CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: HERNÁN LOMBARDI MORALES PARADA Y OTRA Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: CARGA ARGUMENTATIVA EN EL RECURSO DE APELACIÓN – No se satisface la carga argumentativa con la formulación de cargos que no controvierten las razones de la decisión de primera instancia – Ámbito competencial del ad quem / REGLA DE LA CONGRUENCIA – Las partes no pueden modificar la causa petendi en el recurso de apelación / INTERPRETACIÓN DE LOS CONTRATOS – Artículo 1622 del Código Civil.
Las cláusulas de un contrato se interpretarán por la aplicación práctica que hayan hecho de ellas ambas partes, o una de las partes con aprobación de la otra parte / FORMATOS BÁSICOS MINEROS – Se deben presentar en todas las etapas del contrato de concesión minera, de acuerdo con las normas imperativas que rigen los contratos de concesión minera / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA MINERA – No se demostró su transgresión. Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia del 12 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó la anulación de los actos administrativos que impusieron una multa a los titulares del contrato de concesión minera KDR- 11111.
I.- ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 28 de mayo de 20181, el señor Hernán Lombardi Morales Parada formuló demanda de controversias contractuales en contra de la 1 La demanda fue inicialmente radicada ante el Juzgado 36 Administrativo del Circuito de Bogotá, quien mediante auto del 11 de febrero de 2019 lo remitió por competencia -asunto minero contractual- al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fl. 41 c. ppal.). 2 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales Agencia Nacional de Minería (en adelante ANM) con el fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones (fl. 8 c. ppal.): 1.
Que se declare nula La RESOLUCIÓN No. VSC-000519 de 05 de agosto de 2015, que impone una multa en la ejecución del contrato de concesión minera KDR-11111, y (sic) 2.Que se declare Nula La RESOLUCIÓN No VSC-000047del 18 de enero del 2016, por medio del (sic) cual decide recurso de reposición. 3. Que como consecuencia de lo anterior mi poderdante no está obligada a pagar la sanción impuesta de MULTA DE 13.5 SMLV. 4.
Se condene a la Agencia Nacional de Minería al pago del valor de los costos en que deba incurrir por el otorgamiento de caución para evitar el eventual recaudo forzoso de la multa. Estima la cuantía por un valor de (sic) equivalente a la suma de DIEZ (10) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES VIGENTES (10 SMLV). 5. Se condene a la Agencia Nacional de Minería al pago de PERJUICIOS MATERIALES E INMATERIALES. 6.
Se condene a la demandada al pago de costas y agencias en derecho. Como fundamento de sus pretensiones, el actor adujo que es cotitular del contrato de concesión minera KDR-11111, cuyo objeto es la exploración y explotación de un yacimiento de materiales de construcción y demás concesibles, que fue inscrito en el Registro Minero Nacional el 6 de diciembre de 2012.
Cuando el contrato se encontraba en la etapa de exploración, la autoridad minera requirió a los titulares la presentación del formato básico minero (en adelante FBM) anual de 2012. Sin embargo, ante el incumplimiento de ese requerimiento, mediante la Resolución VSC 000519 del 5 de agosto de 2015 se impuso multa por valor de 13.5 SMLMV, decisión que fue confirmada en la Resolución VSC 000047 del 18 de enero de 2016. 1.1.
Causales de nulidad invocadas En la demanda se adujo que las Resoluciones VSC 000519 del 5 de agosto de 2015 y VSC 000047 del 18 de enero de 2016 adolecen de “desviación de poder”, en tanto fueron expedidas (i) con desconocimiento del principio de favorabilidad, (ii) violación del debido proceso e (iii) inobservancia de la cláusula 6.12 del contrato.
En relación con el desconocimiento del principio de favorabilidad, se sostuvo que en la imposición de la multa debía aplicarse el artículo 115 de la Ley 685 de 3 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales 2001 -Código de Minas-, por ser una norma más favorable frente a la Resolución 91544 del 24 de diciembre de 2014.
En lo atinente a la violación del debido proceso, se adujo que la autoridad minera omitió citar a Seguros del Estado S.A. en el procedimiento previo a la imposición de la multa, a pesar de que el artículo 7° de la Resolución 388 de 2014 establecía que debía hacerlo. Finalmente, en la demanda se sostuvo que se desconoció lo pactado por las partes en la cláusula 6.12 del contrato de concesión minera KDR-11111, por cuanto allí se establece que la obligación de presentar formatos básicos mineros (FBM) es exigible únicamente en la etapa de explotación y no en la etapa de exploración. Además, señaló que, debido a que el contrato minero se perfeccionó el 6 de diciembre de 2012, no le era exigible la mencionada obligación para el año 2012, toda vez que solo transcurrieron algunos días desde su perfeccionamiento y la culminación de esa anualidad. 2.
El trámite en primera instancia 2.1. La demanda fue admitida mediante auto del 21 de mayo de 2019 (fl. 46 c. ppal.). En esa decisión se ordenó vincular como litisconsorte necesario de la parte demandante a la señora Miryam Cecilia Neisa, cotitular del contrato de concesión minera KDR-11111. Este auto fue debidamente notificado a las partes y al Ministerio Público (fls. 48 a 57 y 63 c. ppal.). 2.2.
La ANM contestó la demanda extemporáneamente2. Así se precisó en el auto del 15 de diciembre de 2020, decisión frente a la cual no se interpuso recurso alguno (Samai, índice 15 Tribunal). 2.3. Mediante auto del 15 de abril de 2021 se adecuó el trámite procesal para dictar sentencia anticipada y se corrió traslado para alegar de conclusión (Samai, índice 21 Tribunal).
Oportunamente, el señor Hernán Lombardi Morales Parada presentó alegatos, en los que reiteró los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda y solicitó que se acceda a sus pretensiones. 2 La última notificación electrónica se realizó el 27 de junio de 2019. De este modo, los 25 días para el traslado físico de la demanda finalizó el 02 de agosto de 2019 y el de los 30 días del traslado para la contestación corrió desde el 03 de agosto hasta el 17 de septiembre de 2019.
Sin embargo, como la contestación se presentó el 13 de febrero de 2020 (fl. 73 c. ppal.), se entiende que fue extemporánea. 4 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales En su escrito de alegatos, la ANM solicitó que se negaran las pretensiones, al considerar que la presentación de los FBM sí es una obligación exigible a los titulares mineros en todas las etapas del contrato de concesión minera y su incumplimiento da lugar a la imposición de la multa correspondiente.
En relación con las normas aplicables, sostuvo que los actos enjuiciados fueron expedidos con sujeción a lo previsto en el artículo 115 de la Ley 685 de 2001, el cual fue modificado por el artículo 111 de la Ley 1450 de 2011 y reglamentado mediante la Resolución 91544 del 24 de diciembre de 2014. De acuerdo con esas normas, la no presentación del formato básico minero es una falta leve cuya multa corresponde a 13.5 SMLMV, suma que no excede el tope de 30 SMLMV previsto en la cláusula 15 del contrato, alusiva a la imposición de multas.
Además, conforme a lo estipulado en la cláusula 20 del contrato, así como lo previsto en el artículo 46 del Código de Minas, “al contrato de concesión minera le serán aplicables durante el término de su ejecución y durante sus prórrogas, las leyes mineras vigentes al momento de su perfeccionamiento, sin excepción o salvedad alguna”, por lo que era plenamente aplicable lo previsto en la Ley 1450 de 2011, anterior al perfeccionamiento del contrato -6 de diciembre de 2012-.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio en esta oportunidad. 3. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 12 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones, por considerar que a los titulares del contrato de concesión minera KDR-11111 sí les era exigible la presentación del FBM anual de 2012.
Al respecto, precisó que, conforme a lo previsto en la Resolución 181602 de 2006 - modificatoria de la Resolución 181756 de 2004- los FBM anuales “se deben presentar dentro de los primeros 15 días de enero con la información correspondiente al periodo comprendido entre enero y diciembre del año anterior, sin que se establezca algún tipo de condiciones especial (sic) respecto a la fecha de suscripción y/o inscripción del contrato” (fl. 95 c. ppal.).
Añadió que en la cláusula 16.2 del contrato no se pactó que los FBM se deban presentar únicamente en la etapa de explotación, sino que deben presentarse en todas las etapas del contrato de concesión minera. 5 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales Por otra parte, estableció que, a partir de lo consagrado en el artículo 287 del Código de Minas y lo estipulado por las partes en la cláusula 15 del contrato minero, la vinculación de la aseguradora al procedimiento para la imposición de la multa era facultativa para la autoridad minera.
Además, la parte demandante no alegó esta situación al momento en que se le efectuó el requerimiento previo a multa, ni cuando interpuso el recurso de reposición en sede administrativa, pues correspondía al titular minero, en su condición de tomador, llamar a la aseguradora para que se subrogara en la asunción del pago de la multa. Finalmente, precisó que en los actos enjuiciados sí se aplicaron los artículos 115 y 287 del Código de Minas, alusivos a las causales de multa, su monto máximo y el procedimiento para su imposición. Sin embargo, como en esas normas legales no se establecieron los criterios para la graduación de tales multas, la autoridad minera dio aplicación a lo previsto en la Resolución 91544 de 2014, únicamente para tasarla bajo una regla, según la cual, la no presentación de los FBM correspondía a una falta leve, cuya multa correspondía a 13.5 SMLMV. 4.
El recurso de apelación y su trámite 4.1. En su recurso de apelación, la parte demandante esgrimió cuatro razones de disenso frente a la decisión de primera instancia. En primer lugar, adujo que el a quo incurrió en un defecto en la interpretación de la cláusula 6.12 del contrato, al establecer que la obligación de presentar los FBM también era exigible en la etapa de exploración, cuando en realidad las partes únicamente la pactaron para la etapa de explotación. En segundo lugar, adujo que el Tribunal erró al considerar que, de acuerdo con la cláusula 15 del contrato, no era obligatoria la constitución de una póliza de cumplimiento, puesto que la Resolución 388 de 2014 establece que sí era una obligación exigible al titular minero.
Además, la autoridad minera debía convocar a la aseguradora al procedimiento previo a la multa, “toda vez que existe normatividad especial que así lo dice. Razón por la cual la póliza de cumplimiento para el presente caso no puede ser facultativa, tal como lo quiere hacer entender el ad (sic) quo en la sentencia. Como quiera que existe un mandato legal” (fl. 105 c. ppal.).
El tercer reparo se fundó en que el a quo erró al considerar que las normas empleadas por la autoridad minera en el procedimiento para la imposición de la multa fueron correctas, puesto que la cláusula 15 del contrato alude a la aplicación del artículo 115 del Código de Minas y no a la Resolución 91544 del 24 de diciembre de 2014, norma posterior que tipifica la no presentación de los FBM como causal de multa y cuantifica su sanción. 6 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales Finalmente, cuestionó que en el fallo de primer grado no se tuvieron en cuenta las pruebas aportadas con la demanda, con las que se demostró que para otros títulos mineros la misma conducta fue sancionada con multa de 3 SMLMV, mientras que en este caso la multa fue de 13.5 SMLMV, con lo que se vulneró el derecho a la igualdad de los demandantes. 4.2.
En auto del 8 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación (fl. 108 c. ppal.). Luego, en proveído del 8 de marzo de 2022, dicho recurso fue admitido por esta Corporación (fl. 115 c. ppal.), con la precisión de que por no haberse pedido la práctica de pruebas en segunda instancia no era necesario alegar de conclusión ante el Consejo de Estado -art. 247 CPACA-.
II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De Acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en la medida en que se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en un proceso que tiene vocación de doble instancia. 2.
Ejercicio oportuno de la acción Según lo prescrito en el artículo 164 numeral 2, literal j) del CPACA, en las demandas “relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”. En el presente asunto se demanda la nulidad de la Resolución VSC 000519 del 5 de agosto de 2015, mediante la cual se impuso una multa a los titulares del contrato de concesión minera KDR-11111, y de la Resolución VCS 000047 del 18 de enero de 2016, confirmatoria de la anterior.
Dado que la resolución VSC 000047 del 18 de enero de 2016 se notificó personalmente a sus destinatarios los días 5 de febrero y 1° de marzo de 2016, se entiende que cobró ejecutoria el 2 de marzo siguiente (fl. 29 c. ppal.). De este modo, el término para demandar corría hasta el 2 de marzo de 2018. Sin embargo, como la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 2 de febrero de 2018 y la respectiva constancia de no acuerdo se expidió el 2 de mayo de esa misma 7 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales anualidad (fl. 34 c. ppal.), el término de caducidad se extendió hasta el 1° de junio siguiente.
Y como la demanda fue presentada el 28 de mayo de 2018, se entiende que el derecho de acción fue ejercido oportunamente. 3. Legitimación en la causa Los señores Hernán Lombardi Morales Parada y Miryam Cecilia Neisa se encuentran legitimados en la causa por activa, en la medida en que son los titulares del contrato de concesión minera NKR-11111 y fue frente a ellos que se expidieron los actos administrativos cuestionados.
Por su parte, la Agencia Nacional de Minería se encuentra legitimada en la causa por pasiva, toda vez que fue la autoridad que profirió las resoluciones cuya legalidad se estudia en el presente asunto. 4. Objeto de la impugnación y alcance del estudio de segunda instancia Previo a formular el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia, la Sala precisa que dos de los cuatro fundamentos del recurso de apelación no podrán ser evaluados por la Corporación. Esto, por cuanto uno de ellos comporta una variación de la causa petendi -violación del derecho a la igualdad-, y porque el otro en realidad no constituye un reparo concreto frente a las razones de la decisión empleadas por el a quo en la primea instancia -la constitución de la póliza minero ambiental era obligatoria y no facultativa-.
Esta Subsección ha señalado que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, así como tampoco es suficiente la manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada, toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado de fondo en segunda instancia debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada3. 3 Al respecto se ha sostenido: “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante; sin embargo, constituye un requisito indispensable de ella que el apelante, en cumplimento de la exigencia de sustentar el recurso, precise cuáles son los errores que merecen ser analizados por el ad quem y por qué sus argumentaciones son la razón y la evidencia que permite corregir o variar la decisión adoptada, pues, de lo contrario, la segunda instancia se queda sin herramientas o elementos de juicio que le permitan revisar lo acertado o no de la providencia apelada, así como saber con certeza en qué consiste la inconformidad del apelante con ella y, por lo mismo, se le deja sin la orientación que requiere para revisar y decidir si tal providencia merece ser modificada o, incluso, revocada (…) Como se puede observar, la recurrente no esgrime puntualmente ninguna razón de inconformidad en relación con el fallo de primera instancia y, en esa medida, la Sala no puede efectuar ningún juicio de valor sobre la decisión objeto de apelación (…) Así las cosas para el despacho es claro que no se satisfacen las exigencias de las normas atrás citadas, en particular las del artículo 352 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cuales (sic) confirmará la sentencia 8 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales Por otra parte, debe recordarse que el juez de segunda instancia debe tomar la decisión de forma congruente con la demanda, la sentencia y el recurso; en tal sentido, no puede abordar materias que se señalan en la apelación y que correspondan a nuevos cuestionamientos que no fueron planteados al inicio del proceso, o sobre los cuales no se haya cumplido la carga procesal de sustentación que permita cuestionar la sentencia impugnada, pues se vulneraría la garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial.
En efecto, en la sentencia del 24 de septiembre de 2020, exp. 44707, esta Corporación se pronunció sobre la improcedencia de la “variación en segunda instancia de la causa petendi”, ya que el principio de congruencia que rige la función del juez al proferir sentencias se constituye como una garantía del derecho fundamental al debido proceso, por lo que, el pronunciamiento judicial únicamente puede recaer sobre lo alegado, pedido y excepcionado oportunamente.
En este orden de ideas, explicó que no le era dable al juez ni a las partes modificar la causa petendi mediante señalamientos alegados por fuera de las etapas procesales previstas legalmente para ello, esto es, la demanda, su corrección o adición, momentos que la ley dispuso para que se precise la extensión, contenido y alcance de la controversia que se propone y frente a los cuales se garantiza la oportunidad de la contraparte para pronunciarse4.
Para el caso concreto, el fundamento de la apelación alusivo a la violación del derecho a la igualdad en que supuestamente incurrió la ANM y que no valoró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al decidir de fondo, corresponde a una variación de la causa petendi, por cuanto en la demanda únicamente se formularon los cargos de (i) desconocimiento del principio de favorabilidad, (ii) violación del debido proceso e (iii) inobservancia de la cláusula 6.12 del contrato, pero nada se dijo acerca de esa supuesta violación del derecho a la igualdad.
Por otra parte, cuando se advierte la ausencia de sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, cuyo fundamento sea simplemente afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación argumentos para cuestionar la providencia impugnada, al superior jerárquico le corresponde confirmar el proveído apelada”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 14 de octubre de 2015, exp. 48502, C.P. Hernán Andrade Rincón. 4 Así se señaló: “[L]os elementos referidos a los hechos y las pretensiones de la demanda permiten delimitar el objeto alrededor del cual debe girar el debate del proceso y, por tanto, los aspectos sobre los cuales ha de recaer el pronunciamiento judicial final, es decir, constituyen pilares fundamentales que garantizan el ejercicio, entre otros, del derecho de acción y, correlativamente, de contradicción y, a su vez, imponen al juez el deber de fallar de manera congruente con lo pretendido en la demanda y su fundamento y, por eso, no pueden ser modificados o adicionados por fuera de las oportunidades legalmente previstas para ese propósito”. 9 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales apelado, al quedar relevado de evaluar de fondo tales consideraciones del apelante5.
Esto es lo que precisamente ocurre en el presente asunto, por cuanto en la sentencia de primera instancia se negaron las pretensiones al considerar, entre otras razones, que de acuerdo con lo previsto en el artículo 287 del Código de Minas y lo estipulado por las partes en la cláusula 15 del contrato minero KDR-11111, la vinculación de la aseguradora al procedimiento para la imposición de la multa era facultativa para la autoridad minera, dado que los llamados a convocar a su garante eran los titulares mineros.
Sin embargo, frente a esa razón de la decisión no se formuló reparo alguno, por cuanto en la apelación únicamente se señaló que el a quo erró al considerar que no era obligatoria la constitución de una póliza de cumplimiento6. Es decir, se apeló bajo la errónea convicción de que el a quo sostuvo que la póliza minero ambiental no era obligatoria, cuando en ningún aparte de la decisión recurrida se hizo tal afirmación. En ese contexto, como esos dos fundamentos de la apelación no revelan razones de inconformidad que ataquen los argumentos que expuso el a quo para negar las pretensiones de la demanda, la Sala carece de competencia para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre ellos y quedan entonces excluidos del objeto de la presente decisión. 5.
Caso concreto Hechas las anteriores precisiones sobre el objeto de la impugnación y la competencia del Consejo de Estado para resolverla, corresponde a la Sala (i) determinar si en el fallo de primera instancia se erró al estimar que, de acuerdo con lo estipulado en la cláusula 6.12 del contrato minero KDR-11111, sus titulares 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de junio de 2020, exp. 49572, C.P. María Adriana Marín. 6 En la apelación se adujo: “No es de acogimiento lo expuesto en los fundamentos de la decisión de la sentencia en el numeral 33 (Pág. 17 de la sentencia) respecto de que la CLÁUSULA DÉCIMO QUINTA del contrato de concesión hace referencia a que la PÓLIZA DE CUMPLIMIENTO NO ES OBLIGATORIA, cuando al momento de proferirse la RESOLUCIÓN No. VSC-000519 de 05 de agosto de 2015, que impone una multa en la ejecución del contrato de concesión minera KDR-11111, estaba en vigencia La Resolución No 338 del 30 de mayo del 2014, proferida por la Agencia Nacional de Minería, como norma que hace parte del DEBIDO PROCESO SANCIONATORIO que indica el procedimiento al momento de imponer multas a los titulares mineros, por medio del cual se adoptan las condiciones de las pólizas minero- ambientales y se dictan otras disposiciones (…). / Por lo anterior era deber de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA en aras de garantizar EL DEBIDO PROCESO, requerir a SEGUROS DEL ESTADO. / Osea no era deber del constituyente, toda vez que existe NORMATIVIDAD ESPECIAL proferida por la misma accionada, que así lo dice.
Razón por la cual la póliza de cumplimiento para el presente caso NO PUEDE SER FACULTATIVA, tal como lo quiere hacer entender el A QUO en la sentencia. Como quiera que existe un mandato legal” (fl. 104 vto. c. ppal.). 10 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales estaban obligados a presentar el FBM anual de 2012.
Además, (ii) deberá establecerse si en la decisión impugnada se erró al considerar que las normas en que se fundó la imposición de la multa fueron correctas, puesto que la cláusula 15 del contrato alude a la aplicación del artículo 115 del Código de Minas y no a la Resolución 91544 del 24 de diciembre de 2014. - De la obligatoriedad de presentar el FBM anual de 2012 El 27 de noviembre de 2012, se suscribió entre los señores Hernán Lombardi Morales Parada, Miryam Cecilia Neisa y la ANM, el contrato de concesión minera KDR-11111 cuyo objeto consistió en la ejecución, por parte de los concesionarios, de un proyecto de exploración técnica y explotación económica de un yacimiento de materiales de construcción y demás minerales concesibles, para un área de 47,5522 ha, localizadas en los municipios de Alvarado e Ibagué, Tolima.
Este contrato se perfeccionó con su inscripción en el Registro Minero Nacional el 6 de diciembre de 2012 (fl. 207 exp. administrativo). En la cláusula 16 del contrato se pactaron las obligaciones a cargo del concesionario minero. Y en lo relevante para este asunto, en el numeral 12 de esa cláusula se estipuló (fl. 15 c. ppal.): 6.12.
Durante la explotación se deberán llevar registros e inventarios actualizados de la producción en boca o borde de mina y en sitios de acopio, para establecer en todo tiempo los volúmenes de los minerales en bruto y de los entregados a las plantas de beneficio y, si fuere del caso, a las de transformación. Estos registros e inventarios se suministrarán trimestralmente al Sistema Nacional de Información Minera.
Para el efecto, el concesionario minero deberá diligenciar y suministrar a la autoridad minera con la periodicidad que ésta indique, el Formato Básico Minero adoptado por el Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución No. 18 1208 de 2006 o cualquier acto que lo modifique. En la interpretación de esta cláusula, necesariamente deben observarse las normas mineras imperativas que establecen la obligación de presentar los FBM para todos los titulares de contratos de concesión minera, durante todas sus etapas.
Específicamente, en la propia cláusula 6.12 se estipuló una remisión expresa a la Resolución No. 181208 de 2006 -modificada por la Resolución 18 1602 de 2006-, que establece que todo titular minero debe cumplir con dicha prestación, sin distinción de la etapa en que se encuentre su proyecto minero, así: Los titulares mineros a que se refiere el artículo 14 de la Ley 685 de 2001, deberán diligenciar y presentar ante la autoridad minera delegada que ejerza competencia respecto del mineral y área de ubicación de su título minero, el Formato Básico Minero, FBM, así: 11 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales a) Dentro de los quince (15) primeros días del mes de julio, el Formato Básico Minero - I Semestre, con la información correspondiente al periodo enero -junio del año en curso; b) Dentro de los quince (15) primeros días del mes de enero, el Formato Básico Minero - Anual, con la información correspondiente al periodo enero-diciembre del año inmediatamente anterior.
Además, no puede perderse de vista que en los artículos 336 a 342 del Código de Minas se estableció el Sistema Nacional de Información Minera, como mecanismo para “el conocimiento de la riqueza del subsuelo en el territorio nacional y los espacios marítimos jurisdiccionales, y sobre la industria minera en general”. Ese sistema de información se compone por los datos recabados directamente por las autoridades y por la información aportada por los particulares de acuerdo con lo señalado en los artículos 339 y 340 de esa codificación. Específicamente, en el artículo 340 ibidem se establece que “los particulares concesionarios o los propietarios de minas, deberán colaborar a actualizar el Sistema de Información Minera anualmente, en los términos y condiciones que fije la autoridad minera.
La información a suministrar durante las fases de exploración y explotación deberá orientarse a permitir el conocimiento de la riqueza del subsuelo, el proyecto minero y su desarrollo”. A su vez, el artículo 339, prescribe que “las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, que posean o procesen información relativa a la riqueza minera o la industria extractiva deberán suministrarla a la autoridad minera”.
En virtud de estas previsiones legales, que constituyen criterios para la interpretación de la cláusula 6.12 -conforme a lo previsto en la cláusula 217-, se comprende que al ser el FBM un mecanismo que permite la recolección de información relacionada con la actividad minera de las áreas entregadas en concesión por el Estado, estos deben ser exigidos durante todas las etapas contractuales, puesto que los datos recabados en la exploración minera, además de alimentar el Sistema de Información Minero colombiano, permiten a las autoridades tener una mejor identificación de los recursos naturales no renovables del Estado.
Es por esto, que una interpretación de la cláusula que restrinja la presentación de los FBM a la etapa de explotación, además de ser contraria a las normas mineras imperativas que se acaban de aludir, desconocería que en ella no se establece explícita, o implícitamente, que dicha obligación sería únicamente para esa etapa. 7 Cuyo tenor: “El contrato, su ejecución e interpretación, terminación y liquidación quedan sujetos a la Constitución, leyes, decretos, acuerdos, resoluciones, reglamentos o a cualquier otra disposición emanada de las autoridades competentes colombianas, que en alguna forma tengan relación con el objeto contractual”. 12 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales Lo que indica la cláusula es que durante la explotación se reportarían los registros e inventarios actualizados de la producción en boca o borde de mina y en sitios de acopio que los demandantes debían llevar Sistema Nacional de Información Minera, mediante el FBM, como parte de la información económica y estadística que busca ser recopilada mediante ese formato.
En todo caso, no es jurídicamente plausible que los demandantes aleguen la existencia de una interpretación errónea de la cláusula 6.12, cuando durante la ejecución contractual ellos mismos le dieron la aplicación que ahora cuestionan -art. 1622 C. Civil-, al aportar los FBM anuales y semestrales de 2013, 2014 y 2015. Debe destacarse que, mediante auto PAR-I N° 0267 del 31 de octubre de 2013, la ANM requirió a los titulares mineros para que se pusieran al día con las obligaciones inherentes al contrato de concesión minera KDR-111118.
En ese acto, la autoridad minera otorgó un plazo para que los concesionarios mineros cumplieran con lo requerido o formularan su defensa. En ese término, ellos podían dirigirse a la autoridad para especificar por qué estimaban que no estaban incursos en una causal de multa, bajo la consideración de la no exigibilidad de los FBM para la etapa de exploración. Sin embargo, además de no formular oposición o defensa alguna, los hoy accionantes cumplieron ese requerimiento parcialmente, al aportar el FBM semestral de 2013 (fl. 248 exp. administrativo) de forma incondicional y sin formular objeciones sobre la exigibilidad de esa prestación. De hecho, los titulares mineros cumplieron sucesivamente con la obligación de presentar los FBM semestrales y anuales de 2013, 2014 y 2015 (fls. 248, 336, 337 y 355 exp. administrativo), sin que mediara requerimiento alguno de la ANM y sin objetar la exigibilidad de tal prestación para la fase exploratoria del proyecto minero.
Es decir, bajo la convicción de que tal obligación sí era exigible para la etapa de exploración. La información contenida en los FBM a que se acaba de hacer alusión corresponde a los datos recabados por los titulares mineros durante la ejecución de las tareas de exploración, pues de acuerdo con la cláusula 49 del contrato KDR-11111, esa etapa transcurriría entre el 6 de diciembre de 2012 -fecha de perfeccionamiento del 8 Así: “REQUERIR a los titulares del contrato de concesión N° KDR-11111 Bajo Apremio de Multa establecida en el artículo 115 de la ley 685 de 2001, para que alleguen el Formato Básico Minero anual 2012 y semestral 2013; por lo tanto, se les otorga un término de treinta (30) días contados a partir de la notificación del presente proveído para que subsanen las faltas que se les imputan o formulen su defensa, respaldada con las pruebas correspondientes”. 9 Las partes pactaron: “Duración del contrato y etapas.
El presente contrato tendrá una duración total de 30 años, contados a partir de la fecha de su inscripción en el Registro Minero Nacional, y para cada etapa así: -a) Plazo para Exploración: 3 años contados a partir de su inscripción en el Registro Minero para hacer la exploración técnica del área contratada (…)”. 13 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales contrato10- y el 6 de diciembre de 2015.
O sea, tanto el FBM anual de 2012 -que no fue aportado por los titulares mineros-, como los semestrales y anuales de 2013, 2014 y 2015, correspondían a la misma fase exploratoria del proyecto minero. Aquí toma relevancia el reparo formulado por el recurrente, pues al pretender que se interprete la cláusula 6.12 en el sentido de señalar que los FBM no eran exigibles para la etapa de exploración11, desconoce que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1622 del Código Civil12, las cláusulas de un contrato se interpretarán “por la aplicación práctica que hayan hecho de ellas ambas partes, o una de las partes con aprobación de la otra parte”.
En virtud de esa regla hermenéutica, la Sala constata que la discusión que, en sede judicial, plantea la parte demandante en torno al alcance y efectos de la cláusula 6.12, encuentra su solución en la conducta desplegada por ella misma durante la ejecución contractual, inequívocamente encaminada a reconocer que la obligación de presentar FBM no estaba circunscrita a la etapa de explotación, sino que se proyectaba hacia las demás etapas del contrato de concesión minera, en la medida que así la cumplió durante toda la etapa de exploración, sin formular objeción o salvedad alguna, y sin que mediara requerimiento por parte de la autoridad minera.
Por lo anterior, el primer reparo de la apelación, relativo a la exigibilidad de presentar FBM en la etapa de exploración del contrato minero KDR-111, no se abre paso. - De la aplicación del artículo 115 del Código de Minas y la transgresión del principio de favorabilidad Para resolver este reparo, la Sala precisa que, aunque en la cláusula 1513 del contrato minero KDR-11111 no se estableció una remisión explícita al artículo 11514 10 De acuerdo con su inscripción en el Registro Minero Nacional (fl. 207 exp. administrativo). 11 Y con base en esa hermenéutica solicita que se anulen los actos que impusieron multa por el incumplimiento de tal obligación. 12 Conforme a lo previsto en el artículo 3 del Código de Minas, esta normativa resulta aplicable en la determinación de las reglas hermenéuticas para la interpretación del contrato de concesión minera, en tanto esa codificación no contiene disposición alguna en ese sentido. 13 “Multas.
En caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones por parte de EL CONCESIONARIO, previo requerimiento, LA CONCEDENTE podrá imponer administrativamente multas sucesivas de hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones emanadas del presente contrato, siempre que no fueren causal de caducidad o que LA CONCEDENTE, por razones de interés público expresamente invocadas, se abstuviere de declararla.
Cada multa deberá ser pagada por EL CONCESIONARIO dentro del término de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriada la providencia que la imponga. Si EL CONCESIONARIO no cancelare oportunamente las multas de que trata esta cláusula, LA CONCEDENTE las hará efectivas con cargo a la póliza de cumplimiento, sin perjuicio de que se declare la caducidad.
En el caso de contravenciones de las disposiciones ambientales, la autoridad ambiental aplicará las sanciones previstas en las normas ambientales vigentes”. 14 “Artículo 115. Previo el procedimiento señalado en el artículo 287 de este Código, la autoridad concedente o su delegada, podrán imponer al concesionario multas sucesivas de hasta treinta (30) 14 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales del Código de Minas -a efectos de regular lo concerniente a la imposición de multas-, lo cierto es que por virtud de lo previsto en la cláusula 21 de ese contrato, así como lo señalado en los artículos 46 del Código de Minas y 38 de la Ley 153 de 1887, dicho precepto normativo orienta y regula las estipulaciones de ese negocio jurídico, por estar vigente al momento de su perfeccionamiento.
Mediante la Resolución VSC 000519 del 5 de agosto de 2015, la ANM impuso multa por valor de 13.5 SMLMV, debido a que los titulares mineros no presentaron el FBM anual de 2012. Para adoptar esa decisión, la autoridad minera acudió a la aplicación de los artículos 115 y 287 del Código de Minas, en lo atinente a la identificación de la causal de multa y el procedimiento para su aplicación, así como a la Resolución No. 91544 de 2014, en lo relativo a la graduación de su monto15.
Estas consideraciones fueron reiteradas en la Resolución VSC 000047 del 18 de enero de 2016, confirmatoria de la anterior. En ese contexto, la Sala considera que el contenido mismo de los actos enjuiciados da cuenta de que la ANM fundó la imposición de la multa en la aplicación del artículo 115 del Código de Minas, al determinar que la falta de presentación de los FBM daba lugar a esa consecuencia jurídica, en la medida en que no estaba consagrada como causal de caducidad por el artículo 112 ejusdem.
Contrario a lo expresado en la apelación, la tipificación del incumplimiento de esa obligación como causal de multa, no estaba en la Resolución 91544 de 2014, sino en el Código de Minas y así quedó especificado en las resoluciones demandadas. Ahora bien, la sola aplicación de esa norma reglamentaria no puede ser considerada como transgresora del principio de favorabilidad16, por cuanto el artículo 115 del salarios mínimos mensuales, cada vez y para cada caso de infracción de las obligaciones emanadas del contrato, siempre que no fuere causal de caducidad o que la autoridad concedente, por razones de interés público expresamente invocadas, se abstuviere de declararla.
La cuantía de las multas será fijada valorando, en forma objetiva, la índole de la infracción y sus efectos perjudiciales para el contrato. La imposición de las multas estará precedida por el apercibimiento del concesionario mediante el procedimiento señalado en el artículo 287 de este Código”. 15 Esto, se señaló en los siguientes términos (fl. 19 vto. c. ppal.): “Teniendo en cuenta que el plazo otorgado para subsanar el requerimiento efectuado bajo apremio de multa venció el diecisiete (17) de diciembre de 2013 para el Auto PAR-I N° 267 del treinta y uno (31) de octubre de 2013, notificado por estado jurídico N° 101 del primero (01) de noviembre de 2013 y a la fecha ha transcurrido un tiempo ampliamente superior al concedido en el precitado auto, sin que los titulares hayan dado cumplimiento a lo requerido, se procederá a imponer multa de trece punto cinco (13.5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria del presente acto administrativo, por la omisión en el cumplimiento del requerimiento realizado por la autoridad minera en el citado Auto, de conformidad con lo normado en los artículos 115 y 287 de la Ley 685 de 2001 (…). / En lo referente a la graduación del valor de la multa se atenderá a lo dispuesto en la Resolución No. 91544 de 24 de diciembre de 2014 "Por medio del cual se reglamentan los criterios de graduación de las multas por el incumplimiento de las obligaciones contractuales emanadas de los títulos mineros”. 16 Consagrado en el artículo 46 del Código de Minas, así: “Al contrato de concesión le serán aplicables durante el término de su ejecución y durante sus prórrogas, las leyes mineras vigentes al tiempo de su perfeccionamiento, sin excepción o salvedad alguna.
Si dichas leyes fueren modificadas o adicionadas con posterioridad, al concesionario le serán aplicables estas últimas en cuanto amplíen, confirmen o mejoren sus prerrogativas exceptuando aquellas que prevean 15 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales Código de Minas no estableció una metodología para tasar y graduar las multas imponibles a los titulares mineros y, en todo caso, porque la parte actora no argumentó, ni demostró por qué se vulneró el citado principio, a pesar de que la multa se impuso respetando el tope de 30 SMLMV consagrado en la cláusula 15 del contrato.
Por lo anterior, el reparo alusivo a la falta de aplicación del artículo 115 del Código de Minas y la transgresión del principio de favorabilidad, tampoco se abre paso y, en consecuencia, se confirmará la decisión recurrida. 6. Costas El artículo 188 del CPACA establece que la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil.
En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP17, la Sala impondrá condena en costas a la parte demandante, por cuanto en la presente decisión se confirma la sentencia apelada. Adicionalmente, considerando que el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016, se fijan agencias en derecho en la suma de un (1) salario mínimo mensual legal vigente, que se será pagada así: medio (1/2) salario mínimo mensual legal vigente por el señor Hernán Lombardi Morales Parada y (1/2) salario mínimo mensual legal vigente por la señora Miryam Cecilia Neisa La liquidación de las costas se efectuará de manera concentrada por conducto de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso18. modificaciones de las contraprestaciones económicas previstas en favor del Estado o de las de Entidades Territoriales”. 17 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.”. 18 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. 16 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00272-01 (67979) Actor: Hernán Lombardi Morales Parada y otra Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Controversias Contractuales En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, a la parte demandante, en favor de la parte demandada. Como agencias en derecho se fija la suma de un (1) salario mínimo mensual legal vigente, que se será pagada así: medio (1/2) salario mínimo mensual legal vigente por el señor Hernán Lombardi Morales Parada y (1/2) salario mínimo mensual legal vigente por la señora Miryam Cecilia Neisa.
Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF