REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: FLOR MARIELA ZAMBRANO LOMBANA Y OTROS Demandada: NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y OTRO Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA1 Asunto: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA POR CADUCIDAD La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 22 de julio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño a través del cual decidió “rechazar por caducidad la demanda”.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda inicial 1) La señora Flor Mariela Zambrano Lombana y su grupo familiar2 presentaron demanda, inicialmente, en ejercicio del medio de control jurisdiccional de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y del distrito3 de San Andrés de Tumaco (Nariño) con el fin de que se les declare 1 De conformidad con el texto de la demanda inicial y la información contenida en el sistema de gestión judicial SAMAI. 2 La demanda fue presentada por Flor Mariela Zambrano Lombana, Miguel Ángel Zambrano Narváez, Isaura Méry Lombana, Segundo Francisco Zambrano Lombana, Miguel Parmenio Zambrano Lombana, Luis Humberto Zambrano Lombana, Édgar Hernando Zambrano Lombana, Cecilia Imelda Lombana de Cabanzo, María Hermancia Zambrano Lombana, Ilda Socorro Zambrano Lombana, Aura Méry Zambrano Lombana, Mirtha Janeth Zambrano Lombana, Magda Johana Zambrano Lombana y María Alejandra Zambrano Sáenz. 3 Organizado como Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico en virtud del Acto Legislativo 2 de 2018. 2 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa patrimonialmente responsables por el daño antijurídico causado por el presunto despojo violento del predio denominado “La Dolores”, con las siguientes súplicas: “PRIMERO: Que se declare Administrativamente responsable, a la NACIÓN COLOMBIANA MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO y al MUNICIPIO DE TUMACO, por los DAÑOS Y PERJUICIOS MATERIALES Y MORALES, irrogados a la señorita FLOR MARIELA ZAMBRANO LOMBANA, PADRES Y HERMANOS, con ocasión del despojo violento del predio de la denominado “LA DOLORES” (…).

SEGUNDA: Condenar en consecuente a la Nación Colombiana – Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y al Municipio de Tumaco, como reparación del daño ocasionado a pagar a los actores, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material y moral, subjetivo y objetivado, actuales y futuros (…).” (índice 2 SAMAI, archivo 2 - mayúsculas sostenidas del original). 2) La parte demandante expuso como fundamento fáctico, en síntesis, que i) el distrito de San Andrés de Tumaco (Nariño), mediante la Resolución 1012 de 27 de junio de 2006 ordenó la restitución material de un inmueble que supuestamente era de propiedad del INURBE4 (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), pero que en realidad era un bien privado de la señora Flor Mariela Zambrano Lombana quien, consecuencialmente, fue objeto de “desalojo violento”, lo cual le causó los daños que solicita le sean reparados y, ii) interpuso una acción reivindicatoria con el propósito de recuperar la posesión del inmueble, la cual fue decidida por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco en sentencia de 11 de abril de 2014 en el sentido de declarar que el predio “pertenece en dominio pleno y absoluto a la señora Flor Mariela Zambrano Lombana”. 2.

Trámite procesal 1) Mediante auto de 3 de agosto de 2015 (índice 2 SAMAI – archivo 6), el Tribunal Administrativo de Nariño admitió la demanda y ordenó notificar a las partes e intervinientes. 2) La Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (índice 2 SAMAI – archivo 9) y el distrito de San Andrés de Tumaco (Nariño) (índice 2 SAMAI – archivo 10) contestaron la demanda y, entre otros aspectos, formularon las excepciones de caducidad, indebida escogencia del medio de control y cosa juzgada. 4 El Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE) se suprimió por el Decreto 554 de 2003. 3 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa 3.

Audiencia inicial 1) El Tribunal Administrativo de Nariño en la audiencia inicial realizada el 11 de julio de 2016 (índice 2 SAMAI – archivo 16), en la etapa de saneamiento, consideró que el medio de control procedente en este caso es el de nulidad y restablecimiento del derecho, mas no el de reparación directa, por cuanto los daños alegados son producto de los efectos de un “acto administrativo” que ordenó la restitución del inmueble; por lo tanto, concedió un término de diez (10) días a la parte demandante para que corrigiera la demanda en ese aspecto, en los siguientes términos: “ADOPTAR como medida de saneamiento del proceso, la readecuación del medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho y para el efecto, CONCEDER el término de diez (10) días para que la parte demandante corrija la demanda en los términos aquí señalados, identificado los actos administrativos objeto de control, so pena de rechazo” (fl. 6 índice 2 SAMAI – archivo 16). 2) Contra esa decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, con fundamento en que, en su criterio, el medio de control procedente es el de reparación directa. 3) El Tribunal Administrativo de Nariño decidió en la misma audiencia i) no reponer la providencia, por razón de que el medio de control procedente en este caso es el de nulidad y restablecimiento del derecho porque los daños reclamados provienen de un “acto administrativo particular” que fue de conocimiento de la parte actora y, ii) rechazar el recurso de apelación por improcedente (índice 2 SAMAI – archivo 16 - minuto 17). 4.

Corrección de la demanda El 15 de julio de 2016 (índice 2 SAMAI – archivo 17), la parte actora presentó escrito de corrección de la demanda, en el que precisó “en acatamiento a lo dispuesto por la autoridad, mediante auto del 7 de julio de 2016, por el cual dispuso que la acción a tramitarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la reparación directa que se ha demandado, me permito corregir la demanda” con las siguientes pretensiones: 1- LO QUE SE DEMANDA: PRIMERO.- Que es nula la RESOLUCIÓN 1012 de Junio 27 de 2006, dictada por el señor Alcalde Municipal de Tumaco, por medio de la cual se 4 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa ordenó la Restitución del bien inmueble denominado "La Mariposa" que se dijo era de propiedad del INURBE EN LIQUIDACIÓN, subrogado hoy por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, ubicado en la zona de expansión Urbana del Municipio de Tumaco, cuyos linderos se encuentran determinados en el acto administrativo demandado.

SEGUNDO. - Que es nula la Resolución No. 1208 del 11 de Septiembre de 2006, dictada por el señor Alcalde Municipal de Tumaco, por la cual se resolvió no reponer la Resolución No. 1012 de Junio 27 de 2006. Que a título de REPARACIÓN DIRECTA: Se declare administrativa y contractualmente responsable, a la NACIÓN COLOMBIANA, representada administrativamente por EL MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO (…) por los DAÑOS Y PERJUICIOS MATERIALES Y MORALES, irrogados a la señorita FLOR MARIELA ZAMBRANO LOMBANA sus padres y sus hermanos, de acuerdo al poder conferido, con ocasión del despojo violento de su predio denominado "LA DOLORES" (…)

SEGUNDO. - Que como consecuencia de la anterior declaración se hagan las siguientes o similares condenas: POR PERJUICIOS MATERIALES: DAÑO EMERGENTE: (…). LUCRO CESANTE (…). TOTAL DAÑOS Y PERJUICIOS POR PAR (sic) INURBE EN LIQUIDACIÓN: 2.700´921.737. (…). PERJUICIOS MORALES: (…) Estos perjuicios, a pesar de que son del criterio del juzgador se tasan en: (…). 300 salarios mínimos legales mensuales ($193´305.000) para la demandante Flor Mariela Zambrano Lombana (…) 200 salarios mínimos legales mensuales ($128´870.000) para cada uno de los padres (…) 150 salarios mínimos legales mensuales ($69´652.500) para cada uno de los hermanos (…).” (índice 2 SAMAI, archivo 17 - mayúsculas sostenidas del original y negrillas adicionales). 5.

Contestaciones a la demanda corregida La Nación - Ministerio de Vivienda, Cuidad y Territorio (índice 2 SAMAI – archivo 18) y el distrito de San Andrés de Tumaco (índice 2 SAMAI – archivo 19) contestaron la nueva demanda corregida y propusieron, entre otras excepciones, las denominadas “falta de control jurisdiccional”5, “caducidad”6 y “cosa juzgada”7. 5 “Excepción de falta de control jurisdiccional”: las Resoluciones números 1012 y 1208 de 2006, a través de las cuales el alcalde de Tumaco ordenó la restitución del inmueble no son objeto de control, por cuanto se expidieron dentro de un juicio de policía, de conformidad con lo consagrado en el numeral 3 del artículo 105 del CPACA. 6 “Excepción de caducidad”: los actos administrativos cuya nulidad se pretende se profirieron el 27 de junio y el 11 de septiembre de 2006, por lo tanto, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó por fuera del término de los cuatro (4) meses.

También existe caducidad de las pretensiones formuladas en ejercicio del medio de control jurisdiccional de reparación directa, debido a que transcurrieron más de dos (2) años contados desde la ocurrencia de la restitución del inmueble que causó el despojo de la posesión a la demandante. 7 “Excepción de cosa juzgada”: la señora Flor Mariela Zambrano Lombana ya había presentado anteriormente otra demanda en el año 2009 con la finalidad de que se anularan las Resoluciones 5 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa 6.

Solicitud de la parte demandante El 30 de enero de 2017 (índice 2 SAMAI – archivo 27), la parte actora solicitó que “se declare la ilegalidad del auto” proferido el 11 de julio de 2016 a través del cual se ordenó adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o, que en su defecto “se declare la nulidad establecida en el artículo 29 de la Constitución Nacional”, por cuanto i) no es viable en este momento reformar la demanda porque implicaría regresar el proceso al inicio; ii) el tribunal no puede modificar las prensiones de la demanda y, iii) el medio de control de reparación directa es procedente cuando no se cuestiona la legalidad de actos administrativos. 7.

El auto objeto del recurso de apelación El Tribunal Administrativo de Nariño por auto de 22 de julio de 20228 (índice 2 SAMAI – archivo 27) dispuso9 “rechazar por caducidad la demanda” con base en las siguientes consideraciones: 1) No es posible acceder a la solicitud presentada por la parte actora el 30 de enero de 2017 (“se declare la ilegalidad del auto” o “se declare la nulidad establecida en el artículo 29 de la Constitución Nacional”), por cuanto el artículo 171 del CPACA establece que el operador judicial deberá impartir el trámite que corresponde, aunque se haya indicado una vía procesal inadecuada, por consiguiente, era viable adecuar la demanda ejercida inicialmente al medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho. 2) Los presuntos daños no se generaron por hechos, omisiones u operaciones administrativas, sino en virtud de las resoluciones expedidas por el distrito de San Andrés de Tumaco quien, a solicitud del INURBE, ordenó la restitución del inmueble. 3) No son de recibo los argumentos de la parte actora consistentes en que el daño solo se reveló a partir del 11 de abril de 2014, cuando el Juzgado Civil del Circuito de Tumaco profirió la sentencia de la acción reivindicatoria, pues, el daño ya se había producido desde antes cuando el distrito de Tumaco profirió las resoluciones a través de las cuales ordenó la restitución del inmueble en favor del INURBE. 1012 y 1208 de 2006, la cual se rechazó por caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 8 Notificado por estado el 4 de octubre de 2022 (índice 2 SAMAI – archivo 28). 9 Con salvamento de voto del magistrado Paulo León España Pantoja, quien consideró que en este momento procesal no se puede rechazar la demanda porque ya había sido admitida. 6 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa 4) Operó la caducidad porque la demanda se presentó el 13 de octubre de 2015, es decir, por fuera del término de los cuatro (4) meses previsto legalmente para ello, pues, aunque “no existe constancia de notificación (…) podría tomarse como referencia para el conteo de la caducidad el año 2007, asumiendo que la parte actora radicó la demanda reivindicatoria en contra del INURBE en ese año, con el fin de que se restituyera el inmueble del cual fue despojada, por lo que podría tenerse como notificada por conducta concluyente cuando presentó la demanda en comento” (fl. 10 índice 2 SAMAI – archivo 27). 8.

El recurso de apelación La parte actora interpuso10 recurso de apelación (índice 2 SAMAI – archivo 31) contra el auto de 22 de julio de 2022, a través del cual se dispuso11 “rechazar por caducidad la demanda”, para lo cual sustentó los siguientes argumentos: 1) Se violan el derecho al debido proceso y el principio de confianza legítima por cuanto se resolvió sobre la admisibilidad de la demanda cinco (5) años después de que se radicó la demanda y, además, no se resolvió la solicitud de nulidad presentada el 30 de enero de 2017. 2) La demanda inicial se presentó en ejercicio del medio de control de reparación directa, mas no en el de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, solo con el propósito de cumplir con lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Nariño en la audiencia inicial de 11 de julio de 2016 se procedió a corregir la demanda en ese sentido. 3) El medio de control jurisdiccional procedente es el de reparación directa, por cuanto lo que se pretende no es la anulación de actos administrativos sino la reparación de los daños causados, que se concretaron solo cuando el juez civil profirió sentencia “con la REIVINDICACIÓN del inmueble que había sido objeto de despojo por parte de la alcaldía que lo señaló como bien público” (fl. 4 índice 2 SAMAI – archivo 31). 10 El auto apelado se profirió el 22 de julio de 2022 y se notificó por estado el viernes 4 de noviembre de 2022; el recurso de apelación se interpuso oportunamente el jueves 10 de noviembre de 2022 (el día lunes 7 de ese mes fue festivo). 11 Con salvamento de voto del magistrado Paulo León España Pantoja, quien consideró que en este momento procesal no se puede rechazar la demanda porque ya había sido admitida. 7 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa II.

CONSIDERACIONES La Sala12 confirmará el auto recurrido, porque i) las Resoluciones 1012 y 1208 de 2006 se expidieron en un juicio de policía y, por lo tanto, no son objeto de control de esta jurisdicción ni se podía adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, ii) operó la caducidad del medio de control de reparación directa, debido a que la demanda se presentó extemporáneamente cuando ya había vencido el término de los dos (2) años.

De manera preliminar, se precisa que en este caso en particular el Tribunal Administrativo de Nariño en el auto de 22 de julio de 2022 decidió “rechazar por caducidad la demanda”, cuando lo correcto era en la continuación de la audiencia inicial resolver sobre la excepción de caducidad, en especial, porque la demanda ya se había admitido y el proceso estaba en aquella etapa procesal; sin embargo, en atención a que en el recurso de apelación no se reprochó esta específica irregularidad, se tiene por subsanada de conformidad con lo consagrado en el numeral 1 del artículo 13613 del CGP.

La Sala procederá a resolver puntual y exclusivamente los argumentos de impugnación, en aplicación de lo preceptuado en los artículos 32014 y 32815 del CGP16, con el siguiente derrotero i) argumentos de impugnación, ii) control de decisiones proferidas en juicios especiales de policía y, iii) caducidad del medio de control de reparación directa. 1.

Argumentos de la impugnación 1) La parte actora sustentó que se violaron el derecho al debido proceso y el principio de confianza legítima debido a que el tribunal resolvió sobre la admisibilidad 12 Según lo dispuesto en los artículos 125 literal g) y 150 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 20 y 26 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente. 13 “Artículo 136.

Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla”. 14 “Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”. 15 “Artículo 329.

Cumplimiento de la decisión del superior. Decidida la apelación y devuelto el expediente al inferior, este dictará auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior y en la misma providencia dispondrá lo pertinente para su cumplimiento”. 16 Normativa aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA. 8 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa de la demanda cinco (5) años después de que se radicó la demanda y, además, supuestamente no decidió una solicitud de nulidad. 2) Al respecto, debe advertirse que la duración del proceso judicial no es un aspecto relevante para resolver sobre la caducidad, por cuanto, independientemente del tiempo transcurrido desde la fecha de la presentación de la demanda, el operador judicial tiene el deber de rechazarla cuando no se haya presentado en tiempo, según lo previsto en el artículo 16917 del CPACA o, declarar probada la excepción de caducidad, según el caso. 3) En cuanto al otro aspecto, se observa que el Tribunal Administrativo de Nariño no omitió pronunciarse sobre la petición de nulidad radicada por la parte actora el 30 de enero de 201718, toda vez que esta fue analizada y decidida en el mismo auto de 22 de julio de 2022 (auto apelado), aspecto diferente es que no se haya accedido a lo solicitado; en efecto, en el mencionado auto el tribunal precisó “corresponde pronunciarse sobre la admisión de la demanda, momento que será aprovechado para establecer la procedencia del medio de control y referirse a la nulidad” (fl. 6 índice 2 SAMAI – archivo 27), además, explicó las razones por las cuales era procedente ordenar la adecuación del medio de control jurisdiccional. 4) En ese orden, procede la Sala a pronunciase respecto de los demás argumentos de apelación de la parte actora, según los cuales no se debió adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho y que no operó la caducidad. 2.

Control de legalidad de las decisiones proferidas en juicios especiales de policía 1) El artículo 105 del CPACA determina los asuntos que no son objeto de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los siguientes términos: “Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: (…). 17 “Artículo 169.

Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: (…). 1. Cuando hubiere operado la caducidad”. 18 La petición consistió en que “se declare la ilegalidad del auto” que ordenó la adecuación de la demanda al medio de control de reparación directa o “se declare la nulidad establecida en el artículo 29 de la Constitución Nacional”. 9 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa 3.

Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley” (negrillas adicionales). 2) El Consejo de Estado ha establecido jurisprudencialmente19 que las decisiones adoptadas dentro de los denominados juicios especiales de policía tienen un carácter jurisdiccional, mas no administrativo, por cuanto tienen por finalidad dirimir controversias relacionadas con la tenencia, la ocupación o la perturbación de la propiedad, entre otras materias, como acontece por ejemplo con los procesos para la protección de la posesión de inmuebles, de manera que la autoridad administrativa cumple el papel de juez en atención a que es el llamado a resolver provisionalmente el fondo el litigio, motivo por el cual, esta jurisdicción no puede controlar la legalidad de dichas decisiones; en ese mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, en los siguientes términos20: “(…) cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales.

Por su naturaleza de actos jurisdiccionales, frente a las decisiones de los organismos de policía no es posible ejercitar los mecanismos propios de la jurisdicción contencioso administrativa” (negrilla de la Sala). 3) En ese marco normativo y jurisprudencial, se observa en este caso que la Resolución 1012 de 27 de julio de 2006, por medio de la cual se ordenó la restitución y desalojo de “un bien público de propiedad de INURBE” y la Resolución 1208 de 11 de septiembre de 2006, a través de la cual se resolvió el respectivo recurso de reposición interpuesto por la señora Flor Mariela Zambrano Lombana (fl. 113 índice 2 SAMAI – archivo 2) fueron expedidas por el alcalde de Tumaco en ejercicio de la función consagrada en los artículos 12521 y 12722 del Decreto-ley 1355 de 197023, con la finalidad de resolver una controversia sobre la posesión de un inmueble urbano, suscitada por el INURBE (quien manifestó ser el propietario) en contra de unas personas indeterminadas que ocupaban el bien. 19 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera - Subsección C;

Consejero Ponente: Nicolás Yepes Corrales; auto de 8 de abril de 2024; radicación: 11001-03-26-000- 2022-00087-00 (68312). Ver también: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, CP Dra. María Nohemí Hernández, sentencia de 1 de noviembre de 2007, exp. 2006-00905-01. 20 Corte Constitucional, sentencia T-267 de 2011, magistrado ponente Mauricio González Cuervo. 21 “Artículo 125.- La policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación”. 22 “Artículo 127.- Las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa”. 23 Normativa con base en la cual, el municipio de Tumaco expidió las resoluciones. 10 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa Por consiguiente, fundadamente se colige que las Resoluciones 1012 y 1208 de 2006 se expidieron dentro de un juicio de policía, motivo por el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo no puede ejercer un control sobre su legalidad, según lo consagrado en el numeral 3 del artículo 105 del CPACA. 4) Es importante aclarar que específicamente en materia de restitución de “bienes de uso público”, esta Corporación ha considerado que, con base en lo dispuesto en el artículo 6724 de la Ley 9 de 1989, “los actos proferidos por las autoridades municipales para la recuperación o restitución de bienes de uso público pueden ser demandados ante la jurisdicción contenciosa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se trata de actos administrativos (…); la actuación cumplida para la restitución de un bien de esta naturaleza no puede considerarse como un juicio policivo civil, sino que es un procedimiento administrativo originado en la simple actividad de la administración”25.

Por el contrario, cuando se trata de la restitución de bienes públicos denominados “fiscales”, las entidades deben ejercer las mismas acciones policivas (juicios especiales de policía) con las que cuentan los particulares, así lo aclaró la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “En relación con los bienes fiscales, si bien la ley les otorgó desde 1971 el carácter de imprescriptibles, coetánea o subsiguientemente no estableció un procedimiento especial para su protección y eventual restitución, ni remitió tampoco al trámite dispuesto para los bienes de uso público.

Por ello la entidad estatal, propietaria de bienes que por estar afectados a la prestación de un servicio público son considerados como fiscales o patrimoniales, deberá acudir a los medios ordinarios que brinda la ley para la defensa, protección o restitución de la propiedad privada. Las acciones serán entonces de carácter policivo o judicial.

(…) Las acciones policivas encaminadas a proteger la posesión o tenencia son la acción por perturbación y la acción por despojo”. 24 “Artículo 67.- Los actos de los alcaldes y del intendente a los cuales se refiere el artículo anterior, así como aquellos mediante los cuales se ordene la suspensión de obra, y la restitución de vías públicas de que trata el Código Nacional de Policía, serán susceptibles de las acciones contencioso administrativas” 25 Conejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera;

Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero; providencia de 24 de enero de 2002; radicación número: 05001-23-15- 000-1996-00555-01 (7120). Sobre el particular, ver también: Conejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera; Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade; providencia de 31 de enero de 2003; radicación número: 25000-23-24-000-1997-08827-01 (5730). 11 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa En ese orden de ideas, se colige que, cuando la entidad territorial ordena la restitución de un bien de uso público, no se trata de un juicio de policía porque en ese caso está imponiendo directamente su voluntad en el ejercicio “simple actividad de la administración”, motivo por el cual dicha orden constituye un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional; en cambio, cuando se trata de la restitución de un bien fiscal, la entidad propietaria del inmueble debe acudir a las acciones policivas en contra del poseedor, para que la entidad territorial, actuado como un árbitro, defina la controversia entre las partes.

En ese contexto, se precisa que en el presente asunto las Resoluciones 1012 y 1208 de 2006, por medio de las cuales el alcalde de Tumaco ordenó la restitución del inmueble en favor del Inurbe, se expidieron en un juicio especial de policía con base en la solicitud que presentó esa última entidad, por cuanto se trataba de un bien fiscal, mas no un bien de uso público, así se mencionó en el contenido de la Resolución 1208 de 2006: “De acuerdo a lo señalado en la jurisprudencias mencionadas anteriormente, que los bienes fiscales son imprescriptibles.

Por más tiempo que tenga una persona ocupando estos bienes, jamás obtendrá por prescripción adquisitiva que se lo declare dueño” (fl. 112 índice 2 SAMAI - archivo 2); además, en el dictamen pericial rendido por un arquitecto que fue aportado por la parte actora, se afirma que se trata de una “zona potencialmente urbanizable área de actividad especial residencial de desarrollo prioritario”, es decir que el inmueble en cuestión no tenía por destino el uso público, sino por el contrario la construcción de vivienda que era precisamente la función principal del antiguo Inurbe26, por lo que el inmueble tenía un carácter de bien público fiscal. 5) En ese orden de ideas, se concluye que le asiste razón a la parte demandante en cuanto a que no era viable adecuar el medio de control jurisdiccional al de nulidad y restablecimiento del derecho, pero, por motivo de que no se puede analizar la legalidad de las Resoluciones 1012 y 1208 de 2006, por haberse expedido dentro un juicio de policía. 3.

Caducidad del medio de control jurisdiccional de reparación directa 1) El literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA dispone que la demanda de reparación directa se debe presentar en el término de dos (2) años contados a partir 26 De conformidad con las funciones establecidas en el artículo 6 del Decreto 1034 de 1992. 12 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o, cuando se tuvo o debió tener conocimiento de este, so pena de que opere la caducidad, en los siguientes términos: “Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…). 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…). i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. (…)”. 2) En este asunto, la parte actora pretende que se condene a las entidades demandadas por “los daños y perjuicios materiales y morales, irrogados a la señorita Flor Mariela Zambrano Lombana, padres y hermanos, con ocasión del despojo violento del predio de la denominado “La Dolores”, que fue ordenado por el alcalde Tumaco en favor del INURBE. 3) En esa perspectiva, el término de caducidad se debe contar a partir del día siguiente a la fecha del desalojo que sufrió la señora Flor Mariela Zambrano Lombana y su grupo familiar, por cuanto, a partir de ese momento ocurrió el daño alegado y, además, porque, por tratarse de una restitución material de un inmueble que poseía, tuvo o, al menos debió tener conocimiento de ese hecho, en especial, cuando participó en el juicio de policía y conoció las decisiones que adoptó el alcalde Tumaco, tanto es así que incluso interpuso oportunamente recurso de reposición contra la resolución principal que ordenó la restitución y el desalojo del predio. 4) La parte actora sostuvo que el daño se concretó y reveló solo desde 11 de abril de 2014, cuando el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco profirió sentencia en el proceso ordinario de reivindicación y determinó en esa providencia que el predio es de propiedad de Flor Mariela Zambrano Lombana, momento a partir del cual se debe contabilizar el término de caducidad. 5) Sobre el particular, se considera que el daño se concretó con el despojo material del inmueble porque precisamente los perjuicios que se reclaman son el producto de que la señora Flor Mariela Zambrano Lombana perdió la posesión del inmueble y no 13 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa pudo seguir disfrutándolo ni explotándolo, por consiguiente, es a partir de ese momento que se debe computar el término de caducidad.

Respecto de la sentencia dictada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tumaco en el proceso reivindicatorio 2007-00039, se estima que no tiene efectos respecto de la causación del daño, toda vez que este se había concretado con anterioridad con el desalojo, incluso, esa decisión de juez civil no causó ninguna situación desfavorable para los demandantes, luego no se puede tener en cuenta como punto de partida para contar la caducidad; también se destaca que la parte actora tuvo conocimiento de la orden de restitución del predio y del desalojo que se efectuó, de manera que a partir de ese momento tuvo posibilidad plena de interponer la demanda de reparación directa si consideraba que era la legítima propietaria y que las entidades le estaban causando un daño antijurídico. 6) En ese contexto, se advierte que las partes no mencionaron en qué fecha se realizó efectivamente el desalojo, así como tampoco hay pruebas sobre ese preciso aspecto, sin embargo, está probado que la parte actora presentó una demanda ordinaria reivindicatoria en el año 2007 con la finalidad de obtener precisamente la restitución del inmueble que ya le habían despojado (fl. 76 – índice 2 SAMAI – archivo 2), por lo tanto, se considera que, en el mejor de los casos, para ese año ya se había ejecutado la orden de desalojo.

Teniendo en cuenta que la parte actora i) presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 3 de julio de 2014 (fl. 49 – índice 2 SAMAI – archivo 2), la cual se declaró fallida el 3 de septiembre de 2014 y, ii) radicó la demanda de reparación directa el 13 de octubre de 2015 (fl. 2 – índice 2 SAMAI – archivo 3), se concluye que, en el mejor de los casos, transcurrieron más de seis (6) años desde la ocurrencia del daño, motivo por el que se concluye que operó la caducidad del medio de control de reparación directa que es de dos (2) años. 4.

Conclusiones La Sala confirmará el auto de 22 de julio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través del cual se rechazó la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, esto es, por caducidad del medio de control jurisdiccional de reparación directa. 14 Expediente: 52001-23-33-000-2015-00250-01 (69.728) Demandante: Flor Mariela Zambrano Lombana y otros Reparación directa Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, R E S U E L V E: 1°) Confírmase el auto de 22 de julio de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través del cual se rechazó la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Ejecutoriado este auto, por Secretaría envíese el expediente al Tribunal Administrativo de Nariño, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección (Aclara voto) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Salva voto) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.

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