Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 3 CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causal: Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación (Numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011).

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Tercera Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por William Esteban Gómez Molina contra la sentencia del 3 de marzo de 2023, dictada por la Subsección A, de la Sección Tercera del Consejo de Estado1.

ANTECEDENTES Del proceso ordinario El 11 de octubre de 2021, el señor William Esteban Gómez Molina instauró demanda de nulidad simple contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Transporte, para cuestionar múltiples disposiciones2 del Decreto 1073 de 2015, por el cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía. El señor Gómez Molina argumentó que el Decreto acusado incurrió en falta de competencia por dos cargos: (i) por derogación de la Constitución de 1886 y (ii) por exceso de la potestad reglamentaria y luego formuló reparos concretos respecto de cada uno de los artículos impugnados.

En relación con el primer cargo, consideró que el artículo 380 de la Constitución Política de 1991 derogó la Carta de 1886 y todas las normas que se dictaron en virtud de esta última, por lo que los artículos demandados se fundaron en fuentes ilegales. Alegó que se incurrió en “nulidad por derogación”, pues las disposiciones cuestionadas se fundamentaron en la Constitución de 1886, que fue derogada por la Constitución de 1991. 1 Expediente 11001-03-26-000-2021-00207-00 (67621) 2 Parágrafo 2° (parcial) del artículo 2.2.1.1.1.9., el artículo 2.2.1.1.2.2.1.1.

(parcial), el parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.41., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.65. y el literal g (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.3.68., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.71., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.73. (parcial), el parágrafo 3 (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.3.96., el parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.99., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.108., el literal b del artículo 2.2.1.1.2.2.4.13., los numerales 4 y 5 del artículo 2.2.1.1.2.2.6.6., el parágrafo (parcial) y el artículo 2.2.1.1.2.2.6.11.

(parcial), el numeral 4° (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.6.13., el artículo 2.2.1.1.2.2.6.15. (parcial), el artículo 2.2.1.2.1.3. y el artículo 2.2.1.2.1.5., el parágrafo 2° del artículo 2.2.1.2.2.21., los artículos 2.2.1.2.4.9. a 2.2.1.2.4.12., el artículo 2.2.1.2.4.13., el artículo 2.2.2.6.1.1.2.1., y 2.2.2.6.1.1.5.1., y 2.2.2.6.1.1.6.1. a 2.2.2.6.1.1.6.4., el parágrafo 5° del artículo 2.2.3.2.6.1.4., el literal f del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y el literal a del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4., el numeral 4° del artículo 2.2.3.5.2.2.6.5., el artículo 2.2.3.7.2.6., el artículo 2.2.3.7.3.3.

(parcial). Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al segundo cargo, indicó que las normas impugnadas vulneraron el debido proceso, la reserva de ley y la tipicidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa, puesto que el Gobierno Nacional no estaba habilitado para crear procedimientos sancionatorios en un reglamento.

En concreto, adujo que se reglamentaron asuntos del derecho administrativo sancionatorio sin que el legislador hubiere previsto sus elementos esenciales. El 3 de marzo de 2023, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de única instancia, en la que declaró la nulidad de los artículos 2.2.3.5.2.2.1.1.

(literal f) y 2.2.3.5.2.2.1.4. (literal a) del Decreto 1073 de 2015 y denegó las demás pretensiones de la demanda. La sentencia se dividió en dos partes: (i) el análisis de los cargos que el actor denominó “causales de incompetencia”, relacionados con el desbordamiento de la potestad reglamentaria; y (ii) el estudio de cada norma impugnada.

En cuanto a la primera parte, la Corporación estudió los cargos en el mismo orden en que fueron planteados por la parte actora, esto es, (i) por derogación de la Constitución de 1886 y (ii) por exceder la potestad reglamentaria. Sobre la falta de competencia para expedir decretos reglamentarios con fundamento en normas prexistentes a la Constitución de 1991, explicó que, si bien a partir de la promulgación de la nueva Carta Política se derogó la Constitución de 1886, ello no cobijó las normas anteriores de carácter legal y/o reglamentario que fueron fundamento de algunos de los artículos demandados, por lo que el tránsito constitucional no implicó la derogación de toda la normativa expedida en vigencia de la Constitución de 1886.

Adicionalmente, manifestó que el actor no señaló si la norma demandada desarrolló directamente algún acto reformatorio de la Constitución Política de 1886, de forma tal que integrara una unidad normativa, por lo que se desestimó el cargo al carecer de fundamento legal. Frente a la falta de competencia para reglamentar elementos del derecho administrativo sancionatorio, explicó que pese a que se ha admitido la posibilidad que por razones de especialidad y flexibilidad en el tratamiento del principio de tipicidad, le sea asignada a la Rama Ejecutiva la descripción detallada de las conductas sancionables a través de reglamento, los elementos esenciales deben ser fijados previamente por el legislador, al menos de forma general y con un contenido mínimo de intensidad normativa.

Que, ello implica describir en la ley los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, así como determinar el tipo y las sanciones, en tanto, por medio de reglamento se permite completar o concretar el concepto jurídico indeterminado. Para el caso concreto, explicó que se trata de sanciones relacionadas con el servicio público de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo (CLDP) y, que, por su carácter técnico, es ajustado a la Constitución que sea la ley la que establezca los lineamientos generales y que sea el presidente quien reglamente la aplicación de la norma.

Se refirió al marco normativo del servicio público de distribución de CLDP, el cual está contenido principalmente en el Decreto Ley 1056 de 1953 -Código de Petróleos- y sus reformas, que, si bien fue expedido en vigencia de la Constitución de 1886, conservó su vigencia luego de la Carta de 1991. Sostuvo que el referido decreto “estableció normas con fuerza de ley en las que se reguló el ciclo del petróleo, así como las sanciones a imponer en ese sector.

Tales disposiciones Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron previstas en ejercicio de la habilitación del Congreso de la República al presidente para que dictara un código sobre la materia3, así como en virtud de la potestad reglamentaria, lo que justifica que su primera parte se dictara con fuerza material de ley, mientras que la segunda como un reglamento”4.

Que las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989 establecieron como objeto de sanción la transgresión de las normas o las órdenes del Ministerio de Minas y Energía sobre el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP, al igual que una serie de temáticas que influyen en la mejor prestación de dicho servicio, cuyo desarrollo se otorgó expresamente al Gobierno Nacional.

Por ende, las leyes “sí regularon dicho elemento con el nivel de intensidad mínimo que posibilita el régimen de las sanciones administrativas vinculadas a conductas que se desenvuelven en un ámbito técnico, como sucede con el servicio público de distribución de CLDP”5. Concluyó que es admisible que distintas autoridades y organismos administrativos de la Rama Ejecutiva, cuyas competencias conciernen con el servicio público en cuestión, sean las que estén en mejores condiciones de clasificar y reglamentar en detalle lo pertinente a la distribución de CLDP, teniendo en cuenta que se trata de una actividad calificada como peligrosa y que, de ser desviada hacia fines ilícitos o ilegales, representaría una grave amenaza para la seguridad ciudadana.

Que la configuración de los elementos esenciales no puede restringirse a una única disposición contenida en las leyes que versan sobre la materia, de modo que es posible que dichos aspectos se completen a partir de la interpretación sistemática de otras normas. Que, lo contrario conduciría a obligar al legislador a establecer, en un mismo artículo, todos los elementos generales y básicos que le permitan a las autoridades y órganos administrativos desarrollar en el plano reglamentario el conjunto de conductas objeto de sanción. En consecuencia, esta Corporación concluyó que para efectos de establecer si la reglamentación acusada excedía o no la potestad otorgada, se requería determinar respecto de cada disposición demandada si se desarrollaba o no el concepto jurídico indeterminado, para lo cual era necesario constatar si las conductas previstas en ella tenían o no una conexión temática con las condiciones que el legislador estimó que afectaban la prestación o el funcionamiento del servicio público de distribución de CLDP.

Lo anterior, llevó a que se realizara un análisis de cada una de las normas reglamentarias que fueron demandadas, a efectos de establecer si el legislador contempló o no los elementos esenciales que debe disponer en materia sancionatoria. La mayoría de los cargos concretos frente a cada disposición normativa se denegaron, salvo los artículos 2.2.3.5.2.2.1.1.

(literal f) y 2.2.3.5.2.2.1.4. (literal a), que compilaron los literales f) y a) de los artículos 2 y 5 del Decreto 1873 de 1996, y reglamentaron la Ley 51 de 1986. En cuando a los cargos denegados, de manera general se explicó que: (i) existe un marco normativo legal en materia de distribución de CLDP en el que se regulan los elementos generales y estructurales del régimen sancionatorio y que le sirve de fundamento al Decreto Único Reglamentario, (ii) no fueron debidamente sustentados y (iii) no se formuló ningún cargo específico de ilegalidad. 3 Cita original: “Ley 18 de 1952.

Artículo 23. Facultase al Gobierno para que elabore una codificación de las disposiciones legales y reglamentarias sobre petróleos e introduzca a la actual legislación las reformas que demande tal codificación. La nueva numeración comenzara por la unidad, y los capítulos se ordenarán con sujeción a la distribución de materias”. 4 Pág. 14. 5 Pág. 16.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente los que se declararon nulos, señaló que cuando las disposiciones demandadas se refieren a “las sanciones por las infracciones que se cometan contra las disposiciones de ética profesional”, se hace referencia a la potestad del artículo 22 de la Ley 51 de 1986, que le fue otorgada al presidente de la República para dictar un código de ética.

Sin embargo, mediante sentencia C-012 de 2000, la Corte Constitucional declaró inexequible la mencionada potestad. En consecuencia, sostuvo que, cuando se expidieron los literales f) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y a) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4. del Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015, estos carecían de fundamento legal, “pues supeditaron el ejercicio de la potestad sancionatoria sobre la materia a unas normas que no podía expedir el presidente -Código de Ética-”6.

Argumentos del recurso extraordinario de revisión El señor William Esteban Gómez Molina interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia mencionada con fundamento en la causal de revisión contemplada en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Concretamente, como sustento de la causal, adujo dos argumentos: (i) desconocimiento del precedente y (ii) incongruencia. En relación con el primer cargo, sostuvo que la sentencia reprochada se apartó injustificadamente del auto de 24 de enero de 2023, proferido por la Consejera de Estado María Adriana Marín, en un proceso de nulidad simple contra varios actos administrativos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, con radicado 11001-03-26-000- 2021-00160-00 (67321), en el que se vinculó al Presidente de la República, al Ministerio de Trabajo y al Ministerio de Salud y Protección Social como parte pasiva.

Por tanto, manifestó que existía la obligación de vincular al Presidente de la República en todos aquellos procesos en los que se discutiera la legalidad de actos administrativos que hubiera suscrito, tal y como ocurrió con el Decreto 1073 de 2015 y los demás decretos allí compilados, que fueron el objeto de análisis de la sentencia que se recurre en revisión. En cuanto al segundo cargo, explicó que la sentencia cuestionada es incongruente porque dentro de los argumentos aducidos para resolver el litigio, “no ofrece ninguno que desvirtúe el cargo de derogación por consecuencia de las normas infra constitucionales creadas a la luz de la Constitución de 1886 y sus reformas (…)”.

Sostuvo que la Sala evitó pronunciarse frente a la demanda, las contestaciones y los alegatos de conclusión, por lo que la decisión no está en consonancia con los hechos y las pretensiones de la demanda. Que, en todo caso, si fueron valorados, no se proporcionó evidencia de ello, por lo que se incurrió en “una falacia de omisión de valoración”; y de haberse valorado de manera completa y adecuada, se habría adoptado una decisión diferente, pues quedó demostrado la configuración del cargo de “nulidad por derogación” de la Constitución de 1886.

Trámite procesal El 09 de febrero de 2024, se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó notificar a quienes integraron la parte demandada en el proceso ordinario, esto es, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía, al Ministerio de 6 Pág. 50. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comercio, Industria y Turismo y al Ministerio de Transporte, así como al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7.

El 04 de junio de 2024, se resolvió tener como pruebas los documentos aportados con la demanda y se ordenó a la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado que remitiera digitalizado el expediente de nulidad simple8. El proceso fue remitido de manera digital9. Intervenciones Luego de hacer un recuento de los aspectos generales del recurso extraordinario de revisión y de los argumentos propuestos, el Ministerio de Transporte10 solicitó que no se acojan las pretensiones, puesto que no tienen fundamento legal ni fáctico.

Adujo que el recurrente lo que busca es una segunda instancia, en la cual el Consejo de Estado se pronuncie nuevamente sobre las pretensiones. Frente a la vinculación del Presidente de la República, explicó que el recurrente tuvo la oportunidad de controvertir el auto respectivo con la interposición de un recurso de reposición. En cuanto al desconocimiento del precedente, manifestó que la autoridad judicial acogió el criterio de especialidad sobre la entidad que conoce la materia.

Y, por último, manifestó que el hecho de no haber transcrito en la sentencia los argumentos planteados por las partes no significa que se hubieran omitido en la decisión. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo11 pidió que se declare infundado el recurso porque no se reúne ninguno de los elementos señalados en la jurisprudencia de esta Corporación para que se configure la causal invocada.

Que, el recurso de revisión no es una tercera instancia y la causal no puede tener interpretaciones analógicas subjetivas, que la conviertan en una puerta de argumentación para debatir el caso nuevamente. En relación con la carencia de motivación de la sentencia, sostuvo que se encuentra debidamente motivada y que no le es permitido al recurrente determinar la forma en que el juez debe emitir su pronunciamiento, dado que la autoridad judicial es libre en la apreciación probatoria.

Que, se deben demostrar las razones de hecho y de derecho sobre la causal, pero no hubo argumentación sobre este punto. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio Público guardaron silencio, a pesar de que fueron notificados en debida forma.

CONSIDERACIONES Competencia y oportunidad del recurso De conformidad con el inciso 112 del artículo 249 del CPACA, la Sala Tercera Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por el 7 SAMAI CE, índice 04. 8 SAMAI CE, índice 18. 9 SAMAI CE, índice 23. 10 SAMAI CE, índice 13. 11 SAMAI CE, índice 14. 12 “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señor William Esteban Gómez Molina contra la sentencia del 3 de marzo de 2023, dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

La sentencia recurrida se notificó por estado del 31 de marzo de 2023 y el término de ejecutoria corrió entre el 10 y el 12 de abril del mismo año13. El señor William Esteban Gómez presentó el recurso extraordinario de revisión el 25 de enero de 2024, esto es, dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme lo exige el inciso 1 del artículo 251 del CPACA.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la providencia del 3 de marzo de 2023, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrió en la causal de nulidad originada en la sentencia conforme con el artículo 250-5 del CPACA. Para resolver dicho interrogante, la Sala se referirá a (i) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y el alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia; y (ii) al caso concreto, esto es, si el fallo acusado incurrió en nulidad por desconocimiento del precedente e incongruencia. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión14 y el alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia15 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada.

Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas. Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario.

Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material. Entonces el ámbito de revisión está restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que se deduce de su texto.

Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso. Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial.

No es un recurso que proceda por violación de la ley. Ahora, respecto a la causal denominada nulidad originada en la sentencia, la Sala plena del 13 Se debe tener en cuenta que la vacancia judicial transcurrió del 3 al 7 de abril de 2023. 14 Ver, entre muchas otras, la providencia del expediente 11001-0315-000-2013-01998-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 15 Ver la sentencia del 4 de diciembre de 2018, expediente 11001-0315-000-2018-00888-00, M.P. Julio Roberto Piza.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado16 ha entendido que los hechos que la configuran son los que constituyen las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 133 del CGP17.

También ha aceptado la Corporación18, que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocerían el artículo 29 de la Constitución19, tales como (i) la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso;

(ii) la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; (iii) la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación; (iv) la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, entre otras. Se tratan de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. En cuanto al principio de congruencia, el artículo 187 del CPACA señala que la sentencia tiene que ser motivada.

En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen. Por su parte, el artículo 281 del CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA20, sobre la congruencia de la sentencia establece que esta deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades previstas en la norma procesal y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

También señala que no podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta, y que si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. De las referidas normas proviene el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos significados: como armonía entre la parte motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna) y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y su contestación (congruencia externa).

Es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en la providencia, esta debe ser de tal magnitud que afecte su validez21. Caso concreto El recurrente alega que el fallo del 3 de marzo de 2023, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se encuentra viciado de nulidad por incurrir en: (i) desconocimiento del precedente, debido a que no se tuvo en cuenta el auto del 24 de enero de 2023 proferido por la Consejera de Estado María Adriana Marín, en el proceso de nulidad 16 Ver, entre otras, las siguientes providencias: del 20 de abril de 2004, expediente número: 11001-03-15-000-1996- 0132- 01; del 18 de octubre de 2005, expediente número 11001-03-15-000-2000-00239-00, del 7 de febrero de 2006, expediente número 11001-03-15-000-1997-00150-00; del 2 de marzo de 2010, expediente número 185; del 9 de marzo de 2010, expediente número 1100103150002002-1024-01, y del 31 de mayo de 2011, expediente número 1100103150002008- 00294-00. 17 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. 18 Sentencia de 8 de mayo de 2018, expediente con número de radicado 11001-03-15-000-1998-00153- 01(REV). 19 Sobre el particular esta Corporación precisó en su momento que “…las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29…”.

Consejo de Estado. Sala Especial núm. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. CP. Olga Mélida Valle de la Hoz. 20 Establece que en los aspectos no contemplados en el CPACA se seguirá el Código de Procedimiento Civil (hoy CGP) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 21 Sentencia del 29 de febrero de 2024 (exp. 27105, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto). Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co simple con radicado 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67321), en el que se vinculó al Presidente de la República a la parte pasiva, porque también suscribió el acto acusado; y (ii) vulneración del principio de congruencia, debido a que no valoraron los argumentos sobre la “derogación por consecuencia” presentados en la demanda ni en los demás memoriales allegados al proceso. 1.

En cuanto al primer argumento, la Sala Especial advierte22 que el desconocimiento del precedente no es una causal prevista en el recurso extraordinario de revisión para obtener la invalidez de la sentencia, porque no constituye un vicio de nulidad cuando se alega la violación del debido proceso. Al respecto, esta Corporación ha señalado reiteradamente23 que el desconocimiento del precedente no constituye una causal de revisión, porque este recurso no le permite al juzgador analizar los argumentos de las instancias, y al respecto se ha sostenido que: “(…) el defecto que se predica de la sentencia objeto de revisión violación del derecho a la igualdad por el desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, no corresponde a alguno de los presupuestos que podrían viciarla de nulidad.

Lo cierto es que la violación al precedente alegada, aun si fuera cierta, no constituye vicio formal de la sentencia, ni violación del debido proceso, ni, mucho menos, alguna de las causales taxativas previstas por el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o 133 del Código General del Proceso, por lo que no es competencia del juez revisor analizar, por esta vía judicial, los argumentos expuestos (…)24.

El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto. Debe advertirse que cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial –esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 256 a 268 del CPACA.

De no proceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, tendría cabida la acción de tutela contra providencia judicial para garantizar la aplicación de una sentencia de unificación o de un precedente judicial, en los términos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, con el fin de proteger el derecho fundamental de igualdad.

Téngase en cuenta que la misma Corte ha aceptado el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales impugnadas por el desconocimiento del precedente y, por ende, por la violación del derecho a la igualdad, al considerar que el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso25”. 22 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 13, sentencia del 7 de abril de 2015, Exp. 11001-03-15-000-2013- 02724-00, CP.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez; Sala Especial de Decisión No. 14, sentencia del 7 de noviembre de 2019, Exp. 11001-03-15-000-2018-03604-00, CP. Alberto Montaña Plata; Sala Especial de Decisión No. 2, sentencia del 4 de agosto de 2020, Exp. 11001-03-15-000-2016-03553-00, CP. César Palomino Cortés; Sala Especial de Decisión No. 3, sentencia del 1 de septiembre de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2020-04246-00, CP.

Wilson Ramos Girón. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Exp. 2013-02724-00(REV). Reiterada en las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2022, CP.

Marta Nubia Velásquez Rico, Exp. 2021-00204-00 (REV); Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 4 de agosto de 2020, CP. César Palomino Cortés, Exp. 2016-0355300(REV); y Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 7 de noviembre de 2019, CP. Alberto Montaña Plata, Exp. 2018-03604-00(REV). También se puede consultar el fallo proferido el 7 de octubre de 2014, por la Sala Quince Especial de Decisión, CP.

Luis Rafael Vergara Quintero, Exp. 2009-00445-00(REV). 24 Cita original: [Cita original del texto] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de julio de 2012, C.P: Mauricio Torres Cuervo, exp: 2007-00173-01(REV). 25 Cita original: Corte Constitucional, sentencias T-100 de 2010, T-918 de 2010 y T-830 de 2012, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por ende, la Sala se releva de examinar este argumento, por ser un aspecto ajeno al objeto y finalidad del mecanismo extraordinario de revisión, pues el fundamento no encaja en ninguno de los supuestos por los cuales se configura la causal de revisión invocada, por cuanto no significa un vicio formal de la sentencia, no constituye alguna de las nulidades señaladas taxativamente en la ley procesal civil ni en las señaladas por esta Corporación. Además, a través de este mecanismo excepcional no es posible hacer un estudio de las decisiones judiciales que versaron sobre hechos similares a los discutidos en el litigio primigenio, pues, se reitera, ello no corresponde a la finalidad del recurso extraordinario de revisión. 2.

Frente al segundo argumento, esto es, la vulneración del principio de congruencia, la parte actora alegó que la sentencia no desvirtuó el cargo de “derogación por consecuencia”, en virtud del cual las normas legales y reglamentarias demandadas son nulas por fundarse en la Carta Política de 1886. Adicionalmente, adujo que no hubo un pronunciamiento ni valoración de la demanda, las contestaciones, ni los alegatos de conclusión, por lo que la decisión no está en consonancia con los hechos y pretensiones de la demanda y que, de haberse valorado, se habría adoptado una decisión diferente.

La Sala al revisar el expediente ordinario, encontró lo siguiente: En la demanda de nulidad simple, el señor William Esteban Gómez Molina formuló, entre otros, el cargo de nulidad por derogación de la Constitución de 1886 con todas sus reformas, según el cual todas las normas que tienen origen en ese ordenamiento jurídico también fueron derogadas.

Explicó que “la naturaleza normativa del orden constitucional es la clave de la sujeción del orden jurídico restante a sus disposiciones, en virtud del carácter vinculante que tienen sus reglas. Tal condición normativa y prevalente de las normas constitucionales, la sitúan en el orden jurídico como fuente primera del sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas infra-constitucionales cuyas formas y procedimientos de producción se hallan regulados en la propia Constitución”26.

Adicionalmente, la Sala Especial evidenció que, en el segundo cargo de la demanda de nulidad simple sobre la violación de los principios al debido proceso, legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones en materia administrativa, el recurrente enlistó las causales de incompetencia para facilitar el juicio de nulidad, entre las cuales incluyó la derogación y a pie de página sostuvo que “se presenta en dos vías, la primera recae sobre las normas preexistentes a la Constitución Política de Colombia de 1991 que fueron compiladas, y, la segunda recae sobre las normas preexistentes a la Constitución Política de Colombia de 1991 que sirvieron de fundamento a las normas compiladas”27.

En cuanto a la sentencia objeto de revisión, la Sala advierte que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado presentó dentro de los antecedentes un resumen de la demanda y de la solicitud de medida cautelar, resumió los argumentos del Ministerio de Minas y Energía, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio de Transporte y sintetizó los fundamentos de la providencia que resolvió las medidas cautelares.

En relación con las consideraciones, la sentencia recurrida inició por precisar que se pronunciaría primero frente a la falta de competencia (i) por derogación de la Constitución de 1886 y (ii) por exceso de la potestad reglamentaria y, luego, de forma específica, frente a cada artículo cuestionado. 26 Pág. 24. 27 Pág. 29. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al primer cargo, sobre la expedición de normas reglamentarias fundadas en normas derogadas y anteriores a la Constitución de 1991, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado sostuvo: La Constitución Política de 1991 dispuso que, a partir de su promulgación, la Carta Política de 1886 quedaría derogada, lo que, si bien implicó que perdiera efectos, no cobijó a las normas anteriores de carácter legal y/o reglamentario, frente a las cuales el constituyente no adoptó, al menos expresamente, determinación alguna.

Dicha derogatoria materializó un cambio constitucional, sin que ello hubiere significado la eliminación del ordenamiento jurídico preexistente a la Constitución de 1991. La vigencia general de las normas anteriores a la Carta Política de 1991 ha sido ratificada por la Corte Constitucional, la que, en ejercicio de sus competencias en el marco del control de constitucionalidad, ha revisado un sinnúmero de normas previas a aquella, arguyendo que el tránsito constitucional no implicó la derogación de toda la normativa expedida en vigencia de la Constitución de 188628.

(…) En sentido concordante se ha pronunciado el Consejo de Estado, al precisar que el tránsito constitucional no conllevó la derogatoria de todas las normas expedidas mientras estuvo en vigor la Constitución abolida, por lo que aquellas conservaron su vigencia29. Sin perjuicio de lo anterior, la Sección Quinta30 de esta Corporación ha admitido la derogatoria de normas preexistentes a la Constitución de 1991 cuando tienen un sólido sustento en Actos Legislativos reformatorios de la Constitución de 1886, al considerar que forman una unidad normativa que, al haber ocurrido su derogación expresa, produce como efecto necesario la desaparición de las normas que lo desarrollan y reglamentan.

No obstante, aún si se aplicara la tesis precedente, en el sub lite el actor no señaló si las normas con fuerza de ley que considera derogadas por la Constitución Política de 1991 y que fueron reglamentadas por los segmentos demandados, desarrollaban directamente o tenían un sustento sólido en algún acto reformatorio de la Constitución de 1886, de forma que integraran una unidad normativa.

En conclusión, el presente cargo carece de fundamento, pues las normas legales y reglamentarias preexistentes a la Constitución de 1991, que fundamentaron algunos de los artículos demandados, no fueron derogadas con su promulgación, razón suficiente para desestimar dicho cargo en cuanto a las siguientes disposiciones del Decreto 1073 de 2015: parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.41., artículo 2.2.1.1.2.2.3.108, artículo 2.2.1.1.2.2.4.13., artículos 2.2.1.2.1.3. y 2.2.1.2.1.5.

(parcial), artículo 2.2.1.2.4.13., parágrafo 5 del artículo 2.2.3.2.6.1.4., numeral 4 del artículo 2.2.3.5.2.2.6.5., artículo 2.2.3.7.2.6. y aparte del artículo 2.2.3.7.3.3. En relación con los artículos 2.2.1.1.2.2.1.1., 2.2.1.1.2.2.3.65., 2.2.1.1.2.2.3.68. literal g) (parcial), 2.2.1.1.2.2.3.71., 2.2.1.1.2.2.6.6., 2.2.1.2.4.9, 2.2.1.2.4.10., 2.2.1.2.4.11. y 2.2.1.2.4.12. del Decreto 1073 de 2015, la Sala también desestimará el primer cargo por las razones expuestas; empero, se mantendrá su estudio de legalidad en cuanto a que se reglamentaron asuntos del derecho sancionatorio administrativo sin que el legislador hubiera previsto sus elementos esenciales, dado que respecto de aquellos tal reproche también fue formulado por el actor.

(Subrayado del texto original) Luego, frente al segundo cargo, sobre la falta de competencia del Gobierno Nacional para crear procedimientos sancionatorios en un reglamento, analizó el ejercicio de la potestad reglamentaria en el marco del derecho administrativo sancionatorio, a la luz de los principios de legalidad, tipicidad y reserva legal.

También estudió las generalidades del Código de Petróleos -Decreto Ley 1056 de 1953-, y las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989 en materia de distribución de petróleo y sus derivados. De los apartes anteriormente transcritos, la Sala advierte que, contrario a lo afirmado por el recurrente, la sentencia cuestionada no vulneró el principio de congruencia, pues se 28 Corte Constitucional.

Sentencias: i) C-014 del 21 de enero de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón y ii) C-155 del 10 de marzo de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 29 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de junio de 2004. Radicado 11001-03-24-000-2001-00192-01. CP. Camilo Arciniegas Andrade y Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del del 5 de mayo de 2022.

Radicado 25000- 23-25-000-2010-00909-02 (5194-2019). C.P. Sandra Lizeth Ibarra Vélez. 30 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 27 de junio de 2019. Expediente 76001-23-33-000-2018-00589-02. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co analizaron los cargos propuestos por el demandante, los reparos planteados en las contestaciones y se resolvieron de acuerdo con las normas y la jurisprudencia aplicables al caso concreto.

A juicio de la Sala, el hecho de que no se hubiera hecho una referencia expresa a los alegatos de conclusión en la sentencia reprochada, no significa que se hubiera omitido su valoración. En efecto, hubo pronunciamiento sobre la causal de falta de competencia por derogación de la Constitución Política de 1886 y de todas las normas que se dictaron en virtud de aquella y, se concluyó que el tránsito constitucional no implicó la derogación de toda la normativa expedida con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991.

Por ende, hubo congruencia entre lo discutido por las partes y lo decidido, con lo cual se descarta la aducida vulneración del principio de congruencia. Así las cosas, los reparos de la parte recurrente no tienen que ver con la nulidad originada en la sentencia, en los términos en que quedó explicado, sino que, en realidad, se discuten los fundamentos jurídicos del fallo y con ello pretende convertir el recurso en una instancia adicional del proceso ordinario, lo cual es improcedente en sede de revisión Se resalta que, en sede del recurso extraordinario, resulta improcedente examinar el acierto de la decisión del juez ordinario, pues las conclusiones a las que arribó están amparadas por los principios de autonomía e independencia judicial.

Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala Tercera Especial de Decisión establece como contenido interpretativo de la presente sentencia que el recurso extraordinario de revisión es excepcional, pues procede por causales restringidas y no se puede utilizar para reabrir el análisis jurídico y probatorio resuelto en el proceso ordinario.

Con arreglo a esa pauta, la Sala no encontró que se hubiere configurado la causal de nulidad originada en la sentencia, que lleve a invalidar la providencia del 3 de marzo de 2023 dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, razón por la cual se declarará infundado el recurso interpuesto. Costas Según el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, se condenará en costas a la parte recurrente, debido a que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión que formuló. Así mismo, conforme los artículos 188 y 306 de la misma norma, para la liquidación y ejecución de las costas se debe remitir al Código General del Proceso (CGP)31.

El artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con el artículo 365-8 del mismo código, “Solo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En cuanto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, la Sala observa que no procede su imposición porque no aparece demostrado en el expediente que se hubiera incurrido en pagos por esos conceptos.

Por el contrario, en relación con las agencias en derecho, la Sala encuentra que tanto el Ministerio de Transporte como el Ministerio de 31 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00406-00 Recurrente: William Esteban Gómez Molina 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comercio, Industria y Turismo designaron apoderados para que ejercieran su defensa en el proceso, y que en efecto presentaron escrito de oposición. En consecuencia, siguiendo lo establecido en el artículo 366-4 del CGP, para la fijación de agencias en derecho se atenderá lo establecido en el Acuerdo n.º PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, según el cual la tarifa de agencias en derecho, tratándose del recurso extraordinario de revisión, se tasan entre uno (1) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En ese orden, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual vigente a favor de cada uno de los demandados que intervinieron en este proceso, esto es, a favor del Ministerio de Transporte y del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor William Esteban Gómez Molina contra la sentencia del 3 de marzo de 2023, dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas. 2. Condenar al señor William Esteban Gómez Molina al pago de costas por concepto de agencias en derecho a favor del Ministerio de Transporte y del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, para cada uno, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclara voto (Firmado electrónicamente) LUIS EDUARDO MESA NIEVES