CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02771-01 Demandante: ANDREA DEL PILAR FORERO MOYA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se acreditan los presupuestos especiales de procedencia de tutela contra fallo de tutela / TUTELA CONTRA FALLO DE TUTELA – Por regla general no procede tutela contra sentencia de la misma naturaleza, salvo que se presenten circunstancias excepcionalísimas como la existencia de un fraude, hecho que, en este caso, pese a ser alegado, carece de rigor probatorio.

La Sala1 decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 5 de julio de 2024, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 30 de mayo de la presente anualidad, la señora Andrea del Pilar Forero Moya, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 21 de marzo de 2024, en el proceso de tutela con radicado 11001-03-15-000-2023-07203-00/01.

Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): Sea entonces, la violación de la ley por “falta de aplicación” en contra de la demandante Andrea del Pilar Forero Moya, sujeto visible de la comunidad afectada; motivo jurídico más que suficiente para tutelar el derecho solicitado en la demanda original, por lo que respetuosamente se solicita a la Honorable Corporación tutelar el derecho al “debido proceso” y al “acceso a la 1 Se advierte que, el 21 agosto de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02771-01 Demandante: Andrea del Pilar Forero Moya Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia administración de justicia” de mi poderdante, anulando la sentencia atacada, pues existiendo recursos en el procedimiento administrativo tales como la acción impetrada, estos no se han agotado, pero se impidió su ejercicio al no tener en cuenta una exoneración de carácter legal, tutelando y así cumpliendo a cabalidad, con los fines protectores de la acción de tutela. 1.2.

Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: El 28 de noviembre de 2023, la accionante interpuso acción de tutela en contra de la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por estimar vulnerado su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la decisión del 15 de noviembre de 2023, en virtud de la cual se confirmó el auto del 16 de marzo de 2021, que rechazó la demanda2 en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25307-33-33-003-2022-00298-00.

A la referida acción de tutela se le asignó el radicado 11001-03-15-000-2023- 07203-00/01 y le correspondió, por reparto, a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la que, mediante providencia del 8 de febrero de 2024, declaró improcedente el amparo deprecado, por no hallar acreditada la concurrencia del requisito de relevancia constitucional.

Dicha providencia fue impugnada por la parte actora y, el 21 de marzo de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado la confirmó. 1.3. Argumentos de la tutela La señora Andrea del Pilar Forero Moya indicó que, si bien la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra sentencias proferidas en el marco de otro proceso de tutela cuando se advierte la concurrencia de los requisitos generales de procedibilidad y siempre que: i) la acción de tutela no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, ii) que se demuestre de forma clara y suficiente que la decisión adoptada en la providencia de tutela fue producto de una situación de fraude y iii) cuando no exista otro medio, ordinario o extraordinario eficaz para subsanar la 2 El 25 de enero de 2023, el juzgado Tercero Administrativo de Girardot inadmitió la demanda para que la actora allegara original o copia del acta de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría, no obstante, aquella no se aportó, motivo por el cual se rechazó la demanda.

Inconforme con lo anterior, la ahora accionante interpuso recurso de apelación, para lo cual alegó que tratándose de un asunto cuyo derecho sustancial debatido no sea conciliable, el requisito sería «impertinente». Radicación: 11001-03-15-000-2024-02771-01 Demandante: Andrea del Pilar Forero Moya Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia situación, lo cierto es que «no se consideró jurídicamente qué pasa cuando la sentencia de tutela contradice abiertamente la ley».

Para la accionante, la falta de análisis del contenido del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022, que, a su juicio, excluye la obligación de acreditar la conciliación como requisito de procedibilidad en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, constituye una vulneración a sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.

De otra parte, sostuvo que, contrario a lo afirmado en la providencia cuestionada, el debate que puso a su consideración no ostentaba un carácter exclusivamente económico, por cuanto en la petición de amparo no se discutió sobre el objeto de la demanda -la nulidad de una Resolución que ordena la restitución de un espacio público- sino sobre la causa que condujo al rechazo de la misma, es decir, a cerca la exigencia de la conciliación como requisito de procedibilidad.

Así, en su criterio, al tenor del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022, no son susceptibles de conciliación los asuntos en los que se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que la autoridad judicial entonces accionada vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Insistió en señalar los motivos por los cuales estima que aquellos asuntos en los que se pretende la nulidad y restablecimiento de derecho no pueden ser objeto de conciliación, teniendo en cuenta que corresponde exclusivamente a la autoridad judicial competente realizar el juicio de legalidad del acto administrativo demandado.

Finalmente, sostuvo que la providencia cuestionada incurrió en un defecto sustantivo por violación directa de la Constitución, falta de aplicación de ciertas normas al caso concreto e «inaplicación de la ley frente a la lógica de la demandante que se resistió al cumplimiento del requisito exonerado por la ley con detrimento de sus derechos fundamentales». 2.

Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 31 de mayo del 20243, el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la solicitud de amparo y vinculó a los magistrados 3 SAMAI, índice 4. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02771-01 Demandante: Andrea del Pilar Forero Moya Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, como demandados; y como terceros con interés, a los integrantes de la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accionado dentro de la solicitud de amparo identificada con el radicado 110010315000202307203-00/01, así como al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot y al Municipio de Fusagasugá, vinculados en el referido trámite; al igual que a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que profirió sentencia, en primera instancia, en el citado proceso de tutela. 2.1.

El magistrado ponente de la sentencia cuestionada solicitó que se declare la improcedencia de la tutela, dado que, en su criterio, aquella no satisface varios de los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para la procedencia excepcional de la tutela contra sentencia proferida en el trámite de un proceso de igual naturaleza y, además, tampoco se demostró, de manera clara y suficiente, que la decisión censurada hubiera sido producto de actos fraudulentos. 2.2.

El municipio de Fusagasugá se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que carece legitimación en la causa por pasiva, pues no ha causado la vulneración de los derechos fundamentales que la accionante estima vulnerados. 2.3. La jueza tercera administrativa de Girardot precisó que adelantó todas las gestiones tendientes a garantizar los derechos fundamentales de la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que solicitó que se negara el amparo solicitado. 2.4.

La Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca también se opuso a la prosperidad de la petición de amparo. Argumentó que la demanda no cumple con los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para la procedencia excepcionalísima de la acción de tutela contra fallos de tutela. De ahí que, a su juicio, lo que se evidencia es la intención de la señora Forero Moya de volver a plantear un debate que ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y convertir la acción de tutela en una instancia adicional. 2.5 Las demás autoridades notificadas guardaron silencio. 3.

Sentencia impugnada La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia el 5 de julio de 2024, a través de la cual declaró Radicación: 11001-03-15-000-2024-02771-01 Demandante: Andrea del Pilar Forero Moya Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia improcedente la solicitud de tutela, por considerar que la accionante no cumplió con la carga de exponer por qué en el fallo cuestionado se configuró la cosa juzgada fraudulenta, sino que se limitó a manifestar su punto de vista frente a la posibilidad de exigir la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, aspecto que en su momento fue resuelto por el juez natural de la causa. 4.

Impugnación Inconforme con lo anterior, la parte actora presentó impugnación. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito de amparo y sostuvo que la acción de tutela es un mecanismo de carácter «social y popular», por tanto, está exonerado de carga argumentativa. De ahí que no era necesario de exponer por qué en el fallo cuestionado se configuró la cosa juzgada fraudulenta.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela promovida contra una sentencia dictada en otro proceso de tutela. Sólo en caso de que se cumplan tales exigencias, se abordará el estudio de fondo con el fin de establecer si la Sección Primera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora Andrea del Pilar Forero Moya. 2.

Análisis de la Sala 2.1. De la procedencia de la tutela contra una sentencia de tutela La Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 de 2015, unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela. Al respecto, dijo lo siguiente: 4.6.1.

Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.

Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas Radicación: 11001-03-15-000-2024-02771-01 Demandante: Andrea del Pilar Forero Moya Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia de Revisión de Tutela.

En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se (sic) de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.

De lo anterior, se pueden puntualizar las tres excepciones en las que la acción de tutela procede contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela: 1. Contra la sentencia de tutela proferida por un juez, diferente a la Corte Constitucional, siempre y cuando se demuestre que la nueva tutela no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, que la decisión adoptada fue producto de una situación de fraude, y que no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 2.

Contra actuaciones del proceso de tutela anteriores a la sentencia, que puede consistir, entre otros, en no haber informado, notificado o vinculado a los terceros que serían afectados con la decisión. 3. Contra actuaciones posteriores a la sentencia de tutela, cuando se trate de proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato o de la impugnación al fallo de tutela4. 4 Esta última hipótesis es aceptada en la sentencia T-162 de 1997 y reiterada en diferentes ocasiones, entre otras, en la SU-627 de 2015 y la SU-387 de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02771-01 Demandante: Andrea del Pilar Forero Moya Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Sin embargo, para la Corte, en cualquiera de los anteriores escenarios sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Como quedó sentado en los antecedentes, la señora Andrea del Pilar Forero Moya alegó que la Sección Primera de esta Corporación vulneró sus derechos fundamentales, al proferir el fallo de tutela de segunda instancia dentro del proceso de tutela con radicado 11001-03-15-000-2023-07203-01, en virtud del cual se confirmó la sentencia del 8 de febrero de 2024, que declaró improcedente la petición de amparo por ausencia del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional.

De conformidad con las consideraciones expuestas previamente, para la Sala es claro que la jurisprudencia de la Corte Constitucional admitió la procedencia, excepcionalísima, de la acción de tutela contra providencias dictadas en trámites de igual naturaleza, exclusivamente cuando se cumplan los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales y, especialmente, en el evento de acreditarse de manera clara y suficiente que, para adoptar la decisión reprochada, se incurrió en una actuación fraudulenta.

No obstante, en el caso en concreto la parte demandante se limitó a expresar su inconformismo con los argumentos expuestos por la Sección Primera de esta Corporación en la sentencia del 5 de julio de 2024, como si de una impugnación se tratara, sin siquiera invocar la ocurrencia de fraude en la adopción de la misma y, menos aún, probar tal situación. Por el contrario, lo que se advierte es que el accionante, inconforme con lo decidido por la autoridad judicial accionada, pretende trasladar el debate que estimaba debía surtirse allí, sobre su consideración personal acerca de la falta de exigencia de la conciliación como requisito de procedibilidad.

De manera que sus señalamientos se encaminan a reiterar su inconformidad con el motivo que condujo al rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, en manera alguna la parte actora ha demostrado que la providencia cuestionada hubiera sido producto de un fraude, sino que simplemente se limitó a expresar reiteradamente su inconformidad con la providencia cuestionada mediante la primera petición de amparo.

De hecho, el accionante tampoco se Radicación: 11001-03-15-000-2024-02771-01 Demandante: Andrea del Pilar Forero Moya Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia preocupó por explicar si las autoridades accionadas incurrieron en una situación de fraudulenta que amerite la intervención del juez constitucional.

Así las cosas, lo que se evidencia es que la señora Forero Moya pretende, sin ofrecer ninguna justificación razonable, i) reabrir el debate que ya fue zanjado por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia del 21 de marzo de 2024, en virtud de la cual confirmó la decisión de la Sección Cuarta de esta Corporación, que declaró improcedente la petición de amparo, por carencia del requisito de relevancia constitucional e ii) insistir en el ataque de la decisión del 15 de noviembre de 2023, en virtud de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el auto del 16 de marzo de 2021, que rechazó la demanda en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25307-33-33-003-2022-00298-00.

Ahora, si bien la parte accionante adujo que en la providencia censurada se incurrió en un defecto sustantivo, por violación directa a la Constitución, falta de aplicación de ciertas normas al caso concreto e «inaplicación de la ley frente a la lógica de la demandante que se resistió al cumplimiento del requisito exonerado por la ley con detrimento de sus derechos fundamentales», lo cierto es que ello no es suficiente para desvirtuar la razonabilidad de la providencia acusada, ni menos aún para acreditar que aquella fue producto de un fraude.

Por el contrario, lo que si resulta evidente es su inconformidad con el criterio que adoptó el juez de la causa para rechazar la demanda. En este sentido, la Sala trae a colación la sentencia T-093 de 20185, a través de la cual la Corte Constitucional aclaró que «la acción de tutela no puede utilizarse para reabrir un debate probatorio o sustantivo concluido por los jueces constitucionales en un trámite de amparo anterior».

De manera que la decisión de segunda instancia adoptada en el trámite de la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2023-07203-00/01, no puede ser considerada por la Sala como una situación de fraude que atente contra el ideal de justicia. Se trata, pues, de afirmaciones que pretenden revivir una discusión ya finalizada y que de ninguna manera permiten concluir que los magistrados que integran la Sección Primera de esta Corporación actuaron de forma parcializada y en contravía de los principios de autonomía e independencia judicial. 5 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-02771-01 Demandante: Andrea del Pilar Forero Moya Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Referencia: sentencia de tutela de primera instancia En suma, dado que en este caso no se cumplen los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para la procedencia de la tutela contra decisiones adoptadas en un trámite de la misma naturaleza, en especial, el relativo al denominado fraus omnia corrumpit, se impone declarar su improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Confirmar la sentencia dictada el 5 de julio de 2024 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela instaurada la señora Andrea del Pilar Forero Moya contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF