CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 25 de mayo de 2022. Referencia: Acción de Tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02223-00 Actor: José Enrique Molina Rojas Accionado: Sección primera del Consejo de Estado. Tema: Tutela contra providencia judicial.

Pérdida de investidura, causal descrita en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000 / Indebida destinación de dineros públicos – Desconocimiento del precedente Decisión: Declarar improcedente la acción de tutela – Falta de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor José Enrique Molina Rojas, contra la sección primera del Consejo de Estado, por proferir la sentencia del 4 de marzo de 2022, mediante la cual confirmó la negativa respecto a las pretensiones formuladas en la acción de pérdida de investidura que adelantó contra los concejales del municipio de Villavicencio, período constitucional 2016 a 2019; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia.

ANTECEDENTES

1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El señor José Enrique Molina Rojas, demandó la pérdida de investidura de los señores José Ramiro Albornoz Barragán, Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Daruin Castellanos Romero, Walter Cock Echavez, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jhon Fredy González Ossa, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, Yenny Marleydy Montaña Santos, Daniel Isaías Murcia Rojas, José Antonio Pérez Casiano, José Humberto Poveda Garzón, Mario Germán Rey Rey, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino, Luis Fernando Vargas Peña, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto y José Yesid Morales Espitia, como concejales del municipio de Villavicencio, para el período 2016 a 2019, al considerar que incurrieron en la causal prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, esto es, indebida destinación de dineros públicos, por el cobro de honorarios por sesionar en prórrogas ilegales extraordinarias.

El Tribunal Administrativo del Meta, en primera instancia, negó las pretensiones formuladas a través de la sentencia del 2 de octubre de 2020. Decisión confirmada por la sección primera del Consejo de Estado, mediante providencia del 4 de marzo de 2022. Al respecto, el actor considera que el Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia, pues, al decidir el asunto en segunda instancia, incurrió en desconocimiento del precedente contenido en «[…] sentencias de 1992 Expediente No. 2226; del 2005 expediente No. 15001-23-31-000-2004-00366- 01; del 2007 Radicado número: 25000-23-15-000-2006-02573-01 (pi-02573) y reiterada en el 2009 el Consejo de Estado Exp.

No. 25000-23-15-000 - 2008 – 00700 - 01, al igual que en la Sentencia del Consejo de Estado del año 2013, Expediente: 27001-23-31-000-2008-000-65 -02 (18065) ha orientado, señalado y reiterado claramente, que las únicas sesiones que están autorizadas sus prórrogas son las sesiones ordinarias. Las sesiones extraordinarias no gozan de la posibilidad legal de prórroga. […]».

(subrayado y resaltado texto original) 1.1.1. Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…]

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales invocados por la parte actora como vulnerados por el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, dentro del Proceso Radicado No. 500012333000202000081-01 en sentencia del 4 de marzo de 2022, M.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior se ORDENE al Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, garantice los derechos constitucionales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y el respeto del precedente judicial, emitiendo nueva sentencia que tenga en cuenta los argumentos expuestos por la parte actora en esta actuación. […]».

1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 27 de abril de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los homólogos de la sección primera de la Corporación, en calidad de accionados, y, ii) a los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta, y a los señores José Ramiro Albornoz Barragán, Òscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Daruin Castellanos Romero, Walter Cock Echavez, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jhon Fredy González Ossa, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, Yenny Marleydy Montaña Santos, Daniel Isaías Murcia Rojas, José Antonio Pérez Casiano, José Humberto Poveda Garzón, Mario Germán Rey Rey, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino, Luis Fernando Vargas Peña, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto y José Yesid Morales Espitia, y todos aquellos que fueron vinculados al proceso de pérdida de investidura cuestionado.

1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Sección primera del Consejo de Estado. El Consejero ponente de la decisión acusada, a través de escrito del 4 de mayo de 2022, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela al no superar el requisito de la relevancia constitucional, en tanto el escrito petitorio se soporta en argumentos de legalidad ya desatados; o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de amparo, teniendo en cuenta que no se incurre en el desconocimiento del precedente endilgado.

En cuanto a dicho defecto, señaló que en el ordenamiento jurídico se han desarrollado las figuras de la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia, las cuales encuentran fundamento en los artículos 4º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 1896 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011; y en las sentencias C-836 de 2001;

C-816 de 2011; C-179 de 2016; y T-102 de 2014. Que, de conformidad con el artículo 65 de la Ley 136 y la reiterada jurisprudencia de la sección primera del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los concejales tienen derecho a percibir honorarios por su asistencia comprobada a sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquéllas, teniendo en cuenta la clasificación y límites establecidos por el artículo 23 ibídem.

Asimismo, explicó que a las mesas directivas corresponde expedir las resoluciones para efectos del reconocimiento de los honorarios, actos administrativos que deben ser publicados en los medios oficiales existentes en el respectivo municipio o distrito, con el fin de que cualquier ciudadano pueda impugnarlos. Adujo que, en caso de una indebida destinación de dineros públicos por el pago de honorarios a concejales, ello solamente podía ser atribuible a los miembros de la Mesa Directiva del Concejo Municipal, por expedir el acto administrativo correspondiente, sin que en el caso concreto se hubiera probado cuáles de los concejales expidieron los actos administrativos; que el hecho de recibir honorarios producto de asistencia a sesiones no tenía la suficiencia para constituir la causal de pérdida de investidura porque se debían probar los supuestos de la indebida destinación de dineros públicos, en el caso concreto, que se superara el tope de sesiones extraordinarias pagadas establecidas en la ley, lo cual no fue probado.

Aclaró que no era procedente, en el medio de control de pérdida de investidura, realizar el estudio de legalidad de los actos administrativos de convocatoria expedidos por las autoridades públicas, en especial, el de convocatoria a sesiones extraordinarias y que, en todo caso, la nulidad de actos administrativos o las irregularidades en el procedimiento de su expedición no constituía por sí solos causal de pérdida de investidura.

Manifestó que las sesiones que se realizaron del 12 al 30 de diciembre de 2019 no fueron prórrogas de sesiones extraordinarias, sino sesiones extraordinarias que tuvieron lugar con ocasión de la modificación del decreto inicial que convocó al concejo a dichas sesiones. Concluyó que la sentencia de 4 de marzo de 2022 se fundamentó en las normas constitucionales y legales aplicables al caso y en diversas sentencias proferidas por la Corte Constitucional, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por la Sección Primera de esta Corporación, sin incurrir en defecto sustantivo en relación con la pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos derivada del pago de honorarios a los concejales. 1.3.2.

Jhon Fredy González Ossa. El señor Concejal de Villavicencio, vinculado en calidad de tercero con interés, solicitó declarar improcedente la acción de tutela al no satisfacer los requisitos generales y específicos de procedencia cuando de cuestionar providencias judiciales se trata. En seguida, se refirió al desconocimiento del precedente alegado, para lo cual, una vez refirió el contenido de cada una de las sentencias invocadas por el accionante, adujo que ninguna se compadece con los fundamentos fácticos del asunto bajo análisis, por lo que debe negarse las pretensiones de amparo.

CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo en segunda instancia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) actuaciones judiciales relevantes adelantadas en el trámite cuestionado en sede constitucional y, iv) los requisitos de la relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alegada en el caso concreto. 2.1.

COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma corporación», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra la sección primera del Consejo de Estado.

2.2. LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

2.3. ACTUACIONES JUDICIALES RELEVANTES ADELANTADAS EN EL TRÁMITE CUESTIONADO EN SEDE CONSTITUCIONAL. - El señor José Enrique Molina Rojas, demandó la pérdida de investidura de José Ramiro Albornoz Barragán, Oscar Armando Alejo Cano, Miguel Giovanni Beltrán Knorr, Fabián Alberto Bobadilla Piedrahita, Daruin Castellanos Romero, Walter Cock Echavez, Héctor Alfonso Cuéllar Pulido, Jhon Fredy González Ossa, Jorge Alejandro Hernández Parrado, Stella Carolina León Tiria, Yenny Marleydy Montaña Santos, Daniel Isaías Murcia Rojas, José Antonio Pérez Casiano, José Humberto Poveda Garzón, Mario Germán Rey Rey, Alex Alfredo Rincón Hernández, Carlos Julio Serrato Ladino, Luis Fernando Vargas Peña, Carlos Carreño Pedraza, Everardo Duque Nieto y José Yesid Morales Espitia, como concejales del municipio de Villavicencio, para el período 2016 a 2019, al considerar que incurrieron en la causal prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, esto es, indebida destinación de dineros públicos, por el cobro de honorarios por sesionar en prórrogas ilegales extraordinarias del 12 al 30 de diciembre de 2019. - El conocimiento del asunto, con radicado 50001233300020200008100, correspondió al Tribunal Administrativo del Meta que, mediante sentencia del 2 de octubre de 2020, negó las pretensiones de la demanda al considerar «[…] Así pues, no le asiste razón al demandante al inferir del artículo 23 una prohibición de prorrogar sesiones extraordinarias, pues como lo indica el Consejo de Estado, tal restricción no tiene sentido, habida cuenta que a diferencia de las sesiones ordinarias, la extraordinarias no tienen fechas fijas, siendo sus únicos limites los ya expuestos y es precisamente el número de ellas que se pueden realizar y el tiempo en que pueden convocarse, así como la iniciativa y la precisión de los asuntos que se tratarán. La sala no desconoce que definitivamente el mandatario incurrió en una imprecisión al denominar a las dos nuevas convocatorias a sesiones extraordinarias como “prórrogas”, pues dicha figura no está contemplada en el ordenamiento jurídico, empero, tal falta de técnica lejos está de generar una indebida destinación de dineros públicos por haberse pagado honorarios a los demandados al haber asistido a sesionar en esos días.

En ese orden de ideas, razonable es afirmar si bien es cierto, la figura de prórroga de sesiones extraordinarias no está prevista en el ordenamiento jurídico, ello no implica per se una prohibición de hacerlo, pues la razón por la que no existe dicha figura es que la realización de estas sesiones no tiene límites temporales definidos, como en efecto sí lo tienen las sesiones ordinarias.

Por ende, la utilización de dicho término en las convocatorias de sesiones extraordinarias no es más que una falta de técnica jurídica en la proyección de los actos administrativos, que no tiene la virtualidad de generar una indebida destinación de dineros públicos que conlleve a la pérdida de investidura de los acá demandados. Así, ha de entenderse que se trata de sesiones extraordinarias que deben ser computadas para determinar si se excedió o no el límite del número máximo por el cual se pueden reconocer honorarios. […] En el caso particular, este es un aspecto que no se encuentra en discusión, pues recuérdese que precisamente la argumentación del demandante es precisamente que los concejales cobraron honorarios por asistir a las sesiones extraordinarias que el mandatorio citó como “prórroga”.

No obstante, vale la pena mencionar que la Tesorería del Concejo Municipal de Villavicencio, es la que está certificando que “a los Concejales les fueron pagadas la siguiente totalidad de honorarios, por sesiones debidamente certificadas, correspondientes al mes de diciembre de la vigencia 2019.”, y dicho documental no fue objeto de reproche por ninguna de las partes del proceso.

Además, vale la pena mencionar que de la aludida certificación y la de fecha 15 de enero de 2015, es claro que ninguno de los concejales sobrepasó el límite de sesiones permitido para devengar honorarios para un municipio de primera categoría (40 sesiones), pues nótese que al realizar las operaciones aritméticas, el número más alto de sesiones extraordinarias asciende a 39.

De esta manera, es claro que los dineros públicos que estaban en el presupuesto del Concejo Municipal de Villavicencio no fueron aplicados a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento, pues del análisis normativo y jurisprudencial realizado por la Sala Plena, no se observa prohibición alguna a prorrogar sesiones extraordinarias, pues a pesar de la falta de técnica jurídica que ello constituye, dado que la figura de la prórroga de sesiones extraordinarias no está contemplada en las normas que regulan la materia, lo que se evidencia es que cada prórroga realmente constituye una nueva convocatoria a sesiones extraordinarias.

Así pues, los concejales de Villavicencio acudieron al llamado de la máxima autoridad municipal para sesionar extraordinariamente con el fin de continuar discutiendo proyectos de Acuerdos e iniciar la discusión de otros nuevos, lo cual ocurrió entre el 12 y el 30 de diciembre de 2020, razón por la cual, tienen derecho al pago de sus honorarios, sin que de las normas que rigen la materia pueda derivarse que los vicios de validez o legalidad en que puedan incurrir las decisiones que allí se tomen conlleven una sanción drástica como la pérdida de investidura.

Así las cosas, y como quiera que no se encuentra demostrada la causal de pérdida de investidura de los concejales del municipio de Villavicencio contemplada en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, se negarán las súplicas de la demanda. […]». - El demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por la sección primera del Consejo de Estado, a través sentencia del 4 de marzo de 2022, confirmándose lo resuelto por el a quo, en los siguientes términos: «[…] 80.

La Sala, al realizar el análisis conjunto de las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica, concluye que, en el caso sub examine, no se configura la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, por indebida destinación de dineros públicos, toda vez que no se demostró que los dineros públicos se hubieren destinado en forma indebida, en la medida en que, conforme con la normativa que rige la materia y atendiendo los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones plenarias de la respectiva corporación, sin que la ley establezca otra condición de la que se haga depender la causación del respectivo derecho. 81.

Sea lo primero precisar que, para efectos de determinar si hubo o no indebida destinación de recursos públicos, es necesario que el miembro de la corporación pública de elección popular “[…] tenga la disponibilidad jurídica o material de tales bienes públicos […]”, bien sea en forma directa o indirecta, en tanto esta se configura frente a la conducta de quien administra directamente el erario o bien frente a quien no tiene competencias de ordenación del gasto, pero a través de su actuación tiene injerencia en este.

En ese orden de ideas, en esta prohibición puede incurrir no solamente el ordenador del gasto, sino todo miembro de corporación pública de elección popular cuando cambia la destinación de los recursos públicos. 82. Lo anterior es relevante en el caso sub examine en la medida en que la solicitud de pérdida de investidura se presentó contra todos los concejales que participaron en las sesiones extraordinarias objeto de estudio en el caso sub examine, por el reconocimiento, pago y recepción de los honoraros derivados de la asistencia comprobada a las sesiones plenarias, pese a que, de conformidad con los artículos 65 y 66 de la Ley 136, 20 de la Ley 617, corresponde es a la Mesa Directiva como órgano de dirección permanente del Concejo Municipal, y no a todos los concejales, la función de expedir las resoluciones de reconocimiento de honorarios. 83.

Lo anterior implica que, en el caso sub examine, la indebida destinación de dineros públicos derivada del pago de honorarios a los concejales del Municipio de Villavicencio, por la asistencia a sesiones plenarias realizadas del 12 al 30 de diciembre de 2019, solamente podría ser atribuible a los miembros de la Mesa Directiva del Concejo Municipal por expedir el acto administrativo correspondiente que ordenó el reconocimiento y pago de los honorarios, en tanto son ellos los que tienen la disponibilidad jurídica o material de los dineros públicos destinados para tal propósito, de conformidad con la normativa anteriormente indicada; sin que en el caso sub examine, se hubiere probado cuáles eran los concejales que integraban la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Villavicencio, para el periodo 2019, ni mucho menos quiénes de estos expidieron los actos administrativos que reconocieron y ordenaron el referido pago, lo cual implica una falencia probatoria con la virtualidad suficiente para negar las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura. 84.

En este punto, es importante resaltar, por un lado, que el solo hecho de recibir honorarios producto de la asistencia a sesiones plenarias -en este caso extraordinarias- no tiene la suficiencia pretendida por el Solicitante de la pérdida de investidura para constituir una indebida destinación de dineros públicos, como causal de pérdida de investidura, porque para ello se debía probar que los concejales, de manera indirecta, tuvieron injerencia en la forma en que se ordenó el gasto que, en criterio del Solicitante, es constitutivo de indebida destinación de dineros públicos, lo cual también goza de orfandad probatoria en este caso. […] 87.

La Sala considera que, contrario a lo manifestado por el Solicitante de la pérdida de investidura, las sesiones que se realizaron del 12 al 30 de diciembre de 2019 no fueron prórrogas de sesiones extraordinarias, sino sesiones extraordinarias que tuvieron lugar con ocasión de la modificación del decreto inicial que convocó al Concejo del Municipio de Villavicencio a dichas sesiones. 88.

En efecto, el artículo primero del Decreto núm. 1000-24/558 de 29 de noviembre de 2019 convocó al Concejo Municipal de Villavicencio a sesiones extraordinarias durante los días 2 al 11 de diciembre de 2019 y, posteriormente, se expidieron los decretos núms. 1000-24/684 de 10 de diciembre de 2019 y Decreto 1000-24/713 de 20 de diciembre de 2019, que modificaron el artículo primero del decreto inicial, en el sentido de establecer que el periodo de sesiones extraordinarias comprendía respectivamente los días 12 a 22 y 23 a 30 de diciembre de 2019, lo cual no constituye irregularidad alguna y mucho menos se trata de una medida proscrita por el ordenamiento porque el alcalde, en el marco del mandato establecido en el artículo 23 de la Ley 136, podía convocar al concejo a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes a las previstas para las sesiones ordinarias, e incluso modificar el decreto inicial con el objeto de ampliar las fechas en que se realizarían las sesiones plenarias. 89.

Tampoco es de recibo para la Sala el argumento del solicitante relativo a que los artículos 23 y 66 de la Ley 136 contienen una prohibición de prórroga y pago de sesiones extraordinarias, con fundamento en su interpretación de la sentencia de 6 de diciembre de 2007 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado porque, por un lado, la sentencia se pronunció en relación con el artículo 66 modificado por la Ley 617 y no en relación con la modificación introducida posteriormente por la Ley 1368, aplicable al caso sub examine, esta última norma que estableció como únicos limitantes para los municipios de categoría especial, primera y segunda: i) los montos de los honorarios; ii) que “[…] se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año […]”, lo cual no implica que los concejos no puedan sesionar en un número mayor al allí indicado; y iii) que “[…] [l]os honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992 […]”. 90.

En todo caso, la Sección Primera en la sentencia de 6 de diciembre de 2007 explicó que los artículos 23 y 66 de la Ley 136, vigentes para la época, al señalar que cada período ordinario podría ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo; que los alcaldes podrían convocar al concejo a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes y que “[…] [n]o se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas […]”, explicó que en ningún momento la prohibición de prórroga se refiere a las sesiones extraordinarias porque este tipo de sesiones “[…] no tienen fechas fijas, como sí las ordinarias y tienen un tope […]” y agregó que “[…] [i]ndudablemente cuando la ley prohibió que se pagaran honorarios por “otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas”, se estaba refiriendo a las prórrogas de las sesiones ordinarias que son las que están autorizadas; [y que, por consiguiente] mal podría referirse a prórrogas de las extraordinarias porque, se repite, no pueden pasar de 12 […]”, en este caso de 40. 91.

En este punto, la Sala hace propio el argumento del Tribunal, en cuanto explicó que las sesiones extraordinarias de los concejos municipales, además de las características aludidas anteriormente, son todas aquellas que se llevan a cabo en momentos distintos de las sesiones ordinarias o sus prórrogas aprobadas por los mismos concejos municipales, sin importar la denominación que se les dé, pues lo que cobra relevancia es que sean convocadas por el mandatario local por fuera del periodo ordinario para ocuparse de asuntos que sean sometidos a consideración del concejo porque, como lo explicó esta Corporación en la sentencia antes mencionada, la prohibición de prórroga se refiere a las sesiones ordinarias y no a las extraordinarias debido a que estas sesiones no tienen fechas fijas, siendo sus únicos límites el número de sesiones que pueden ser remuneradas, la iniciativa, las fechas en que se realizan y los asuntos que en ella se pueden estudiar.[…]». - El demandante presentó solicitud de aclaración de la sentencia, la cual fue desatada de manera desfavorable a través de auto del 7 de abril de 2022.

Se observa que la parte actora, si bien acude al juez de tutela en protección de sus derechos fundamentales al debido al proceso y del acceso a la administración de justicia con ocasión de la sentencia emanada de la sección primera del Consejo de Estado, a través de la negó la pérdida de investidura de los concejales del municipio de Villavicencio, período constitucional 2016 a 2019; no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuáles fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el accionante se limita, de manera muy puntual, a insistir en argumentos dirigidos a cuestionar la legalidad de la “prórroga” de las sesiones extraordinarias celebradas del 12 al 30 de diciembre de 2019, respecto de las cuales se reconocieron y pagaron los respectivos honorarios en favor de los concejales demandados, incurriéndose, según su dicho, en la causal descrita en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, esto es, indebida destinación de dineros públicos.

En este punto, se recuerda que la decisión de la sección primera del Consejo de Estado no se fundamentó en argumentos de legalidad relacionados con la “prórroga” de las sesiones extraordinarias, sino en el hecho que no se configuró la causal invocada en tanto el pago estuvo debidamente soportado en haber sesionado, según lo decretó el mandatorio municipal, sin sobrepasar el número de sesiones permitidas por la ley.

Tan es así, que al respecto la sección primera del Consejo de Estado en su providencia señaló: «[…] 85. Adicional a lo anterior, la irregularidad que invoca el Solicitante se deriva de los actos administrativos de convocatoria expedidos por el Alcalde de Villavicencio y en tanto utilizaron en sus consideraciones la palabra “prórroga”. Sobre el particular y como ha explicado esta Corporación en oportunidades anteriores, la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo o de un procedimiento, no tiene la potencia para configurar por si sola una causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos; ello sin perjuicio de otro tipo de responsabilidad que se podría derivar, en caso de encontrar que los actos no se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico. 86.

En todo caso, la Sala considera que el reconocimiento y pago de las sesiones plenarias realizadas entre el 12 y el 30 de diciembre de 2019, en el caso sub examine, no constituyen indebida destinación de dineros públicos, para lo cual se precisa, por un lado, que el objeto de este medio de control es el de determinar si el miembro de una corporación pública de elección popular incurrió o no en una conducta constitutiva de pérdida de investidura, en este caso, por indebida destinación de dineros públicos; y, por el otro, que no es procedente, en el marco de este medio de control, realizar un estudio de legalidad en relación con los decretos de convocatoria a sesiones plenarias de carácter extraordinario núms. 1000-24/558 de 29 de noviembre de 2019 y sus modificatorios, decretos núms. 1000-24/684 de 10 de diciembre de 2019 y 1000-24/713 de 20 de diciembre de 2019. […]».

Argumento reiterado en providencia del 7 de abril de 2022, al negar la solicitud de aclaración propuesta por el señor Molina Rojas: «[…] 16.4. No era procedente, en el marco de este medio de control, realizar el estudio de legalidad en relación con actos administrativos de convocatoria expedidos por las autoridades públicas, en especial, el de convocatoria a sesiones extraordinarias y que, en todo caso la nulidad de actos administrativos o las irregularidades en el procedimiento de su expedición no constituía por si solos causal de pérdida de investidura; […]».

En este punto, se recuerda que la causal específica de procedibilidad endilgada contra la sentencia del 4 de marzo de 2022 obedece al desconocimiento del precedente respecto de pronunciamientos que, según el decir del accionante, señalan que «las únicas sesiones que están autorizadas sus prórrogas son las sesiones ordinarias. Las sesiones extraordinarias no gozan de la posibilidad legal de prórroga.».

Razonamiento de legalidad respecto del cual, como se resaltó en líneas anteriores, la autoridad judicial accionada se abstuvo de resolver en tanto no es el objeto del proceso de pérdida de investidura; razón por la cual, mal puede pretenderse que el Juez de tutela suplante competencias que no le corresponden, y menos, para decidir asuntos que ni siquiera fueron resueltos por el Juez natural del asunto.

Dicho lo anterior, solo resta a la Sala advertir que si bien la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada negó la pretensión de pérdida de investidura respecto de los concejales del municipio de Villavicencio, periodo constitucional 2016 a 2019, y por lo mismo resulta contraria a los intereses del señor José Enrique Molina Rojas, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando omite explicar constitucionalmente hablando el porqué de su decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos propios del juez natural del asunto.

En este punto, mal puede pretender la parte actora que el juez de tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intención de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es un mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere un mínimo de argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión judicial adoptada.

Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural.

Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.   […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» Y así lo reiteró en sentencia SU-041 de 2018, al considerar: «[…] La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.

La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones.    12. Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. […]».

De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales de la relevancia constitucional ni la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alegada; razón por la cual, la Sala DECLARARÁ IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor José Enrique Molina Rojas, contra la sección primera del Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor José Enrique Molina Rojas, contra la sección primera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente en comisión Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador..