CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU Asunto: Deniega medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 1856 de 2017, expedida por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO.

I.- ANTECEDENTES La señora LAURA BUENDÍA GRIGPRIU, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 del CPACA, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del Decreto 1513 de 16 Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 2 de julio de 2012, “Por el cual se expide el reglamento técnico aplicable a barras corrugadas para refuerzo de concreto en construcciones sismo resistentes que se fabriquen, importen o comercialicen en Colombia”, expedido por el GOBIERNO NACIONAL.

El Despacho, mediante auto de 6 de julio de 2018, admitió la demanda, ordenó notificar a los MINISTERIOS DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, de VIVENDA, CIUDAD y TERRITORIO y de TRANSPORTE y ordenó correr traslado de la medida cautelar solicitada por la actora. Igualmente, a través de providencia de 15 de octubre de 2019, denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Decreto 1513 de 16 de julio de 2012.

La actora reformó la demanda en el sentido de adicionar como pretensión de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de la Resolución núm. 1856 de 2017, “por la cual se expide el Reglamento Técnico aplicable a barras corrugadas de baja aleación para refuerzo de concreto en construcciones sismo resistentes que se fabriquen, importen o comercialicen en Colombia”, expedida por el MINISTERIO DE COMERCIO, Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 3 INDUSTRIA Y TURISMO, la cual fue admitida en providencia de 30 de noviembre de 2018.

II.- LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La actora solicita la suspensión provisional de la Resolución núm. 1856 de 2017, por violación de los artículos 6º, 13, 121 y 333 de la Constitución Política; 1º, 2º y 45 a 49 de la Ley 400 de 1997; 2.1., 2.2. y 2.3. del Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio; 7º y 9º de la Decisión 376 de 18 de abril de 1995; y 1º y 6º de la Decisión 562 de 2003.

Expresa que la Resolución acusada vulnera los artículos 13 y 333 de la Constitución Política, toda vez que impone requisitos adicionales a las barras corrugadas que sean usadas para refuerzo de concreto en construcciones sismo resistentes importadas que se encuentren clasificadas en las subpartidas 72.13.10.00.00 (Alambrón de hierro o acero sin alear.

Con muescas, cordones, surcos o relieves, productos en el laminado) o 72.14.20.00.00 (Barra de hierro o acero sin alear, simplemente forjadas, laminadas o extruidas, en caliente, así como sometidas a torsión después del laminado. Con muescas, cordones, surcos o relieves, productos en el laminado), mientras que las barras corrugadas fabricadas a nivel nacional no tienen que cumplir con Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 4 dicha clasificación. Sostiene que lo anterior propicia un trato menos favorable, porque crea un obstáculo comercial injustificado dentro del mercado para las importaciones que se realizan de los productos correspondientes a las barras corrugadas que sean usadas para refuerzo de concreto en construcciones sismo resistentes.

Indica que el acto demandado trasgredió los artículos 2.2. del Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio; 7º de la Decisión 376 de 18 de abril de 1995 y 1º y 6º de la Decisión 562 de 2003, toda vez que impone un requisito adicional de evaluación a los productos importados sin justificación alguna, por cuanto, a su juicio, éste no cumple con el objeto de proteger la vida y la seguridad de las personas.

Señala que los requisitos que deben tener las barras corrugadas de acero para proteger la vida e integridad de las personas ya fueron adoptados a través del NTC2289, atendiendo a lo previsto en los artículos 45, 46 y 49 de la Ley 400 de 1997, por lo que cualquier modificación debe realizarse conforme con las anteriores disposiciones, es decir, a través de la expedición de una norma técnica y no un reglamento técnico.

Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 5 Manifiesta que se trasgreden los artículos 6º y 121 de la Constitución Política, por cuanto la demandada expidió un reglamento técnico excediendo sus competencias previstas en la Constitución y la Ley al crear un obstáculo injustificado a la libertad de empresa en el mercado de barras corrugadas para el refuerzo de construcciones sismo resistentes.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR III.1.- El MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO1 pidió denegar la medida cautelar solicitada. Afirmó que la Resolución núm. 1856 de 2017 fue expedida conforme con las competencias que le fueron asignadas por la ley y que de la revisión del escrito de medida cautelar no se desprendía la trasgresión de las disposiciones invocadas como vulneradas.

III.2.- El MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO2 manifestó que carece de competencia para pronunciarse sobre el objeto del proceso consistente en controvertir “la presunta omisión de unas subpartidas arancelarias por parte del Ministerio de 1 Escrito visible en el índice 70 del expediente digital. 2 Escrito visible en el índice 71 del expediente digital.

Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 6 Comercio, Industria y Turismo que impiden la importación de las barras de refuerzo corrugado de acero de baja aleación”, toda vez que éste no tiene relación alguna con su actuación dentro de la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo-resistentes de la cual forma parte.

III.3.- El MINISTERIO DE TRANSPORTE guardó silencio. IV.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA3 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. 3 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 7 Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida.

Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».4 Esta Corporación5 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001- 03-26-000-2015-00022-00. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 8 como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 20156: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».

(Resaltado fuera del texto original).7 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado. A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp.

Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000- 2014-03799-00. 7 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 9 confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 10 b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original).

Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 11 marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original). También, en providencia de 26 de junio de 20208, la Sala se refirió a este asunto de la siguiente manera: “[…] La Sala considera que cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]” El caso concreto A través de la Resolución núm. 1856 de 2017, el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO expidió el Reglamento Técnico aplicable a barras corrugadas para refuerzo de concreto en construcciones sismorresistentes que se fabriquen, importen o comercialicen en Colombia. 8 Número único de radicación 11001032400020160029500, Cp: Hernando Sánchez Sánchez.

Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 12 Lo primero que destaca la Sala Unitaria es que el acto acusado fue expresamente derogado por el MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, mediante la Resolución 2003 de 28 de diciembre 20229, “Por la cual se actualiza el Reglamento Técnico aplicable a barras corrugadas de acero de baja aleación para refuerzo de concreto en construcciones sismorresistentes que se fabriquen, importen o comercialicen en Colombia”, cuyo artículo 22 dispuso: “[…]

ARTÍCULO 22. DEROGATORIAS. Deróguese la Resolución 1856 de 2017, expedida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo […]”. Como ya se indicó, la Resolución núm. 1856 de 2017 estableció el Reglamento Técnico aplicable a barras corrugadas para refuerzo de concreto en construcciones sismorresistentes que se fabriquen, importen o comercialicen en Colombia; no obstante, la derogatoria de esta impide un pronunciamiento del Juez respecto de la suspensión provisional de los efectos de un acto que ha perdido obligatoriedad, en la medida en que ya no se encuentra vigente. 9 La norma entró en vigencia el 28 de junio de 2023, conforme con lo previsto en el artículo 21 del acto acusado que establece: […] De conformidad con lo señalado en el numeral 2.12 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC y con el numeral 12 del artículo 10 de la Decisión 827 de la Comunidad Andina, la presente resolución entrará en vigencia seis (6) meses después de la fecha de su publicación en el Diario Oficial […]”.

Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 13 Sobre el particular, el artículo 91 del CPACA prevé: “Artículo

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia” (Se destaca). Es del caso destacar que la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso.

De ahí que al perder vigencia tales efectos, la medida se torne improcedente. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 14 Esto es lo que la Jurisprudencia ha denominado carencia de objeto por sustracción de materia. Al respecto, en proveído de 17 de julio de 201410, el Despacho indicó: “[…] la Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [11].

Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia […]” (Resaltado fuera de texto original).12 Lo anterior no es óbice para que esta Jurisdicción efectúe el estudio de la legalidad de la resolución demandada, en razón de los efectos que pudo producir durante su vigencia. En este orden de ideas, se impone para la Sala Unitaria denegar la medida cautelar solicitada, por sustracción de materia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, 10 Expediente núm. 2012-00496-01, Consejera ponente: María Elizabeth García González. [11] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, Expediente nro. 2004- 00034, Consejera ponente: doctora María Elena Giraldo Gómez. 12 Posición reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (Expediente nro. 2014-00497-00) y 20 de abril de 2017 (Expediente nro. 2015-00524-00) de la suscrita consejera.

Número único de radicación: 11001 03 24 000 2017 00264 00 Actora: LAURA BUENDÍA GRIGPRIU 15 R E S U E L V E: DENEGAR la medida cautelar solicitada por la actora.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera