Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., ocho (08) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado número: 11001-03-15-000-2023-02814-01. Accionante: Sandra Milena López Soto. Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencias judiciales. Subtema 1: requisitos de procedibilidad.
Subtema 2: improcedencia/relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó Sandra Milena López Soto en contra de la sentencia de tutela del 29 de junio de 2023, que profirió la Sección Quinta de esta Corporación dentro del trámite de la referencia.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Sandra Milena López Soto actuando por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales “al debido proceso, a la seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, garantía a la seguridad social, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, a la seguridad jurídica, al desconocimiento de precedente judicial horizontal y vertical”, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Quindío con ocasión de la sentencia que dictó el 5 de mayo de 2023, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número 63001-33-33-001-2022-00013-02. 1.2.
Hechos probados De lo narrado por la accionante en el escrito de tutela y de las pruebas allegadas al expediente la Sala resume los siguientes: 1.2.1. La señora Sandra Milena López Soto adujo el ejercicio de la labor docente en el Municipio de Armenia (Quindío), desde el 1 de marzo de 2005, por lo que tiene derecho al reconocimiento y pago de cesantías anualizadas, con pago de intereses igualmente anuales.
Expuso que el 15 de febrero de 2021 el Ministerio de Educación Nacional no consignó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio — en adelante FOMAG —, las cesantías causadas a su favor por servicios prestados en el año 2020, por lo que el 13 de julio de 2021, solicitó el pago y el reconocimiento de la sanción por mora establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
No obstante, no recibió respuesta y el ministerio remitió la solicitud a la Fiduciaria La Previsora S.A., para que, como encargada de los recursos del FOMAG, procediera a definir la petición, sin embargo, a la fecha de interponer la acción, el fondo no se había pronunciado al respecto. 1.2.2. Formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho orientada a obtener la nulidad del acto ficto respecto de la petición presentada el 13 de julio de 2021 y a título de restablecimiento del derecho que se reconociera y pagara la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización por pago tardío de los intereses a las cesantías dispuesta en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975 y el Decreto 1176 de 1991. 1.2.3.
El proceso lo conoció, en primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia - Quindío que, mediante sentencia del 10 de agosto de 2022 negó las pretensiones porque consideró que el régimen de cesantías aplicable a la demandante era el especial previsto en la Ley 91 de 1989, por tanto, a la Secretaría de Educación Territorial a la cual estaba vinculada la docente, le correspondía realizar anualmente el reporte de liquidación de las cesantías y los intereses y, en ese orden, era de cargo de la Fiduprevisora como vocera del FOMAG realizar el depósito de los intereses a las cesantías en el mes de marzo de cada año siguiente, según el Acuerdo 39 de 1998.
Explicó que, el artículo 57 de ley 1955 de 2019 dispuso que tanto las Secretarias de Educación como la Fiduprevisora S.A. son las responsable patrimonialmente por la mora en la expedición y notificación del acto administrativo de reconocimiento de cesantías, o bien, el pago sin que ello implique que la Nación (Ministerio de Educación – FOMAG) deje de ser la responsable por vía administrativa o jurisdiccional de atender los requerimientos de los docentes en relación al reconocimiento y pago de esa prestación. Indicó que la sentencia SU-098 de 2018 interpretó la aplicación de la sanción moratoria respecto del articulo 99 de la Ley 50 de 1990 para el régimen de los servidores públicos, que en todo caso no era equiparable para el régimen especial docente.
Agregó que en las sentencias SU-573 de 2019, SU-041 de 2020 y CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020 dictada por el Consejo de Estado se estableció que dentro del régimen especial docente no existe la obligación de consignación anual de las cesantías, por lo que no es factible el reconocimiento y pago de la sanción por mora por una consignación extemporánea de esa prestación laboral en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, como tampoco es factible la indemnización por pago tardío en los intereses de las cesantías, establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975.
Finalmente indicó que en la sentencia SU-573 de 2019 la Corte Constitucional estableció que la sanción por mora en la consignación de cesantías no era aplicable al régimen especial de cesantías de la Ley 91 de 1989 en concordancia con la Constitución. 1.2.4. Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que insistió que si bien era cierto los docentes tienen un régimen especial, dicha circunstancia no los excluye de la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, ya que – además - la jurisprudencia constitucional y administrativa ha restablecido sus derechos prestacionales equiparándolos a empleados públicos.
Explicó que la sentencia SU-098 de 2018 tiene identidad fáctica con el asunto en estudio y que en ese orden no existe sanción por la no afiliación al Fondo, lo que trae como consecuencia que, la sanción por mora en el pago de las cesantías se debe declarar a favor del docente. En ese sentido existe una posición unificada y uniforme incluyendo las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
El recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo del Quindío que, por medio de sentencia del 5 de mayo de 2023 confirmó la decisión de primera instancia, con base en varios argumentos de los que la Sala resalta: 1.2.4.1. La Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG para atender el pago de las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encontraran vinculados a la fecha de promulgación de la ley y de los que ingresaran con posterioridad.
También fijó el régimen prestacional, el régimen de seguridad social y la afiliación obligatoria desde el 1 de enero de 1990. El artículo 15 ibidem, estableció que los docentes nacionalizados que se vincularon antes del 31 de diciembre de 1989 conservan el régimen del que venían gozando en cada entidad territorial y los docentes nacionales y quienes se vincularon a partir del 1 de enero de 1990 se rigen por la normativa aplicable a los empleados públicos de orden nacional (Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978).
A su turno, el numeral 3 del mismo artículo dispuso una distinción entre los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 a quienes el FOMAG “pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado”; y los docentes que se vinculen a partir del 1° de enero de 1990 y los nacionales vinculados desde antes, respecto de quienes el Fondo “pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad (…)”.
De otro lado, el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 dispuso un nuevo régimen especial de auxilio de cesantías y posteriormente el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 extendió el régimen anualizado de cesantías a todos los servidores que se vincularon con el Estado a partir del 31 de diciembre de 1996. Tal disposición fue reglamentada parcialmente por el Decreto 1582 de 1998 que en su artículo 1 dispuso que el régimen de liquidación y pago de cesantías de los servidores públicos territoriales vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 y que se afilien a fondos privados, era el previsto en los artículos 99,102 y 104 de la Ley 50 de 1990 y el de aquellos afiliados al Fondo Nacional del Ahorro - FNA el del artículo 5 de la Ley 432 de 1998.
A su turno, el Decreto 1252 de 2000 en su articulo 1, dispuso que los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública que se vincularan al servicio del Estado, tendrían derecho al pago de las cesantías en los términos de las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso. Mas adelante la Ley 812 del 26 de junio de 2003 en su artículo 81 estableció que, el régimen de los docentes vinculados desde la entrada en vigencia de esa ley, seria regulado por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
La Corte Constitucional por su parte, en sentencia C-928 del 8 de noviembre de 2006 en concordancia con la sentencia C-080 de 1999 respecto de la constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, concluyó que el hecho atinente a que el régimen especial de los docentes abarcara ciertos aspectos de seguridad social y prestaciones propios, no era óbice para que esto significara el desconocimiento del principio de igualdad, en la medida que los docentes oficiales estaban exceptuados de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y del articulo 98 de la Ley 50 de 1990 que modificó el Código Sustantivo de Trabajo y estableció un nuevo régimen para el pago de cesantías.
Explicó que la Corte Constitucional, sobre la posición contenida en sentencia SU-098 de 2018, explicó en un pronunciamiento posterior, esto es, en la sentencia de unificación SU-573 de 2019, que la primera no era procedente aplicable en virtud de la ausencia identidad fáctica, por lo que, era clara la inexistencia de una posición jurídica unificada al respecto 1.2.4.2.
Para el caso concreto y conforme a las pruebas aportadas al expediente, estimó que la señora López Soto estaba afiliada al FOMAG desde el 2 de mayo de 2005 dada su vinculación como docente oficial del municipio de Armenia y que el día 13 de julio de 2021 solicitó ante las demandadas el pago de la sanción moratoria dispuesta en la Ley 50 de 1990 con ocasión de la consignación extemporánea de sus cesantías al Fondo de Prestaciones Sociales, así como el pago de la indemnización de que trata la Ley 52 de 1975 por el pago tardío de los intereses de las cesantías, sin que se hubiere expedido una respuesta.
Consideró que el juez de primera instancia no desconoció la línea jurisprudencial del Consejo de Estado respecto del asunto, en la medida que no existe una tesis uniforme y consolidada por la Sala Plena sobre la aplicación de las Leyes 50 de 1990 y 52 de 1975. Tampoco desestimó la sentencia de la Corte Constitucional SU-098 de 2018 dado que esta trató un asunto con una situación fáctica totalmente diferente a la que fue planteada por la demandante, dado que en aquella oportunidad la docente que reclamaba el reconocimiento y pago de sus cesantías y la sanción por mora, no hacia parte del régimen especial y nunca fue afiliada al FOMAG.
Finalmente estimo que,” (…) en el presente asunto no resulta procedente afirmar la aplicación estricta del régimen general dispuesto en la Ley 50 de 1990 sobre el especial contenido en la Ley 91 de 1989, bajo el argumento consistente en que éste último es menos beneficioso que el primero al no disponer la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías y por ello la inexistencia de un vacío normativo que debe llenarse con el régimen general, en razón a que la última normativa regula otro tipo de beneficios, así como se trata de regímenes distintos como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-928 de 2006, “uno general y otro especial” con tratamientos diferenciados en cuanto a la forma de realizar el cálculo y pago de esa prestación, sin que por ello se “configure discriminación alguna”.”. 1.3.
Pretensiones y argumentos de tutela 1.3.1. La señora Sandra Milena López Soto por medio de su apoderado, en su escrito de tutela pidió: i) declarar que el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró sus derechos fundamentales al proferir una decisión que no se ajusta a los postulados de ley y la jurisprudencia; ii) como consecuencia de la anterior declaración, dejar sin efectos la sentencia del 5 de mayo de 2023; y iii) ordenar al Tribunal Administrativo del Quindío proferir una sentencia que se ajuste a lo dictado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 del 17 de octubre de 2018 y los diferentes pronunciamientos sobre el tema dictados por la Sección Segunda del Consejo de Estado relacionadas en el escrito de tutela y en las que se ha ordenado el reconocimiento y pago de la sanción moratoria como fue solicitada en la demanda. 1.3.2.
La señora Sandra Milena López Soto afirmó que la sentencia fue injusta y contraria a los pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado en relación con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria dispuesta en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por lo que, a su juicio, se configuró un defecto por desconocimiento del precedente judicial y constitucional que sustentó en los siguientes términos: 1.3.2.1.
Existe una abierta discordancia entre lo expresado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en más de 22 sentencias dictadas durante los años 2021 y 2022 y la decisión del 5 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en torno a la aplicación favorable del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para los docentes vinculados después del 1 de enero de 1990 a los que no se le hayan consignado las cesantías en el Fondo al que se encuentra afiliado.
Al respecto, adujo que el desconocimiento de las sentencias proferidas por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, expone una contradicción a los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y favorabilidad, así como una vulneración del derecho a la igualdad. En ese orden enumeró las siguientes providencias y citó algunos apartes textuales respecto de los que, consideró tenían similitud con el asunto de su interés: 1.
Sentencia del 6 de agosto de 2020, expediente 08001-23-33-000-2013-00666-01 (0833-16), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 2. Sentencia del 24 de enero de 2019, expediente 76001-23-31-000-2009-00867-01 (4854-2014), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 3. Sentencia del 29 de julio de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-03499-01, M.P. Nicolás Yepes Corrales. 4.
Sentencia del 2 de diciembre de 2019, expediente 08001-23-33-000-2014-00173-01 (1688-16), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 5. Sentencia del 10 de junio de 2020, expediente 08001-23-33-000-2014-00208-01, M.P. Sandra Liseth Ibarra. 6. Sentencia del 22 de octubre de 2020, expediente 08001-23-31-000-2014-00254-01 (4960-2017), M.P. William Hernández Gómez. 7.
Sentencia del 12 de noviembre de 2020, expediente 08001-23-33-000-2014-00132-01, M.P. William Hernández Gómez. 8. Sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 08001-23-31-000-2014-00815-01 (4979-2017), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 9. Sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 08001-23-33-000-2015-00331-01, M.P. César Palomino Cortés. 10.
Sentencia del 4 de noviembre de 2021, expediente 19001-23-33-000-2015-00445-02 (0483-20), M.P. William Hernández Gómez. 11. Sentencia del 25 de noviembre de 2021, expediente 08001-23-33-000-2014-01127-01 (1002-2021), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 12. Sentencia del 25 de noviembre de 2021, expediente 40001-23-40-000-2017-00134-01 (2208-2020), M.P. William Hernández Gómez. 13.
Sentencia del 11 de noviembre de 2021, expediente 08001-23-40-000-2015-90008-01 (2387-2020), M.P. William Hernández Gómez. 14. Sentencia del 11 de noviembre de 2021, expediente 08001-23-40-000-2014-90022-01 (5154-2016), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 15. Sentencia del 20 de enero de 2022, expediente 08001-23-33-000-2017-00931-01 (2660-2020), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 16.
Sentencia del 3 de marzo de 2022, expediente 08001-23-33-000-2015-00075-01 (2660-2020), M.P. William Hernández Gómez. 17. Sentencia del 28 de abril de 2022, expediente 76001-23-33-000-2013-00756-01 (2224-2020), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 18. Sentencia del 9 de mayo de 2022, expediente 08001-23-40-000-2017-00795-01 (2659-2020), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 19.
Sentencia del 19 de mayo de 2022, expediente 47001-23-33-000-2019-00359-01 (4004-2021), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 20. Sentencia del 1 de julio de 2022, expediente 47001-23-33-00-2019-00376-01 (4462-2021), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 21. Sentencia del 22 de agosto de 2022, expediente 08001-23-33-000-2015-00509-01 (2140-2020), M.P. César Palomino Cortés. 22.
Sentencia del 22 de septiembre de 2022, expediente 08001-23-33-000-2015-90124-01 (2394-2020), M.P. César Palomino Cortés. Agregó que, la autoridad cuestionada, al sustentar que no existe una posición unificada respecto del asunto bajo estudio, debió explicar con claridad y suficiencia su decisión de apartarse de lo expuesto en las sentencias antes referidas.
Afirmó que, “es claro que existían dos (2) posiciones, pero después del estudio de la Corte Constitucional de 17 de octubre de 2018, en la expedición de la sentencia SU-098 de 2018, es que el Consejo de Estado se ha acogido a la interpretación favorable en el sentido de indicar que sí le resulta aplicable la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales.
Que sigan manifestando las entidades demandadas que la SU-098 estudia otra situación jurídica, por otra situación fáctica, no resulta cierto, pues es necesario dejar claro que la ley 50 de 1990 CASTIGA LA FALTA DE CONSIGNACIÓN DE LAS CESANTÍAS EN EL FONDO DONDE ESTÉ AFILIADO EL TRABAJADOR, NO LA FALTA DE AFILIACIÓN A UN FONDO, es por esto que a los maestros deben tratarse en igualdad de condiciones, que al resto de empleados públicos del país, no es por capricho de este apoderado, es basado en el principio de igualdad, de legalidad y de favorabilidad, que, como iteradamente he manifestado, proviene de la historia y de evolución normativa y jurisprudencial.”.
Insistió que, si bien el artículo 8 de la Ley 91 de 1989 dispone que los recursos con los que se financia el FOMAG pueden ser administrados bajo el principio de unidad de caja para el pago de sus prestaciones, lo cierto es que el Ministerio de Educación Nacional no está exento de trasladar los recursos de las cesantías de los docentes vinculados después del 1 de enero de 1990 el 15 de febrero de cada anualidad al FOMAG dado que es una obligación como “patrono del docente”.
Adujo que el Tribunal confunde los regímenes de cesantías aplicables a los docentes con la obligación del Ministerio de Educación Nacional o el ente territorial correspondiente, de pagar o consignar oportunamente las cesantías al Fondo que se encuentra afiliado el docente. 1.3.2.2. Sostuvo que, el tribunal cuestionado erró en su análisis al considerar que, las sentencias que fueron mencionadas en el recurso de apelación no tenían supuestos fácticos similares al caso concreto, pues dichos asuntos se referían a la aplicación de la sanción moratoria por falta de la consignación de cesantías para docentes afiliados al FOMAG y no respecto a docentes que no estaban afiliados al mencionado fondo.
Al respecto explicó que, conforme a lo planteado por la normatividad vigente para el caso y lo dictado por la Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos, la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990 no solo opera para los docentes afiliados al FOMAG dado que el Ministerio de Educación Nacional debe conocer la afiliación de cada docente para determinar a qué fondo debe consignar los rubros causados por cesantías. 1.3.2.3.
Finalmente relacionó y citó varios apartes textuales del precedente judicial dictado por los juzgados administrativos durante los años 2022 y 2023, respecto del pago de la sanción moratoria. 1.4. Trámite de tutela de primera instancia e intervenciones 1.4.1. La Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la solicitud de tutela por auto del 1 de junio de 2023.
En el mismo proveído vinculó como tercero con interés al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Armenia, al Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la alcaldía del municipio de Armenia. También ordenó notificar a las partes y terceros con interés, solicitó la remisión del expediente ordinario con radicado número 63001-33-33-001-2022-00013-00/02, reconoció personería al apoderado de la parte accionante y decretó como pruebas los documentos allegados con el escrito de tutela. 1.4.2.
Una vez surtidas las notificaciones, recibió respuesta del Tribunal Administrativo del Quindío que además remitió el expediente del proceso ordinario, La Fiduprevisora S.A., el Ministerio de Educación Nacional y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Armenia que solo remitió el expediente del proceso ordinario, sin embargo, respecto del caso concreto guardó silencio.
El municipio de Armenia no descorrió el traslado. La accionante también se pronunció en esta oportunidad procesal. 1.4.2.1. El Tribunal Administrativo del Quindío, a través de la magistrada ponente de la decisión objeto de tutela adujo que, realizó un análisis minucioso de las pruebas obrantes en el expediente, de la normatividad y de la jurisprudencia aplicable, de tal forma que, no incurrió en los defectos enunciados por la accionante ni vulneró ninguna de sus garantías fundamentales, por lo que, solicitó declarar improcedente el amparo constitucional 1.4.2.2.
La Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio a través de su representante en primer lugar explicó que, por disposición del Decreto 1582 de 1998 las entidades creadas por la Ley 50 de 1990 podrán administrar en cuentas individuales los recursos para el pago de las cesantías, disposición que no aplica para el FOMAG que fue creado por la Ley 91 de 1989 bajo el principio de unidad de caja y por tanto, las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales.
Agregó que la totalidad de los recursos del FOMAG conforman el patrimonio autónomo que se administra a través de un esquema fiduciario al que se refiere la Ley 91 de 1989 por lo que, los recursos se administran conforme a las disposiciones de la mencionada ley, las cláusulas del contrato fiduciario y las determinaciones que apruebe el Consejo directivo del Fondo.
Indicó que la Ley 1955 de 2019 en su artículo 57 dispone que el pago de las prestaciones económicas se aplica bajo el principio de “unidad de caja” con el fin de lograr la eficiencia en el pago de las obligaciones definidas en la ley, lo que permite que con el recaudo de todos los rubros se conforme una caja común destinada a atender el pago de las prestaciones económicas, entre ellas las cesantías y los respectivos intereses de los docentes.
Por lo tanto, los valores que corresponden a la prestación reclamada no se consignan, sino que ya están presupuestados y trasladados al fondo, desde el primer mes de cada vigencia. En suma, sostuvo que, no podría configurarse la sanción moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para el FOMAG ya que tal disposición radica en la consignación inoportuna de las cesantías y al estar vedada la posibilidad de esta para los docentes del FOMAG, de contera se descarta algún tipo de sanción. Que no se configuró la vulneración de derecho fundamental alguno, en la media que las autoridades judiciales actuaron conforme a la normativa establecida sin que se haya desconocido algún precedente judicial, por lo que la solicitud debía ser declarada improcedente. 1.4.2.3.
El Ministerio de Educación Nacional a través del jefe de la Oficina Asesora Jurídica adujo que, la acción se tornaba improcedente porque, la accionante, por un lado, no sustentó la vulneración y, por otro, no argumentó de forma clara y suficiente la necesidad de la intervención del juez constitucional en el asunto, sumado al hecho de que su pretensión es de naturaleza estrictamente económica, lo que en todo caso escapa al ámbito de la acción de tutela. 1.4.2.5.
La parte accionante se opuso a lo expresado en las intervenciones de las autoridades antes enunciadas. Manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos establecidos por la Corte Constitucional y que además fueron justificados de manera razonable los hechos que son considerados violatorios de sus derechos fundamentales. 1.5. Sentencia de primera instancia La Sección Quinta de esta Corporación, en sentencia del 29 de junio de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
Indicó que el asunto debatido en el proceso ordinario fue objeto de estudio por el juez natural de la causa y en ese orden la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una instancia adicional que permita reabrir el debate ya resuelto, sino que tiene por objeto verificar si las autoridades cuestionadas incurrieron en la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.
Agregó que, la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del 27 de noviembre de 2019 estableció que la solicitud de amparo contra una providencia judicial para superar el requisito de relevancia constitucional debe plantear una controversia constitucional y no meramente legal y/o económica. Consideró que, la accionante planteó una afectación de derechos fundamentales respecto de un debate estrictamente legal y económico, en torno al reconocimiento de derechos patrimoniales establecidos por la ley para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria e intereses anuales a las cesantías.
Que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, ya que esto implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional. Destacó que, la accionante se limitó a afirmar que la autoridad cuestionada vulneró sus garantías fundamentales porque debió acoger una interpretación amplia para la protección de sus derechos, sin tener en cuenta que la Corporación ha indicado que no basta con manifestar una inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario demostrar que los cuestionamientos están inmersos en una de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1.6.
Impugnación Sandra Milena López Soto presentó escrito de impugnación en el que, manifestó su inconformidad con la decisión del 29 de junio de 2023 de la Sección Quinta de esta Corporación, porque, su solicitud no estaba encaminada a una obtener una tercera instancia sino a salvaguardar sus garantías fundamentales. Reiteró que existía una línea jurisprudencial definida para el estudio de su caso y en ese sentido numeró nuevamente los pronunciamientos del Consejo de Estado dictados entre los años 2019 a 2023 a su juicio, relacionados con el asunto y resaltó en especial las sentencias dictadas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de fechas 19 y 26 de enero de 2023, como argumento para sustentar la vulneración de su derecho a la igualdad.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Nacional y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por la accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2.1.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa porque la accionante, es el titular de los derechos que afirma son vulnerados, en su condición de demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que es objeto de estudio en esta sede constitucional, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos enunciados, resultarían afectadas sus garantías al debido proceso y acceso a la administración de justicia. También está acreditada la legitimación en la causa por pasiva porque el Tribunal Administrativo del Quindío actuó como juez del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, profirió la providencia que hoy se revisa. 2.4.
El cargo que se formule contra una decisión judicial tendrá relevancia constitucional si presenta un problema constitucional y no se limita a revivir una controversia estricta y exclusivamente legal. De ese modo, en sede constitucional se ponderará entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales.
Así las cosas, el juez de tutela debe resolver asuntos de dimensión constitucional, con respeto de las competencias legales y del principio de autonomía de los jueces. En suma, el requisito de relevancia constitucional persigue tres fines: (i) preservar la competencia y la independencia de los falladores ordinarios y, así, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio del amparo a cuestiones que afecten los derechos fundamentales de las personas, e (iii) impedir que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales. Definir lo que es o no relevante en el plano constitucional depende de verificar que, a primera vista, el cuestionamiento esté dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales.
En especial, debe hacerse énfasis en el derecho al debido proceso. Para ello, la jurisprudencia constitucional ha definido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser invocados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. El requisito de relevancia constitucional, por tanto, exige que el cuestionamiento en la solicitud de amparo esté dirigido a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional en clave de los defectos, como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este.
En efecto, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.4.1. En el presente asunto los argumentos que presenta de la señora Sandra Milena López Soto para considerar que la providencia que dictó el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró sus derechos, son aquellos igualmente enunciados en el trámite del proceso ordinario y que estuvieron orientados a que la autoridad de instancia accediera a sus pretensiones.
Así lo pudo determinar la Sala de Subsección al realizar el comparativo de fundamentos entre la demanda, el recurso de apelación en el proceso ordinario y la presente solicitud de amparo, como se pasa a exponer. En efecto, la aquí accionante ha sido consistente en sus argumentos respecto del derecho de los docentes afiliados al FOMAG al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización dispuesta en la Ley 52 de 1975.
Como sustento de su afirmación ha sostenido desde la demanda del proceso ordinario que su pretensión se encuentra respaldada en especial por el pronunciamiento de la Corte Constitucional SU-098 del 17 de octubre de 2018 y aquellas que a partir de su divulgación efectuó el Consejo de Estado. Al respecto la autoridad judicial ahora cuestionada consideró que no hay una posición unificada en la jurisprudencia sobre el reconocimiento de la sanción moratoria dispuesta en la Ley 50 de 1990 al sector docente, lo anterior al tener en cuenta, de una parte, los reparos que hizo la Sección Segunda del Consejo de Estado cuando dio cumplimiento a la Sentencia SU-098 de 2018, y de otra, pronunciamientos posteriores de la Sección Segunda y de la Corte Constitucional, relativos al tema en estudio.
Agregó además que la decisión estaba sustentada en lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-573 de 2019 en la que la referida Alta Corte indicó que la discusión relativa a la aplicabilidad de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 versaba sobre una cuestión meramente legal con una connotación de contenido patrimonial y que en todo caso no involucraba la protección de derechos fundamentales.
La discusión, desde el inicio del proceso, giró en torno a determinar si la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías y acreencias laborales, prevista en el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, de conformidad con lo establecido en la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, y Ley 1071 de 2006, resultaba procedente.
Así como la indemnización que dispone la Ley 52 de 1975 por la mora en el pago de los intereses de las cesantías. Y esos fueron los problemas que planteó y definió el juez del proceso ordinario en la sentencia de segunda instancia; decisión que solicita la accionante sea revocada a través de este mecanismo constitucional. Lo expuesto deja claro que la tutelante acudió a este mecanismo constitucional, con el objeto de reabrir un debate ya superado y sobre el que la autoridad cuestionada realizó el correspondiente análisis, sin que, para esta Sala se configure arbitrariedad, irracionabilidad o capricho del funcionario en la definición del asunto.
En este punto es pertinente resaltar que, la Corte Constitucional en Sentencia SU-573 de 2019, se pronunció respecto de algunas decisiones del Consejo de Estado, en las que se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, y en las que se adujo afectación de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, “seguridad jurídica” y al debido proceso; y expuso que el reclamo en dichos términos, era una pretensión económica: “(…) De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional.
La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”. Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador.
En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.
(…)”. El anterior razonamiento no solo es compartido, por esta Sala de Subsección, sino que reafirma las consideraciones precedentes, pues las pretensiones de la presente acción están dirigidas hacia el reconocimiento de la penalidad y no a la vulneración de derechos fundamentales. Ahora bien, la accionante para sustentar el caso de violación directa de la constitución pone de presente a la Sala de Subsección que, en asuntos similares al que hoy se expone, concretamente, en las sentencias del 19 y 26 de enero de 2023 dictadas por la Sección Segunda, Subsección A, el juez aplicó la sentencia de unificación SU-098 de 2018 en concordancia con el principio de favorabilidad, por lo que, dichas decisiones se deben tener en cuenta para el estudio de su caso pues de lo contrario se afecta su derecho a la igualdad.
Respecto de la violación al derecho a la igualdad, cabe resaltar que la sola mención de las sentencias que a juicio de la accionante fueron desconocidas, tienen similitud o son aplicables a su caso, sin que se demuestre que tal inobservancia tuvo como consecuencia una afectación desproporcionada de una garantía fundamental, no es suficiente para determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales ni la configuración del defecto por violación directa de la Constitución en los términos establecidos por la Corte Constitucional.
En ese escenario, tal requisito no se traduce en una demostración efectiva, pero si exige que la parte accionante explique o aporte elementos suficientes tales como: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional. Así, los argumentos expuestos no explican de qué forma la autoridad cuestionada incurrió en un defecto por violación directa de la Constitución por inobservancia del precedente jurisprudencial y que se traduzca en vulneración del derecho a la igualdad, dado que la accionante no expuso la similitud de los asuntos a los que hizo referencia, con su caso, y de qué forma fueron inobservados y en todo caso tales argumentos no fueron planteados en la oportunidad procesal pertinente para que el juez de la causa tuviera la oportunidad de estudiarlos y debatir su pertinencia en el caso bajo estudio.
En suma, tal y como están planteados los argumentos por la accionante, dejan ver un desacuerdo con las conclusiones a las que llegó el juez de segunda instancia del proceso ordinario y, en consecuencia, no es posible asumir el estudio de fondo propuesto, pues de hacerlo, esta Sala constitucional, estaría invadiendo la órbita de competencia del juez natural y desconociendo la autonomía judicial.
Así es preciso recordar que, la acción de tutela fue concebida como un mecanismo de carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que, su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta,. sin que ello implique, como lo pretende la aquí accionante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a las ya surtidas.
El juicio que realiza el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 2.5. En consecuencia, esta Sala confirmará la sentencia del 29 de junio de 2023, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de junio de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MENDEZ Magistrado (E) DSR