estructural de una edificación, deba establecer un procedimiento expedito mediante el cual, los titulares de la licencia de construcción y las autoridades distritales y municipales competentes, cuenten con un marco jurídico que les permita adelantar todas las actuaciones pertinentes para conjurar la situación de riesgo.

Las recomendaciones del concepto técnico 57. Del análisis del acto acusado, la Sala considera importante señalar que, para que sea procedente solicitar la licencia de construcción, la autoridad municipal o distrital encargada de la gestión del riesgo de desastres, mediante el concepto técnico indicado supra, deberá concluir que el reforzamiento estructural de la edificación que presenta graves daños en su estructura es el mecanismo idóneo para su intervención, debido a las condiciones fácticas y las particularidades de cada obra o edificación. 58.

Conforme a lo anterior, la Sala considera que el concepto técnico puede recomendar la adopción de medidas diferentes al reforzamiento estructural, a saber, la demolición, el cerramiento, la reparación o la reconstrucción. Lo anterior, teniendo en cuenta, para cada caso concreto, las necesidades, las circunstancias fácticas y las particularidades de las construcciones.

En ese sentido, si el concepto técnico evidencia que el reforzamiento estructural no es el mecanismo idóneo para conjurar la situación de riesgo, podrá recomendar la adopción de los mecanismos de prevención previstos en las normas citadas en los numerales 39, 41, 42 y 43 supra, sin que el acto administrativo restrinja dichas prerrogativas. 59.

Por lo expuesto, la Sala considera que el acto acusado no limita los alcances del concepto técnico, por cuanto, para que proceda el reforzamiento estructural de la edificación, la conclusión a la que debe llegar la autoridad encargada de la gestión del riesgo es que el reforzamiento se torna en la medida idónea. Por lo que, si el concepto técnico recomienda la adopción de otras medidas diferentes, en 25 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dichos eventos, dichas medidas serían las idóneas a ser implementas.

Lo anterior, sin perjuicio de los mecanismos y facultades con las que cuentan las autoridades administrativas de conformidad con lo establecido en las leyes 1523 y 1801 citadas supra. Las obligaciones del constructor o enajenador responsable de la garantía o la compañía de seguros para tramitar la licencia de construcción 60. El inciso 4 del parágrafo 3 del artículo 1 del Decreto núm. 1547 de 23 de julio de 2015 dispone que la titularidad para tramitar una licencia de construcción, en la modalidad de reforzamiento estructural, cuando el proyecto se encuentra en garantía de la construcción, está asignada al “[…] constructor o enajenador responsable de la garantía o la compañía de seguros que constituyó la misma […]”. 61.

En relación con la disposición indicada supra, la Sala considera que: 61.1. El artículo 2.2.6.1.1.1 del Decreto 1077 de 26 de mayo de 201522, sobre licencia urbanística, dispone que la licencia urbanística es un acto administrativo de carácter particular y concreto “[…] expedido por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se autoriza específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y realizar el loteo o subdivisión de predios. […]”.

(Resaltado fuera del texto). 61.2. En ese sentido, el artículo 2.2.6.1.1.7 ibidem, sobre licencia de construcción y sus modalidades, dispone que la licencia de construcción es la autorización previa requerida para realizar: i) reforzamiento estructural, el cual consiste en la intervención o reforzamiento de la estructura de uno o varios inmuebles, con el objeto de acondicionarlos a niveles adecuados de seguridad sismo resistente de acuerdo con los requisitos previstos en la normativa que regula la materia; y, ii) reconstrucción, la cual consiste en volver a construir edificaciones que contaban con licencia o con acto de reconocimiento y que fueron afectadas por la ocurrencia de algún siniestro. 61.3.

El responsable de tramitar la licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural debe ser, en primer lugar, el constructor, toda vez que, 22 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio […]”. 26 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conformidad con el artículo 2 de la Ley 1796 de 13 de julio de 201623, es “[…] el profesional, persona natural o jurídica, bajo cuya responsabilidad se adelanta la construcción de vivienda nueva y que figura como constructor responsable en la licencia de construcción […]”. 61.4.

En ese sentido, el acto acusado no restringe las obligaciones del constructor como responsable de la obra, atendiendo a que lo que pretende es que este garantice el cumplimiento de las obligaciones que contrajo ante situaciones de riesgo. Se precisa que, en caso de que se abstenga de cumplir, las autoridades administrativas pueden adelantar las acciones correspondientes de forma directa, evento en el que exigirán el rembolso del valor del trámite y de la ejecución de la obra, garantizando una actuación coordinada entre los garantes de la construcción y las autoridades administrativas. 61.5.

Asimismo, el trámite establecido en el acto acusado: i) garantiza el derecho de participación de los propietarios, por cuanto pueden intervenir en el trámite para la expedición de la licencia de construcción; y ii) permite que las autoridades distritales y municipales encargadas de la prevención del riesgo puedan actuar de forma urgente ante situaciones de emergencia, seguridad y calamidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 14, 173, 186 y 202 de la Ley 1801 y el artículo 73 de la Ley 1523 citados supra. 62.

De allí que, la Sala considera que: i) no hay una norma jurídica que prohíba que el constructor responsable de la obra o su garante tramiten la expedición de una licencia de construcción; ii) en este momento procesal, no está probado desde un punto de vista técnico, que no sea conveniente que el titular de la licencia de construcción sea el encargado de realizar un reforzamiento estructural; y iii) el acto acusado establece que, en el evento en el que el constructor responsable o su garante no adelanten los trámites necesarios para efectuar el reforzamiento, las autoridades municipales y distritales deben adelantar el procedimiento directamente. 63.

Por lo anteriormente expuesto, la Sala considera que el inciso 4 del parágrafo 3 del artículo 1 del Decreto núm. 1547 de 2015, sobre el deber del constructor responsable o su garante de tramitar la licencia de construcción, no resulta contrario al ordenamiento jurídico, por cuanto establece de forma coordinada las obligaciones y competencias que tienen los responsables de la 23 “[…] Por la cual se establecen medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda, el incremento de la seguridad de las edificaciones y el fortalecimiento de la Función Pública que ejercen los curadores urbanos, se asignan unas funciones a la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones […]”. 27 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcción y las autoridades municipales y distritales, en aquellos eventos en los que las edificaciones presentan fallas en su estructura.

Las competencias de las autoridades municipales y distritales relacionadas con el reforzamiento de estructuras que presenten riesgos 64. La Sala considera que las autoridades municipales y distritales son las encargadas de prevenir situaciones de riesgo, emergencia, seguridad y calamidad. De allí que, para cumplir este propósito, el legislador, mediante los artículos 14, 173, 186 y 202 de la Ley 1801 y el artículo 73 de la Ley 1523 citados supra, dispuso una serie de mecanismos y otorgó facultades para que atendieran de forma adecuada este tipo de situaciones. 65.

En ese orden de ideas, la Sala considera que el acto acusado no desconoce las facultades y competencias que tienen las autoridades administrativas en materia de gestión del riesgo, por cuanto dispone que, ante el incumplimiento de la persona a la que le corresponda iniciar el trámite de la licencia de reforzamiento, “[…] dicho trámite lo podrá adelantar el municipio o distrito […]”. 66.

Asimismo, se considera que la finalidad del acto es regular los requisitos para solicitar una licencia de construcción en aquellos casos en los que exista un concepto técnico que recomiende reforzar una edificación, sin desconocer las competencias de las autoridades administrativas para la protección de los derechos de las personas. 67.

Por lo anteriormente expuesto, la Sala considera que el objeto del acto administrativo acusado no es restringir las obligaciones que tienen las autoridades administrativas en situaciones de riesgo, comoquiera que lo que se pretende es establecer un procedimiento expedito para solicitar licencias de construcción ante un concepto técnico que recomiende realizar un reforzamiento estructural.

Lo anterior sin perjuicio de que las entidades correspondientes puedan adoptar las decisiones necesarias para garantizar la vida y salud de las personas, en ejercicio de las funciones que les han sido asignadas por el ordenamiento jurídico. Conclusión 68. En suma, la Sala revocará el auto proferido en la audiencia inicial realizada el 9 de febrero de 201824, por medio del cual se decretó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

Lo anterior comoquiera que: i) las autoridades 24 La providencia fue proferida por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López. 28 Núm. único de radicación: 11001032400020150052200 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipales o distritales encargadas de la gestión del riesgo tienen la competencia para adoptar las medidas necesarias para proteger la vida y la seguridad de las personas, en el marco de las funciones que tienen asignadas de conformidad con la ley; ii) el concepto técnico expedido por la autoridad competente constituye una causal idónea para solicitar la expedición de una licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural; iii) es procedente que el constructor o enajenador responsable de la garantía o la compañía de seguros tramiten la licencia de construcción; y iv) el acto acusado establece de forma coordinada las obligaciones y competencias que tienen los responsables de la construcción y las autoridades municipales y distritales en aquellos eventos en los que las edificaciones presentan fallas en su estructura. 69.

Lo anterior, sin perjuicio de lo que se resuelva en la sentencia, en consideración a que la decisión sobre la medida cautelar no constituye prejuzgamiento, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1437. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido en audiencia inicial realizada el 9 de febrero de 2018, por medio del cual se decretó una medida cautelar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER esta actuación al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.