Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) Demandante: Ana Gabriela Narváez Leitón Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia a masa sucesoral de docente fallecida.
Docente territorial. Tiempos en plazas del orden territorial con contratos de prestación de servicio. Incorporación no cambia la naturaleza de la vinculación. Declara de oficio la excepción de falta de decisión previa respecto de la sustitución pensional. REVOCA PARCIALMENTE, MODIFICA Y CONFIRMA SENTENCIA EN LO DEMAS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el veintidós (22) de enero de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Nariño por medio de la cual accedió a las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Ana Gabriela Narváez Leitón instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones (i) RDP 008736 del 7 de marzo de 2017 y RDP 019346 del 11 de mayo de 2017, por medio de la cual la UGPP negó una pensión gracia a la señora Rebeca Amada Leitón Benavides por considerar como nacional el periodo laborado desde el 23 de noviembre de 1994. 1 Páginas 3 a 17 del expediente digital, visible en el índice 15 de SAMAI-Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a que reconozca la pensión gracia post mortem a la señora Rebeca Amada Leitón Benavidez (q.e.p.d.) y que la misma sea sustituida en favor de la señora Ana Gabriela Narváez Leitón, hija de la causante.
Que la pensión gracia post mortem debe ser reconocida a partir del 5 de octubre de 2006 pero con efectos fiscales a partir del 21 de octubre de 2013 por prescripción trienal de mesadas, mismo fenómeno que aplica a la sustitución. Que en el pago de las mesadas deben incluirse las primas, aumentos anuales y la actualización del valor de acuerdo con el IPC.
Que la entidad demandada dé cumplimiento al fallo según lo establecen los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA, y que la misma sea condenada en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Rebeca Amada Leitón Benavidez (q.e.p.d.), laboró como docente municipal desde el 5 de mayo de 1977 hasta el 31 de diciembre de 1984 en Córdoba, Nariño, nombrada por el alcalde de dicha entidad territorial; que su situación administrativa fue modificada, y pasó a prestar sus servicios mediante contrato desde el 1.° de enero de 1985 hasta el 30 de mayo de 1992.
Que continuó trabajando entre el 1.° de octubre y el 31 de diciembre de 1992, y entre el 1.° de enero y el 30 de junio de 1993, bajo la modalidad de contratación administrativa, esta vez en el municipio de Ipiales. Que mediante Decreto 083 de 1994 fue incorporada al situado fiscal como docente nacionalizada para continuar con la prestación del servicio que ejercía como docente contratada, esto en vigencia de la Ley 60 de 1993, artículo 6, y que laboró desde la fecha de su nombramiento (23 de noviembre de 1994) hasta el 9 de febrero de 2017, fecha de su muerte.
Que la historia laboral de la causante señala equivocadamente que su vínculo fue nacional, contrariando los artículos 1.° de la Ley 91 de 1989 y 2.° del Decreto 196 de 1995 que la clasificaría como nacionalizada. Que la causante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia el 21 de octubre de 2016 pero la entidad negó el derecho a través de la Resolución RDP 008736 del 7 de marzo de 2017 argumentando que el tiempo laborado a partir del 23 de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) noviembre de 1994 fue de carácter nacional; y confirmó su decisión en Resolución RDO 019346 del 11 de mayo de 2017.
Que durante el trámite administrativo le sobrevino un cáncer terminal y falleció el 9 de febrero de 2017, y quedó como beneficiaria su hija Ana Gabriela Narváez Leitón, quien al menos para la fecha de la demanda contaba con 20 años de edad y tenía la condición de estudiante, por lo que debe ser considerada incapaz por estudio y en consecuencia tiene derecho a suceder de manera excepcional la pensión gracia hasta que cumpla 25 años de edad, condicionada a demostrar la continuidad de los estudios superiores.
Que su padre nunca ha asumido las obligaciones morales y económicas, y que no cuenta con los recursos suficientes para garantizar la continuidad de sus estudios en el programa técnico laboral por competencias de mantenimiento-red informática del centro System Plus Pasto. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Afirmó que con el acto administrativo demandado se transgreden los artículos: 1, 2, 13, 25, 42, 48, 53, 58 y 243 de la Constitución Política; 27, 30 y 31 del Código Civil; 2 de la Ley 153 de 1887; 75 y 92 del Decreto 1848; 3 de la Ley 71 de 1989; 13 de la Ley 100 de 1993; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 y los Decretos 1160 de 1989 y 2277 de 1979.
Que los actos incurren en una falsa motivación, pues se advierte un error en la calificación de la plaza ocupada a partir del 23 de noviembre de 1994, la cual es contraria a los tipos de vinculación consagrados en la Ley 89 de 1990 y el Decreto 196 de 1995. Que al ser incorporada por nombramiento desde la data señalada, por el municipio de Ipiales, el vínculo de la causante fue nacionalizado.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 18 de febrero de 2019 fue admitida la demanda2, se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que en sede administrativa no se allegó copia original o autentica de los decretos de nombramiento y actas de posesión como docente municipal antes del 31 de diciembre de 1980 ni con posterioridad, para acreditar una vinculación legal y reglamentaria.
Que, además, no se allegó copia de los contratos de prestación de servicio en los periodos comprendidos entre el 1.° de enero de 1985 y el 30 de mayo de 1993. 2 Página 68, Ibid. 3 Página 175, Ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) Que el nombramiento realizado el 23 de noviembre de 1994 fue de carácter nacional, esto teniendo en cuenta el certificado de información laboral con consecutivo n.° 298 del 23 de mayo de 2016.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción, (iv) solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones. En la audiencia inicial4, se determinó que la excepción de prescripción sería resuelta en la sentencia; se fijó el litigio; se declaró fracasada la etapa de conciliación, y se efectuó el decreto de pruebas y el tribunal ofició a las secretarías de educación de Ipiales y de Córdoba para que allegaran certificaciones sobre los nombramientos de la causante y la procedencia de los dineros con los que se pagaron los salarios, así como las constancias sobre la naturaleza de la vinculación, el tiempo de servicios y las posibles sanciones de tipo disciplinarios.
En audiencia de pruebas5 se incorporaron los documentos allegados por parte de la Secretaría de Educación de Ipiales y de Córdoba; se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento; se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, y al Ministerio Público, para que, si a bien lo considerase, emitiera concepto. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 22 de enero de 2020, accedió a las pretensiones y condenó en costas a la parte vencida.
Expuso que, la docente fallecida laboró desde el 5 de octubre de 1977 hasta el 31 de diciembre de 1984 bajo una calidad municipal, nombrada por Decreto 24 del 5 de octubre de 1977 que fue reconstruido por Decreto 017 AMC-2011, y que sus salarios fueron pagados con recursos propios de la entidad territorial. Que de manera posterior, se vinculó por medio de contratos de prestación de servicios, suscritos con el municipio, entre el 1.° de enero de 1985 y el 30 de mayo de 1992, y entre el 1.° de octubre de 1992 y el 30 de junio de 1994.
Que su última relación legal y reglamentaria fue desde el 23 de noviembre de 1994 hasta el 1.° de enero de 2017, ocupando una plaza de naturaleza territorial, nombrada por Decreto 83 del 23 de noviembre de 1994 expedido por el alcalde de Ipiales. Que la educadora cumplió con los 20 años de servicio exigidos en la norma, con los 4 Página 196, Ibid. 5 Página 275, Ibid. 6 Página 341, Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) 50 años de edad y que se acreditó que no fue sancionada ni se desvirtuó que su labor se ejerciera con honradez y consagración. Que en consecuencia, su derecho se configuró el 5 de octubre de 2006 pero las mesadas anteriores al 21 de octubre de 2013 fueron declaradas prescritas.
Que respecto al alegato del procurador judicial, en el cual advierte que de manera previa a radicar la demanda ante la jurisdicción la accionante debió solicitarle a la entidad que la pensión de su madre le fuera sustituida, estimó el tribunal que tal presupuesto era imposible de cumplir para la actora, porque en consideración a la negativa del derecho de la causante en sede administrativa, no tenía esta ninguna prestación para sustituir.
Que la demandante como única hija tiene derecho hasta los 25 años de edad a que se le sustituya la pensión gracia reconocida en la sentencia a su madre fallecida, esto por demostrar que a la fecha de la sentencia contaba con 22 años de edad y acreditó cursar estudios en la Institución Educativa para Trabajo y Desarrollo Humano System Plus Pasto, en el programa técnico laboral para competencias en «mantenimiento- red informática».
Por tanto, le reconoció el derecho pensional por sustitución a partir del 21 de diciembre de 2013. RECURSO DE APELACIÓN7 La demandada interpuso recurso de apelación. Expresó que no existe certeza sobre los tiempos de servicio alegados porque no se aportó la prueba idónea en la que conste el tipo de vinculación de la causante, en la que se especificara el carácter nacional, nacionalizado o territorial, la fecha, y el origen de los recursos con los que se financió su plaza, así como la copia original de los actos de nombramiento ni la reconstrucción de los actos administrativos conforme a la normatividad aplicable.
Que los contratos de prestación de servicios no generan una vinculación directa con el municipio contratante y no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento del derecho, esto además porque no existe soporte documental de los mismos, por lo que no puede establecerse el régimen prestacional. Que no existe una declaración judicial previa que reconozca la existencia una relación legal y reglamentaria para los periodos en los que se desempeñó bajo esta modalidad.
Que respecto a su última vinculación, del 1.° de octubre de 1994 al 1.° de enero de 2016, la docente laboró bajo una relación legal y reglamentaria de naturaleza nacional, esto según consta en el certificado laboral del 23 de mayo de 2016. Que no existe certeza sobre el origen de los recursos con los que se cancelaron sus salarios, esto es, si fueron financiados por la Nación a través del situado fiscal, y en 7 Página 364, Ibid.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) que en caso de ser así, no se cumpliría con el requisito del artículo 3.° de la Ley 114 de 1913. Que en cuanto a la condena en costas, la misma solo procede cuando la conducta de la parte vencida ha sido temeraria o abusiva, y en el proceso actual no se observa conducta dilatoria de por parte de la entidad.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 8 de agosto de 20238 se admitió el recurso de apelación y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. En la oportunidad para pronunciarse, la demandada allegó memorial de alegatos de conclusión en el que reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación; la parte demandante guardó silencio y el Ministerio Público se abstuvo de intervenir.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Sala debe determinar si la causante, en vida, cumplió con los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, y en consecuencia, declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 008736 del 7 de marzo de 2017 y RDP 019346 del 11 de mayo de 2017, por las cuales se le negó el reconocimiento de su derecho.
En caso de acreditarse dicho supuesto, corresponderá verificar si la demandante, como hija mayor de edad de la causante, reúne las condiciones necesarias para sustituir el derecho pensional. Cuestión previa En el recurso de apelación interpuesto por la demandada, la entidad manifiesta su desacuerdo con la totalidad de las declaraciones y condenas del fallo de primera instancia, y aunque no expone de manera literal los fundamentos de inconformidad frente a la sustitución pensional, es evidente que al afirmar que la causante no cumplía con los presupuestos exigidos para acceder a la pensión gracia, y que, por tanto, esta no debía reconocerse, de la misma manera se está en desacuerdo con la eventual sustitución, por tanto es congruente proceder con su estudio en segunda instancia. Además, se precisa que en uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, los jueces deben declarar cualquier excepción que 8 Ver índice 4 en SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) encuentren probada de oficio, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus). Marco normativo y jurisprudencial Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» En suma, conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial que la solicite debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación En atención al proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.
En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.
Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.
Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […] Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023)
ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.
Diferencias entre sustitución pensional, pensión de sobrevivientes y pensión gracia post mortem En el marco de la regulación general del Sistema de Seguridad Social Pensional, el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 consagró de manera amplia el derecho a la pensión de sobrevivientes bajo los siguientes supuestos: «[…]
ARTÍCULO 46. Requisitos para obtener la Pensión de Sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.
PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente Ley. […]» (Líneas de la Sala). Como se observa, pese a que la norma en comento señala indistintamente que la mencionada figura opera tanto para el pensionado por vejez como para el afiliado que fallezca, lo cierto es que esa errada redacción ha conllevado una confusión que jurisprudencialmente ya fue zanjada9 al evidenciar que el espíritu de dicha disposición es completamente diferenciador, es decir, prevé dos supuestos divergentes conforme a los cuales la muerte de un empleado que tenga o no el 9 En sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda el 11 de agosto de 2022.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) derecho a tal prestación, podría generar situaciones jurídicas accesorias para sus beneficiarios supérstites. Al respecto, cuando se presenta el deceso del jubilado, es decir, de quien tenía consolidada la pensión por haber reunido y acreditado todos los requisitos para la adquisición de su estatus jurídico habilitante, bien sea con o sin el acto administrativo que formalmente le reconoce la prerrogativa, necesariamente se está en el campo de la sustitución pensional, donde lo que sucede es una transmisión de titularidad del derecho original a favor de otra persona con interés legítimo y demostrado para acceder a este.
Atendiendo ese mismo escenario, en el evento en que la prestación ya haya sido concedida al pensionado y este hubiese alcanzado a devengarla, lo que procede es la sustitución directa de tal derecho a nombre del respectivo beneficiario. Pero, siempre que el titular no hubiere alcanzado a reclamarla o percibirla, pese a tener la situación jurídica ya consolidada, es decir, bajo el supuesto de que aquel muriera antes de que le fuera abonada, claramente lo que se habrá generado es un crédito por concepto de retroactivo desde la fecha del estatus hasta el fallecimiento del causante, el cual no se constituye automáticamente en favor del familiar reclamante, sino de la masa sucesoral ilíquida.
Bajo ese entendido, en aquel evento solo habrá lugar a sustituir la pensión al sobreviviente que la solicite, una vez esta sea otorgada y cancelada a la sucesión, para que, luego, la misma surta efectos como prestación periódica únicamente a partir de la muerte del jubilado en adelante. Por el contrario, cuando quien muere es el afiliado, esto es, un servidor que aún no había adquirido el derecho pensional por faltarle uno o varios requisitos normativos para lo propio se habla indiscutiblemente de una pensión de sobrevivientes, entendida como un derecho independiente al que acceden los solicitantes supérstites con el fin de materializar una expectativa legítima que tenía tanto el trabajador próximo a pensionarse, como su familia.
Tratándose de dicha figura, pero en el campo de la pensión gracia, a esta se le ha dado jurisprudencial y doctrinariamente el calificativo de “post mortem”. No obstante, tal reclamación ya fue estudiada por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación en el entendido de que la misma es improcedente, tal como se expuso en las sentencias dictadas el 29 de mayo y el 9 de julio de 2024.10 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencias por importancia jurídica del 29 de mayo de 2024, radicado: 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018), demandante: Ana Victoria Andrade de Quintero; y del 9 de julio de 2024, radicado: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014), demandante: Polidoro Gross Buitrago. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) Resolución del caso concreto Inicialmente, debe resaltarse que el presente litigio se originó en razón a que la reclamante en calidad de hija de la señora Rebeca Amada Leitón Benavides solicitó el reconocimiento de una «pensión gracia post mortem», para lo cual fundamentó la procedencia de este derecho en que su causante cumplió con todas las exigencias necesarias para lo propio y que si bien en vida solicitó el derecho, en el curso de la actuación administrativa falleció y de manera posterior la entidad negó lo pretendido por considerar que el último periodo laborado fue de carácter nacional.
Al respecto, debe realizarse una precisión en cuanto al derecho reclamado, pues pese a que la solicitud de la accionante y la decisión del tribunal de primera instancia refieren a una pensión gracia post mortem por sustitución, en realidad lo que se reclama corresponde a una sustitución pensional, toda vez que lo que se solicita es que se otorgue, en calidad de beneficiaria, la pensión que debió reconocérsele a la fallecida, última sobre quien se manifestó que había cumplido la totalidad de exigencias en vida, y no aquella de un afiliado no pensionado que no cumplió con los requisitos mínimos para obtener la pensión. Pues bien, para abordar el objeto del litigio, esto es, determinar si la causante había adquirido en vida el derecho al pago de la pensión gracia desde la consolidación hasta su muerte, y si la actora cumplió los requisitos para ser considerada beneficiaria de la sustitución de dicha prerrogativa, resulta indispensable analizar en primera medida si se cumplieron las exigencias previstas en la regulación aplicable indicada en el marco normativo en orden de evidenciar si la señora Rebeca Amada Leitón Benavidez había o no consolidado el estatus jurídico pensional respectivo antes de su deceso.
Pues bien, frente al primer requisito relacionado con la edad, se observa que la causante nació el 5 de octubre de 195611, de modo que cumplió los 50 años el 5 de octubre de 2006, esto es, antes de su muerte ocurrida el 9 de febrero de 2017. Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de aquella como docente territorial o nacionalizada, se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • Periodo I: del 1.° de octubre de 1977 al 31 de diciembre de 1984 Conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 16 de mayo de 201612 por el alcalde de Córdoba, Nariño y al acta de 11 Según Registro Civil de Nacimiento y copia de la cédula de ciudadanía obrantes en las páginas 37 y 62 del expediente digital, respectivamente. 12 Página 41, expediente digital.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) posesión13, se tiene demostrado que la causante fue nombrada mediante Decreto 24 del 5 de octubre de 1977 con retroactividad al 1.° de octubre de 1977, como maestra municipal de la Escuela Rural Mixta de San Pablo de Payán, con vinculación territorial, y finalizó su periodo el día 31 de diciembre de 1984.
Si bien obra en el plenario el Decreto 017 AMC-2011 del 8 de febrero de 201114, por medio del cual se reconstruye el Decreto 24 del 25 de octubre de 1977, al examinar el acto administrativo de reconstrucción se observa que no puede atribuírsele valor probatorio pues este se alejó del procedimiento establecido por la Ley 594 de 2000 y el Acuerdo 007 del 15 de octubre de 201415, lo que no permite endilgarle la autenticidad suficiente para respaldar a partir de ella una decisión fundamentada.
En tal medida, es necesario analizar en conjunto todos los documentos aportados a la actuación, y no focalizarse solamente en el decreto a través del cual se reconstruye el acto de nombramiento porque a la luz de las disposiciones que gobiernan la pensión gracia, la naturaleza de la relación legal y reglamentaria de un docente es posible extraerla a partir de otros medios probatorios como certificaciones, actas y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando señaló: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Así las cosas, del acta de posesión ya relacionada, del certificado laboral y advirtiendo también que se encuentra un certificado de la Secretaría General y de Gobierno Municipal de Córdoba, Nariño expedido el 29 de octubre de 201916 en el que se reitera la naturaleza municipal de la relación legal y reglamentaria, se concluye que la señora Rebeca Amada Leitón Benavides (q.e.p.d.) inició su actividad laboral como docente en el municipio de Córdoba, y su tipo de vinculación fue territorial, por lo que el periodo comprendido entre el 1.° de octubre de 1977 al 31 de diciembre de 1984 (7 años, 3 meses y 1 día) resulta válido para efectos del reconocimiento pensional. 13 Página 50, Ibid. 14 Página 52, Ibid. 15 «Por medio del cual se establecen los lineamientos para la reconstrucción de expedientes y se dictan otras disposiciones».
En esa normatividad se establece la reconstrucción del expediente y/o documento de archivo público, como herramienta procesal que permite a las entidades del Estado recuperar de forma integral, autentica y original la información que reposaba en ellos por extravío o pérdida parcial o total. 16 Página 270, Ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) • Periodo II: del 1.° de enero de 1985 al 30 de mayo de 1992 (lapsos interrumpidos)- Contratos de prestación de servicios con Córdoba, Nariño En atención a lo señalado por el alcalde de Córdoba en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 16 de mayo de 201617 y el certificado de historia laboral aportado y del certificado de la Secretaría General y de Gobierno Municipal de Córdoba, Nariño expedido el 29 de octubre de 201918, se observa que la causante laboró bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios a favor del municipio en los siguientes lapsos: (i) del 1.° de enero de 1985 al 31 de diciembre de 1985, (ii) del 1.° de enero de 1986 al 31 de diciembre de 1986, (iii) del 1.° de enero de 1987 al 31 de diciembre de 1987, (iv) del 1.° de enero de 1988 al 31 de diciembre de 1988, (v) del 1.° de enero de 1989 al 31 de diciembre de 1989, (vi) del 1.° de enero de 1990 al 31 de diciembre de 1990, (vii) del 1.° de enero de 1991 al 30 de junio de 1991, y (viii) del 1.° de septiembre de 1991 al 30 de mayo de 1992.
Ahora bien, sobre la plaza ocupada, aunque no se aportaran los referidos contratos en los que se identifiquen las partes contratantes, es posible valorar de manera conjunta los documentos obrantes en el expediente, esto de conformidad con la referencia expuesta antes sobre la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 de esta corporación. En ese orden de ideas, del mencionado certificado de historia laboral aportado y del certificado de la secretaría general del municipio, claramente puede extraerse la naturaleza de la vinculación, toda vez que ambos señalan que la docente laboró bajo dicha modalidad contractual al servicio de la entidad territorial.
Por lo tanto, a partir de los mismos puede concluirse que la calidad ocupada fue territorial. Si bien se advierte que la forma en la que la reclamante se desempeñó como educadora estatal fue en virtud de la modalidad de prestación de servicios, y no de una relación legal y reglamentaria, lo cierto es que, no se puede desconocer la naturaleza propia de la labor educativa, la cual comporta en esencia una actividad reglada y sometida a directrices de política pública que conlleva asumir que, en realidad, tales relaciones contractuales eran verdaderamente vínculos laborales encubiertos que tienen plenos efectos en materia del reconocimiento de derechos como la pensión gracia. Respecto a esta afirmación, basta con resaltar, como lo hizo esta corporación en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 que, en el caso de los maestros del Estado, no existe duda sobre la prestación personal del servicio, así como la remuneración que estos perciben por esa labor debido a la esencia del contrato 17 Página 41, expediente digital. 18 Página 270 del expediente digital.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) celebrado, al igual que la subordinación y dependencia a la que están sometidos debido a la falta de autonomía y discrecionalidad que se predica del desarrollo de las funciones educativas, pues este servicio está regulado por los lineamientos revisados, controlados y materializados en órdenes de un superior.
Al respecto, el Consejo de Estado19 sobre las vinculaciones mediante la aludida modalidad contractual, ha mantenido una postura jurisprudencial de garantizar el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral, básicamente en la medida en que debido a que el desarrollo de la función docente implica necesariamente un elemento de subordinación intrínseco derivado de la regulación y control de las actividades educativas por parte de las autoridades, así como la prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia, lo que realmente se genera es un vínculo laboral entre la administración y los educadores contratados, el cual puede deducirse en casos particulares como el que es objeto de discusión, sin que deba exigirse el pronunciamiento judicial previo que así lo declare.
Además, resulta adecuado acudir a la tesis que esta Corporación ha sostenido en casos similares al presente, cuando se ha precisado que la normativa especial de la pensión gracia no excluyó tal forma de labor oficial contractual para consolidar aquel derecho, toda vez que lo esencial para adquirirlo es que el reclamante compruebe que ejerció funciones como educador oficial en plazas del orden territorial o nacionalizado, lo cual ocurre en el asunto bajo examen si se tiene en cuenta la calidad departamental adjudicada en el certificado.
Por consiguiente, al considerar que no existe prueba de que los contratos fueron expedidos conforme al proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975 ni se registra información de intervención directa por parte del Ministerio de Educación Nacional, dicho tiempo se tendrá del orden territorial. Por tanto deberán computarse, para efectos de consolidar el derecho a la pensión gracia, los 19 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 19 de enero de 2017. Exp. 54001-23-33- 000-2012-00180-01 (1706-2015). CP: Carmelo Perdomo Cuéter: «[…] Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado». […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) interregnos antes relacionados que en conjunto suman 6 años, 9 meses y 5 días. • Periodo III: del 1.° de octubre de 1992 al 30 de junio de 1994 (lapsos interrumpidos)- Contratos de prestación de servicios con Ipiales, Nariño Respecto a los interregnos referidos, se encuentra certificado de la Secretaría General de Ipiales del 20 de mayo de 201620 en el que se observa que la docente tuvo un vínculo laboral con la mencionada entidad territorial mediante los siguientes contratos de prestación de servicios: (i) contrato 044 de 1992 con una duración del 1.° de octubre de 1992 al 30 de diciembre de 1992, (ii) contrato 46 de 1993, con una duración del 1.° de enero de 1993 al 30 de junio de 1993, y (iii) contrato 110 de 1993, con una duración del 1.° de septiembre de 1993 al 30 de junio de 1994.
En consideración a las partes contractuales, esto es, el municipio y la educadora, se tiene que la naturaleza de la vinculación laboral sostenida fue de carácter territorial, y teniendo en cuenta la viabilidad de computar el tiempo desempeñado por contrato según lo ya expuesto en esta providencia, se concluye que la educadora sumó un total de 1 año y 7 meses. • Periodo IV: del 1.° de octubre de 1994 al 9 de febrero de 2017 Frente a este tiempo de servicio, es del caso precisar que el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral n.° 577 del 30 de octubre de 201921 corrobora que la causante se desempeñó como educadora oficial en el centro educativo Laguna de Bacca (Ipiales) en virtud del nombramiento efectuado mediante Decreto 083 de 1994, desde el 1.° de octubre de 199422 hasta el 9 de febrero de 2017, y que su vínculo laboral finalizó con ocasión a su muerte.
Debe destacarse que esta venía desempeñándose mediante contratos de prestación de servicio con vinculación territorial como se concluyó con anterioridad, pero mediante el referido Decreto 083 del 23 de noviembre 199423, el alcalde de Ipiales considerando lo establecido por el parágrafo 1° del artículo 6° de la Ley 60 de 1993, la nombró «en propiedad» para que desempeñara el cargo de docente en la Escuela Rural Mixta Laguna de Bacca.
Se precisa que, en virtud de la mentada disposición normativa, los docentes vinculados de manera temporal podían ser incorporados a la planta de los departamentos o distritos, situación que para el caso en concreto aconteció en vigencia de dicha ley. Sin embargo, se aclara que si bien el anterior precepto legal 20 Página 44, expediente digital. 21 Páginas 221 a 224, Ibid. 22 Fecha que también se evidencia en el acta de posesión n.° 127, visible a folio 53 del expediente digital, la cual señala que la docente se prestó el 23 de noviembre de 1994, pero que la posesión tenía efectos fiscales con retroactividad al 1.° de octubre de 1994. 23 Páginas 55 a 59, expediente digital.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-555 del 6 de diciembre de 1994, lo cierto es que aquel acto no fue controvertido legalmente, por lo que se presume válido para todos los efectos y además porque al momento en que fue expedido, la norma no había salido del ordenamiento jurídico.
En este sentido, respecto al tipo de vinculación en los interregnos señalados, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que estaban prestando sus servicios con anterioridad a dicho proceso, como es el caso de la causante, quién continúo con su vinculación de carácter territorial.
Adicionalmente, respecto al argumento del apelante relacionado con la naturaleza nacional de los recursos por provenir del situado fiscal, se recuerda que a la luz de los lineamientos fijados por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el pago de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…] a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones», no implica que los recursos que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la plaza que el educador oficial ostenta.
Además, en la aludida providencia se sostuvo que el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue designado inicialmente el educador por la entidad, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de vinculación por las anteriores razones.
En consecuencia, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la causante como docente territorial durante el lapso transcurrido entre el 1.° de octubre de 1994 y el 9 de febrero de 2017 (22 años, 4 meses y 9 días), observa la Sala que, junto con los demás lapsos estudiados previamente, se satisfizo con suficiencia el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra del orden territorial.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la educadora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del municipio de Córdoba bajo una relación legal y reglamentaria del orden territorial desde el 1.° Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) de octubre de 1977 hasta el 31 de diciembre de 1984, es decir, en periodo anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad; sin embargo, de los medios de convicción allegados, se encuentran certificados expedidos por las Secretarías de Educación de Córdoba24 y de Ipiales25 en la que se hace constar que la docente no presentó ni investigaciones ni sanciones de carácter disciplinario.
Con base en lo expuesto, se concluye que la señora Rebeca Amada Leitón Benavides sí había adquirido el derecho a la pensión gracia desde el 5 de octubre de 2006, fecha en la cual cumplió los 50 años de edad (después de los 20 años de servicio26), esto es, con anterioridad a la fecha de su deceso ocurrido el 2 de febrero de 2017. En consecuencia, en la medida en que ante su muerte aquella no alcanzó a solicitar por vía judicial ni a devengar las mesadas causadas entre las dos fechas en comento, resulta claro que dicha suma acumulada solo generó un crédito a favor de su masa sucesoral, mas no un derecho de sustitución de la prerrogativa en nombre de la demandante, ya que esta última figura únicamente se estructura desde el fallecimiento de la titular de la pensión en adelante.
De acuerdo con lo anterior y contrario a la orden del tribunal de origen, deberá modificarse el ordinal segundo de la sentencia y ordenarse a la UGPP que reconozca y pague a favor de la masa sucesoral de la causante, el valor actualizado y reajustado que resulte por concepto de retroactivo de mesadas generadas del 5 de octubre de 2006 al 2 de febrero de 2017, pero con efectos fiscales a partir del 21 de octubre de 2013, pues como se expuso en primera instancia, procede la prescripción al considerar que el reconocimiento de la pensión gracia fue solicitado ante la UGPP hasta el día 21 de octubre de 201627 y se interpuso la demanda dentro de la interrupción, esto es el día 18 de diciembre de 201828. 24 Página 269, Ibid. 25 Página 228, Ibid. 26 DESDE HASTA AÑOS MESES DIAS 01/10/1977 31/12/1984 7 3 1 01/01/1985 30/05/1992 (interrumpido) 6 9 5 01/10/1992 30/06/1994 (interrumpido) 1 7 0 01/10/1994 24/02/1999 4 4 24 TOTAL TIEMPO 18A+1A= 20A 23M (1A, 11M) 30D 27 Página 21, expediente digital. 28 Conforme sello de radicado visible en la página 18 del expediente digital.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) Solo con el ánimo de precisar la forma en que debe reconocerse este tipo de derechos en cabeza de una sucesión y luego del beneficiario reclamante, la Sala advierte que esta modificación resulta necesaria, al margen de que lo propio no haya sido objeto de apelación por la entidad demandada.
Ello porque dicha aclaración busca evidenciar cuál es la forma legal y práctica de dar cumplimiento efectivo a una sentencia como la presente, y, en todo caso, lo cierto es que esta decisión en nada afecta la situación jurídica creada en primera instancia a la única parte apelante, pues no hace más gravosa la condena en su contra, sino que, por el contrario, la vuelve más comprensible para su correcta ejecución, más aún en el entendido de que se mantiene el reconocimiento del derecho causado por la docente fallecida.
De la sustitución pensional en favor de la accionante Tal como se planteó al comienzo de este acápite, de acuerdo con el escrito de la demanda, la accionante, además del reconocimiento de la pensión gracia causada por la señora Rebeca Amada Leitón Benavidez (q.e.p.d.), pretendía la sustitución de esta a su nombre. Pues bien, en cuanto a la procedencia del derecho alegado, a diferencia de lo sostenido en el fallo apelado respecto a la imposibilidad de la accionante para cumplir con el presupuesto de solicitar de manera previa a la administración la solicitud de la sustitución pensional, esta Sala, en virtud de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentren probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), declarará de oficio la excepción de falta de decisión previa.
Lo anterior considerando que, ni en los hechos de la demanda ni en el material probatorio se observa el trámite administrativo surtido por la demandante para solicitar su derecho a sustituir la pensión de su madre fallecida ante la entidad. Tal determinación se soporta en la garantía del debido proceso de la administración y su privilegio de decisión previa, pues, como presupuesto procesal de la acción contenciosa administrativa se consagra el agotamiento preliminar de la actuación administrativa, conforme lo dispone el numeral 2 del artículo 161 del CPACA:
ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR ( ) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) Del mismo modo, esta corporación en sala plena, en Sentencia del 13 de marzo del 201829, se pronunció respecto al cumplimiento de esta exigencia: 16.3.
Es necesario insistir en que, en observancia del principio de decisión previa, los particulares, en el marco de sus relaciones con el Estado, tienen el deber de acudir a la vía administrativa consagrada específicamente para obtener el reconocimiento de los derechos o prestaciones de los cuales se reputan titulares o beneficiarios, de modo que, si no lo hacen, la demanda que presenten ante la jurisdicción carecerá de aptitud sustantiva para ser tramitada, pues en estos casos el ordenamiento jurídico otorga a la administración el privilegio o la potestad de pronunciarse sobre el asunto antes de ser objeto de censura en un proceso judicial.
Por consiguiente, el administrado, antes de recurrir al control por vía judicial, debe colmar antes los recursos administrativos que la ley establece, por lo que, en este caso, ante el incumplimiento del referido requisito procedimental, se tiene demostrada la excepción que se expuso previamente, por lo que la misma será declarada probada de oficio, y, en consecuencia, se revocará el ordinal tercero la providencia que ordenó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de la demandante.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la entidad demandada, no se encuentran probadas actuaciones dilatorias de temeridad o mala fe, manifestando su desacuerdo con la condena impuesta.
En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021), pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia (22 de enero de 2020).
Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada, asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y que en consecuencia procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones 29 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 13 de marzo del 2018. Exp. 25000-23-26-000-2003-00208-01 (28769) (IJ). C.P. Danilo Rojas Betancourth. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.
En tal sentido, se confirmará el fallo apelado en este punto sobre la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la accionada. Ahora bien, para el caso de análisis en segunda instancia, es importante aclarar que si bien la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el mencionado criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador la materia, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los fundamentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, en el escrito de alzada la demandada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR el ordinar tercero de la sentencia proferida el veintidós (22) de enero de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se ordenó el reconocimiento de una sustitución pensional a favor de la señora Ana Gabriela Narváez Leitón. En su lugar, declarar probada de oficio la excepción de falta de decisión previa, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda, el cual quedará de la siguiente forma: «[…]
SEGUNDO. - Ordénese a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, reconocer a favor de la masa sucesoral de la señora Rebeca Amada Leitón Benavidez (q.e.p.d.), el valor actualizado y reajustado que resulte por concepto de retroactivo de mesadas a título de pensión gracia causadas por la docente fallecida entre el 21 de octubre de 2013 y el 2 de febrero de 2017, fecha de su deceso. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 52001-23-33-000-2018-00614-01 (3882-2023) Tercero. CONFIRMAR en los demás la sentencia proferida el veintidós (22) de enero de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió a las pretensiones.
Cuarto. Sin condena en costas en esta instancia. Quinto. Reconocer personería al abogado Jhonier Alejandro Trejos Valencia, portador de la tarjeta profesional 268.679, quien a su vez es la representante legal de Asproint Asesores, S.A.S., identificada con NIT 900.648.658-2, quien es la apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 15 de la plataforma SAMAI.
Sexto. Reconocer personería a la abogada Laura Lucia Amaya Guerra, portadora de la tarjeta profesional 381.522, en calidad de apoderada sustituta de la UGPP conforme al memorial en el índice 15 de la plataforma SAMAI. Séptimo. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente