CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., cinco (5) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 25000-23-26-000-1997-05210-01 (73.876) Ejecutante: Instituto Nacional de Vías Ejecutados: Consorcio Luis Alfonso Ordóñez Triana-Pavimentos Beta Ltda. y otro Referencia: Ejecutivo 1.
El despacho1 se pronuncia sobre la admisión del recurso de apelación interpuesto por el Consorcio Luis Alfonso Ordóñez Triana-Pavimentos Beta Ltda. contra la sentencia dictada el 22 de octubre de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES Demanda 2. El 24 de septiembre de 19972, el Instituto Nacional de Vías -en adelante, Invias- interpuso demanda ejecutiva contra el Consorcio Luis Alfonso Ordóñez Triana-Pavimentos Beta Ltda. -en lo sucesivo, Consorcio Luis Alfonso Ltda.- y la Compañía de Seguros Cóndor3 S.A.4, con el fin de que se librara mandamiento de pago por: (i) $40´518.067 derivados del Acta de Liquidación No. 31 del 11 de agosto de ese mismo año, correspondiente al Contrato No. 9125;
(ii) los intereses moratorios que se generen en la tasa más alta permitida por la ley; y (iii) las costas y gastos causados en el litigio. 3. Mediante auto del 5 de febrero de 19986, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento de pago en los términos solicitados por el ejecutante, decisión que se ordenó notificar a los ejecutados.
A través de providencia del 19 de marzo de 20037, esa corporación designó para los integrantes 1 De acuerdo con el artículo 146A del Decreto 01 de 1984, el presente asunto es de conocimiento del magistrado ponente por no tratarse de alguna decisión que le corresponda adoptar a la Sala. En tal contexto, en la presente providencia se verificará si se cumplen con los requisitos para admitir la apelación formulada en el sub lite. 2 Folios 1 a 26 del cuaderno digital 1. 3 La cual expidió la póliza de cumplimiento del referido contrato. 4 El despacho aclara que, si bien por medio de auto del 15 de octubre del 2003, el Tribunal “absolvió” a la compañía Seguros Generales Condor S.A de todo cargo, en cuanto pagó $21´921.392, lo cierto es que tal determinación fue dejada sin efectos al declararse la nulidad de todo lo actuado desde la notificación del auto que libró mandamiento de pago.
Folio 203 del cuaderno digital 1. 5 Suscrito en 1994 entre el Invias y el Consorcio Luis Alfonso Ordóñez Triana –Pavimentos Beta Ltda., cuyo objeto fue la conservación de la carretera Pasto-El Encano, sector K. 4+800 hasta el K. 15+800. 6 Folios 34 a 36 del cuaderno digital 1. 7 Previamente, se llevaron a cabo las siguientes actuaciones: (i) por medio de informe del 29 de abril de 1998, la secretaría de la autoridad judicial manifestó que no fue posible notificar personalmente al Consorcio demandado del citado mandamiento de pago; y (ii) el 2 de octubre de 2002, la parte Radicación: 25000-23-26-000-1997-05210-01 (73.876) Ejecutante: Instituto Nacional de Vías Ejecutados: Consorcio Luis Alfonso Ordóñez, Triana- Pavimentos Beta Ltda y otro Referencia: Ejecutivo 2 del consorcio accionado curador ad lítem, quien fue notificado del auto que ordenó librar mandamiento de pago el 2 de mayo de ese mismo año8.
El mencionado profesional del derecho contestó la demanda de la referencia9, y propuso como excepciones la “prescripción y la caducidad”. 4. Mediante proveído del 15 de octubre de 200310, el Tribunal dispuso: (i) declarar no probado el medio exceptivo citado; y (ii) ordenar seguir adelante con la ejecución por $18’586.675, más los intereses legales exigibles. 5.
A través de auto del 26 de mayo de 200411, se ordenó correr traslado a las partes de la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante. El 9 de noviembre de 200512, al no advertirse trámite pendiente, se ordenó archivar el expediente de la referencia de forma provisional. El 11 de septiembre de 201513, el Invias solicitó: (i) el desarchivo del proceso, y (ii) el embargo y secuestro de un inmueble de uno de los miembros del consorcio accionado, en concreto, el señor Luis Alfonso Ordóñez Triana14. 6.
Por medio de auto del 13 de febrero de 2017, esa corporación accedió a la solicitud formulada por el ejecutante respecto del referido predio. El 31 de julio de esa misma anualidad15, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Norte de Bogotá D.C. comunicó que dicha medida fue inscrita. Posteriormente, mediante providencia del 28 de agosto siguiente16 se designó secuestre y se comisionó a la Alcaldía Local de Usaquén para la ejecución de la respectiva diligencia. 7.
El 22 de marzo de 2019, se practicó el secuestro del citado inmueble, oportunidad en la que el señor Ordóñez Triana manifestó no haber intervenido en el proceso por cuanto no fue notificado del mandamiento ejecutivo17. 8. El 19 de junio de 201918, por conducto de apoderado19, el consorcio ejecutado promovió incidente de nulidad por indebida notificación del mandamiento de pago.
Mediante proveído del 8 de julio siguiente20, se negó dicha solicitud, determinación que fue revocada, en sede de súplica, por medio de auto del 11 de diciembre de ese mismo año21 y, en consecuencia, se declaró la invalidez de todo lo actuado en este litigio desde la notificación de la referida decisión, en cuanto en el edicto respectivo se mencionó una persona distinta al señor Luis Alfonso Ordóñez actora explicó que, aunque se emplazó al consorcio ejecutado, no se procedió a designar el respectivo curador ad lítem.
Folios 22, 24, 71 y 81 del cuaderno digital 1. 8 Folios 79 a 82 del cuaderno digital 1. 9 Folios 83 a 88 del cuaderno digital 1. 10 Folios 105 a 109 del cuaderno digital 1. 11 Folio 127 del cuaderno digital 1. 12 Folio 142 del cuaderno digital 1. 13 Folio 153 del cuaderno digital 1. 14 En concreto, el identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 50N-796474, ubicado en Bogotá D.C. 15 Folio 215 del cuaderno digital 1. 16 Folios 491 a 494 del cuaderno digital 1. 17 Folio 585 del cuaderno digital 1. 18 Folios 1 a 15 del cuaderno digital del incidente. 19 Folio 17 del cuaderno digital del incidente 20 Folios 28 a 32 del cuaderno digital del incidente. 21 El apoderado del accionado manifestó las siguientes excepciones: (i) prescripción, (ii) inexigibilidad de la obligación demandada y (iii) inexistencia de la obligación. Folios 679 a 699 del cuaderno digital 1.
Radicación: 25000-23-26-000-1997-05210-01 (73.876) Ejecutante: Instituto Nacional de Vías Ejecutados: Consorcio Luis Alfonso Ordóñez, Triana- Pavimentos Beta Ltda y otro Referencia: Ejecutivo 3 Triana, por lo que se configuró la causal de nulidad prevista en el numeral 8 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. 9.
El 16 de mayo de 202322, el señor Ordóñez Triana contestó la demanda, oportunidad en la que propuso las excepciones23: (i) “prescripción de la acción”; (ii) inexigibilidad de la obligación; e (iii) inexistencia del débito. 10. Mediante providencia del 4 de junio de 202524, el Tribunal: (i) tuvo por notificado por conducta concluyente al Consorcio Luis Alfonso Ordóñez Triana- Pavimentos Beta Ltda. a partir del 16 de mayo de 2023, fecha en la que se contestó el escrito inicial25; y (ii) corrió traslado de las excepciones formuladas a la parte ejecutante.
Sentencia recurrida 11. El 22 de octubre de 202526, en el marco de la audiencia prevista en el artículo 372 del Código General del Proceso (CGP), entre otras determinaciones27, el juez de primera instancia profirió fallo, mediante el cual resolvió: (i) declarar no probada la excepción de prescripción propuesta por la parte ejecutada28;
(ii) ordenar seguir adelante con la ejecución conforme al mandamiento de pago librado el 5 de febrero de 1998; (iii) no condenar en costas en esa instancia; (iv) “requerir a la sociedad Grupo Multigráficas y Asesorías de Bodegajes S.A.S. para que rindiera informe de gestión respecto de la administración del inmueble secuestrado”; y (v) otorgar a las partes la posibilidad de presentar la liquidación del crédito en los términos del artículo 446 del referido estatuto procesal civil, para lo cual precisó que debían tener en consideración el pago hecho por la Compañía de Seguros Cóndor S.A. Recurso y saneamiento del litigio 12.
El consorcio demandado recurrió la anterior decisión29, para lo cual argumentó que el Tribunal no analizó conforme a las normas procesales aplicables lo relacionado con la vigencia del mandamiento de pago y la prescripción de la obligación, así como la eventual extinción del crédito. Aunado a ello, señaló que, pese a tratarse de un título originado en 1998, no se estudió correctamente la caducidad, según el artículo 281 de la Ley 1564 de 2012. 22 El proceso se mantuvo en la secretaria de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca hasta el 30 de junio del 2023, cuando esa dependencia remitió el expediente al despacho del magistrado ponente de esa corporación. 23 Índice 125 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 24 Índice 133 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 25 Índice 125 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 26 Índice 158 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 27 En la mencionada diligencia, la corporación también dispuso: (i) verificar la inexistencia de nulidades;
(ii) fijar el litigio en determinar si era procedente seguir adelante con la ejecución en los términos del mandamiento de pago o declarar la prescripción de la obligación; (iii) incorporar las pruebas documentales obrantes en el expediente; y (iv) conceder a las partes la oportunidad de presentar alegatos de conclusión. 28 El despacho aclara que, aunque en la resolutiva de la sentencia el Tribunal solo se refirió a la excepción de prescripción, no es menos cierto que, en desarrollo de la referida audiencia, desestimó los argumentos relacionados con la inexistencia e inexigibilidad de la obligación, en cuanto no hace parte de alguno de los medios exceptivos previstos en el artículo 442 del CGP: Minuto 1:02:44 a 1:26:03. 29 Minuto 1:27:39 a 1:30:39 del audio y video de la audiencia que consta en el índice 157 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicación: 25000-23-26-000-1997-05210-01 (73.876) Ejecutante: Instituto Nacional de Vías Ejecutados: Consorcio Luis Alfonso Ordóñez, Triana- Pavimentos Beta Ltda y otro Referencia: Ejecutivo 4 13. El 2 de diciembre de 202530, el Tribunal instaló la continuación de la audiencia inicial, diligencia en la que advirtió una irregularidad relacionada con la norma aplicable para la sustentación del recurso de apelación. En esa oportunidad, se señaló que el proceso inició bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo (CCA) y, por ende, su trámite debía continuar con base en este y, en lo no regulado, debía acudirse al Código de Procedimiento Civil (CPC), subrogado por el Código General del Proceso (CGP).
Con ocasión de la entrada en vigor de esta última normatividad, los recursos en el proceso ejecutivo se rigen por los artículos 320 y siguientes del CGP, disposiciones a las cuales debió sujetarse la sustentación del recurso de apelación31. 14. En consecuencia, el Tribunal dispuso: (i) rehacer la actuación a partir de la sustentación del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 22 de octubre de 2025, manteniendo la validez de las actuaciones anteriores; y (ii) conceder en el efecto devolutivo el mencionado recurso32.
CONSIDERACIONES Cuestión previa. Régimen procesal aplicable al sub lite 15. Conforme a lo dispuesto en el artículo 308 del CPACA, los procesos promovidos ante esta jurisdicción, con anterioridad al 2 de julio de 2012, se rigen por las normas procesales contenidas en el “régimen anterior”33, que corresponden, entre otras, a las contenidas en el CCA y en el CPC. 16.
Comoquiera que, al momento de la formulación de la demanda, esto es, el 24 de septiembre de 1997, las normas vigentes eran las dos últimas codificaciones mencionadas en el párrafo anterior, corresponde aplicar estas al sub examine. 17. En ese sentido, no resulta procedente acudir al CGP como norma de remisión, pues esta Subsección34 ha precisado que, cuando la demanda se presentó en vigencia del Decreto 01 de 1984, la naturaleza escritural de ese estatuto impide dicha aplicación, por lo que se debe acudir a las disposiciones del CPC. 30 Índice 178 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 31 En concreto, el Tribunal indicó lo siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “(…) Este proceso inició en vigencia del Código Contencioso Administrativo, por lo que debe continuarse el trámite con dicha norma, pues el CPACA aplica únicamente aquellos procesos que iniciaron a partir del 2 de julio de 2011 y esta demanda fue radicada en 1997. ii) Así, en virtud del artículo 267 del CCA en los aspectos no regulados, se aplicarán las normas del CPC, hoy CGP. iii) En virtud de lo anterior, el trámite de los recursos en el proceso ejecutivo está regulado por las normas del CGP -artículos 320 y siguientes- (…)”.
Folio 3 del referido auto. 32 El expediente digital de la referencia fue remitido a esta Corporación el 4 de diciembre de 2025 y, previo reparto, ingresó al despacho del magistrado ponente el 18 de diciembre siguiente. Índice 2 de Samai. 33 Sobre el régimen anterior, véase, entre otras providencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 7 de diciembre de 2015, expediente 53.483.
Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 17 de septiembre de 2024, expediente 58.862, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 6 de mayo de 2024, expediente 70.549, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. 34 Sobre la ultraactividad de la ley en materia de procesos ejecutivos, se puede consultar la sentencia proferida por esta Sala el 21 de febrero de 2025, exp: 70.467.: Radicación: 25000-23-26-000-1997-05210-01 (73.876) Ejecutante: Instituto Nacional de Vías Ejecutados: Consorcio Luis Alfonso Ordóñez, Triana- Pavimentos Beta Ltda y otro Referencia: Ejecutivo 5 Respecto del recurso formulado en el sub júdice 18.
En el sub lite se rechazará el recurso de apelación formulado por el consorcio ejecutado contra la sentencia dictada el 22 de octubre de 2025, toda vez que este litigio es de única instancia, por las siguientes razones: 19. Como se explicó, la demanda ejecutiva de la referencia fue presentada el 24 de septiembre de 1997, fecha para la cual, como lo ha destacado la Sección Tercera35 en el Decreto 01 de 1984 no existía norma expresa sobre la competencia funcional en los ejecutivos contractuales, por lo que, aunque “(…) pudiera pensarse que el vacío tendría que llenarse con el código de procedimiento civil, esta solución no será válida porque la regulación de los ejecutivos en procesos de mínima, menor y mayor cuantía no es compatible con la naturaleza y actuaciones que corresponden a esta jurisdicción (…)”, de ahí que ese tipo de litigios se regía bajo los parámetros establecidos para procesos contractuales ordinarios. 20.
Bajo ese contexto, para cuando se promovió la presente acción estaba vigente36 el numeral 8 del artículo 132 del Decreto 01 de 1984, subrogado por el Decreto 597 de 1988, según el cual los Tribunales Administrativos conocían en primera instancia de los procesos referentes a contratos administrativos, cuando la cuantía excedía los $3’500.000.
El artículo 265 ejusdem establecía que “[l]os valores expresados en moneda nacional por este Código, se reajustarán en un cuarenta por ciento (40%), cada dos años, desde el primero (1°) de enero de mil novecientos noventa (1990), y se seguirán ajustando automáticamente cada dos años, en el mismo porcentaje y en la misma fecha (…)”. 21.
Aunado a ello, para la época en la que se presentó el escrito inicial, la norma que se tomaba para establecer la cuantía procesal y fijar la competencia con base en ese factor era el artículo 20 del CPC, modificado por el Decreto 2288 de 1989, que señalaba lo siguiente: “Artículo 20. Determinación de la cuantía. La cuantía se determinará así: 1.
Por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella. 2. Por el valor de la pretensión mayor, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones” (se resalta). 22. Al respecto, se advierte que la ejecutante pretende que se libre mandamiento de pago por: (i) $40´518.067 derivados del Acta de Liquidación No. 31 del 11 de agosto de 1997;
(ii) los intereses moratorios que se generen en la tasa más alta permitida por la ley; y (iii) las costas y gastos causados en este litigio. 35 Auto del 27 de septiembre de 1995, C:P.: Carlos Betancur Jaramillo, exp: 10.709. Reiterado en las providencias del 2 de noviembre de 2000 y 7 de octubre de 1999, C.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, exps: 18.265 y 16874, respectivamente. 36 A cuyo tenor: “Articulo 132.
Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes procesos: (…) 8. De los referentes a contratos administrativos, interadministrativos, y de los de derecho privado de la administración en que se haya incluido la cláusula de caducidad, celebrados por la Nación, las entidades territoriales o descentralizadas de los distintos órdenes, cuando la cuantía exceda de tres millones quinientos mil pesos ($ 3.500.000) (…)” (se destaca).
Radicación: 25000-23-26-000-1997-05210-01 (73.876) Ejecutante: Instituto Nacional de Vías Ejecutados: Consorcio Luis Alfonso Ordóñez, Triana- Pavimentos Beta Ltda y otro Referencia: Ejecutivo 6 23. En ese sentido, para el momento en que se interpuso el escrito inicial -1997-, este litigio tenía vocación de doble instancia bajo las reglas de la acción de controversias contractuales, en cuanto la mayor pretensión, sin tener en consideración lo pedido por concepto de intereses o costas37, era $40´518.067, monto que superaba la cuantía exigible para que los Tribunales conocieran sobre dicha pretensión en primer grado, la cual, para el año de presentación de la demanda, correspondía a $18´850.000. 24.
Posteriormente, el artículo 11 de la Ley 270 de 1996 previó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo estaría integrada, entre otros, por los Juzgados Administrativos, cuyas competencias serían definidas en el Código Contencioso Administrativo, según el artículo 197 ejusdem. 25. En desarrollo de la referida estructura judicial, el artículo 42 de la Ley 446 de 1998 adicionó el numeral 5 del artículo 134B del Decreto 01 de 1984 y dispuso que los Juzgados Administrativos conocerían en primera instancia de los procesos ordinarios referentes a contratos de las entidades estatales cuando la cuantía no excediera los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes -en adelante, smlmv-, regla que, como se explicó, era la aplicable tratándose de ejecutivos contractuales.
En contraste, a los Tribunales Administrativos les competía conocer en primer grado de las acciones contractuales que superaran dicha suma de dinero, según el artículo 40 ejusdem. 26. Por su parte, el numeral 7 del artículo ibidem señalaba que a los Juzgados Administrativos les correspondía decidir los litigios ejecutivos “(…) derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales (…)” (se destaca), mientras que a los Tribunales Administrativos les competía en primera instancia los procesos cuya cuantía superara dicho monto. 27.
Asimismo, el inciso cuarto del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 dispuso que “[l]os procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto (…)” (se resalta). 28. Respecto de las reformas introducidas a través de la Ley 446 de 1998, mediante auto del 18 de marzo de 199938, la Sección Tercera determinó que, con base en lo establecido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, lo relacionado con la variación de competencias no entraría a regir sino hasta tanto funcionaran los Juzgados Administrativos. 29.
Bajo ese contexto, mientras no se implementara la reforma prevista por la Ley 446 de 1998, el conocimiento del presente asunto permanecía radicado, en 37 “Finalmente, recuérdese que la cuantía se evaluará por la pretensión mayor, sin que sea viable la sumatoria de las varias clases de perjuicios, como se planteó en el capítulo de la estimación razonada de la cuantía (art. 20 C. P. C.)”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 7 de junio de 2006, C.P: Ramiro Saavedra Becerra, exp. 32.509. Reiterado por la Subsección A mediante auto del 8 de noviembre de 2016, C.P: Hernán Andrade Rincón, exp: 55.162. 38 C.P.: Ricardo Hoyos Duque, exp: 15.580. Radicación: 25000-23-26-000-1997-05210-01 (73.876) Ejecutante: Instituto Nacional de Vías Ejecutados: Consorcio Luis Alfonso Ordóñez, Triana- Pavimentos Beta Ltda y otro Referencia: Ejecutivo 7 primera instancia, en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según los parámetros de cuantía previstos en el numeral 8 del artículo 132 del Decreto 01 de 1984, subrogado por el Decreto 597 de 1988. 30.
Posteriormente, el artículo 1 de la Ley 954 de 2005 modificó el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, en el sentido de señalar que las normas de competencia definidas en esa última ley no se aplicarían hasta tanto entraran en funcionamiento los Juzgados Administrativos. Así, el legislador determinó que, mientras ello ocurría, “[l]os Tribunales Administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos.” (se destaca). 31.
La anterior readecuación de competencias no solo incidió en la determinación de los asuntos que los Tribunales Administrativos conocerían en única o en primera instancia, sino que también tuvo efectos sobre la procedencia del recurso de apelación en los procesos en curso. Sobre el alcance de este último aspecto, resulta relevante examinar cómo ha interpretado esta Corporación las reglas aplicables a los asuntos que, aunque inicialmente tenían vocación de doble instancia, quedaron sometidos a los nuevos topes de cuantía previstos por las Leyes 446 de 1998 y 954 de 2005. 32.
Al respecto, se tiene que la Sección Tercera, mediante auto de unificación de jurisprudencia del 19 de noviembre de 201239, señaló que “(…) desde del 1° de agosto de 2006 -fecha a partir de la cual se aplican las cuantías señaladas en la Ley 446 de 1998-, para que las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos sean susceptibles de impugnación ante esta Corporación, necesariamente se requiere que el asunto alcance los topes vigentes al momento del recurso para acudir en alzada (…)” (se resalta). 33.
En esa misma providencia se concluyó que los procesos con vocación de doble instancia, iniciados antes de la Ley 954 de 2005, quedaron convertidos en única instancia si no alcanzan las cuantías fijadas en la nueva ley para el efecto40. 34. En estas circunstancias, la procedencia de la apelación exige verificar si el asunto conservó la vocación de doble instancia bajo los nuevos supuestos de cuantía, sin que resulte suficiente constatar que, al momento de la presentación de la demanda, el proceso hubiera sido inicialmente susceptible de dos grados de conocimiento. 35.
El despacho destaca que esta interpretación resulta armónica con el examen de constitucionalidad efectuado por la Corte Constitucional respecto del parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 1° de la Ley 954 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, auto del 19 de noviembre de 2012, C.P.: Stella Conto Díaz del Castillo, exp: 40.386. 40 Postura reiterada por la Subsección B de la Sección Tercera por medio de sentencia del 4 de junio de 2019, C.P.: Alberto Montaña Plata, exp: 43.205.
Radicación: 25000-23-26-000-1997-05210-01 (73.876) Ejecutante: Instituto Nacional de Vías Ejecutados: Consorcio Luis Alfonso Ordóñez, Triana- Pavimentos Beta Ltda y otro Referencia: Ejecutivo 8 de 2005. En efecto, en la sentencia C-046 de 2006, esa Corporación estudió una demanda dirigida contra los apartes que atribuían a los Tribunales Administrativos el conocimiento en única instancia de determinados procesos, según la cuantía. Así, por medio de la referida decisión, esa Corporación declaró exequibles las disposiciones acusadas, para lo cual consideró que la doble instancia no integra el núcleo esencial del debido proceso en todos los ámbitos y que el legislador puede establecer excepciones razonables a esa garantía, de ahí que la medida adoptada perseguía una finalidad constitucionalmente legítima de descongestión y acceso oportuno a la administración de justicia; sumado a ello, el factor cuantía constituía un criterio objetivo que no vulneraba per se el principio de igualdad: “(…) Así, la Corporación destaca que lo que el legislador pretendió -ante el hecho de la no puesta en marcha de los juzgados administrativos- fue adecuar a esa situación el reparto de competencias dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo establecido en la ley 446 de 1998 y concretamente asignar en única instancia a los Tribunales administrativos una serie de asuntos que de haberse puesto en funcionamiento los juzgados administrativos deberían conocer en segunda instancia. Dicha solución, si bien implica la exclusión de la doble instancia -que como se ha dicho en este caso no hace parte del núcleo esencial del debido proceso- deja en todo caso en manos de dichos tribunales el conocimiento de los asuntos referidos sin que con ello pueda considerarse que se limitan de manera irrazonable o desproporcionada los derechos de los justiciables.
Téngase en cuenta que se está en presencia de un juez plural sometido como todos a la Constitución y a la Ley y que en el caso excepcional en que su actuación comporte la configuración de una vía de hecho que desconozca flagrantemente dichos derechos será posible acudir a la vía de la acción de tutela 4.2.4 Frente a la afirmación que hace el actor y que comparte el señor Procurador General de la Nación en el sentido de que con las expresiones acusadas se vulnera el principio de igualdad pues en atención a la cuantía señalada -500 salarios mínimos- sólo unos pocos asuntos de los que conoce la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrán tener segunda instancia, la Corte hace énfasis en que-contrario a lo que ellos afirman- no se configura discriminación alguna en este caso pues se está en presencia de una norma que simplemente acude al factor cuantía -criterio objetivo que como ha señalado la Corte no desconoce per se el principio de igualdad - para fijar una competencia sin que dicha determinación signifique tratamiento distinto a quienes se encuentran en una situación similar (…)”41 (se destaca). 36.
En ese orden de ideas, la readecuación temporal prevista por la Ley 954 de 2005 operó hasta la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, lo cual ocurrió el 1.º de agosto de 200642. En consecuencia, hasta que dichas autoridades entraran en operación: (i) los Tribunales Administrativos conocieron en única instancia, entre otros, de los procesos de controversias contractuales y ejecutivos derivados de condenas judiciales cuya cuantía fuera hasta de 500 y 1.500 smlmv, respectivamente, y en primera instancia, cuando el valor de las pretensiones superara dichos montos, y (ii) tratándose de apelaciones contra sentencias, la alzada solo resultaba procedente si el asunto alcanzaba los topes de cuantía 41 Sentencia C-046 del 1 de febrero de 2006, M.P.: Álvaro Tafur Galvis, exp: D-5874. 42 De conformidad con los Acuerdos 3333, 3345 y 3409 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura el 2 de marzo, 3 de marzo y 9 de mayo de 2006, respectivamente.
Radicación: 25000-23-26-000-1997-05210-01 (73.876) Ejecutante: Instituto Nacional de Vías Ejecutados: Consorcio Luis Alfonso Ordóñez, Triana- Pavimentos Beta Ltda y otro Referencia: Ejecutivo 9 exigidos para conservar la vocación de doble instancia, salvo que el referido recurso se hubiese radicado antes de que entrara en vigor la citada ley. 37.
Bajo ese contexto, corresponde verificar si el presente asunto alcanzaba la cuantía requerida para habilitar el segundo grado de conocimiento ante esta Corporación. Como se explicará, ello no ocurrió, pues el valor de las pretensiones no superó el umbral previsto para los procesos ejecutivos y, aun si se acudiera de manera subsidiaria a la regla de las controversias contractuales ordinarias, tampoco rebasaría el límite fijado para ese tipo de asuntos, por lo que el sub lite quedó sometido al conocimiento del Tribunal Administrativo en única instancia. 38.
En orden a realizar ese análisis, debe precisarse la regla del factor objetivo de competencia aplicable a los ejecutivos contractuales. Al respecto, se tiene que con ocasión de la Ley 954 de 2005, esta Sección43 reevaluó el criterio sobre la cuantía aplicable a los mencionados asuntos y, en virtud del artículo 8 de la Ley 153 de 1887 y el artículo 5 del CPC, precisó que, con el propósito de determinar si este tipo de litigios tenían o no vocación de doble instancia, el juez debía aplicar, por analogía, las reglas señaladas para procesos ejecutivos derivados de condenas judiciales, de ahí que para que estos litigios tuvieran vocación de dos grados, era necesario que superaran el monto de 1.500 smlmv. 39.
Al respecto, mediante auto del 30 de enero de 200844, esta Sección se pronunció sobre el alcance de las reformas previstas en la Ley 954 de 2005, en concreto, respecto de las cuantías en los procesos ejecutivos y las pautas aplicables cuando el título objeto de recaudo lo constituye un contrato suscrito con la Administración, así: “(…) La ley 954 de 2005 habilitó la vigencia de las normas que sobre competencia estableció la ley 446 de 1998, en los siguientes términos: (…) Esta norma determinó la vigencia de las modificaciones que en materia de competencias en razón de la cuantía introdujo la ley 446 de 1.998 al Código Contencioso Administrativo y que en el tema de procesos ejecutivos consistió en distribuir entre Jueces Administrativos, Tribunales Administrativos y Consejo de Estado la competencia para conocer de estos juicios según que la cuantía de las pretensiones sea igual o superior a 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Así, si corresponde a esta cuantía la primera instancia será ante los Tribunales Administrativos y la segunda ante el Consejo de Estado y si no la alcanza, entonces la primera instancia será ante los Jueces Administrativos y la Segunda ante los Tribunales, esto para procesos que se inicien después de cuando entraron a operar los Juzgados Administrativos.
(…) entiende la Sala que para establecer si un proceso ejecutivo es o no de doble instancia, es necesario acudir a la cuantía establecida para los 43 Al respecto, pueden consultarse las siguientes decisiones dictadas por esta Sección: (i) Subsección A, auto del 17 de marzo de 2021, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 62.860; (ii) Subsección C, auto del 9 de octubre de 2017, C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, exp: 59.871;
(iii) Subsección C, auto del 3 de octubre de 2016, C.P: Guillermo Sánchez Luque, exp: 57.214, y (iv) Subsección B, auto del 29 de enero de 2016, C.P: Stella Conto Díaz del Castillo, exp: 52.772. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 30 de enero de 2008, C.P: Ruth Stella Correa Palacio, exp: 31.968.
Reiterado por la Subsección C por medio de auto del 9 de febrero de 2024, C.P: Nicolás Yepes Corrales, exp: 69.305. Radicación: 25000-23-26-000-1997-05210-01 (73.876) Ejecutante: Instituto Nacional de Vías Ejecutados: Consorcio Luis Alfonso Ordóñez, Triana- Pavimentos Beta Ltda y otro Referencia: Ejecutivo 10 procesos ejecutivos derivados de sentencias de condena, y no propiamente a la cuantía establecida para los procesos iniciados en ejercicio de la acción de controversias contractuales (…)” (se destaca). 40.
En el presente asunto, las pretensiones de la demanda no superaban los 1.500 smlmv45 que se exigían en relación con los ejecutivos derivados de débitos judiciales para cuando entraron en vigor dichas modificaciones, por lo que le correspondía conocerlo en única instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 41. El despacho aclara que la anterior conclusión no varía por el hecho de que, con posterioridad a la presentación de la acción ejecutiva, el crédito haya alcanzado valores superiores.
Lo anterior, toda vez que, de conformidad con jurisprudencia de esta Corporación46, en concordancia con el principio de perpetuatio jurisdictionis, lo determinante frente al factor de competencia por cuantía es la fecha de radicación de la demanda, sin que los intereses, actualizaciones o liquidaciones posteriores puedan modificar ese parámetro, salvo aquellos casos en los que expresamente el legislador así lo dispone. 42.
Así las cosas, se insiste, aunque este litigio era de doble instancia, lo cierto es que, de acuerdo con el inciso cuarto del artículo 164 del CCA, modificado por la Ley 954 de 2005, se convirtió en un proceso de única instancia y, por ende, no era susceptible de apelación, salvo que dicho recurso se hubiese interpuesto antes de que entrara en vigor la citada ley, lo que no ocurrió, toda vez que la alzada fue formulada el 22 de octubre de 2025, mientras que las modificaciones introducidas en la Ley 954 estuvieron vigentes desde el 29 de abril de 2005. 43.
De manera subsidiaria, se advierte que aun en caso de que se considerara que este litigio debía seguir rigiéndose bajo las reglas de cuantía de la acción de controversias contractuales y no de los ejecutivos, el recurso tampoco resulta procedente. Lo expuesto, porque para cuando entró en vigor la Ley 954 de 2005, el presente litigio tampoco superaba el umbral de 500 smlmv para la fecha de la radicación de la demanda47, de ahí que, bajo una u otra hipótesis, se trata de un asunto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe conocer en única instancia. 44.
Por otro lado, si se acogiera la postura, según la cual la cuantía se determina con base en el monto del crédito para cuando se presenta el recurso -22 de octubre de 2025-, la apelación interpuesta en este litigio tampoco resultaría procedente. Lo expuesto, toda vez que, al aplicar la fórmula de actualización prevista en el artículo 265 del Decreto 01 de 1984, subrogado por el Decreto 597 de 1988, el débito equivaldría a $655’156.964, suma que no supera los 1.500 smlmv48 determinados 45 Para el año en el que se interpuso la demanda de la referencia -1997-, el smlmv ascendía a $172.005, suma que al multiplicarse por 1.500 arroja como resultado $258’007.500. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 16 de noviembre de 2018, C.P.: César Palomino Cortés, exp: 2015-01116-00(5061-15). 47 Suma que, para la época de radicación del escrito inicial, ascendía a $86’002.500. 48 En efecto, el smlmv para 2025 fue $1’423.500, monto que al multiplicarlo por 1.500, arroja como resultado $2.135’250.000.
Radicación: 25000-23-26-000-1997-05210-01 (73.876) Ejecutante: Instituto Nacional de Vías Ejecutados: Consorcio Luis Alfonso Ordóñez, Triana- Pavimentos Beta Ltda y otro Referencia: Ejecutivo 11 para acciones ejecutivas, así como tampoco los 500 smlmv49 para procesos ordinarios contractuales. 45. El despacho resalta que la concesión de la apelación por parte del Tribunal no varía la improcedencia de dicho recurso, en cuanto, de acuerdo con el artículo 213 del CCA50, al superior funcional le asiste el deber de verificar el cumplimiento de todos los requisitos previstos en la ley para la admisión de la alzada, incluido el relativo a la doble instancia, parámetro que, se reitera, en el sub examine no se satisface. 46.
En suma, el presente caso corresponde a uno de los asuntos que debe tramitar el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en única instancia, por lo que el despacho rechazará el recurso de apelación formulado por la parte ejecutada. 47. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE el recurso de apelación formulado por el Consorcio Luis Alfonso Ordóñez Triana-Pavimentos Beta Ltda. contra la sentencia dictada el 22 de octubre de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según la parte motiva de este auto.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. 49 Tope que, al multiplicarlo por el smlmv del 2025, da como resultado $711’750.000. 50 A cuyo tenor: “Articulo 213. Apelación de autos. (Artículo modificado por el artículo 68 de la Ley 1395 de 2010). Con excepción del auto de suspensión provisional, cuyo recurso de apelación se resuelve de plano, el procedimiento para decidir el que se interponga contra los demás que sean objeto del mismo, será el siguiente: (…) Si el recurso reúne los requisitos legales, será admitido por el superior mediante auto que ordene poner el memorial que lo fundamente a disposición de la parte contraria, (…)” (se destaca).