1 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022) Expediente: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Accionantes: Ernesto Arango Botero Demandados: Ministerio de Transporte y Superintendencia de Transporte De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20211, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso2 (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre las excepciones previas en el trámite de la referencia. I. Antecedentes I.1.

El 11 de diciembre de 2018, el señor Ernesto Arango Botero, actuando a nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), por medio del cual pretende la nulidad de la Resolución No. 2222 del 21 de febrero de 2002, expedida por el Ministerio de 1 “Artículo 38.

Modifíquese el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.

En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” 2 “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…) 2.

El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante. Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” 2 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Transporte, “Por la cual se fijan las tasas de uso que deben cobrar las terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte”, y de la Circular Externa No. 00037 del 1 de agosto de 2018, proferida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, por la que se “ordena el cumplimiento de las normas que reglamentan el programa de seguridad de carreteras”.

I.2. Fue repartida el 16 de enero de 2019 y allegada al Despacho del Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, el 18 de ese mismo mes y año3. I.3. Mediante auto del 3 de mayo de 2019, el entonces Despacho sustanciador resolvió admitirla y ordenó el trámite de rigor. Particularmente, dispuso notificar al Ministerio de Transporte4.

I.4. A través de memoriales calendados el 24 de mayo de 2019, el ciudadano Gerardo Andrés Ordoñez, quien afirmó que actúa en calidad de coadyuvante de la parte demandada, interpuso recurso de reposición en contra del auto admisorio de la demanda y solicitó al Consejero de Estado Serrato Valdés que se declarara impedido del asunto de la referencia, respectivamente, toda vez que, en ejercicio del cargo de Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, dentro del trámite del proceso identificado con número 11001 03 24 000 2008 00163 00, emitió concepto solicitando la declaración de nulidad del artículo 2 de la Resolución 222 del 21 de febrero de 20025.

I.5. Mediante escrito calendado el 2 de agosto de 2019, el Ministerio de Transporte contestó la demanda sin proponer excepciones previas o mixtas6. Por su parte, el ciudadano Gerardo Andrés Ordoñez Mendoza hizo lo propio el 12 de ese mes y año, invocando como medios exceptivos de “ineptitud de la demanda” y “cosa juzgada”7. I.6. Por escrito del 16 de septiembre de 2019, el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés manifestó su impedimento en el asunto de la referencia8. 3 Folios 47 y 48 del Cuaderno principal. 4 Folios 50 y 51 ibídem. 5 Folios 41 a 45 ibídem. 6 Folios 49 a 54 ibídem. 7 Folios 80 a 93 ibídem. 8 Folios 94 ibídem 3 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.7.

En auto del 11 de octubre de 2019, la Sala de Decisión de la Sección Primera declaró fundado el mencionado impedimento y ordenó que se continuara el trámite correspondiente9. I.8. Una vez repartido el asunto de la referencia al Despacho del suscrito, la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación corrió traslado de las excepciones propuestas por la parte demanda del 25 al 29 de septiembre de 2020, conforme consta en el índice número 39 del Sistema de Gestión SAMAI, término dentro del cual la parte actora guardó silencio.

I.9. Por medio de auto del 22 de abril de 2021, el Despacho declaró de oficio la excepción previa consagrada en el numeral 10 del artículo 100 del CGP y dispuso la vinculación de la Superintendencia de Transporte, por estimar que esa entidad expidió uno de los actos administrativos demandados, esto es, la Circular Externa No. 00037 del 1 de agosto de 2018 y no fue integrada al contradictorio.

I.10. Según la constancia secretarial que figura en el índice 48 de la plataforma SAMAI, el término para contestar la demanda venció el 2 de julio de 2021, oportunidad dentro del cual la Superintendencia de Transporte guardó silencio sobre el libelo introductorio. No obstante, a través de documento remitido vía correo electrónico el 25 de mayo de 2021, se pronunció sobre la solicitud de medida cautelar.

II. Excepciones propuestas II.1. En el escrito de contestación de la demanda el señor Gerardo Andrés Ordoñez, en calidad de coadyuvante de la parte demandada, propuso las excepciones que denominó “ineptitud de la demanda” y “cosa juzgada”10. II.1.1. El primero de los medios exceptivos lo sustentó en que, de conformidad con sentencia 2556 de 2012, proferida por el Consejo de Estado, las instrucciones o circulares administrativas son susceptibles de control judicial si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados; es decir, si son actos administrativos, puesto que, si se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones o instrucciones de sus destinatarios sin que contengan decisiones no lo serán. 9 Folios 96 a 97 ibídem. 10 Folios 80 a 93 ibídem. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego de aludir al contenido de la Resolución nro. 2734 de 201811, afirmó que “parece irrazonable desde todo punto de vista, que se busque anular un acto administrativo que reproduce la disposición consagrada en la Resolución 4222 de 2002 y es contentivo de instrucciones para garantizar la seguridad vial, como el contenido en la Circular 37 de 2016”12, pues ello restringe el desarrollo de la función administrativa que debe estar al servicio del interés general para materializar los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

En ese orden, adujo que, de la confrontación del acto acusado con las normas que lo regulan, “se denota la reproducción de la misma disposición desde 2002 expresada en el artículo 2.2.1.4.10.3.2. del Decreto 1079 de 2015”13, según el cual el Ministerio de Transporte fijará las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre que han sido autorizados a las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de éstos.

Así mismo, que dicho valor se compone de dos (2) conceptos: (i) la suma que se destinará al desarrollo de los programas de seguridad vial establecidos en el numeral 8 del artículo 2.2.1.4.10.4.1. del Decreto 1079 de 2015, que se recauda por parte de las terminales de transporte y se transfiere a la entidad administradora del programa, y (ii) el monto restante que corresponde a la terminal de transporte.

Agregó que, como quiera que la Circular enjuiciada reitera el contenido de las Resoluciones nro. 2222 de 2002 y 2734 de 2008, no es pasible de control judicial, “al estar frente a actos administrativos orientaciones, instrucciones tendientes a materializar lo dispuesto en las normas”14 y, además, porque no se tiene en cuenta la regulación contenida en el Decreto 2762 de 2001.

Argumentó que, según el entendimiento fijado sobre la excepción previa de inepta demanda, ésta se configura por falta de los requisitos formales a que se refieren los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, irregularidad que puede ser subsanada con la reforma de la demanda o dentro del traslado de la excepción que por esta circunstancia se proponga. 11 El Despacho debe precisar que las Resoluciones nro. 2734 de 2018 y 4222 de 2002, no corresponden a los actos enjuiciado en el presente proceso pero que sobre esos actos se fundamenta la excepción. 12 Folio 86 del Cuaderno Principal. 13 Folio 88 ibídem. 14 Ibídem. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.1.2.

Anotó, frente a la segunda excepción, que la pretensión de anulación del artículo 2 de la Resolución nro. 2222 de 2002 ha sido resuelta en múltiples decisiones judiciales, entre ellas, en las sentencias del 5 de marzo de 2009 y la sentencia del 2 de diciembre de 2010, y las proferidas en los procesos 2002 00335, 2003 00092, 2004 00262 y 2008 00163, configurándose así la excepción de cosa juzgada.

Explicó que esta excepción tiene como propósito la terminación de un proceso que cuenta con una decisión judicial definitiva que es vinculante e inmutable y que presupone unos requisitos definidos por la legislación y la jurisprudencia, tales como la identidad de causa y objeto, los cuales están presentes en el sub examine respecto de las sentencias dictadas por la Sección Primera del Consejo de Estado el 22 de abril de 2004 dentro del expediente 11001 03 24 000 000 2002 00335 01 (8314) y 5 de marzo de 2009 en el expediente 11001 03 24 000 2004 00262 01, por lo que la presente demanda implica la reapertura de un debate judicial agotado que desgastará el aparato jurisdiccional.

Concluyó que “en el caso concreto, la demanda omite la existencia de normas relevantes para formar una premisa jurídica, no invoca causal específica de anulación de los términos del 137 Ley 1347 (Sic) de 2011, ni justifica, y omite la cosa juzgada constitucional, razón por la cual al limitarse a reproducir el contenido de doctrina o las decisiones de otras instancias limita el análisis de legalidad y constitucionalidad.”15.

III. Traslado Dentro del término de traslado no hubo manifestación. IV. Consideraciones IV.1. Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo.

La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas 15 Folios 92 y 93 ibídem. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional.

Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.

De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada. Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite.

Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.

En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado:  “Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante.

La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se 7 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado.

Pues bien, teniendo como  premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal (…).” 3.

Bajo tal perspectiva, es claro para la Sala que los medios exceptivos señalados en los artículos 100 del CGP no son taxativos y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda se ajustan o no dentro del análisis antes descrito. En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda.

Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial.

En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 202116 definió la regla de transición normativa y aplicación de esta norma procesal; por lo tanto, comoquiera que en el caso objeto de examen la demanda fue presentada el 22 de junio de 2016, es decir, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y que la regulación sobre la resolución de excepciones fue modificada por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, con efecto general inmediato, esta norma es la aplicable para este caso. 16 “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se destaca)  8 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este contexto, para resolver las excepciones propuestas, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 3817 de la ley en comento, el cual, a su vez, remite a lo señalado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.

En este orden de ideas, el Despacho se ocupará de resolver si las excepciones propuestas se encuadran en el estudio que antecede a efectos de determinar cuál debe ser su tratamiento. IV.2. Caso concreto En este orden de ideas, el Despacho se ocupará de resolver si las excepciones propuestas por el señor Gerardo Andrés Ordoñez, quien actúa como coadyuvante de la parte demandada, se enmarcan en el estudio que antecede, a efectos de determinar cuál debe ser su tratamiento.

IV.2.1. Ineptitud sustantiva de la demanda Al respecto, es menester precisar que la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda se encuentra contemplada en el numeral 5 del artículo 100 del CGP, que, aun cuando ya se transcribió, es menester recordar puntualmente su contenido: “Artículo 100. Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) 5.

Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”. 17 “Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor:

PARÁGRAFO 2 o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” (Se destaca)  9 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se observa, dicha excepción se configura siempre que se presenten dos inconsistencias: i) por falta de requisitos formales, y ii) por indebida acumulación de pretensiones.

Así las cosas, la primera de las manifestaciones de ineptitud sustantiva de la demanda tiene la finalidad de advertir que el libelo introductorio no cumple con todas las exigencias de forma, es decir, que no reúne los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda previstos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, los cuales indican lo siguiente: “Artículo 162.

Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.

Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.

En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica.

Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

(…)” “Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la 10 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.

Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. 2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho. 3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4.

La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. 5.

Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público”. “Artículo 167. Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañarlas en copia del texto que las contenga. Con todo, no será necesario acompañar su copia, en el caso de que las normas de carácter local que se señalen infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente.” Por su parte, la indebida acumulación de pretensiones se configura cuando el demandante quebranta o excede la disposición normativa contenida en el artículo 165 del CPACA, que es del siguiente tenor: “Artículo 165.

Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad.

Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3.

Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” Las disposiciones antes transcritas permiten, a la luz del presente análisis, evidenciar que la demanda interpuesta por Ernesto Arango Botero pretendiendo la declaratoria de nulidad de artículo segundo de la Resolución No. 2222 del 21 de 11 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co febrero de 2002, proferida por el Ministerio de Transporte, y la Circular Externa No. 00037 del 1 de agosto de 2018, expedida por la Superintendencia de Transporte, no carece de ninguno de los requisitos formales exigidos por la ley ni contiene una indebida acumulación de pretensiones, pues no se halla ninguno de los defectos enunciados en el libelo introductorio, razón por la cual no se declarará probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

En ese orden, no comparte el Despacho lo considerado por el coadyuvante del extremo pasivo de la litis cuando, en el aparte final del escrito de contestación, concluye que “la demanda omite la existencia de normas relevantes para formar una premisa jurídica, no invoca causal específica de anulación de los términos del 137 Ley 1347 (Sic) de 2011”18, por cuanto: (i) el actor sí identificó las normas que estima transgredidas, esto es, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el literal e) del artículo 2 y el parágrafo del artículo 17 de la Ley 105 de 1993, los artículos 2 y 28 de la Ley 336 de 1996 y 12 del Decreto 2762 de 2001, compilado en el artículo 2.2.1.4.10.3.2 del Decreto 1079 de 2015, y (ii) si bien no se aludió específicamente a ningún cargo de nulidad bajo la denominación prevista en el artículo 137 del CPACA, el concepto de la violación es claro en dar cuenta de las razones por las cuales se estiman infringidas las normas antes señaladas, así como la extralimitación de las facultades reglamentarias del Ministerio de Transporte y de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Transporte.

IV.2.2. Acto demandado no susceptible de control judicial Visto lo anterior, corresponde al Despacho determinar si la Circular Externa número 000037 de 1 de agosto de 2018 reproduce el contenido de la Resolución nro. 2222 del 21 de febrero de 2002, adicionada por la Resolución nro. 2374 del 11 de julio de 2018, y en ese sentido, si es un acto administrativo que no es susceptible de control judicial, y resuelto ello, si es pertinente continuar el trámite del proceso hasta proferirse una sentencia que defina el litigio en relación con ésta.

IV.2.2.1. Para los efectos antes anotados, es necesario precisar, a la luz de la legislación y la jurisprudencia, cuáles actos pueden ser demandados y verificar si el aquí enjuiciado cumple dichas condiciones. 18 Folios 92 y 93 ibídem. 12 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En atención a lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, es claro que solo pueden controvertirse ante la jurisdicción aquellos actos que tengan carácter definitivo; dicho precepto es del siguiente tenor: “Artículo 43.

Actos Definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.” La jurisprudencia ha entendido tal disposición bajo el siguiente entendimiento: “4.2.2. Ahora bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del CPACA., son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación (…) En ese escenario, se advierte que sólo las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados, se encuentran excluidos de dicho control.”19 Línea que comparten otras Secciones de esta Corporación, como queda claro de la lectura de la sentencia de 27 de agosto de 2020, en la que se explica lo siguiente: “Así entonces, a partir de esta clasificación, la ley y la jurisprudencia han establecido, como regla general, que solo los actos definitivos son recurribles y, por tanto, susceptibles de control judicial, lo que no significa que los actos de trámite estén exentos del debido apego a la legalidad o que constituyan un escenario de completa discrecionalidad para las autoridades; simplemente, quiere decir que no son demandables de forma directa o separada, sino accesoria al acto principal al que dan lugar, principalmente por vía de los denominados vicios de forma.

(…) Ahora bien, en razón a que no se trata de una regla material absoluta, esta Sección ha admitido, como excepción, la posibilidad de que los actos de trámite sean enjuiciados de forma independiente cuando en ellos se consolida una situación jurídica particular, al poner término al procedimiento administrativo frente a un sujeto en específico.

En este sentido, un “acto de trámite puede tornarse definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la continuación de ésta” y, en ese orden, deviene en susceptible de control judicial ante esta jurisdicción.”20 Así pues, resulta claro que son demandables los actos que sean una manifestación inequívoca y de fondo de la voluntad de la administración, bien sea, tomando una decisión y/o concluyendo una actuación; y que no lo son, aquellos cuya finalidad sea darle impulso u obtener elementos para resolver o desatar etapas previas al pronunciamiento que realmente cree, modifique o extinga situaciones jurídicas 19 Consejo de Estado.

Sección Primera. Auto de 1 de noviembre de 2019. M.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente No. 25000 23 41 000 2019 00114 01. 20 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 27 de agosto de 2020. M.P. Luis Alberto Álvarez. Expediente No. 11001032800020190004200. 13 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando se enjuician de manera exclusiva, es decir, sin proponer el juicio correspondiente con el acto definitivo.

IV.2.2.2. Bajo estas premisas, y con el fin de determinar el primer aspecto planteado, resulta relevante traer a colación el contenido de los actos en cuestión: “CIRCULAR EXTERNA No. 00037 - 01 AGO 2018 PARA: TERMINALES DE TRANSPORTE, REPRESENTANTES LEGALES Y MIEMBROS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DE LOS TERMINALES DE TRANSPORTE. DE: DELEGADA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR Asunto: Cumplimiento de las normas que reglamentan el Programa de Seguridad en carreteras.

Respetados Señores: La presente Circular tiene por objeto impartir instrucciones para el estricto cumplimiento de la Resolución 2734 de 2018, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: 1. Marco Normativo. En virtud de lo dispuesto en el artículo 42 del Decreto 101 de 2000, modificado por el articulo 4 del Decreto 2741 de 2001, el Presidente de la República delegó a la Superintendencia de Puertos y Transporte, la función de vigilancia, inspección y control para el cumplimiento de las normas que rigen el sistema de tránsito y transporte en Colombia.

El mismo Decreto, en su articulo 44, le asignó a la Superintendencia de Puertos y Transporte, entre otras, las funciones de: "1. Velar por el desarrollo de los principios de libre acceso, calidad y seguridad, en la prestación del servicio de transporte., 2. Inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de las nomas intencionales, leyes, decretos, regulaciones, reglamentos y actos administrativos que regulen los modos de transporte, y aplicar las sanciones correspondientes, en los casos en que tal función no esté atribuida a otra autoridad.

El Decreto 1079 de 2015, en su articulo 2.2.1.4.10.1.1, establece que la autoridad competente en materia de Terminales de Transporte Terrestre de Pasajeros por Carretera, es la Superintendencia de Puertos y Transporte para: "la inspección, control y vigilancia de la operación de los Terminales de Transporte, y del desarrollo de programas de seguridad en la operación del transporte.

Así mismo, el articulo 2.2.1.4.10.4.1, de la misma norma (antes articulo 13 del Decreto 2762 de 2001, modificado por el Decreto 2028 de 2006) ", (Sic) define que es obligación de los Terminales de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera (entre otras) la de: "10. Cobrar las tasas de uso fijadas por el Ministerio de Transporte en los términos del presente Decreto y de la Resolución respectiva" (Subraya fuera del texto).

En este orden de ideas, la Resolución 2222 de 2002, "Por la cual se fijan las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologadas o habilitados por el Ministerio de Transporte", dispone: 14 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "ARTICULO (Sic)

SEGUNDO. - Además del valor definido en los literales a, b, c, d y e del ART. PRIMERO de la presente Resolución, los Terminales de Transporte cobrarán a las empresas de transporte el valor de la prueba de alcoholimetría por cada despacho de origen así: $600= para el año 2002 con una cobertura del 33%, $1200= para el año 2.003 con cobertura del 66% y $ 1.800= para el año 2.004 con cobertura del 100%.

Para enero del año 2.005 el valor de esta prueba se incrementará de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior y se continuará con el mismo procedimiento para los siguientes teniendo una cobertura del 100%. Este valor es un componente de la tasa de uso para el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte definidos en el articulo 12 numeral 8 del Decreto No.2762 de Dic. 20 de 2.001.

Estos recursos serán recaudados por el Terminal y depositados diaria e íntegramente en la cuenta que para tal efecto establezca organismo administrador del programa, el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros. (Subraya fuera del texto)" Por su parte, la Resolución 6398 de 2002, expedida por el Ministerio de Transporte establece la base de cálculo de las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte.

Finalmente, mediante la Resolución 2734 de 11 de julio de 2018, el Ministerio de Transporte reiteró lo ordenado mediante Resolución 2222 de 21 de febrero de 2002, señalando algunas condiciones que deben ser cumplidas por los Terminales de Transporte, para garantizar el uso de los recursos del programa de seguridad en carreteras que trata el numeral 8 del artículo 2.2.1.4.10.4.1 del Decreto 1079 de 2015, se destine para el objeto previsto en la en norma en mención. Así mismo, conforme a los fallos de definición de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia de Puertos y Transporte, proferido por la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado, de una parte, la competencia de la Superintendencia de Puertos y Transporte, comprende los aspectos objetivos y subjetivos sobre las personas Naturales y Jurídicas que prestan el servicio21 de transporte y sus actividades conexa (Sic) aspectos contenidos en la Ley 222 de 1995.

Conforme a lo anterior, en el marco de las acciones de inspección vigilancia y control, se ejercen actos de policía administrativa, cuyo objeto es la preservación de orden público y la eficiente prestación de servicios públicos, que de acuerdo a lo manifestado por la Honorable Corte Constitucional, tiene inmersa "la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones, es decir el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control22.

Sobre las funciones de policía administrativa en cabeza de las superintendencias, el Consejo de Estado señaló que "la facultad de policía administrativa, que es como se conoce ese poder de supervisión y control a cargo del Estado, no precisa de la existencia de leyes y reglas ad hoc o hiperdetalladas, para que pueda surtirse cabalmente en cada caso.

No toda falta debe estar necesariamente descrita al mínimo detalle, pues serla imposible dictar una legislación con ese carácter. A través de normas de textura abierta y de conceptos jurídicos indeterminados se pueden describir las conductas que ameritan reprensión por parte de la autoridad correspondiente. ( ) Entonces, a juicio de la Sala, independientemente de la denominación de la norma que 21 "C746 del 25 de septiembre del 2001) y de otra, de acuerdo con el pronunciamiento de la Superintendencia de Economía Solidaria (11001-03-15-000-2001-00213-00 del 5 de marzo del 2002). 22 Sentencia C-570/2012. 15 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imparta la instrucción de vigilancia (circulares, órdenes, reglamentos), todas tienen la entidad jurídica de ser aplicables a las entidades vigiladas y causar alguna consecuencia también jurídica o administrativa, pues, de lo contrario, no serían alandidas por falta de obligatoriedad.”23 2.

Instrucciones Administrativas. Conforme a las anteriores consideraciones de manera inmediata, aquellos Terminales de Transporte que habían celebrado convenios y/o contratos, para la realización del programa de seguridad en carreteras, en los cuales se hubiese pactado descuentos, comisiones o porcentajes sobre los valores recaudados, deben modificar tales documentos para ajustarse a lo ordenado mediante la Resolución 2222 de 2002 y 2734 de 2018.

El o la representante legal y los miembros de las juntas directivas de los Terminales de Transporte, deberán verificar que la destinación de los recursos del programa de seguridad en la operación del transporte, se destine a las actividades ordenadas por las normas citadas en la primera parte del presente documento; es decir, que no pueden utilizarse para el pago de actividades propias de los Terminales de Transporte, ni para gastos de personal como tampoco para ninguna actividad relacionada con el objeto de los terminales, ni mucho menos en convertirse en utilidades, ni como remuneración de los inversionistas del terminal.

Así como también, debe expedir las órdenes necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado por el Ministerio de Transporte, mediante Resolución 2734 de 2018. El cumplimiento de la presente instrucción, deberá realizarse a más tardar dentro de los dos (2) días hábiles, contados a partir de la publicación de la presente Circular y El o La representante legal del Terminal de Transporte, deberá allegar copia a la Superintendencia de Puertos y Transporte del documento que contenga la modificación de los contratos.

Los Terminales de Transporte que incumplan con las directrices expedidas en la presente Circular, serán objeto de sanciones previa realización del respectivo procedimiento sancionatorio. Sin perjuicio que continúe las investigaciones en proceso. La presente Circular, rige a partir de su expedición y se publicará en el Portal Web de la Entidad.

Dada en Bogotá a los, 000037 – 01 AGO 2018 PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE LINA MARÍA MARGARITA HUARI MATEUS Superintendente Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor”24. Ahora bien, las Resoluciones nro. 2222 del 21 de febrero de 2002 y 2374 del 11 de julio de 2018, se ocuparon de resolver lo que pasa a indicarse: Resolución nro. 02222 de 2002 Resolución nro. 2734 de 2018 Artículo Primero.- Fijar las tasas de uso que los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte deben cobrar a las empresas de transporte Artículo 1o.

Adicionar los siguientes incisos al artículo 2o de la Resolución número 2222 de 2002 adicionada por la Resolución 4222 de 2002, así: 23 Sentencia del 15 de junio de 2017, Radicación 50002324000200600937. 24 Folios 32 a 35 del Cuaderno principal. 16 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intermunicipal de pasajeros por cada despacho que inicie en ellos el cubrimiento de rutas legalmente autorizadas por el Ministerio de Transporte, la cual consta de los dos componentes establecidos en el ART. 12 del Decreto 2762 de diciembre 20 de 2.001, así: a. Para las rutas que tengan únicamente Terminal en el origen: El valor contenido en las tablas anexas a la presente Resolución descrito en la columna “CASO 1”, teniendo en cuenta la clase y nivel de servicio del vehículo a despachar.

Los vehículos que conforman el grupo A establecido en el Art.51 del Decreto 171 de 2001, pagarán el valor contenido en las tablas anexas en la columna respectiva, por cada vehículo que inicie o haga tránsito en cualquier terminal homologado o habilitado por el Ministerio de Transporte. b. Para las rutas que tengan terminales homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte en el origen y en el destino final de la misma: el valor contenido en las tablas anexas a la presente Resolución descrito en la columna “CASO 2”, teniendo en cuenta el nivel de servicio y la clase de vehículo a despachar. c. Para las rutas que tengan terminales homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte en origen, su recorrido, y en destino: el valor contenido en las tablas anexas a la presente Resolución descrito en la columna “CASO 3”, teniendo en cuenta el nivel de servicio y clase de vehículo a despachar. d. Cada vehículo de los grupos B y C que haga tránsito en cualquier terminal homologado o habilitado por el Ministerio de Transporte pagará la suma de dos mil pesos m/cte ($2.000). e. Para los servicios autorizados en el nivel Preferencial de Lujo las empresas de Transporte cancelarán a los terminales, por cada vehículo que inicie recorrido en ellas, el equivalente al 70% del valor de un pasaje, teniendo en cuenta la tarifa máxima registrada ante el Ministerio de Transporte.

Parágrafo primero: Para efectos del cobro de la tasa de uso se tendrá en cuenta la clase de vehículo efectivamente despachado. Parágrafo Segundo: El comprobante de pago de la tasa de uso debe ser expedido “Las empresas terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera deberán contabilizar de manera separada los recursos recaudados con destino al desarrollo de los programas atinentes a la seguridad definidos en el numeral 8 del artículo 2.2.1.4.10.4.1 del Decreto 1079 de 2015, los cuales serán reflejados como ingresos para terceros en la contabilidad de los mismos, con su respectivo registro en partidas independientes, que permitan su plena identificación y cuantificación. En ningún caso podrán cobrar comisiones o realizar descuentos sobre dichos recaudos, con excepción de los costos financieros que implique la operación de transferencia a los administradores del programa.

Los organismos administradores de los programas de seguridad en la operación del transporte deberán garantizar el cumplimiento del Plan Nacional de Seguridad Vial, ajustado mediante Resolución 2273 de 2014 del Ministerio de Transporte, o la norma que lo modifique, adicione o sustituya. El seguimiento al cumplimiento de lo dispuesto en el Plan Nacional de Seguridad Vial sobre esta materia, estará a cargo de la Agencia Nacional de Seguridad Vial y la inspección, control y vigilancia del desarrollo de los programas de seguridad en la operación del transporte será efectuado por la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Así mismo, los organismos administradores del Programa de Seguridad en la operación del transporte y las empresas terminales de transporte terrestre de pasajeros, según corresponda, deberán reportar de manera oportuna toda la información de la realización de las pruebas de alcoholimetría, del recaudo del programa de seguridad y toda aquella sobre el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que le sea requerida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, so pena del inicio de las investigaciones administrativas a que haya lugar y de las quejas o denuncias a los organismos de control. 17 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el terminal al momento del despacho del vehículo.

Parágrafo Tercero: Para las rutas autorizadas por el Ministerio que no aparezcan en las tablas anexas, pagarán el valor que acuerden por escrito los representantes legales del terminal y empresa transportadora. Artículo Segundo.- Además del valor definido en los literales a, b, c, d y e del artículo 1° de la presente Resolución, los Terminales de Transporte cobrarán a las empresas de transporte el valor de la prueba de alcoholimetría por cada despacho de origen así: $ 600= para el año 2.002 con una cobertura del 33%, $1.200= para el año 2.003 con cobertura del 66% y $1.800= para el año 2.004 con cobertura del 100%.

Para enero del año 2.005 el valor de esta prueba se incrementará de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior y se continuará con el mismo procedimiento para los años siguientes teniendo una cobertura del 100%. Este valor es un componente de la tasa de uso para el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte definidos en el artículo 12 numeral 8 del Decreto No. 2762 de Dic. 20 de 2.001.

Estos recursos serán recaudados por el Terminal y depositados diaria e íntegramente en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo administrador del programa, el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros. Parágrafo: Los terminales de Armenia, Barranquilla y Bucaramanga que hasta la fecha de publicación de la presente resolución vienen prestando el servicio de prueba de alcoholimetría, lo podrán seguir prestando, asumiendo las responsabilidades que de ello se deriven.

Los demás terminales deberán, antes del 20 de junio de 2.002 disponer de un área adecuada y suficiente dentro del terminal para que la entidad encargada de prestar el servicio instale allí los equipos. Articulo Tercero.- El control del desarrollo de los programas de seguridad en la operación del transporte, estará a cargo de la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Articulo Cuarto.- Los valores calculados teniendo en cuenta la tabla anexa a la presente Resolución serán indexados el primero de enero de cada año con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior. Articulo Quinto: La homologación de la 18 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co habilitación de que trata el ART. 24 del Decreto 2762 de Diciembre 20 de 2.001, se entenderá otorgada con la aprobación por parte del Ministerio de Transporte del estudio que para tal fin deberán presentar las terminales de transporte actualmente en funcionamiento, para la obtención de la habilitación de los nuevos terminales se requerirá de la expedición por parte del Ministerio de Transporte del respectivo acto administrativo.

De lo transcrito anteriormente, el Despacho no advierte que la circular enjuiciada constituya una reproducción de las precitadas resoluciones, habida cuenta que, si bien todos los actos administrativos antes aludidos se relacionan con el tema de las tasas de uso que deben cancelar las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros y el componente adicional que tiene como propósito la financiación de los programas de seguridad vial, cada uno de ellos se encarga de establecer distintos aspectos respecto a este tema, como pasa a explicarse.

La Resolución nro. 2222 de 2012 se ocupó de: (i) establecer las tasas de uso a cargo de las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros que deben ser cobradas por los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte para las distintas rutas allí relacionadas, así como para el nivel de servicio preferencial de lujo, (ii) el valor adicional por concepto de la prueba de alcohometría como componente de la tasa de uso, (ii) ordenar la creación del organismo encargado de la administración de los recursos por cuenta de las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros, (iii) asignar a la Superintendencia de Transporte el control sobre los programas de seguridad vial, (iv) la indexación de los valores a pagar como tasas, y (v) las nuevas reglas de homologación de la habilitación respecto de terminales de transporte en operación y la habilitación de las nuevas.

Por su parte, la Resolución nro. 2374 de 2018, que adicionó unos incisos al artículo 2 de la Resolución nro. 2222 de 2012, fijó reglas atinentes a: (i) la contabilización separada de los recursos recaudados con destino al desarrollo de los programas de seguridad vial y los lineamientos contables con tal propósito, (ii) la restricción del cobro de comisiones o descuentos sobre estos recursos, salvo que se trate de los costos financieros en que se incurra para su transferencia a los administradores de los programas, (iii) la garantía del cumplimiento del Plan Nacional de Seguridad Vial a cargo de la Agencia Nacional de Seguridad Vial y la inspección, vigilancia y control que corresponde a la Superintendencia de Transporte, y (iv) el deber de reportar la información de las pruebas de alcoholimetría, el recaudo del programa y demás 19 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co información relevante sobre la materia, so pena de las investigaciones correspondientes.

A su turno, la Circular Externa 000037 del 1 de agosto de 2018, que corresponde a una actuación administrativa oficiosa, a través de la cual la entonces Superintendencia de Puertos y Transporte, hoy Superintendencia de Transporte, impartió instrucciones para el cumplimiento de las normas reglamentarias sobre el Programa de Seguridad en Carreteras y en la que, en el numeral 2, titulado “instrucciones Administrativas”, indicó que: (i) las terminales de transporte tienen el deber de modificar los convenios o contratos que hubiesen celebrado para la ejecución de dicho programa y en los que se haya previsto algún tipo de descuento, comisión o porcentaje de recaudo y remitir a esa entidad copia de los contratos debidamente ajustados, (ii) a los representantes legales y miembros de las juntas directivas de las terminales de transporte, el deber de verificar la destinación de los recursos provenientes del programa de seguridad, bajo las restricciones allí indicadas, así como el deber de expedir las órdenes necesarias para atender lo dispuesto por el Ministerio de Transporte a través de la Resolución nro. 2734 de 2018, y (iii) plazo de dos (2) días hábiles contados a partir de la publicación de la circular para acreditar el cumplimiento de los anteriores mandatos, so pena de incurrir en las sanciones legales correspondientes.

Bajo tales premisas, el Despacho es del criterio que las manifestaciones hechas por la Superintendencia de Transporte en la Circular enjuiciada no están contenidas en las resoluciones mencionadas y, por tanto, no son una reproducción de éstas, de lo que se concluye que las instrucciones allí contenidas son susceptibles de crear situaciones y/o desencadenar consecuencias jurídicas, pues precisan unas obligaciones, la atribuyen a determinados responsables y anuncian las consecuencias jurídicas de su desatención, condiciones que permiten concluir que existe un pronunciamiento distinto de la administración susceptible de ser analizado judicialmente.

Visto esto, es menester indicar que recientemente la Sala, en sentencia de 20 de febrero de 2020, estudió el control judicial de instrucciones, circulares u órdenes y rectificó la postura acerca de su enjuiciamiento, precisando lo siguiente: “Esta revisión de los pronunciamientos de la Sección en torno a la posición de la Corporación frente a los actos controlables, permite identificar que el criterio que impera y ante el cual se enfrenta el juzgador al momento de admitir la demanda o al decidir de fondo la misma, es aquel en el que se verifica si se cumplen los criterios que convergen para validar si el “pronunciamiento” demandado constituye o no un acto administrativo, pues no se limita a emitir 20 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una mera instrucción sino que debe abordar una situación de contenido jurídico para quienes la aplican o respecto de quienes se dirige.

Entonces, esta Sala destaca respecto del pronunciamiento de la Sección del año 2014, el cual se estructuró bajo la tesis del “ensanchamiento del ámbito del control judicial”, y que esta decisión rectifica, para reiterar que en materia de control lo relevante es privilegiar que los asuntos que se judicialicen interesen al ámbito del derecho.

Conferirle trámite a “toda manifestación de la función administrativa”, bajo el entendido que es susceptible de control conllevaría un raudal de demandas en aumento, las que ocuparían en igual proporción la actividad judicial respecto de aquellos asuntos que sí contienen una manifestación susceptible de control, que es finalmente sobre las cuales debe dirigir su función. Esta interpretación da cumplimiento al mandato superior que privilegia como fin del Estado el promover la vigencia de un orden justo, el cual se logra, entre otras formas, mediante la garantía de acceso a la administración de justicia para cuestionar los actos que por sus elementos, son controlables.

Precisamente y en orden a establecer cuándo un acto es susceptible de control, esta Sala privilegia el examen sobre la condición de acto demandable para establecer su carácter judiciable, sin atenerse al criterio de la “manifestación de la función administrativa” y a las diferentes denominaciones que giran en torno al ejercicio de la función administrativa, sin que implique que por este hecho son actos controlables de la jurisdicción.”25 Ahora bien, a efectos de definir la impugnabilidad del acto, resulta indispensable también auscultar si los cargos que esgrime la actora como fundamento de su pretensión de invalidez van dirigidos a las instrucciones de la Circular o a la norma cuyo cumplimiento pretende garantizar a través de ella que, para el caso, sería la Resolución nro. 2374 del 11 de julio de 2018, expedida por el Ministerio de Transporte, pues sólo de advertir que estamos en el primer escenario es procedente el adelantamiento de las etapas procesales correspondientes en aras a conseguir una decisión judicial que examine la pretensión de nulidad que corresponda.

En tal contexto, lo que encuentra el Despacho es que los reparos manifestados por la demandante están encaminados a demostrar, respecto de la Circular, un presunto exceso en la competencia atribuida a la Superintendencia al expedir el acto enjuiciado, pues aduce que, si bien le corresponde la inspección, vigilancia y control de las terminales de transporte y sobre el desarrollo de los programas de seguridad en la operación del transporte, “ordenar, mediante a circular de cumplimiento a las sociedades operadoras o administradoras de los terminales de transporte, que modifiquen adicionen o complementen aspectos propios de su regulación contractual, constituye una intromisión indebida en los aspectos meramente societarios de la entidad, con lo cual se extralimita la entidad de vigilancia, en sus 25 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación Número: 11001-03-24-000-2010-00317-00. Actor: Jairo José Arenas Romero. Demandado: Ministerio De La Protección Social – Minprotección. 21 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultades de inspección.”26 Además, agrega que “el contener la resolución (Sic) demandada, amenazas de acciones disciplinarias y penales, contra los miembros de las juntas directivas de las sociedades operadoras o administradoras de los terminales constituye una intromisión indebida del ente de vigilancia, en aspectos que no le competen”27, circunstancia que encuentra como transgresora del artículo 7 del Decreto 2762 de 2001, compilado en el artículo 2.2.1.4.10.1.1. del Decreto 1079 de 2015.

En otras palabras, la demandante alega que el ente creador del acto excedió el ejercicio de sus funciones y emitió una manifestación de voluntad que no es consonante con las normas que le sirvieron de fundamento, produciendo efectos jurídicos disímiles a los propósitos que ellas perseguían y sin estar facultado para ello; planteamientos que deberán analizarse de fondo y resolverse en la sentencia, lo cual se traduce en cargos que apuntalan a controvertir la Circular Externa número 000037 del 1 de agosto de 2018, como decisión independiente y autónoma, y no las Resoluciones nro. 2222 del 21 de febrero de 2002 y 2374 del 11 de julio de 2018, expedidas por el Ministerio de Transporte.

Finalmente, en relación con la naturaleza de la excepción en estudio, resulta pertinente precisar que, aun cuando el coadyuvante de la parte demandada propuso los argumentos de la imposibilidad de enjuiciar el acto como constitutivos del medio exceptivo de inepta demanda, tal como se dejó explicado en precedencia, éste no es un supuesto que dé lugar a ella, sino que, por el contrario, estamos en presencia de un medio exceptivo autónomo e independiente que no está enlistado dentro de las excepciones previas descritas en el artículos 100 del CGP o en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA, luego de la modificación que le introdujo la Ley 2080 de 2021, pero que goza de todas las características para ser tenido como tal.

En este sentido el Despacho se pronunció en auto del 22 de abril de 2021, en el cual se sostuvo lo siguiente: “IV.2.3. Acto demandado no susceptible de control judicial (…) En tal orden, observa el Despacho que la excepción planteada por la Supertransporte no tiene vocación de prosperar y que éste era el momento procesal oportuno para efectuar las consideraciones que anteceden, dado que, aun cuando el argumento de defensa no se encuentra dentro de las excepciones enlistadas en el artículo 100 del CGP o en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, considera el Despacho que el mismo logra configurarse en la definición traída en el acápite correspondiente de esta providencia respecto del 26 Visto a folio 27 del Cuaderno principal. 27 Ibídem. 22 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alcance de una excepción previa, pues: (i) lo que se discute es la naturaleza propia del acto impugnado, (ii) es una circunstancia que es anterior al momento en que se trabó la Litis, (iii) tiene relación con el carácter del proceso y no con las actuaciones desplegadas por el Juez o las partes después de admitida la demanda, y (iv) en este momento existen elementos de juicio suficientes para resolverla sin tener que esperar a la sentencia. Nótese que, además, el análisis acerca de la impugnabilidad de los actos administrativos debe acometerse en la etapa inicial del proceso puesto a consideración del Juez, so pena de tramitar una pretensión carente de objeto.”28 IV.2.3.

Cosa Juzgada En este punto observa el Despacho que la excepción de cosa juzgada se propone en relación con las sentencias dictadas dentro de los procesos: (i) 2002 00335, (ii) 2003 00092, (iii) 2004 00262, (iv) 2008 00163 y (v) las de fecha 5 de marzo de 2009 y 2 de diciembre de 2010. Ahora bien, revisado el software de gestión judicial de esta Corporación Judicial, se observa lo siguiente: a) La providencia del 2 de diciembre de 2010 corresponde a aquella proferida dentro del expediente 11001 03 24 000 2008 00163 00, en el cual actuó como parte actora el señor Nestor Raúl Charrupi Hernández.

En esa oportunidad se cuestionó la validez parcial del artículo 2 de la Resolución nro. 2222 de 2002. b) Igualmente se constató que la sentencia del 5 de marzo de 2009 se expidió en el proceso 11001 03 24 000 2004 00262 01, que correspondió a una demanda interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad por el señor Carlos Fernando Ossa Giraldo, en contra del artículo 2 de la Resolución nro. 2222 de 2002. c) La sentencia expedida dentro del expediente 11001 03 24 000 2002 0335 01 data del 22 de abril de 2004 y en ella esta Sección, con ponencia de la entonces consejera de Estado Olga Inés Navarrete Barrero, se pronunció sobre la demanda de nulidad propuesta por el ciudadano Hernando Rocha Escobar en contra de la Resolución nro. 2222 de 2002. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 22 de abril de 2021, expediente nro. 11001 03 24 000 2019 00456 00.

Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 23 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) En relación con la providencia que se indica fue proferida dentro del expediente 2003 00092, encuentra el Despacho que con ese radicado figuran diversos expedientes, dentro de los cuales, el único en el que se ventiló un cuestionamiento sobre la legalidad del artículo segundo de la Resolución nro. 2222 de 2002, fue el tramitado bajo el radicado 11001 03 27 000 2003 00092 01.

No obstante, de acuerdo con el historial de actuaciones, en ese proceso no se expidió decisión de fondo, por cuanto la demanda fue rechazada mediante proveído del 15 de julio de 2004 y archivado el 18 de noviembre de ese mismo año29. Visto lo anterior, el Despacho procederá a examinar si hay lugar a declarar la excepción de cosa juzgada en relación con los procesos: (i) 11001 03 24 000 2008 00163 00 (en adelante 2008 00163), (ii) 11001 03 24 000 2004 00262 01 (en adelante 2004 00262) y (iii) 11001 03 24 000 2002 0335 01 (en adelante 2002 00335), para lo cual se referirá a la noción de dicha figura.

El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales se refiere a los atributos de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de que están revestidas las sentencias ejecutoriadas. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable a este asunto en virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA, para que opere el fenómeno de la cosa juzgada es preciso que se reúnan los siguientes elementos: (i) que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, (ii) que se funde en la misma causa anterior y (iii) que en los procesos haya identidad jurídica de parte.

El último requisito, identidad jurídica de las partes, no es aplicable en procesos de nulidad, por los efectos erga omnes que le otorga el artículo 189 del CPACA a las sentencias que la declaran; y tratándose de los efectos erga omnes en cuanto a la causa petendi en las que la niegan, implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial.

En tal orden, resulta indispensable examinar si el objeto y la causa de la demanda incoada por la parte actora coinciden, total o parcialmente, con el objeto y causa que ocupó la atención de la Sala en los procesos antes señalados y que culminaron con sentencia definitiva. IV.2.3.1. Objeto 29 Información consultada en https://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=200300092 24 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • En el proceso 2008 00163 fue el siguiente: “1.1.- Que se declare parcialmente nulo el artículo segundo (2o) de la Resolución 2222 de 2002 expedida por el Ministerio de Transporte, mediante el cual fija las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte, en lo atinente a la frases “el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros”30. • En el proceso que 2004 00262 el objeto versó sobre: “Que se declare la nulidad del artículo 2º de la Resolución 2222 de 21 de febrero de 2002, proferida por el Ministerio del Transporte, “por la cual se fijan las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte”31. • Por su parte, el proceso 2002 0335 se identificó con la pretensión consistente en que: “que se declare la nulidad de la Resolución 002222 de 21 de febrero de 2002 expedida por el Ministerio de Transporte, por la cual se fijan las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte”32.

En el que actualmente se adelanta, esto es, el 2019 00014, su objeto consiste en la nulidad de la Resolución nro. 2222 de 21 de febrero de 2002, “Por la cual se fijan las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte.”, expedida por el Ministerio de Transporte, y de la Circular Externa 000037 del 1 de agosto de 2018, proferida por la entonces Superintendencia de Puertos y Transporte.

Igualmente, de manera subsidiaria se pidió la anulación del artículo 2 de la aludida resolución y que se declare el decaimiento de la precitada Circular33. IV.2.3.1.2. Causa 30 Página 3 de la sentencia del 2 de diciembre de 2010. 31 Página 2 de la sentencia del 5 de marzo de 2009. 32 Página 1 de la sentencia del 22 de abril de 2004. 33 Folios 21 y 21 del Cuaderno principal. 25 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • En el proceso 2008 00163, se invocaron los siguientes cargos de violación: “3 - Normas violadas y concepto de la violación Señala como violados por la disposición acusada los artículos 13, 38 y 333 de la Constitución Política y Ley 80 de 1993, por razones que se sintetizan así́: Al señalarse que “el cual será́ creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros” se está excluyendo a cualquier otro interesado que pudiese concurrir a la prestación de este servicio, por cuanto el Ministerio de Transporte ha decidido de manera arbitraria, que los únicos llamados a realizar las pruebas de alcoholimetría y aptitud física de los conductores próximos a ser despachado por las correspondientes terminales de transporte automotor de pasajeros por carretera, sean únicamente las entidades gremiales nacionales de transporte intermunicipal de pasajeros.

Lo anterior, es una clara contraposición a lo sostenido en el articulo 13 de la Constitución Política. Mediante una resolución la administración publica no puede asignar de forma directa la persona o grupos de personas que operare el programa y mucho menos obligar a un grupo de particulares a asociarse dentro de las Agremiaciones Nacionales del Transporte, para poder acceder a la prestación de un servicio publico, pues ello se convierte de (sic) contera en una clara violación al derecho de asociación (articulo 38 de la Constitución Política).

Finalmente, con la expedición del acto demandado se están birlando los procesos de selección y escogencia objetiva de los contratistas del Estado, con lo cual se evade el proceso que asegura la selección objetiva de la propuesta mas favorable.”34 • De otro lado, respecto del expediente 2004 00262 se identificaron los fundamentos de derecho que a continuación se relacionan: “3.

Normas violadas y el concepto de la violación El actor señala en su demanda que la norma acusada es violatoria de lo dispuesto en los artículos 12 del Decreto 2762 de 2001 y 21 literal c) de la ley 105 de 1993. Con la intención de precisar y explicar los reproches que se formulan contra el artículo demandado, el actor lo divide en dos partes, así: PRIMERA PARTE: 34 Folios 3 y 4 de la sentencia del 2 de diciembre de 2010. 26 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además del valor definido en los literales a), b), c), d) y e) del artículo 1° de la presente resolución, los Terminales de Transporte cobrarán a las empresas de transporte el valor de la prueba de alcoholimetría por cada despacho de origen así: $ 600 para el año 2002 con una cobertura del 33%, $1.200 para el año 2003 con cobertura del 66% y $1.800 para el año 2004 con cobertura del 100%.

Para enero del año 2005 el valor de esta prueba se incrementará de acuerdo con el Indice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior y se continuará con el mismo procedimiento para los años siguientes teniendo una cobertura del 100%. Este valor es un componente de la tasa de uso para el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte definidos en el artículo 12 numeral 8 del Decreto número 2762 de diciembre 20 de 2001.

SEGUNDA PARTE: Estos recursos serán recaudados por el Terminal y depositados diaria e íntegramente en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo administrador del programa, el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros. El ataque que se formula respecto de aquello que el actor denomina “primera parte”, se sustenta en el hecho de que, además de la tasa de uso a la que se refiere la norma, se está cobrando adicionalmente el valor de la prueba de alcoholimetría prevista en dicha disposición, lo cual considera violatorio de lo consagrado en los artículos 11º y 12º del Decreto Presidencial 2762 del 20 de diciembre de 2001 y del inciso segundo del artículo 21 de la Ley 105 de 1993.

En otras palabras, cuestiona el actor el hecho de que se esté agregando un factor de costo que no fue contemplado en el Decreto antes mencionado. Además de lo expuesto, argumenta el actor, en apoyo de sus pretensiones, que de acuerdo con la definición del concepto de “tasa de uso”, ésta se causa por el uso de la infraestructura nacional de transporte y no propiamente por la implementación de los programas de seguridad anteriormente aludidos.

En ese orden de ideas, concluye el libelista diciendo que al expedirse en esos términos la norma acusada, se incurrió en un desbordamiento de las facultades conferidas por el Decreto 2762 de 2001. Con respecto a la “segunda parte”, el ataque se orienta a controvertir la legalidad de la norma acusada por el hecho de prescribir que el organismo administrador del programa en ella previsto, será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros, por ser ello contrario a lo consagrado en el artículo 21 literal C.- de la Ley 105 de 1993 y en la parte final del numeral 8º del artículo 13 del Decreto Presidencial Nº 2762 del 20 de diciembre de 2001.

Cuestiona igualmente que el recaudo de las tasas de uso sea realizado por la entidad administradora del programa que sea creada con tal objeto por parte de las entidades gremiales nacionales de las empresas de transporte terrestre intermunicipal de pasajeros, pues con ello se está vulnerando el artículo 21 literal c) de la ley 105 de 1993, en donde se establece que el valor de las tasas será recaudado por “…las entidades públicas o privadas, responsables de la prestación del servicio”. • En el proceso 2002 00335 encontró fundamento en las razones de derecho que fueron sintetizadas de la siguiente manera: “a. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. 27 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Resolución 02222 de 2002 infringe las siguientes disposiciones constitucionales y legales: Artículos 2, 13, 47, 78, 84, 333, 334, 365 de la Constitución Política; 12 y 13, numeral 8, del Decreto 2762 de 2001, 84 del C.C.A. Se destaca la violación al contenido y objeto de las tasas de uso, al querer de las terminales de transporte de cobrar en forma adicional en la tasa de uso, la prueba de alcoholimetría y el examen médico, cuando estos van incursos dentro de la misma tasa de uso.

La resolución acusada contraría el considerando segundo cuando expresa que las empresas de transporte usuarias de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros deben cancelar a los terminales los servicios autorizados. Si bien es cierto que el Ministerio de Transporte posee la facultad de regulación de fijación de aspectos tarifarios y control operativo, la voluntad expresada por el Presidente de la República, en el Decreto 2762 de 2001, fue la de fijar tarifas dentro de las tasas de uso, para los programas de seguridad.

Es el Ministro de Transporte quien con la Resolución 02222 de 2002 transgrede el ordenamiento jurídico al exceder lo ordenado por la norma superior pues no debió haber fijado un valor adicional a la tasa de uso para dichos programas. En cuanto al fin, nada distinto se persigue con la expedición del artículo segundo de la Resolución 002222 de 2002, que efectuar la prueba de alcoholimetría a un 33% de los conductores para el año 2002, pero se desvía la finalidad cuando no se acata el mandato superior y se persigue un fin económico, como es el de realizar la prueba a un 33% y cobrarlo al 100% de los conductores.

El Ministerio de Transporte incurrió en desviación de poder al otorgar el cobro de dicha prueba de alcoholimetría en exceso de lo establecido en el Decreto 2762 de 2001 con el fin de proteger las arcas económicas de un consorcio, en detrimento de los transportadores. Debió efectuarse un estudio que concluyera que no se trataba de un ánimo de lucro sino de la prestación de un servicio sin mirar la afectación económica para los transportadores.

En la información económica que aparece en el escrito de la demanda aparece de bulto la afectación a los intereses económicos de los transportadores. No se cumple con el objeto de la prueba de alcoholimetría y exámenes médicos de que trata el artículo segundo de la resolución acusada pues se observa que las utilidades se han disparado en forma astronómica en tan solo treinta meses.

Se desconocen los fines del Estado pues no hay equidad y justicia que reclama cualquier ciudadano dejándose entrever el afán de enriquecimiento sin justa causa por parte de un particular en la prestación de un servicio público. No hay igualdad real al realizar una prueba de alcoholimetría selectiva al 33%, como si se tratara de una prueba para detectar sustancias en una competencia ciclística.

Se está marginando al 66% de los conductores afectando el interés económico de las empresas que tienen que pagarla, sin que se realice. Hubo ligereza en la expedición de la Resolución 02222 de 2002. Se viola el artículo 13 de la Constitución Política. La verdadera seguridad que pretende coadyuvar el Ministerio de Transporte no es la prueba de alcoholimetría para todo conductor, menos 28 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co le interesa si se consume droga antes de emprender un recorrido.

Se busca la seguridad económica para un consorcio. Los representantes legales de las empresas transportadores han insistido en que el Ministerio de Transporte apunte medidas que garanticen la prueba de alcoholimetría y de sustancias enervantes o psicoactivas para que se de una verdadera seguridad en todo momento a los pasajeros. La resolución acusada persigue un fin totalmente distinto pues presume que un 66% de los conductores no van a ingerir licor, ni van a estar bajo los efectos de la droga.

Si la prueba de alcoholimetría se va a realizar a un 33% es a ese 33% al que se debe cobrar y no al 100%. No se busca el bien común sino un beneficio personal. En el artículo segundo de la resolución acusada se dice que la tasa de uso comprende dos partes: una suma destinada al desarrollo de los programas atinentes a la seguridad la cual es recaudada por los terminales de transporte y transferida íntegramente a la entidad administradora de los mencionados programas y la otra parte ingresa a la empresa terminal del transporte.

El Decreto 2762 de 2001 lo único que dice en el artículo 12 es que el Ministerio de Transporte, mediante resolución, fijará las tasas de uso y no ordena en forma adicional agregar a las tasas de uso, el cobro de programas de seguridad. Se viola el mandato expreso de artículo 12 y 13, numeral 8 del Decreto citado. No tiene fundamento legal que sea el mismo Ministerio de Transporte el que viole la norma superior cuando las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de los terminales, pueden de manera coordinada y organizada manejar dichos programas.

La violación radica en haber agregado entidades gremiales nacionales, contraviniendo claro preceptos legales, no dando cabida a que las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de los terminales, los efectúen. Se ha ido en contravía con lo dispuesto en el Decreto 2762 de 2001 cuando estaba claro que quienes manejarían esos programas serían las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de los terminales o a través de sus agremiaciones.

El Ministerio de Transporte incurrió en desviación de poder al expedir la Resolución 02222 de 2002 cuando trueca la finalidad legal por la intención recóndita del funcionario. No se propende por la satisfacción de los intereses comunitarios sino de intereses ocultos. El Ministerio no podía valerse de la resolución acusada para adicionar allí el que las tasas de uso tienen un valor y que las pruebas de alcoholimetría tienen otro precio; que la administración de los programas estaría en cabeza de las agremiaciones nacionales; que el Ministerio de Transporte no detectó que con la fijación y sistema de cobro para los años 2002, 2003 y 2004 las pruebas resultaban demasiado onerosas para los conductores.

Se incurrió en falsa motivación ya que los motivos que se expresan como fuente de la decisión no son reales, y están “maquillados”. El acto acusado no se ajustó a la norma superior aplicándola en forma inadecuada e interpretándola erróneamente pues el Ministerio de Transporte le dio un alcance diferente a la prueba de alcoholimetría.”35 35 Folios 3 a 8 de la sentencia del 22 de abril de 2004. 29 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entre tanto, en el proceso de la referencia (2019 00328) la causa o motivos manifestados en la demanda para invocar la nulidad de la Resolución nro. 2222 de 2002, proferida por el Ministerio de Transporte, son la violación del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el literal e) del artículo 2 y el parágrafo del artículo 17 de la Ley 105 de 1993, los artículos 2 y 28 de la Ley 336 de 1996 y 12 del Decreto 2762 de 2001, compilado en el artículo 2.2.1.4.10.3.2 del Decreto 1079 de 2015.

El demandante indicó que la decisión contenida en la resolución demandada desconoce las facultades reglamentarias del Ministerio de Transporte, puesto que, a la luz de la norma constitucional invocada, la potestad que en este sentido ostenta el poder ejecutivo está limitada al marco regulatorio que establece la Constitución Política y la Ley, de tal suerte que no resulta válido que, so pretexto de hacer cumplir mandatos legales, se expidan actos administrativos que reglamenten “situaciones, derechos, instituciones, imposiciones, órdenes u obligaciones”36 a cargo de los particulares, que no han sido previstos por el Legislador.

Adujo además que tampoco está autorizado para despojar a los administrados de sus derechos y obligaciones para transferirlos a terceros a quienes el ordenamiento jurídico no les ha impuesto ninguna obligación ni derecho. En esa línea, aseguró que, si bien a través del Decreto 2762 de 2001, el Presidente de la República habilitó al Ministerio de Transporte para fijar mediante resolución motivada el valor de las tasas de uso, en ejercicio de esa facultad, éste no podía adicionar ni modificar la reglamentación existente y mucho menos “crear instituciones, organismos o programas que ya se encontraban creados en la ley reglamentada y en la reglamentación de la ley habilitante”37 y, en esa medida, al definir el componente de alcoholimetría, se extralimitó en su facultad reglamentaria, en tanto impuso a las sociedades operadores y administradoras de los terminales de transporte obligaciones que se habían regulado legalmente de forma diferente, en relación con la administración de los recursos creados para la financiación de los programas de seguridad en la operación del transporte, pues ordenó su transferencia a favor de agremiaciones que no los pueden ejecutar.

Finalmente, en lo que hace a la Circular censurada, cuestionó que a través de ella la otrora Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante las instrucciones administrativas impartidas, interfirió indebidamente en asuntos que estima son 36 Folio 24 del Cuaderno principal. 37 Folio 25 ibídem 30 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estrictamente societarios, desbordando sus funciones de inspección vigilancia y control que le fueron asignadas.

Pues bien, de lo señalado hasta aquí se advierte con claridad por el Despacho que los procesos vistos coinciden completamente en el objeto en lo concerniente a la anulación de la Resolución nro. 2222 de 2012, puesto que, si bien en dos (2) de ellos se solicitó la invalidez del artículo 2 del mencionado acto (2008 00163 y 2004 00264), en el que ahora ocupa la atención del Despacho (2019 00014), el pedimento en esos términos también fue formulado como una pretensión subsidiaria.

Respecto de la causa, se advierte que aquella vista en relación con el proceso 2008 00163 no coincide con la del proceso (2019 00014), en razón a que en aquella oportunidad el reparo de legalidad estuvo referido a la presunta vulneración de los artículos 13, 38 y 333 de la Carta y 24 y 29 de la Ley 80 de 1993, al restringirse de manera arbitraria la libre concurrencia y obviar los procesos de selección objetiva, cuando se estableció como único responsable de realizar las pruebas de alcoholimetría y aptitud física a las entidades gremiales nacionales de transporte intermunicipal de pasajeros.

Tampoco encuentra el Despacho coincidencia la del proceso 2004 00262, habida cuenta que, aun cuando en ambos se manifestó la presunta infracción del artículo 12 del Decreto 2762 de 2001, en el primero de ellos también se identificó como tal el literal c de la Ley 105 de 1993. Igualmente, los argumentos que sustentaron los reparos de legalidad estuvieron referidos a: (i) el cobro adicional por concepto de prueba de alcoholimetría como factor de costo adicional, sin estar contemplado en el mencionado decreto, en tanto el concepto de tasa de uso tiene fundamento en el uso de la infraestructura nacional de transporte y no en la implementación de programas de seguridad vial, y (ii) la creación de un organismo por parte de las agremiaciones nacionales de transporte intermunicipal de pasajeros para la administración de los recursos y el recaudo de la tasa por parte de aquel.

Finalmente, en cuanto a la causa del proceso 2002 00335, se colige que se dirigió a la infracción de los artículos 2, 13, 47, 78, 84, 333, 334 y 365 Superiores, 12 y 13 numeral 8 del Decreto 2762 de 2001 y 84 del Código Contencioso Administrativo, con base en que: (i) se dispuso un cobro adicional por la prueba de alcoholimetría que ya están incluido en el valor de la tasa de uso, excediendo lo ordenado en el decreto mencionado, (ii) se incurrió en desviación de poder y falsa motivación, (iii) la mencionada prueba es selectiva respecto del treinta y tres por ciento (33 %) de los conductores, pero se realiza el cobro sobre el cien por ciento (100 %) de ellos, 31 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y (iv) la interpretación de las normas constitucionales que le sirvieron de fundamento y su aplicación fue errónea e inadecuada, aspecto que difieren del juicio de legalidad propuesto en esta oportunidad.

A tono con lo expuesto, los cargos de nulidad y las normas alegadas como transgredidas son distintas, lo que impone concluir que no está acreditada la identidad de causa que exige como presupuesto del medio exceptivo en estudio, razón que conduce al Despacho a concluir que en el sub examine no se encuentra probada la excepción de cosa juzgada respecto de las sentencias dictadas expedientes 2008 00163, 2004 00262 y 2002 0335.

V. Reconocimiento de personería. Finalmente, se encuentra que, con el escrito que descorrió el traslado de la medida cautelar visto en el índice 49, el profesional del derecho Luis Camilo Martínez Toro adjuntó poder otorgado por quien se identificó como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Transporte. No obstante, el Despacho se abstendrá de reconocerle personería al precitado abogado, por cuando advierte que, aun cuando se allegó copia de la Resolución nro. 06343 del 19 de mayo de 2020, “Por la cual se hace un nombramiento ordinario en la Planta de Personal”, a través de la cual se nombra en ese cargo a la poderdante, no se acompañó el acta de posesión que permita constatar que en efecto ostenta tal calidad dentro de esa entidad, como lo exige el inciso primero del artículo 159 del CPACA38 También se observa que la abogada Ángela Esperanza Quintana remitió memorial en el cual manifiesta que renuncia al poder que le fue conferido, con el cual anexó copia de la Resolución nro. 20213040021485 del 25 de mayo de 2019, a través de la cual la Ministra de Transporte aceptó su renuncia como servidora pública de esa entidad a partir del 1 de junio de 2021, y un informe de los procesos a su cargo, motivo por el cual se la tendrá por bien presentada, en los términos del inciso cuarto del artículo 76 del Código General del Proceso, cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 76.

Terminación del poder. (…) 38 “Artículo 159. Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para compareceré al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso-administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.” 32 Radicado: 11001 03 24 000 2019 00014 00 Demandante: Ernesto Arango Botero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La renuncia no pone término al poder sino cinco (5) días después de presentado el memorial de renuncia en el juzgado, acompañado de la comunicación enviada al poderdante en tal sentido.” (Subrayas del Despacho) En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda que propuso el señor Gerardo Andrés Ordoñez Mendoza como coadyuvante de la parte demanda, conforme lo expuesto en la parte considerativa del presente auto.

SEGUNDO: DECLARAR no probada la excepción destinada a reprochar que la Circular Externa nro. 000037 del 1 de agosto de 2018, no es susceptible de control judicial, propuesta por el señor Gerardo Andrés Ordoñez Mendoza como coadyuvante de la parte demanda, según las consideraciones expuestas en esta providencia.

TERCERO: DECLARAR no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el señor Gerardo Andrés Ordoñez Mendoza como coadyuvante de la parte demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: ABSTENERSE de reconocer personería al abogado Luis Camilo Martínez Toro, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: TENER POR BIEN PRESENTADA la renuncia allegada por la profesional del derecho Ángela Esperanza Quintana, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta providencia, continúese con el trámite procesal pertinente. Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.