25000232600020080013402 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 28 de abril de 2025 Radicación: 25000-23-26-000-2008-00134-02 (53314) acumulado 25000-23-26-000-2010-00385-01 (63392) Demandante: Sociedad Vías y Ambiente Limitada-Viviambiente LTDA y otro - integrantes del Consorcio Concremat Demandadas: Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Temas: Nulidad y restablecimiento del derecho – caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos precontractuales − caducidad de la acción de controversias contractuales − nulidad absoluta del contrato − nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad de actos previos − presunción de legalidad de los actos administrativos Síntesis: un demandante solicitó, entre otras pretensiones, la nulidad de los actos que declararon la imposibilidad de suscribir el contrato que le había sido adjudicado, pues no allegó en tiempo las hojas de vida requeridas para su ejecución. Demandó también los actos que adjudicaron el contrato a un tercero, y la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la nulidad de los actos previos.

Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 4 de septiembre de 2014 por la Sección Tercera, Subsección C de descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, que negó las pretensiones de la demanda2, y la Sentencia de 13 de agosto de 2015, proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.3 La acumulación de procesos se decretó mediante el Auto de 23 de septiembre de 20204.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud de los recursos de apelación interpuestos por las partes en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2 La parte resolutiva de esa decisión se trascribe a continuación:

PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría liquídense los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes al interesado. Pasados 2 años sin que hubieran sido reclamados dichos remanente, se considerarán prescritos a favor de la Rama Judicial. 3 La parte resolutiva de esa decisión se trascribe a continuación:

PRIMERO: Negar las pretensiones solicitadas en la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Por Secretaría liquídense los gastos del proceso y en caso de remanentes devuélvase a la parte actora, pasados 2 años sin que hubieran sido reclamados dichos remanentes, se declarará la prescripción a favor del Tesoro Nacional. 4 Folio 718 y siguientes del cuaderno principal por el Despacho del Magistrado Ramiro Pazos Guerrero.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia de primera instancia. 1.4. Recurso de apelación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. Las sociedades Vías y Ambientes LTDA - Viviambiente LTDA y Concremat Engenharia e Tecnologia S, integrantes del Consorcio Concremat -V&A (en adelante el Consorcio) presentaron demanda5 (radicación 53314), en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en contra de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (en adelante la Aerocivil o la Aeronáutica Civil), con las siguientes pretensiones (se trascribe): PRIMERA: Que se declare la nulidad de la resolución No 06649 de 27 de diciembre de 2007, proferida por el Director General de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL, a través de la cual se adjudicó el Contrato de Interventoría a las Obras de Modernización y Expansión del Aeropuerto Internacional El Dorado de la ciudad de Bogotá al CONSORCIO JFA - A&C. SEGUNDA: Que se declare que el consorcio CONCREMAT-V&A, como legítimo adjudicatario, tenía y tiene el derecho a que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL, suscriba con él el Contrato de Interventoría a las Obras de Modernización y Expansión del Aeropuerto Internacional El Dorado de la ciudad de Bogotá. TERCERA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL que proceda a suscribir el contrato con el consorcio CONCREMAT-V&A y le cancele por ese concepto el valor total del mismo.

Igualmente deberá pagar los dineros causados por el hecho de no haber suscrito el contrato con el consorcio demandante dentro del término de Ley. CUARTA: Como pretensión subsidiaria, solicito que en el evento de no ser posible la suscripción del contrato para la fecha en que se resuelva esta demanda, se condene a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL a pagar al consorcio CONCREMAT-V&A, la suma que corresponda a la utilidad que mis poderdantes tenían derecho a percibir como consecuencia de la ejecución del Contrato de Interventoría a las Obras de Modernización y Expansión del Aeropuerto Internacional El Dorado de la ciudad de Bogotá. QUINTA: El monto de las condenas impuestas generarán intereses comerciales y moratorios, hasta que se produzca el pago efectivo con los reajustes o corrección monetaria correspondiente, y deberá ser indexado o actualizado, todo conforme a lo previsto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. SEXTA: Que LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL deberá dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin a este proceso, en el término de treinta (30) días calendario, dictando la resolución correspondiente en la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento especialmente la de apropiar las reservas presupuestales que garanticen el pago de los perjuicios, (Artículos 174, 176, 177 del C.C.A.).

SEPTIMA: Que se condene en costas a la entidad demandada. 5 El 26 de marzo de 2008, F. 1-24 del cuaderno 7. Radicación: 25000-23-26-000-2008-00134-02 (53314) acumulado 25000-23-26-000- 2010-00385-01 (63392) Demandante: Sociedad Vías y Ambiente Limitada- Viviambiente LTDA y otro - integrantes del Consorcio Concremat Demandado: Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Confirma las Sentencias 3 de 15 2.

Las sociedades Vías y Ambientes LTDA - Viviambiente LTDA y Concremat Engenharia e Tecnología S, integrantes del Consorcio Concremat -V&A (en adelante el Consorcio) presentaron demanda6 (radicación 63392), en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en contra de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (en adelante la Aerocivil o la Aeronáutica Civil), con las siguientes pretensiones (se trascribe): PRIMERA.

Que se declare la nulidad de la resolución No 06648 de 27 de diciembre de 2007 proferida por el Director General de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL, a través de la cual, con desconocimiento y violación de los Términos de Referencia, la Ley 80 de 1993 y la Ley 789 de 2002, de manera ilegal se declaró la imposibilidad de suscribir el contrato de Interventoría a las Obras de Modernización y Expansión del Aeropuerto Internacional El Dorado de la ciudad de Bogotá D.C., con el adjudicatario esto es, con el Consorcio CONCREMAT - V&A, calificó como injustificada la causa que impidió la suscripción del contrato aludido, se declaró la inhabilidad para los miembros del Consorcio Concremat - V&A y se tomaron otras determinaciones.

SEGUNDA. Que se declare la nulidad de la resolución No. 01505 de 11 de abril de 2008 proferida por el Director General de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL, mediante la cual con desconocimiento y violación de Términos de Referencia, la Ley 80 de 1993 y la Ley 789 de 2002, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No 06648 de 27 de diciembre de 2007, decidió, de manera ilegal, la confirmación del artículo primero del acto recurrido, en el cual se declaró la imposibilidad de suscribir el contrato de interventoría mencionado con el Consorcio Concremat - V&A, revocó la calificación de injustificada que se le había dado a la causa que impidió la firma del contrato aludido, revocó la declaración de inhabilidad para los miembros del referido Consorcio Concremat - V&A, revocó también la orden de informar a la Cámara de Comercio de Bogotá la existencia de la inhabilidad y se tomaron otras determinaciones.

TERCERA. Que en virtud de la ilegalidad de las anteriores declaraciones, y tomando en consideración las causales enunciadas en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 consecuencialmente se declare la nulidad absoluta del Contrato de Interventoría a las Obras de Modernización y Expansión del Aeropuerto Internacional El Dorado de la ciudad de Bogotá D.C., distinguido con el número 8000047 OK de fecha 9 de mayo de 2008, celebrado entre la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL, y el Consorcio JFA - A&C. CUARTA.

Que se declare que el Consorcio CONCREMAT-V&A, como inicial y legítimo adjudicatario del Contrato de Interventoría a las Obras de Modernización y Expansión del Aeropuerto Internacional El Dorado de la ciudad de Bogotá, tenía y tiene derecho a suscribir con la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL, el aludido contrato originado en el Concurso de Méritos No. 7000004 A-OF de 2007, de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, el cual, por lo demás, legalmente ya le había sido adjudicado a través de la Resolución No. 5362 del 1 de noviembre de 2007 de AEROCIVIL.

QUINTA. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL, a pagar, a modo de restablecimiento del derecho, a favor del Consorcio CONCREMAT-V&A, el monto de los perjuicios causados por habérsele desconocido el derecho a celebrar el respectivo contrato y 6 El 16 de junio de 2010, F. 2-52 del cuaderno 1.

Radicación: 25000-23-26-000-2008-00134-02 (53314) acumulado 25000-23-26-000- 2010-00385-01 (63392) Demandante: Sociedad Vías y Ambiente Limitada- Viviambiente LTDA y otro - integrantes del Consorcio Concremat Demandado: Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Confirma las Sentencias 4 de 15 a ejecutar la totalidad del mismo, para lo cual se tomará en consideración la totalidad de los perjuicios causados no sólo dentro del plazo inicialmente pactado en el Contrato de interventoría a las Obras de Modernización y Expansión del Aeropuerto Internacional El Dorado de la ciudad de Bogotá sino también en los plazos adicionales que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL haya suscrito o llegue a suscribir con el Consorcio JFA - A&C. Tales perjuicios están representados, de una parte, por el lucro cesante consistente en a) las sumas que el Consorcio demandante dejó de percibir como beneficios económicos normales derivados de la ejecución del contrato referido, equivalentes a la suma actualizada de CINCO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS PESOS ($5.289.446.400)moneda legal colombiana, o lo que resulte probado en el proceso; b) el costo de oportunidad originado en la imposibilidad de disponer del valor de la utilidad esperada, equivalente al valor de los intereses comerciales o subsidiariamente legales, liquidados sobre la suma prevista por el Consorcio demandante como utilidad o sobre el valor que finalmente se liquide o reconozca en la sentencia; c) el valor correspondiente a los perjuicios ocasionados a cada uno de los miembros del Consorcio demandante, ante la imposibilidad de aumentar la experiencia y el K de contratación, así como el daño a la buena fama y good will, originados en la imposibilidad de celebrar y ejecutar nuevos contratos en mejores condiciones.

De otra parte, por concepto de daño emergente, traducido en el monto de los dineros invertidos y causados por la omisión administrativa de no celebrar el contrato con el consorcio demandante dentro del plazo y condiciones previstos en los Términos de Referencialos cuales ascienden a la suma actualizada de DOSCIENTOS CINCUENTA MILLONES ($250.000.000) moneda legal colombiana, o lo que resulte probado en el proceso.

Igualmente, en el evento de que LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL hiciera efectivas las pólizas que garantizaban la seriedad de la oferta presentada por mis poderdantes, la entidad demandada deberá cancelar las sumas correspondientes a dichas pólizas que se llegaran a hacer efectivas, en ambos casos con los respectivos intereses de ley; así como el valor de los perjuicios derivados de la imposibilidad de competir en igualdad de condiciones en el evento de que se llegare a hacer efectiva la póliza de seriedad aludida.

SEXTA. Que el monto de las condenas impuestas generará intereses moratorios hasta cuando se realice el pago efectivo incluidos los reajustes o corrección monetaria correspondientes, y deberá ser indexado o actualizado, todo conforme a lo previsto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. SÉPTIMA: Que LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL deberá dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin a este proceso, en el término de treinta (30) días calendario, dictando la resolución correspondiente en la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento especialmente la de apropiar las reservas presupuestales que garanticen el pago de los perjuicios (Artículos 174, 176, 177 del C.C.A.).

OCTAVA: Que se condene en costas a la entidad demandada. 3. La parte demandante fundamentó las pretensiones de sus dos demandas, en síntesis, en los siguientes hechos: 4. 1) Mediante la Resolución 5362 de 1 de noviembre de 2007, el contrato para la “interventoría a las obras de modernización y expansión del Aeropuerto Internacional El Dorado en la ciudad de Bogotá D.C.”. fue Radicación: 25000-23-26-000-2008-00134-02 (53314) acumulado 25000-23-26-000- 2010-00385-01 (63392) Demandante: Sociedad Vías y Ambiente Limitada- Viviambiente LTDA y otro - integrantes del Consorcio Concremat Demandado: Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Confirma las Sentencias 5 de 15 adjudicado “al proponente que dentro de las exigencias previstas en los términos de referencia obtuvo el primer lugar en el orden de elegibilidad”; esto es, al demandante. 5. 2) A pesar de que los términos de referencia indicaban que debía celebrarse el contrato en un plazo máximo de 30 días contados desde la adjudicación, la Aerocivil no remitió el contrato para su firma. 6. 3) De conformidad con los términos de referencia, el adjudicatario tenía un término de 20 días calendario para someter a aprobación de la contratante las hojas de vida del personal mínimo requerido.

Estos documentos fueron aportados oportunamente por el Consorcio el 20 de noviembre de 2007. 7. 4) De acuerdo con los términos de referencia, la Aerocivil contaba con un plazo de 10 días calendario para aprobar las hojas de vida, vencido el cual, estas con sus soportes se entendían aceptados. La entidad no realizó comentario alguno dentro de los 10 días que referían los términos de referencia. 8. 5) El 4 de diciembre de 2007, vencido este plazo, se envió un correo con referencia “RE: Verificación H.V.”, con el cual remitió una matriz de evaluación de las hojas de vida, cuyo texto era “LO SOLICITADO”. 9. 6) La Aerocivil envío una comunicación vía FAX, con fecha de 30 de noviembre, y que fue recibida el 6 de diciembre, en la cual solicitaba corregir y aclarar o allegar los documentos faltantes de las hojas de vida.

El consorcio antes del 6 de diciembre no tuvo conocimiento de la decisión de la administración. 10. 7) El 7 de diciembre, el Consorcio entregó los documentos faltantes. 11. 8) El 14 de diciembre de 2007 se informó del resultado de la revisión de los documentos y se citó al representante legal del consorcio a una reunión el 19 de diciembre de 2007. 12. 9) El 18 de diciembre de 2007, el representante legal del Consorcio confirmó su asistencia a la reunión del día siguiente, y puso de presente que las hojas de vida se encontraban aceptadas ante la omisión de cuestionamiento.

La reunión fue aplazada por la entidad. 13. 10) El 28 de diciembre de 2007, por vía telefónica, se citó a una reunión informal al representante legal del Consorcio para informar el resultado. Radicación: 25000-23-26-000-2008-00134-02 (53314) acumulado 25000-23-26-000- 2010-00385-01 (63392) Demandante: Sociedad Vías y Ambiente Limitada- Viviambiente LTDA y otro - integrantes del Consorcio Concremat Demandado: Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Confirma las Sentencias 6 de 15 14. 11) El 28 de diciembre de 2007, en la reunión “informal” se le indicó al representante legal del Consorcio que las hojas de vida no cumplían con los requisitos. 15. 12) Antes de la decisión recién referida y sin haberlo informado al Consorcio, mediante Resolución 6648 de 27 de diciembre de 2007, la Aerocivil decidió no suscribir el contrato con Concremat V&A. Lo anterior, pues no se había cumplido la condición requerida para su firma relacionada con las hojas de vida del personal (17 de los 30 candidatos).

Además, declaró como injustificada la causa que impidió la firma y declaró la causal de inhabilidad. 16. 13) El 27 de diciembre de 2007, mediante la Resolución 6649, se hizo efectiva la garantía de seriedad de la oferta presentada por Concremat y ordenó adjudicar el contrato al Consorcio JFA-A&C. 17. 14) El Consorcio demandante interpuso recursos en contra de los actos 6648 y 6649 de 27 de diciembre de 2007. 18. 15) El 11 de abril de 2008, mediante la Resolución 1505, se resolvió el recurso interpuesto contra la Resolución 6648 de 2007.

En ese acto se confirmó la decisión de declarar la imposibilidad de suscribir el contrato, y se revocaron las demás decisiones; esto es, el carácter injustificado de la no suscripción y la inhabilidad. 19. 16) El 11 de abril de 2008, mediante la Resolución 1506, se confirmó, en todas sus partes, la Resolución 6649 de 2007, mediante la cual se había hecho efectiva la garantía de seriedad de la oferta y se había adjudicado el contrato a otro proponente. 20.

En el aparte dedicado a las normas violadas y el concepto de la violación, las demandantes invocaron las causales de nulidad de “falsa motivación”, pues la entidad afirmó en los actos acusados que se habían formulado los reparos a las hojas de vida dentro del plazo previsto por los términos de referencia, pese a que ello no fue así y debían entenderse aceptadas de conformidad con lo previsto para ese proceso de selección; y “desviación de poder”, pues la Aerocivil manipuló las fechas de las comunicaciones para hacer creer que había cumplido con los plazos previstos en los términos de referencia. Radicación: 25000-23-26-000-2008-00134-02 (53314) acumulado 25000-23-26-000- 2010-00385-01 (63392) Demandante: Sociedad Vías y Ambiente Limitada- Viviambiente LTDA y otro - integrantes del Consorcio Concremat Demandado: Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Confirma las Sentencias 7 de 15 1.2.

Posición de la parte demandada 21. La Aerocivil contestó las demandas7 y solicitó que se negaran las pretensiones. En la contestación de la demanda del proceso en el expediente 53314 (en la cual se demandó el acto de adjudicación a otro Consorcio), los argumentos pueden resumirse de la siguiente manera: 22. La entidad cumplió con los términos de referencia y la ley.

Realizó el estudio de las hojas de vida dentro del plazo establecido y ello “sí fue comunicado dentro del plazo fijado para el efecto por parte de la Aerocivil”. Según la entidad el demandante conoció desde el 30 de noviembre de 2007 las inconformidades relacionadas con las hojas de vida. Los correos y fax posteriores solamente oficializaron tal situación. Adicionalmente, se refirió que el 3 de diciembre de 2007 el Consorcio se hizo presente en la Aerocivil y solicitó que se guardara en una memoria USB las observaciones.

Sin embargo, “se presentó una incompatibilidad, razón por la cual (…) solicitó se le enviara al correo electrónico la misma información”. 23. Sostuvo que el acto de adjudicación al Consorcio demandante tenía una condición resolutoria, el cumplimiento de los requisitos de las hojas de vida, y ante la verificación de la condición se declaró la imposibilidad de suscribir el contrato. 24.

En el título “excepciones”, la entidad propuso la excepción “indebida integración del acto administrativo demandado” y sostuvo que “la resolución que declara la imposibilidad de suscribir el contrato con el ahora demandante, fue la 6648 de 2007, acto administrativo que a la fecha se encuentra ejecutoriado y en firme, como quiera que en el escrito demandatorio no se ataca y una eventual declaratoria de nulidad de la resolución 6649 de 2007 no surtirá efectos si no se declara la nulidad de la primera”.

Igualmente, propuso la excepción de “indebida integración del acto administrativo demandado, por no impugnarse el acto que confirma la decisión demandada”, pues no se recurrió el que resolvió la reposición contra el acto demandado. Finalmente, la demandada propuso la excepción de caducidad, ya que el acto de adjudicación fue publicado el 28 de diciembre de 2007 y el demandante contaba con 30 días para demandar el acto.

Con lo cual, el término venció el 22 de febrero de 2008, y la demanda fue presentada el 26 de marzo de ese año, de manera extemporánea. 25. En la contestación de la demanda del proceso en el expediente 63392 (en la cual se demandó el acto que declaró la imposibilidad de suscribir el 7 F. 66-102 del cuaderno 7 (expediente 53314) y F. 135-156 del cuaderno 1 (expediente 63392).

Los hechos que llevaron a la declaratoria de imposibilidad de suscribir el contrato fueron causados por el propio demandante, pues no cumplió con los requisitos para suscribir el contrato. La Aeronáutica Civil informó en término al demandante sobre los reparos y observaciones relacionadas con las hojas de vida aportadas. 27. La demandada presentó las excepciones denominadas “caducidad de la acción por tratarse de actos precontractuales”, pues el demandante contaba solamente con 30 días para demandar el acto de 27 de diciembre de 2007 y lo hizo el 16 de junio de 2010;

“indebida acción”, ya que los actos atacados debieron demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.3. Sentencias recurridas 28. El 4 de septiembre de 2014, la Sección Tercera, Subsección C de descongestión, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió Sentencia8 (expediente 53314 en el Consejo de Estado), en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

La decisión fue adoptada, en síntesis, con base en los siguientes argumentos: 29. La decisión de la Aeronáutica Civil de declarar la imposibilidad de suscribir el Contrato con el Consorcio Concremat V&A está contenida en diversos actos administrativos. No obstante, “el Consorcio Concremat V&A no demandó la Resolución 6448 de 27 de diciembre de 2007”, y fue esta la decisión que “modificó la situación jurídica del accionante, pues esgrimió las consideraciones para no firmar el contrato”.

Adicionalmente, “la acción de nulidad respecto de la Resolución 1506 de 11 de abril de 2008 fue incoada luego de haber operado la caducidad de la acción, y por ende esta Subsección carece de competencia para pronunciarse en torno a la misma”. 30. Para el Tribunal no se formuló la “proposición jurídica completa” y los actos no demandados en este proceso estaban ejecutoriados y gozaban presunción de legalidad. 31.

Se lee en la parte resolutiva de la Sentencia recurrida (se trascribe):

PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría liquídense los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes al 8 Folios 492-508 del cuaderno principal. Radicación: 25000-23-26-000-2008-00134-02 (53314) acumulado 25000-23-26-000- 2010-00385-01 (63392) Demandante: Sociedad Vías y Ambiente Limitada- Viviambiente LTDA y otro - integrantes del Consorcio Concremat Demandado: Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Confirma las Sentencias 9 de 15 interesado.

Pasados 2 años sin que hubieran sido reclamados dichos remanente, se considerarán prescritos a favor de la Rama Judicial. 32. El 13 de agosto de 2015, la Sección Tercera, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió Sentencia9 (expediente 63392 en el Consejo de Estado), en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

La decisión fue adoptada, en síntesis, con base en los siguientes argumentos: 33. La acción de nulidad y restablecimiento de los actos administrativos demandados estaba caducada. No obstante, la acción de controversias contractuales para solicitar la nulidad del contrato, con base en la ilegalidad de los actos, no lo estaba. 34.

En lo relativo a la nulidad del contrato, el Tribunal sostuvo que “la entidad se pronunció sobre el incumplimiento en los requisitos de la hoja de vida, y el propio adjudicatario proced[ió] a subsanar las falencias detectadas en la hoja de vida (…) por lo tanto al así proceder, tuvo por aceptado no sólo el requerimiento sino la presencia de las falencias detectadas en los documentos”.

Por lo tanto, concluyó que el demandante “convalidó la decisión de la administración de ausencia de requisitos en las hojas de vida”. Lo anterior, incluso si tales requerimientos habían sido comunicados de manera extemporánea. 35. A continuación, se puede leer la parte resolutiva de la Sentencia recurrida (se trascribe):

PRIMERO: Negar las pretensiones solicitadas en la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Por Secretaría liquídense los gastos del proceso y en caso de remanentes devuélvase a la parte actora, pasados 2 años sin que hubieran sido reclamados dichos remanentes, se declarará la prescripción a favor del Tesoro Nacional. 1.4. Recurso de apelación 36. La parte demandante presentó recurso de apelación10 en contra de la Sentencia de primera instancia (en el proceso del expediente 53314).

Los argumentos, en síntesis, fueron: 37. La demanda fue interpuesta en término en contra del acto administrativo de adjudicación, y este era el asunto por establecer en este proceso. El demandante no podía esperar la resolución del recurso interpuesto contra el acto 6649 de 2007, pues ya habría operado la caducidad para demandar el acto de adjudicación. 9 Folios 158-169 del cuaderno principal. 10 Folios 510-516 del cuaderno principal.

Sobre la proposición jurídica completa, el apelante sostuvo que “los demás actos administrativos permitían el ejercicio de la acción de controversias contractuales. Eran susceptibles de controvertir en la vía gubernativa (…) la caducidad no se limita a 30 días, sino que se extiende a dos años, con mayor razón en el presente caso, en donde ya se había suscrito el contrato correspondiente”.

Sobre el particular se cuestionó, pues indicó que en caso de que se viera obligado a acudir a la acción de controversias contractuales ya habría caducado la acción de nulidad y restablecimiento. 39. La sociedad aseguradora coadyuvante apeló e indicó que no podía admitirse que “se decida arguyendo que ya que el primero de los actos violatorio de derechos no fue demandado, sino tan solo el segundo, entonces la mejor decisión consiste en mantener con vida ambos”.

Adujo que el principio iura novit curia, permite integrar la demanda en todo lo que resulte fundamental para salvaguardar el derecho sustancial de las partes. Al respecto señaló que “la voluntad de la accionante, (…) era la declaratoria de nulidad de todos los actos administrativos que configuraron la conflagración de los derechos y garantías”.

Además, insistió en que las observaciones de la entidad no habían sido comunicadas en tiempo y las hojas de vida debieron entenderse aceptadas, y que la aceptación de las hojas de vida no era una condición para la suscripción del contrato. 40. La parte demandante presentó recurso de apelación11 en contra de la Sentencia de primera instancia (en el proceso del expediente 63392).

Los argumentos, en síntesis, fueron: 41. Las observaciones que la entidad hizo a las hojas de vida fueron extemporáneas, razón por la cual las mismas debían entenderse aceptadas. Los documentos debieron entenderse aceptados, pues de lo contrario se infringiría el artículo 25 de la Ley 80 de 1993. 42. El apelante puso de presente que la entidad le informó el 18 y 19 de diciembre que aún se encontraba estudiando las hojas de vida, para luego indicar que no se celebraría el contrato.

De igual manera, puso de presente que el nuevo adjudicatario del contrato tuvo más tiempo para cumplir con el requerimiento de las hojas de vida, para lo cual destacó unos clasificados en un periódico de amplia circulación nacional. 43. La sociedad aseguradora coadyuvante apeló e indicó que: las hojas de vida se debían entender aceptadas, el acto de adjudicación es definitivo, la entidad no había actuado de conformidad con los postulados de la buena fe, y que la acción no se encontraba caducada, pues la 11 Folios 471-490 del cuaderno principal.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo. 2.2. Sobre la condena en costas. 2.1. Análisis sustantivo 44. Antes de entrar en el análisis sustantivo, la Sala pone de presente que los magistrados Fredy Ibarra Martínez y Martín Bermúdez Muñoz, manifestaron impedimento para conocer del asunto por hallarse en la causal prevista en el numeral 9 del artículo 150 del CPC (hoy 141 del CGP), toda vez que sostienen una amistad íntima con el abogado de la parte demandante.

Los impedimentos fueron aceptados por medio de Auto de 30 de noviembre de 2022. 45. La Sala confirmará, por razones distintas, las decisiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos que declararon la imposibilidad de celebrar el contrato se encontraba caducada.

No obstante, puede estudiarse la nulidad del contrato con fundamento en la ilegalidad de tales actos (expediente 63392). Sin que ningún restablecimiento puede generarse como consecuencia de tal declaratoria de ilegalidad, por la ocurrencia de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento, lo cual tiene efectos sobre las pretensiones de nulidad del acto de adjudicación a favor de un tercero y el restablecimiento solicitados en la otra demanda (expediente 53314).

Finalmente, la Sala no declarará la nulidad del acto de adjudicación, pues no se desvirtuó su presunción de legalidad, ni la nulidad absoluta del contrato, ya que no se acreditó ninguna causal de nulidad de este. 2.1.1. La caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y de controversias contractuales 46. Cronológicamente, la Aerocivil expidió los siguientes actos: 1.

Resolución 6648 de 27 de diciembre de 2007, que declaró la imposibilidad de celebrar el contrato, calificó como injustificada la causa que impidió suscribir el contrato, e inhabilitó al Consorcio Concremat-V&A; 2. Resolución 6649 de 27 de diciembre de 2007, por medio de la cual se decidió hacer efectiva la garantía de seriedad de la oferta presentada por el Consorcio Concremat, y adjudicar el Contrato al Consorcio JFA-A&C; 3.

Resolución 1505 de 11 de abril de 2008, por medio de la cual se confirmó la declaratoria de imposibilidad de celebrar el contrato con Concremat, y se revocaron las demás decisiones adoptadas en la Resolución 6648 de 2007; 4. Radicación: 25000-23-26-000-2008-00134-02 (53314) acumulado 25000-23-26-000- 2010-00385-01 (63392) Demandante: Sociedad Vías y Ambiente Limitada- Viviambiente LTDA y otro - integrantes del Consorcio Concremat Demandado: Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Confirma las Sentencias 12 de 15 Resolución 1506 de 11 de abril de 2008, por medio de la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución 6649 de 2007. 47.

La Resolución 6649 de 27 de diciembre de 2007, por medio de la cual se adjudicó el contrato a un tercero, fue notificada mediante edicto desfijado el 5 de febrero de 2008 y, según la propia Aerocivil, quedó ejecutoriada “a partir del 13 de febrero de 2008”; por lo que los 30 días de que trata el artículo 87 del CCA vencían el 26 de marzo de 2008, fecha de presentación de la demanda contra esa resolución (expediente 53314).

Si bien esa Resolución fue recurrida, contra la decisión de adjudicar el contrato no procedía recurso alguno, por lo que no se estudiará la caducidad de la acción en contra de la Resolución 1506 de 2008, pues la resolución 6649 de 2007 presuntamente recurrida estaba debidamente ejecutoriada. 48. De otra parte, la Resolución 6648 de 27 de diciembre de 2007, por medio de la cual se declaró la imposibilidad de celebrar el contrato y se tomaron otras decisiones fue recurrida; en esa decisión se indicó que contra ella procedía el recurso de reposición, recurso que fue resuelto mediante la Resolución 1505 de 11 de abril de 2008.

Esta última Resolución fue notificada mediante edicto desfijado el 7 de mayo de 2008. Según la Aerocivil, ese acto quedó en firme el 9 de mayo de 2008. Así las cosas, el término de 30 días para que operara la caducidad, prescrito en el artículo 86 del CCA, venció el 23 de junio de 2008. Por ello, la demanda interpuesta el 16 de junio de 2010 fue extemporánea (expediente 63392).

Lo anterior, pese a que la parte demandante presentó una solicitud de conciliación el 7 de mayo de 2010, pues para ese momento ya había operado la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 1505 de 11 de abril de 2008. 49. Finalmente, el artículo 87 del CCA indicaba que la ilegalidad de los actos previos solamente podía invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.

Por ello, es necesario realizar el conteo para la pretensión de nulidad absoluta, en la acción de controversias contractuales. Según el literal e, del numeral 10, del artículo 136 del CCA, la nulidad absoluta podía ser alegada por “cualquier persona interesada, dentro de los dos años siguientes a su perfeccionamiento”. En el caso, el contrato fue celebrado el 9 de mayo de 2008, por lo cual la parte demandante contaba hasta el 10 de mayo de 2010 para demandar la nulidad del contrato.

Debido a que se presentó una solicitud de conciliación el 7 de mayo de 2010, el término se suspendió hasta el 16 de junio de 2010, por lo que la demanda, interpuesta el 16 de junio de 2010, fue presentada en término. 50. A la luz de lo anterior, la acción de nulidad y restablecimiento en contra de la decisión de declarar la imposibilidad de celebrar el contrato se Radicación: 25000-23-26-000-2008-00134-02 (53314) acumulado 25000-23-26-000- 2010-00385-01 (63392) Demandante: Sociedad Vías y Ambiente Limitada- Viviambiente LTDA y otro - integrantes del Consorcio Concremat Demandado: Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Confirma las Sentencias 13 de 15 encuentra caducada.

Sin embargo, de conformidad con el artículo 87 del CCA puede invocarse su ilegalidad como fundamento de la nulidad absoluta del contrato. Por el contrario, se presentaron en término las acciones de nulidad y restablecimiento en contra de la decisión de adjudicar el contrato a un tercero, y la acción de controversias contractuales que persigue la declaratoria de nulidad absoluta del contrato. 2.1.2.

La nulidad del acto de adjudicación a un tercero y la presunción de legalidad del acto que declaró la imposibilidad de celebrar el contrato 51. La parte demandante alegó la nulidad del acto de adjudicación a un tercero, pues, en su entender, las hojas de vida fueron comentadas extemporáneamente por la Aerocivil, por lo que debieron entenderse aceptadas y, consecuencialmente, el contrato debió haber sido suscrito.

La decisión de que las hojas de vida fueron observadas en tiempo, y la respuesta del Consorcio Concremat fue insatisfactoria se encuentra contenida en la Resolución 6648 de 2007 y la Resolución 1505 de 2008, actos administrativos que se presumen legales, y en contra de los cuales la parte presentó su demanda extemporáneamente. En ese orden de ideas, la Sala no podría anular la Resolución 6649 de 2007, pues se fundan en la decisión adoptada, y no cuestionada judicialmente en tiempo, en la Resolución 6648 de 2007 y confirmada en la Resolución 1505 de 2008. 52.

Los argumentos de la aseguradora en el sentido de que no le resulta coherente que se decida “arguyendo que ya que el primero de los actos violatorio de derechos no fue demandado, sino tan solo el segundo, entonces la mejor decisión consiste en mantener con vida ambos”, resulta ilógica de cara a la presunción de legalidad. Se le recuerda a la sociedad coadyuvante que la presunción de legalidad de un acto consiste, precisamente, en que se presume válido salvo que se demuestre judicialmente lo contrario.

En ese orden de ideas, no es un capricho que una decisión judicial sobre un acto posterior, que se funda en uno anterior, deba respetar la presunción de validez del primero de ellos. 53. La Sala aclara que en este caso no puede estudiar la ilegalidad de los actos que declararon la imposibilidad de suscribir el contrato. Lo anterior, pues para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el juez no tiene la autorización de estudiar la ilegalidad de otros actos administrativos no demandados, a diferencia de lo que ocurre con la nulidad absoluta del contrato, en la cual puede estudiar la ilegalidad de actos previos, cuando se invoque como fundamento de la nulidad.

La nulidad absoluta del contrato y la presunción de legalidad del acto de adjudicación 54. La nulidad absoluta del Contrato no será declarada. La pretensión tercera de la demanda (en el proceso 63392) es la siguiente (se trascribe) “que en virtud de las anteriores declaraciones [nulidad de las resoluciones 6648 y 1505], y tomando en consideración las causales enunciadas en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, consecuencialmente, se declare la nulidad absoluta del contrato”. 55.

Como puede observarse, la pretensión fue sucesiva o consecuente; es decir, la suerte de la pretensión tercera dependía de la prosperidad de las pretensiones primera y segunda. Por ello, ante la caducidad de la acción en relación con las pretensiones primera y segunda de esa demanda, se hace innecesaria toda consideración sobre la siguiente, la tercera.

En consecuencia, la pretensión tercera debe ser negada. 56. Sin embargo, cabe señalar que, aunque se obviara el escollo procesal recién advertido, y se estudiara la nulidad absoluta del contrato con la idea de que el CCA permitía estudiar la ilegalidad de los actos previos cuando se invocaba como fundamento de la nulidad del contrato; surge una circunstancia jurídica adicional que lleva a la negación de tal pretensión. El acto de adjudicación a favor de un tercero existe y es válido según el juicio que se hizo en el numeral anterior.

Por ello, no podría declararse la nulidad del contrato celebrado al amparo de un acto de adjudicación que se presume válido y solamente con base en la presunta ilegalidad de unos actos previos, relacionados con la imposibilidad de suscribir el contrato, pero que no se relacionan directamente con la decisión de adjudicar el Contrato al Consorcio JFA-A&C contenida en otro acto. 2.2.

Sobre la condena en costas 57. La Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN 58. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 25000-23-26-000-2008-00134-02 (53314) acumulado 25000-23-26-000- 2010-00385-01 (63392) Demandante: Sociedad Vías y Ambiente Limitada- Viviambiente LTDA y otro - integrantes del Consorcio Concremat Demandado: Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Confirma las Sentencias 15 de 15 RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 4 de septiembre de 2014 por la Sección Tercera, Subsección C de descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 13 de agosto de 2015, proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO: NO CONDENAR en costas esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA TERESA PALACIO JARAMILLO Conjuez Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado