Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez Demandado: Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Temas: Inepta demanda por acto no susceptible de control judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el primero (1.) de junio de dos mil veintidós (2022), por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión, por medio de la cual se declaró, de oficio, la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Rosa Martínez Jiménez formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad del Oficio 1.8-547-07-2017 de 13 de julio de 2017, 2 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez emitido por la Secretaría de Educación Sincelejo – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por medio del cual se negó el reconocimiento de las cesantías con base en el régimen de retroactividad.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de su cesantía, con base en el régimen de retroactividad; ii) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; iii) reconocer los reajustes de valor, de conformidad con el artículo 187 ibidem; y, iv) condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: (i) La señora Rosa Martínez Jiménez fue nombrada como maestra oficial, mediante Decreto 1017 de 15 de diciembre de 1971, desde el 28 de enero de 1972, en el departamento de Sucre. (ii) El 18 de septiembre de 1973, a través de Resolución 9767, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, fue nombrada para ejercer funciones de maestra consejera.

(iii) Pese a que laboró sin solución de continuidad desde el 28 de enero de 1972 hasta el 23 de agosto de 2015 y a que hubo un error de entendimiento del tipo de vinculación, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció sus cesantías definitivas bajo el régimen anualizado. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez Como tales, se señalaron los artículos 13, 25, 46 y 48 de la Constitución Política; las Leyes 6ª de 1945; 65 de 1946, 91 de 1989; 4.º de 1992; 60 de 1993 y 334 de 1996; y, el Decreto 196 de 1995.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: (i) El acto demandado está afectado por violación de la ley, toda vez que los artículos 12 y 17 de la Ley 6 de 1945 crearon el auxilio de cesantías y tal prestación se hizo extensiva a los trabajadores territoriales -de los departamentos, intendencias y comisarías, y municipios-, por virtud del artículo 1 ibidem, régimen que permaneció vigente de conformidad con las diferentes disposiciones que posteriormente consagraron tal emolumento.

(ii) De igual manera, sobre esa materia, y en torno a los docentes, el legislador, en el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 estableció que el personal docente con vinculación departamental, distrital y municipal sería incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se le respetaría el régimen prestacional vigente de la entidad territorial; además, la Ley 4 de 1992 determinó que la fijación del régimen salarial y prestacional allí dispuesto se haría garantizando los derechos adquiridos.

(iii) Por otro lado, la Ley 115 de 1994 estableció un régimen especial para los educadores estatales, pero en él indicó que, en ningún caso, se podrían desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los docentes, garantía que también se consagró en el Decreto 196 de 1995, artículo 5, entre otros. (iv) Con fundamento en todo lo anterior, a los docentes territoriales se les debe seguir aplicando el régimen de retroactividad de cesantías, pues solo con posterioridad al 31 de diciembre de 1996 se previó, para los empleados del orden territorial, el régimen de liquidación anual, en aplicación de la Ley 344 de 1996 y su Decreto reglamentario 1582 de 1998. 4 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez (v) Es dable tener en cuenta su vinculación laboral como docente de tiempo completo que se originó con anterioridad a 31 de diciembre de 1989, con el fin de que sus cesantías sean reconocidas con el régimen retroactivo.

(vi) Cumple con los supuestos de hecho establecidos en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por lo que tiene derecho al reconocimiento de un día de salario por cada día de mora en el pago de las cesantías, desde el día siguiente al cumplimiento de los plazos de ley. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La parte demandada, por conducto de apoderada, contestó la demanda1 y se opuso a las pretensiones, para lo cual expuso las razones que se enuncian a continuación: (i) Las pretensiones carecen de sustento fáctico y jurídico, ya que el acto administrativo se ciñó a la normativa aplicable.

(ii) La Ley 91 de 1989 constituye un régimen especial en lo que respecta al reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales de los docentes que están afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tal normativa fue la que se tuvo en cuenta para liquidar la prestación del demandante. (iii) Se deben declarar probadas las excepciones de inexistencia de la obligación, pago de lo no debido, prescripción, compensación y buena fe. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión mediante sentencia 1 Índice 2 en Samai (Gestión de otros despachos). 5 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez de 1. de junio de 2022,2 declaró probada, de oficio, la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, negó las pretensiones, pues consideró lo siguiente: (i) De conformidad con las pruebas obrantes dentro del expediente, se observa que la señora Martínez Jiménez se vinculó al magisterio desde el 28 de enero de 1972, como maestra seccional de la Escuela Anexa a la Normal Superior de Sincelejo; posteriormente, el 18 de septiembre de 1973, fue nombrada como maestra consejera y, finalmente, el 23 de julio de 2015, se retiró del servicio.

(ii) El 15 de septiembre de 2015, la actora solicitó ante la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas. Mediante Resolución 0065 de 26 de febrero de 2016, dicha entidad ordenó el pago de dicha prestación a la señora Martínez Jiménez teniendo en cuenta el régimen anualizado. (iii) El 17 de abril de 2017, la antes mencionada solicitó la reliquidación de sus cesantías, señalando que el régimen aplicable era el de retroactividad, petición que fue negada por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo a través de Oficio 1.8-547-07-2017 de 13 de julio de 2017.

(iv) Teniendo en cuenta que lo pretendido por la demandante es la reliquidación de sus cesantías definitivas bajo el régimen de retroactividad, el acto demandable era la Resolución 0065 de 26 de febrero de 2016 que reconoció y ordenó el pago de dicha prestación en virtud de la finalización del vínculo laboral, sobre el cual, sin embargo, operó el fenómeno de la caducidad.

(v) En ese sentido, como la petición formulada el 17 de abril de 2017 fue posterior a la emisión del acto administrativo antes mencionado, debe entenderse como una solicitud de revocatoria directa que no tiene la virtualidad de revivir términos y, por lo tanto, el Oficio a través del cual se dio respuesta no es el acto administrativo definitivo. 2 Índice 14 en Samai (Gestión de otros despachos) 6 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez (vi) Así las cosas, si media acto de liquidación definitiva de las cesantías no se puede pretender revivir términos, presentando múltiples peticiones orientadas a obtener la reliquidación de aquellas. 1.4.

El recurso de apelación La demandante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación3 y lo sustentó así: (i) El juez aplicó la caducidad del acto administrativo que reconoció las cesantías definitivas, sobrepasando así los límites del derecho real y efectivo de la administración de justicia y sobreponiendo una formalidad sobre una materia sustancial como lo es el régimen aplicable para la liquidación de dicha prestación. (ii) «Desconoce el fallador de instancia, la oportunidad procesal de la demandante para reclamar los ajustes correspondientes a sus cesantías durante los tres años siguientes a la cesación de su vínculo laboral, término otorgado por la ley, para adelantar requerimientos sobre cualquier derecho de carácter laboral, aduciendo la naturaleza unitaria de la prestación definitiva, desconociendo el mencionado término, el cual se aplica bien sea ante una prestación periódica o no, limitando la posibilidad de reclamación del derecho, después de los cuatro meses de la notificación del acto administrativo de reconocimiento de cesantías definitivas ante cualquier yerro de la administración, aplicando un término de fenecimiento, como es la caducidad de la acción legal, que claramente perjudica los derechos de la administrado (…)». 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia De conformidad con los artículos 243 y 247, numerales 3, 4, 5 y 6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, último que fue 3 Índice 17 de Samai (Gestión de otros despachos). 7 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y teniendo en cuenta que no hubo solicitud de pruebas en el recurso de apelación, se prescindió de la etapa de alegatos de conclusión. 1.6.

El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si, de conformidad con lo establecido por el tribunal de primera instancia, el acto administrativo acusado resolvió la situación jurídica particular de la demandante y, de ser negativa la respuesta, determinar cuál era el acto administrativo demandable y si sobre éste se configuró el fenómeno de la caducidad. 2.1.1.

Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.4 En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:5 i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. 4 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de agosto de 2004, expediente 2000 0057 01. 5 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 10 de abril de 2008, expediente 25000 23 24 000 2002 00583 01. 8 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».6 iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».7 Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».8 Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada. 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008. 8 Artículo 43 del CPACA. 9 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. 9 [Negritas por fuera del original] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.10 2.1.3.

El caso concreto. Análisis de la Sala Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario poner de presente los siguientes supuestos fácticos del asunto sub lite: 2.1.3.1. De su relación laboral como docente El 15 de diciembre de 1971, mediante Decreto 1017, la señora Rosa Martínez Jiménez se vinculó laboralmente como maestra seccional de la Escuela Anexa a la Normal Superior de Sincelejo (Sucre), cargo del cual tomó posesión el 28 de enero de 1972.11 Posteriormente, el 18 de septiembre de 1973, a través de Resolución 9796, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, fue nombrada como profesora de enseñanza primaria - maestra consejera en la Anexa a la Normal Nacional de Señoritas de Sincelejo (Sucre), posesionándose el 1 de octubre del mismo año.12 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, expediente 41001 23 33 000 2012 00137 01 (4594-2013). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de marzo de 2018, expediente 05001 23 33 000 2014 01713 01 (2831-2015). 11 Índice 25 en Samai (Gestión de otros despachos) 12 Índice 25 en Samai (Gestión de otros despachos) 10 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez El 23 de julio de 2015, por Decreto 345, expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo, se retiró del servicio a la señora Rosa Martínez Jiménez por haber cumplido la edad de retiro forzoso.13 2.1.3.2.

Sobre la reclamación de las cesantías El 15 de septiembre de 2015, la señora Martínez Jiménez solicitó ante la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas.14 El 26 de febrero de 2016, mediante Resolución 0065, la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo ordenó el pago de las cesantías definitivas a la demandante.

Decisión que fue notificada personalmente el 9 de marzo de 2016.15 El 17 de abril de 2017, mediante derecho de petición, la antes mencionada solicitó «la revisión de las cesantías definitivas reconocidas (…) mediante Resolución 0065 (…) sírvase adelantar las gestiones tendientes al cambio de régimen, esto es de liquidación anualizado de cesantías por el de retroactividad».16 El 13 de julio de 2017, por oficio 1.8-547-07-2017, la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo negó lo solicitado por la accionante.

En el asunto sometido a consideración, la demandante presentó, ante el Tribunal Administrativo de Sucre, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del Oficio 1.8-547-07-2017 de 13 de julio de 2017, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas bajo el régimen retroactivo. 13 Índice 25 en Samai (Gestión de otros despachos) 14 Índice 25 en Samai (Gestión de otros despachos) 15 Índice 25 en Samai (Gestión de otros despachos) 16 Índice 25 en Samai (Gestión de otros despachos) 11 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez Al observar el material probatorio obrante dentro del expediente, encuentra la Sala que la Resolución 0065 de 26 de febrero de 2016, emitida por la Secretaría de Educación Municipal de Sincelejo, fue el acto que definió la situación particular de la señora Rosa Martínez Jiménez, en tanto le reconoció sus cesantías definitivas bajo el régimen anualizado, por la vinculación que tuvo como docente nacional desde enero de 1972 hasta el 23 de julio de 2015.17 Así pues, si la demandante no estaba de acuerdo con esa determinación debió demandarla en la oportunidad correspondiente y no proceder a presentar una nueva reclamación en ese sentido.

Por tanto, como quiera que esa resolución era la decisión susceptible de control judicial -y no el oficio arriba referenciado-, y sobre ella operó el fenómeno extintivo de caducidad, no era procedente reabrir el debate en torno al régimen de cesantías aplicable a la parte demandante, tal y como lo concluyó el a quo. Así las cosas, la Sala deberá confirmar la sentencia de primera instancia que declaró probada, de oficio, la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda, resaltando que esta Corporación en reiteradas ocasiones ha señalado que una vez otorgada una competencia a determinada autoridad judicial, se exige de ella que la agote y resuelva el fondo mediante sentencia de mérito, siempre que se den los presupuestos de ley y, en caso contrario, procederá la inhibición. En este sentido se ha dicho que, en casos extremos, ante la falta de alternativas del juez que obedezca a motivos debidamente fundamentados, puede presentarse un fallo inhibitorio, pero, se reitera, es esta la excepción. 3.

De la condena en costas 17 Al respecto, es importante resaltar que como la notificación personal del acto administrativo mencionado se efectuó el 9 de marzo de 2016, la parte actora, tenía hasta el 10 de julio de 2016 para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. A su turno, la demanda fue radicada el 14 de febrero de 2018, esto es, fuera del término legalmente establecido y, en consecuencia, se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad. 12 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,18 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, la parte demandante ejerció el medio de control bajo la convicción de que contaba con suficiente respaldo legal, también aportó pruebas y se apoyó en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 4.

Conclusión Con base en los anteriores planteamientos se confirmará la sentencia de primera 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 13 Radicado: 70001 23 33 000 2018 00022-01 (1515-2024) Demandante: Rosa Martínez Jiménez instancia que declaró probada, de oficio, la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- Confirmar la sentencia proferida el primero (1.) de junio de dos mil veintidós (2022), por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión, que declaró probada, de oficio, la excepción de inepta demanda y, en consecuencia negó las pretensiones de la demanda.

Segundo.- No condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. GMSM