REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025). Consejero Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-05297-01 Demandante: SERGIO ALIRIO BRIÑEZ BALLESTEROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
Síntesis del caso: el actor cuestionó las providencias en las que se negaron sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. Se confirmará la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por cuanto el interés de la demandante es someter la controversia a una instancia adicional.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia del 23 de octubre de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en la cual se resolvió: “( )
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia. ( )”. (mayúsculas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el índice 00018 del aplicativo SAMAI en primera instancia). II.
ANTECEDENTES La parte actora promovió proceso de acción de tutela1 en contra de las sentencias del 29 de noviembre de 2024 y 14 de agosto de 2025, proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente, por medio de las cuales se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en el 1 Mediante escrito presentado ante esta Corporación el 26 de agosto de 2025.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 proceso no. 73001-33-33-009-2023-00012-00/01, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor Sergio Alirio Briñez Ballesteros suscribió, entre el 18 de septiembre de 2009 y el 8 de agosto de 2021, diversos contratos de prestación de servicios con el DANE, en virtud de los cuales se desempeñó como encuestador. 2) El 28 de abril de 2022, solicitó al DANE el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el consecuente pago de acreencias laborales y prestacionales; la entidad negó tal reconocimiento mediante la Resolución 1292 del 25 de julio de 2022, decisión que fue confirmada en sede de reposición y apelación por las Resoluciones nos. 1414 del 16 de agosto de 2022 y 1527 del 8 de septiembre de 2022, respectivamente, en las cuales se mantuvo la tesis de que los vínculos entre las partes se limitaron a contratos de prestación de servicios sin generación de derechos propios de una relación de trabajo. 3) Promovió una demanda para que se declarara la nulidad de esos actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho se ordenara al DANE pagar las contraprestaciones correspondientes a la relación laboral que estimó encubierta, así como disponer su reintegro al cargo o a uno de mayor jerarquía con la correspondiente indexación de las sumas. 4) La asignación del proceso correspondió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, autoridad judicial que, en sentencia del 29 de noviembre de 2024, declaró probadas las excepciones de inexistencia de los elementos configurativos de la relación laboral, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido y, en consecuencia, negó en su totalidad las pretensiones de la demanda por concluir que, si bien se demostró la prestación personal del servicio y la Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 remuneración, no se probó el elemento de subordinación necesario para declarar la existencia de un vínculo laboral2. 5) El actor apeló la decisión3 y el 14 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo del Tolima profirió sentencia en la que confirmó el fallo del juzgado con fundamento en que no se cumplió con la carga probatoria orientada a demostrar el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades en relación con el elemento de subordinación, por lo cual no era posible declarar la existencia de un contrato laboral entre las partes. 2 Esa autoridad judicial denotó que los contratos de prestación de servicios suscritos por el actor con el DANE incluían cláusulas expresas en las cuales se precisaba que la relación tenía naturaleza civil, que las labores contratadas se desarrollarían con independencia técnica y administrativa, y que su ejecución no generaba vínculo laboral ni derechos prestacionales propios de una relación de trabajo.
Del acervo probatorio no se desprendía la existencia de un superior jerárquico con facultades de impartir órdenes permanentes, ejercer control disciplinario o dirigir directamente la actividad del contratista; asimismo, consideró que la remisión de informes, la coordinación operativa y el cumplimiento de cronogramas no equivalían por sí mismos al ejercicio de subordinación jurídica.
La persona que, según el actor, fungía como superior o enlace operativo no impartía instrucciones continuas ni ejercía poderes de mando propios de una relación laboral, y no existían elementos que demostraran control disciplinario, imposición de sanciones o vigilancia funcional características de un vínculo de trabajo subordinado. El despacho concluyó que el actor ejecutaba labores técnicas y operativas con un margen significativo de autonomía, propias del desarrollo de proyectos estadísticos y de la naturaleza misma del servicio contratado como encuestador, razón por la cual, en criterio del juzgado, no se configuraba el nivel de subordinación requerido para declarar la existencia de un contrato laboral. 3 El actor afirmó que el juzgado no valoró adecuadamente el material probatorio que demostraba los elementos configurativos de una relación laboral con el DANE, en especial los documentos y comunicaciones que, en su criterio, reflejaban continuidad en las funciones, integración operativa y una dependencia incompatible con la autonomía contractual; señaló que la sentencia desestimó tales elementos sin una motivación suficiente y con una lectura fragmentada del acervo probatorio.
Sostuvo que se aplicó de manera errónea las normas que regulan el contrato realidad y que se desconoció el precedente jurisprudencial aplicable, en particular decisiones del Consejo de Estado que han desarrollado el principio de primacía de la realidad y los criterios para determinar la existencia de subordinación en contextos de actividades misionales y permanentes de las entidades públicas.
No se otorgó el debido mérito probatorio a las constancias, comunicaciones internas, lineamientos operativos y demás documentos administrativos que, según su apreciación, daban cuenta de seguimiento, control y dirección funcional ejercidos por funcionarios del DANE; elementos que evidenciaban una articulación permanente con la estructura institucional y un grado de dependencia que excedía lo propio de un contratista independiente.
Finalmente, reprochó que la valoración de las pruebas se hubiera realizado de manera aislada, sin integrar la totalidad de los elementos que reflejaban permanencia funcional, sujeción a instrucciones técnicas y participación en actividades propias del giro ordinario del DANE, lo cual, en su concepto, conducía necesariamente al reconocimiento de la existencia del contrato laboral.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 6) La autoridad judicial demandada destacó que, si bien los contratos, sus anexos, los informes de cumplimiento y demás documentos acreditaban la prestación personal del servicio y su remuneración, del acervo probatorio no se desprendía la existencia de un superior jerárquico con poder de impartir órdenes directas, fijar horarios de trabajo, realizar llamados de atención o ejercer control disciplinario sobre el actor, pues lo que evidenció fue una coordinación propia del cumplimiento de las labores contratadas y la obligación de rendir informes al supervisor del contrato, elementos insuficientes para tener por configurada la subordinación laboral. 7) Las pruebas daban cuenta de una relación contractual de prestación de servicios en la que el demandante desarrolló actividades de recolección de información estadística con base en los objetos contractuales pactados y bajo los lineamientos propios de las operaciones estadísticas del DANE, pero sin que se acreditara una relación de dependencia incompatible con la autonomía propia del contratista independiente. 8) En criterio del tribunal, el desarrollo prolongado en el tiempo de contratos de prestación de servicios y la necesaria coordinación con la entidad para la ejecución de las labores no bastaban, por sí solos, para acreditar la subordinación laboral, de modo que la continuidad de la vinculación contractual y la naturaleza misional de las actividades cumplidas no eran suficientes para desvirtuar la calificación jurídica de los contratos ni para declarar la existencia de una relación de trabajo. 2.
Los fundamentos de la vulneración El actor afirmó que las sentencias cuestionadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial. En cuanto al defecto fáctico, reiteró, en los mismos términos expuestos en el recurso de apelación dentro del proceso ordinario, que las autoridades judiciales no valoraron de manera adecuada e integral el conjunto del material probatorio relacionado con la ejecución real de sus labores como encuestador del DANE.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 Se otorgó un alcance insuficiente a los documentos contractuales, informes de cumplimiento, comunicaciones internas y demás piezas procesales que, en su criterio, evidenciaban continuidad funcional, inserción en la estructura operativa de la entidad y un grado de supervisión incompatible con la autonomía propia del contratista independiente.
Las sentencias realizaron una lectura fragmentada del acervo probatorio y omitieron integrar su contenido para efectos de determinar la existencia del elemento de subordinación laboral. En relación con el defecto sustantivo, alegó, en términos generales, que las autoridades judiciales interpretaron de manera errónea los criterios que rigen el contrato realidad en la administración pública, sin embargo, el demandante no señaló normas específicas cuya interpretación o aplicación considerara indebida.
El reproche se centró en afirmar que las decisiones cuestionadas adoptaron una lectura excesivamente formalista del contrato de prestación de servicios y que ello condujo a desconocer el principio de primacía de la realidad y el alcance del elemento de subordinación en contextos de actividades misionales del Estado. El actor también invocó un desconocimiento del precedente por considerar que el juzgado y el tribunal se apartaron sin justificación de los criterios fijados por el Consejo de Estado, en particular de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021, relativa al reconocimiento del contrato realidad en contextos de actividades misionales y bajo el criterio de continuidad contractual; señaló que las reglas allí establecidas sobre la solución de continuidad y la valoración integral de las labores misionales no fueron aplicadas o fueron indebidamente restringidas en su caso. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior, el demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “( ) 6.3. Dejar sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima del 14 de agosto de 2025, que confirmó en segunda instancia la decisión del Juzgado Noveno Oral Administrativo del Circuito de Ibagué, y en su lugar ordenar que se profiera una nueva Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 decisión ajustada a la Constitución, valorando integralmente el acervo probatorio bajo el principio de primacía de la realidad. 6.4.
Ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima que, en cumplimiento de la sentencia de tutela, emita una nueva providencia en la que se aplique estrictamente el precedente vinculante del Consejo de Estado sobre contrato realidad (SUJ-025-CE-S2-2021), reconociendo la naturaleza laboral de la relación contractual sostenida por más de doce años entre el accionante y el DANE, con las consecuencias legales y prestacionales a que haya lugar. 6.5.
Adoptar medidas de no repetición, en el sentido de exhortar al Tribunal Administrativo del Tolima y al Juzgado Noveno Oral Administrativo de Ibagué a reforzar la aplicación obligatoria del precedente jurisprudencial en materia de contrato realidad y la valoración integral de la prueba, en aras de evitar futuras vulneraciones de derechos fundamentales por desconocimiento del principio de primacía de la realidad.
( )”. (archivo disponible en medio magnético en el índice 00001 del aplicativo SAMAI). 4. Actuación en primer grado Mediante auto del 29 de septiembre de 2025 (índice 00010 del aplicativo SAMAI), la Sección Primera del Consejo de Estado admitió el proceso de acción de tutela, ordenó la notificación de los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Tolima y el titular del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y vinculó al director del DANE, por asistirle interés en el resultado del proceso. 5.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 23 de octubre de 2025 (índice 00018 del SAMAI), la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional con fundamento en que los cuestionamientos formulados se limitaban a reproducir los mismos argumentos expuestos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación del proceso ordinario.
El a quo resaltó que el actor pretendía que el juez constitucional revisara nuevamente la valoración probatoria y la interpretación jurídica realizada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué y por el Tribunal Administrativo del Tolima en torno a la existencia del elemento de subordinación y a la configuración del contrato realidad, aspectos que fueron debidamente analizados por los jueces naturales dentro del ámbito de su competencia; la Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 inconformidad del demandante no constituye, por sí sola, una controversia de naturaleza constitucional.
La acción de tutela no puede emplearse como una instancia adicional para reexaminar un debate ya definido en sede contencioso administrativa, máxime cuando el demandante no demostró que las providencias cuestionadas incurrieran en una arbitrariedad manifiesta, desconocimiento del precedente o vulneración directa de derechos fundamentales. 7.
Impugnación El demandante presentó impugnación (índice 00022 del SAMAI) y le fue concedida con auto del 14 de noviembre de 2025 (índice 00024 del SAMAI). Sostuvo que la sentencia de primera instancia adolecía de un enfoque formalista y restrictivo del requisito de relevancia constitucional e insistió íntegramente en los mismos planteamientos presentados en la acción de tutela, según los cuales las providencias judiciales cuestionadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente.
La decisión impugnada incurrió en una incorrecta comprensión de los criterios de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto se limitó a una revisión externa de requisitos, sin examinar materialmente la configuración de los defectos alegados ni la afectación de los derechos fundamentales invocados. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) delimitación del asunto y 3) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
Delimitación del asunto. La Sala aclara que, si bien la acción de tutela se dirigió contra las sentencias proferidas en las dos instancias del proceso ordinario, lo cierto es que los argumentos de reproche de la parte actora se dirigieron a controvertir el contenido de la providencia de segunda instancia, siendo aquella la que definió el marco de decisión de la presente providencia. Lo anterior, aunado a que esa sentencia fue la que finalizó el proceso y ante la eventualidad de que deba accederse al amparo pretendido la autoridad judicial encargada de cumplir la orden y dictar una sentencia de reemplazo sería el Tribunal Administrativo del Tolima.
En suma, el análisis de la Sala se circunscribirá a lo decidido en segunda instancia. 3. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo del Tolima con el fin de que se protejan los derechos constitucionales Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 fundamentales del debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, mínimo vital y dignidad, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia proferida por esa autoridad judicial el 14 de agosto de 2025, por cuanto, a su juicio, incurrió en un defecto sustantivo, un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente jurisprudencial.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional por las razones que procederán a exponerse: 3.1 La relevancia constitucional en la acción de tutela contra providencias judiciales Cuando una acción de tutela se promueve en contra de una providencia judicial su procedencia está sometida a una serie de requisitos generales, sin los cuales el juez constitucional no puede entrar a realizar un análisis de fondo.
En efecto, tales presupuestos generales se instituyeron con la finalidad de que no todos los asuntos puedan ser decididos en sede de tutela, so pena de vaciar la competencia de los jueces ordinarios y desconocer principios de raigambre constitucional como la seguridad jurídica y la autonomía e independencia judicial. Con ese norte, la jurisprudencia, específicamente en la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional, que constituye el fallo hito en la materia, estableció un modelo de requisitos generales de procedencia y defectos o causales específicas, orientados a preservar el carácter extraordinario de este mecanismo residual, dentro de los cuales se la imperiosa necesidad de constatar que el debate que se propone reviste una genuina, verdadera y marcada relevancia constitucional ocupa un lugar central.
En la sentencia del 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el cumplimiento de este requisito está orientado a la consecución de tres finalidades concatenadas: i) preservar la competencia e independencia de los jueces ordinarios, impidiendo que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; ii) restringir el amparo a cuestiones que comprometen la vigencia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 10 efectiva de derechos fundamentales, evitando que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones; e iii) impedir que este mecanismo se convierta en una instancia o recurso adicional frente a decisiones judiciales ejecutoriadas.
En similares términos, en jurisprudencia de unificación reciente, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no puede desnaturalizarse en un medio para revisar la “correcta” aplicación del ordenamiento, sustituir el criterio del juez natural o reabrir debates probatorios ya concluidos, e insistió en que el juez constitucional sólo puede intervenir cuando la controversia planteada trasciende el ámbito de la legalidad y se proyecta como un problema genuinamente constitucional que afecte derechos fundamentales de las partes involucradas.
De acuerdo con esta línea, en primer lugar, la Sala Plena de la Corte Constitucional enfatizó que el asunto sometido a acción de tutela debe involucrar un problema de índole constitucional claro y marcado, relacionado con el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, sin que pueda reducirse a la simple inconformidad frente a la interpretación de normas legales o a divergencias sobre la valoración probatoria, de manera que las controversias que “se limitan a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal ”, carecen, en principio, de relevancia constitucional, salvo que se acredite de manera específica una afectación grave y desproporcionada de derechos fundamentales.
En efecto, en la referida sentencia SU-103 de 2022, que ratificó el criterio que ya se había planteado en la sentencia SU-128 de 2021, la Corte indicó que no cumplen este presupuesto aquellos casos en los que “la controversia no versa sobre un asunto constitucional, sino uno meramente legal y/o económico” o cuando la parte actora “busca una instancia adicional para reabrir debates meramente legales ya concluidos con la intención de revivir los términos procesales”.
En segundo lugar, la propia Corte estableció que la relevancia constitucional entraña una exigente carga argumentativa para la parte actora ya que no es suficiente con invocar, en abstracto, la vulneración de derechos fundamentales, por cuanto le Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 11 asiste la carga de explicar, de forma concreta y razonada, por qué la decisión cuestionada comporta una restricción constitucionalmente inaceptable, postulado que fue reiterado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 en la que se dispuso que “no basta con (…) aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales ”, enfatizando en que corresponde al demandante justificar por qué su pretensión tiene tal entidad, so pena de rechazo o improcedencia. En ese entendido, la jurisprudencia constitucional ha construido un entendimiento más exigente sobre la carga argumentativa asociada con dicho requisito.
Así, las mencionadas sentencias SU-215 de 2022 y la SU-103 de 2022 de la Corte Constitucional fueron específicas en destacar que la relevancia constitucional no se presume por la sola invocación de vocabulario constitucional, ni por la sola mención de un derecho fundamental, en tanto corresponde a la parte actora exponer un problema jurídico de naturaleza constitucional e identificar con claridad los defectos que se pretenden atribuir a la providencia objeto de censura, con una explicación clara sobre el por qué estos desbordan el margen de interpretación y conducen a la vulneración concreta de un derecho fundamental, de ahí que se ha reiterado que la acreditación del requisito “más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada” de tales derechos: “Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 12 En tercer lugar, la relevancia constitucional está destinada a impedir que la acción de tutela se utilice como tercera instancia o mecanismo para reiterar desacuerdos o simples desavenencias con el criterio del juez natural, punto sobre el cual, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han sido enfáticos en que la acción de tutela no puede erigirse en un escenario para revisar, en abstracto, la corrección jurídica de la decisión, sustituir la apreciación probatoria del fallador ordinario ni reabrir litigios legalmente concluidos.
Al respecto, la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia T-022 de 2019, determinó que la acción de tutela constituye un juicio de validez y no de corrección de las decisiones de los jueces, motivo por el cual en aquellos casos en los que resulta diáfano que la intención de las partes es instrumentalizar este mecanismo con el único fin de cuestionar la interpretación, el criterio o la posición del juez natural, simplemente por encontrarse en desacuerdo con la decisión desfavorable a sus intereses, dicho mecanismo carece de una verdadera trascendencia desde la óptica constitucional.
El Consejo de Estado ha destacado que, si de la acción se desprende que el objetivo del actor es convertir la tutela en una instancia adicional a las del proceso ordinario con miras a evidenciar las inconformidades con la providencia objeto de censura, específicamente, con su interpretación normativa o sus conclusiones probatorias, la consecuencia lógica es que es que el amparo así deprecado se torna a todas luces improcedente pues en esa hipótesis se está ante un debate infraconstitucional que no compromete directamente mandatos superiores y cuya resolución compete únicamente a los jueces ordinarios, quienes fueron investidos por el legislador de precisas facultades para ello.
El juez de tutela no es ni puede actuar como superior funcional de los jueces ordinarios, de modo que su análisis debe contraerse a aquellos debates que comporten una genuina y marcada importancia desde el punto de vista de los derechos fundamentales, en orden a evitar inmiscuirse en discusiones que no son de su resorte, so pena de vaciar de contenido las competencias asignadas a cada jurisdicción. El rol del juez de tutela no puede ni debe confundirse con el de una instancia revisora de las providencias proferidas por los jueces naturales en su Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 13 ejercicio de tal y cualquier intento dirigido a reemplazar o arrogarse competencias de juez ordinario, desde luego, debe ser contenido.
En suma, a partir de lo dispuesto, entre otras, en las sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022, es necesario verificar que la acción de tutela reúna los siguientes parámetros: i) el debate planteado en la acción de tutela debe trascender la mera legalidad y tener la virtualidad de incidir en la interpretación, aplicación o eficacia de la Constitución o de un derecho fundamental; ii) la controversia no puede limitarse a un asunto estrictamente patrimonial o privado carente de proyección constitucional; iii) el escrito de acción de tutela debe mostrar una afectación grave, concreta y desproporcionada de derechos fundamentales atribuible a una decisión judicial arbitraria o irrazonable, y iv) no es constitucionalmente relevante una pretensión dirigida a replantear discusiones que ya fueron propuestas, analizadas y resueltas en el proceso ordinario, mediante los recursos propios de la jurisdicción competente.
Tales criterios, además, son aún más rigurosos cuando se pretenda emplear la acción para cuestionar una decisión de una Alta Corte, pues, de conformidad con lo establecido por la propia Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019, esta hipótesis comporta un escrutinio aún más estricto, en el que se “exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales.
Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de las demás jurisdicciones’ en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios.” (negrillas adicionales).”. En conclusión, la relevancia constitucional opera como un filtro material y obligatorio que condiciona el estudio de fondo de las acciones de tutela contra providencias judiciales, en tanto exige que la parte actora demuestre, con una argumentación clara y específica, que la providencia cuestionada desborda el margen de interpretación razonable y comporta una afectación grave e injustificada de derechos fundamentales.
En esa medida, el análisis de este presupuesto de procedibilidad de la acción obliga al juez de tutela a declarar improcedente el amparo cuando se advierta que se Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 14 pretende emplearlo para expresar desacuerdos con la decisión, replantear discusiones probatorias o jurídicas ya zanjadas, o perseguir fines meramente económicos o privados; únicamente cuando se supera este umbral es legítimo avanzar al examen de los defectos alegados en el caso concreto. 3.2.
El análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto 1) Para la parte actora en la providencia judicial atacada se incurrió en un defecto sustantivo, un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente jurisprudencial, no obstante, para esta Sala resulta claro, como lo fue para la primera instancia, que los fundamentos que soportaron la acción de tutela se dirigieron de manera exclusiva a discutir argumentos que ya fueron planteados en la demanda y en la apelación que presentó el demandante en el proceso ordinario, los cuales fueron debatidos y decididos en el trámite procesal correspondiente. 2) Los planteamientos de la demanda de acción de tutela para invocar la configuración de tales defectos son una insistencia de aquellos expuestos en el curso del proceso ordinario, según los cuales las autoridades judiciales omitieron valorar de manera integral el conjunto del material probatorio, contratos, informes de supervisión, certificaciones y demás documentos contractuales, que, a juicio del actor, demostraban continuidad en la vinculación, naturaleza misional de las funciones desempeñadas y un grado de supervisión incompatible con la autonomía del contratista independiente. 3) Tales argumentos son sustancialmente similares a los presentados por el actor en el recurso de apelación dentro del proceso ordinario, en el cual insistió en cuestionar la apreciación probatoria realizada por el Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué y la interpretación que esta autoridad otorgó al elemento de subordinación y a la aplicación del precedente de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, para lo cual reiteró su desacuerdo con el análisis de las pruebas y con la decisión de no declarar la existencia de un contrato realidad: “De acuerdo con lo anterior, éste recurso de apelación se contraerá, además de la inobservancia y distanciamiento de la sentencia de primera instancia frente al antecedente jurisprudencial de unificación, a la errada valoración probatoria, así: ( ) Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 15 En efecto, revisando el pronunciamiento de unificación del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo frente al reconocimiento del contrato realidad, en el presente asunto, tenemos que mi mandante cumple con las condiciones de que trata la jurisprudencia anotada en precedencia ( ) Frente a la manifestación del Juez de instancia al anotar que “ bajo tal derrotero jurídico expuesto, acompasándolo con los elementos probatorios que fueron aportados por las partes y las pruebas testimoniales recaudadas en el curso del proceso, permiten concluir delanteramente que no fue acreditado el elemento de la subordinación ( ) la recolección de información estadística en campo, hace parte de sus funciones misionales, las cuales deben ser adelantadas por personal adscrito a la planta de la entidad, y no a través de contratos de prestación de servicios, como aconteció en el sub lite, escondiendo verdaderas relaciones laborales detrás de instrumentos de la Ley 80 y sus normas complementarias y reglamentarias, además, contraviniendo disposiciones constitucionales, legales y de antecedente jurisprudencial de unificación. ( ) Desconocer la actividad misional del DANE para negar las pretensiones de la demanda, por si sola, sería justificación suficiente para revocar la decisión de instancia, porque además, se acredita de los testimonios recepcionados en la etapa probatoria, y, anotados en la sentencia, que mi mandante recibía además de órdenes e instrucciones, dotación de elementos personales e informáticos, a título de herramienta de trabajo y para identificación en la recolección de encuestas y datos, lo que acredita sin lugar a dudas la verdadera existencia de la relación laboral, la que se repite además, se configura de la sola revisión de la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios desde el año 2018 y hasta el 2021, con periodos no mayores a Seis (6) días hábiles entre instrumento e instrumento ( )”.
(archivo disponible en medio magnético en el índice 00018 del aplicativo SAMAI) 4) Esos planteamientos fueron abordados por el Tribunal Administrativo del Tolima, quien en ejercicio de los principios de independencia y autonomía judicial los resolvió en los siguientes términos: “La parte demandante apeló el fallo de primera instancia, manifestando que el elemento de subordinación sí se encuentra probado, conforme a que la continuidad que se evidencio dentro del presente proceso en cuanto a las labores ejecutadas por el actor dan vigencia a un contrato realidad, lo cual valida el criterio jurisprudencial del Honorable Consejo de Estado afirmando que el factor de la continuidad en la prestación del servicio en conjunto con el desarrollo de actividades propias dentro del giro ordinario y cumplimiento misional de la entidad serían factores suficientes que dan cabida al reconocimiento de una verdadera relación laboral.
( ) i). El lugar de trabajo: Entendido por el lugar en el cual el actor desarrollo las funciones encomendadas, se puede extraer del clausulado contractual que el actor en su labor de encuestador bajo la naturalidad del objeto contractual, no prestaba sus servicios en las instalaciones del DANE, debía desplazarse a las zonas urbanas o rurales, que requirieran de la Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 16 realización especifica de la encuesta por lo que era un trabajo de campo donde el actor acudía a desempeñar la labor contratada. ii).
El horario de labores: Ahora bien, respecto al horario de labores no se encuentra dentro del material probatorio algún memorando, circular,requerimiento o cualquier otro tipo documental que establezca que Briñez Ballesteros se encontraba bajo autoridad constante de la entidad accionada, así mismo respecto al elemento de horario los testimonios de Christian Edwin Villa Molina y Carlos Alberto Cuellar Olivera, trabajadores de planta de la entidad quienes cumplían roles de supervisores o coordinadores en contratos de la misma naturaleza indicaron que el actor no estaba sujeto al cumplimiento de un horario y que en ningún momento se les indicaba a los contratistas una jornada rígida, por el contrario contaban y disponían de manera autónoma de su tiempo, refiriendo así que lo que se cumplía era una carga por semanas manifestando al unisonó que se desarrollaban era unos objetivos estipulados por semanas en los cuales dependiendo de la disponibilidad de las personas a encuestar podrían realizar sus labores en 3 de los 5 días de la semana ( ) iii).
La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: Verificado el material probatorio se evidencia en los informes de supervisión aportados que el actor debía cumplir con una carga especifica respecto a las encuestas a realizar, sin ordenes concretas en cuanto al espacio u horario de ejecución, sin mencionar en ellos situaciones de tiempo o forma en la cual desarrollaría sus labores ( ) iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral: Respecto a este tópico encuentra la sala que mediante las testimoniales de Christian Edwin Villa Molina y Carlos Alberto Cuellar Olivera se indicó que no existe en la entidad cargo alguno en la estructura orgánica de la entidad con las labores de encuestador,tampoco se allego al expediente prueba ateniente a demostrar la existencia de cargo equiparable, manual de funciones o documento que permita establecer que en efecto, las mismas correspondían a un determinado cargo en la planta de personal de la institución ( ) Respecto al argumento central en el que se fundamenta el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, mediante el cual alegó que la continuidad sería un elemento suficiente para probar la relación laboral, manifiesta esta Sala que si bien, no se desconoce la continuidad en relación a los objetos contractuales pactados, y las labores ejecutadas de manera continua, este planteamiento por si solo no constituye un factor de prueba irrefutable sobre la configuración de un contrato realidad, más aún cuando por remisión expresa del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante ( )”.
(archivo disponible en medio magnético en el índice 0002 del aplicativo SAMAI) 5) Así entonces, la discusión planteada en la acción de tutela, según la cual la providencia proferida por la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico, un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente judicial, ya fue resuelta por la autoridad judicial demandada en el proceso ordinario.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 17 6) En cuanto a la alegada configuración de tales defectos, la decisión de la autoridad judicial accionada consideró de manera razonable los argumentos de la parte actora relacionados con la supuesta omisión en la valoración de las pruebas documentales y testimoniales que, según el demandante, demostraban la existencia de una relación laboral encubierta y expuso las razones por las cuales dichas pruebas no demostraban la existencia de subordinación laboral ni la configuración de un contrato realidad. 7) La providencia cuestionada se pronunció expresamente sobre los argumentos del actor, los cuales ya habían sido introducidos y debatidos durante el trámite del proceso ordinario.
Así, el tribunal examinó dichas pruebas y emitió una decisión motivada con fundamento en su propia valoración. 8) En esa medida, las afirmaciones del actor en sede de tutela sobre supuestas omisiones o errores en la apreciación probatoria no constituyen planteamientos novedosos, sino una reiteración de las discrepancias ya formuladas en el recurso de apelación, frente a las cuales el tribunal ejerció su competencia natural y resolvió conforme a su criterio jurídico. 9) Por tanto, las manifestaciones del demandante no están dirigidas a cuestionar una afectación autónoma de derechos fundamentales por parte de la providencia judicial, sino a insistir en una interpretación probatoria y sustantiva distinta, con el propósito de reabrir el debate ya definido en sede ordinaria mediante una acción de tutela que desborda su objeto constitucional. 10) Para la Sala es claro que el demandante pretende revivir la discusión surtida en el proceso ordinario y resuelta por los jueces naturales de la causa en primera y segunda instancia, con el fin de emplear la acción de tutela como una tercera instancia para obtener una decisión favorable a sus intereses. 11) Como lo concluyó el a quo, los desacuerdos planteados en la acción de tutela coincidieron con aquellos expuestos y debatidos en sede ordinaria.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-05927-01 Demandante: Sergio Alirio Briñez Ballesteros Acción de tutela – Impugnación de fallo 18 12) Por consiguiente, en la medida que para el juez constitucional está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes e intervinientes o por el medio que resulte más expedito y eficaz. 3º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.