Radicado: 50001-23-33-000-2015-00229-01 (1212-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 50001-23-33-000-2015-00229-01 (1212-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP Demandado: Juval Antonio Vásquez Simbaqueva Vinculada: Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES Temas: Resuelve apelación de auto que negó medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO 1.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante, contra la decisión del 19 de marzo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, previos los siguientes: I.

ANTECEDENTES 2. La demandante UGPP por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en la cual solicitó la nulidad de las Resoluciones 7153 del 2 de abril de 2003, 19364 del 7 de julio de 2005, 53150 del 9 de octubre de 2008 y la PAP41364. Y a título de restablecimiento del derecho pidió condenar al demandado a reintegrarle todas las sumas pagadas por pensión de vejez y reliquidaciones desde el 2 de abril de 2003, debidamente indexadas y junto con los intereses. 3.

Señaló que al demandado le fue reconocida una pensión de vejez a través de la Resolución 7153 del 2 de abril de 2003, a partir del 1 de agosto de 2002. La pensión le fue reliquidada mediante resoluciones 19364 de julio de 2005, 53150 de octubre de 2008, PAP41364 de febrero de 2011 y UGM13090 de octubre de 2011. Sin embargo, para mayo de 2010 el demandado se encontraba afiliado al ISS por lo que era esta la Entidad competente para reconocerle la pensión al demandado. 4.

Solicitó medida cautelar consistente en la suspensión provisional de las resoluciones 7153 del 2 de abril de 2003, 19364 de julio de 2005, 53150 de octubre de 2008 y PAP41364 de 28 de febrero de 2011, por medio de las cuales se reconoció una pensión de vejez y se reliquidó, por no ser la demandante la Entidad Radicado: 50001-23-33-000-2015-00229-01 (1212-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competente para haber realizado el reconocimiento pensional ya que el demandado se encontraba válidamente afiliado al ISS presentándose una multivinculación, situación contraria a derecho, por cuanto fue expedido en contra de la normativa que rige la materia.

Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 5. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto del 21 de marzo de 2018, admitió la demanda y ordenó su notificación. 6. Mediante auto del 19 de marzo de 2025, el Tribunal negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante. 7. El a quo argumentó que, no se cumplió con la carga argumentativa exigida por los artículos 229 y 231 del CPACA.

Señaló que la UGPP se limitó a afirmar que Cajanal no era competente, sin ofrecer una sustentación razonada ni demostrar de qué manera concreta se desconocían los artículos 34 del Decreto 692 de 1994 y 52 de la Ley 100 de 1993. Además, no explicó con claridad cómo se materializó la supuesta multivinculación ni cómo esta afectó la competencia de Cajanal para el reconocimiento pensional. 8.

Adicionalmente, tampoco se acreditó la existencia del perjuicio alegado, pues la UGPP no demostró cómo la vigencia de los actos demandados afectaría concretamente al erario. En contraste, el juez resaltó que decretar la suspensión de los actos podría implicar un perjuicio irremediable para el demandado, al afectar sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social.

Recurso de apelación2 9. Argumentó la demandante en su recurso que se cumplen los presupuestos del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para decretar la suspensión provisional, al considerar que existe una evidente violación de normas superiores, la cual se desprende del análisis del acto demandado frente a disposiciones como la Ley 71 de 1988, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y el Decreto 2709 de 1994.

Sostiene que la entidad competente para reconocer y pagar la pensión no era la extinta Cajanal, sino Colpensiones, ya que el mayor tiempo de cotización del beneficiario (20 años y 5 meses) fue al Instituto de Seguros Sociales, mientras que en el sector público solo laboró por 10 años y 7 meses. En virtud del artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, la competencia pensional corresponde a la entidad que haya recibido el mayor número de cotizaciones, lo cual no se respetó en este caso. 10.

Así mismo, la apoderada expone que negar la suspensión genera un perjuicio 1 Archivo 031 del expediente digital. 2 Archivo 032 del expediente digital. Radicado: 50001-23-33-000-2015-00229-01 (1212-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irremediable, porque compromete los recursos del Sistema General de Pensiones, afecta la sostenibilidad fiscal y contraviene los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad del sistema pensional.

Añade que permitir el pago de una pensión presuntamente reconocida en contravía de la normativa vigente conlleva un riesgo de daño fiscal y vulnera varias disposiciones constitucionales, como los artículos 4, 6, 48, 121, 123, 124 y 128 de la Constitución Política. II. CONSIDERACIONES Procedencia, competencia y oportunidad 11. El auto que decreta, niega o modifica una medida cautelar es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el numeral 5° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 – modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 12.

El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 13. Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el literal h del artículo 125 del CPACA – modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 14.

De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 244 del CPACA, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se interpuso el 21 de marzo de 2025, esto es en término, dado que la notificación por estado del auto recurrido se efectuó el 20 de marzo de 2025.

Problema jurídico 15. Le corresponde a la Sala establecer conforme a los argumentos esgrimidos en la alzada, si hay lugar a revocar la decisión tomada por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados por medio de los cuales se reconoció una pensión de vejez y sus correspondientes reliquidaciones al demandado.

De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 16. De conformidad con el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá decretar, mediante providencia motivada, las medidas cautelares que considere indispensables para proteger transitoriamente el objeto del proceso y asegurar la efectividad de la sentencia. Esta facultad puede ejercerse a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se tramiten ante esta jurisdicción, ya sea antes de la notificación del auto admisorio de Radicado: 50001-23-33-000-2015-00229-01 (1212-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la demanda o en cualquier estado del proceso. 17.

La norma señala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Además, el artículo 230 de la misma ley establece que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deben guardar una relación directa y necesaria con las pretensiones formuladas en la demanda. 18.

Dentro del catálogo de medidas cautelares previstas, el juez o magistrado puede: i) ordenar el mantenimiento o restablecimiento de la situación existente antes de la conducta vulneradora o amenazante; ii) suspender procedimientos o actuaciones administrativas, incluso de carácter contractual, cuando no exista otro medio para conjurar la situación, indicando —si es posible— las condiciones para reanudarlas; iii) suspender provisionalmente los efectos de actos administrativos; iv) ordenar la adopción de decisiones administrativas o la realización o demolición de obras para evitar perjuicios o la agravación de sus efectos; y v) impartir órdenes u obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes del proceso. 19.

Por su parte, el artículo 231 establece los requisitos para decretar medidas cautelares. En el caso de la suspensión provisional de un acto administrativo, procede cuando se pretenda su nulidad por violación de disposiciones invocadas en la demanda o en escrito separado, siempre que dicha vulneración se evidencie del análisis del acto y su confrontación con normas superiores o de las pruebas allegadas con la solicitud.

Si se reclama además el restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, deberá demostrarse sumariamente la existencia de estos. 20. En cuanto a las demás medidas cautelares distintas de la suspensión provisional, su procedencia está supeditada a los siguientes requisitos: que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; que el demandante demuestre, al menos sumariamente, la titularidad del derecho invocado; que aporte documentos, argumentos y justificaciones suficientes que permitan concluir, mediante juicio de ponderación, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; y que, adicionalmente, se acredite que la negativa causaría un perjuicio irremediable, o que existen serios motivos para considerar que la eficacia de la sentencia quedaría anulada si no se otorga la medida.

Caso concreto 21. Es pertinente elucidar que para el caso que se analiza no se encuentra en discusión el derecho pensional del demandado, sino la competencia para decidir sobre la solicitud pensional entre la UGPP y COLPENSIONES. 22. Ahora bien, precisa la Sala que, Cajanal en Liquidación quedó a cargo del Radicado: 50001-23-33-000-2015-00229-01 (1212-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento de las pensiones de sus afiliados que, para la fecha en que se hiciera efectivo su traslado al ISS, tuvieran el estatus de pensionados. 23.

Sobre las reglas de competencia la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha compendiado la distribución para UGPP y COLPENSIONES así3: «5.6.1. Compete a la UGPP a. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. b. El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. 5.6.2.

Compete a Colpensiones El reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida de los casos no señalados en el acápite precedente, en su calidad de administradora general de dicho régimen en la actualidad. Aclara la Sala que las conclusiones anteriores deben entenderse sin perjuicio de las reglas particulares que en materia de competencia estén previstas en regímenes especiales, como sucede, precisamente, con las pensiones reguladas por Ley 33 de 1985 y por la Ley 71 de 1988.» 24.

Si bien esta Sala en un tema de similares contornos decidió revocar la decisión apelada para en su lugar, decretar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo que reconoció una prestación pensional, en esta oportunidad se deben ponderar los derechos en conflicto para determinar la necesidad de la medida, por cuanto se trata de derechos pensionales que no están en discusión y que tienen un amplio margen de protección constitucional. 25.

Descendiendo al caso concreto el señor Juval Antonio Vásquez nació el 3 de abril de 1942, y cuenta, en la actualidad, con 83 años. 26. A través de Resolución 7153 del 2 de abril de 2003, se concedió una pensión de vejez en su favor, de conformidad con el régimen pensional del Decreto 546 de 1971, Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes, condicionada al retiro 3 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Juan Manuel Laverde Álvarez. Decisión del 30 de octubre de 2024. Número único: 11001-03-06-000-2024-00595-00. Referencia: conflicto negativo de competencias. Radicado: 50001-23-33-000-2015-00229-01 (1212-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definitivo del servicio, prestación que fue reajustada posteriormente en varios actos administrativos siendo el último de ellos el PAP41364 de febrero de 2011. 27.

Si bien en los procesos de lesividad, la finalidad principal es la salvaguarda del orden jurídico y la protección del interés general, dichas premisas en esta etapa cautelar preliminar deben ser ponderadas para evitar afectar el derecho pensional. 28. Para la Sala, en casos como el que se analiza resulta vital proteger al pensionado sobre las posibles inconsistencias operacionales en los traslados de fondo, pues cualquier asunto administrativo anómalo deberá ser asumido transitoriamente por la entidad administradora, para impedir que el afiliado o pensionado sufra los efectos adversos de cualquier trámite de esta naturaleza.

Lo anterior, se aplica en aras de salvaguardar el mínimo vital del demandado. 29. Por lo que, en este estado temprano del proceso no está demostrado que la continuidad del pago de la mesada pensional por parte de la UGPP afecte de alguna manera dicho principio de sostenibilidad financiera, por lo que no se encuentra acreditada la existencia de un perjuicio, que conforme al artículo 231 del CPACA se debe al menos de manera sumaria, probar cuando se alega su causación. 30.

Tampoco se cumple con el requisito exigido en el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, alusivo a la necesidad de la medida cautelar. 31. Cualquier consideración adicional, implica un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal preliminar y que deberá agotarse una vez recaudado en su totalidad el acervo probatorio y en la sentencia que ponga fin a la controversia. 32.

Por lo tanto, la Sala confirmará el auto apelado, que negó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 7153 del 2 de abril de 2003, 19364 del 7 de julio de 2005, 53150 del 9 de octubre de 2008 y la PAP41364 de febrero de 2011, al no encontrarse acreditados los presupuestos contenidos en el artículo 231 del CPACA para su procedencia. 33.

No obstante, cabe recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en esta etapa procesal no implica prejuzgamiento. 34. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,

RESUELVE

Radicado: 50001-23-33-000-2015-00229-01 (1212-2025) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primero: Confirmar el auto del 19 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó la medida cautelar solicitada. Segundo: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES  Consejero de Estado  Firmado electrónicamente    JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ  Consejero de Estado  Firmado electrónicamente  JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO   Consejero de Estado   Firmado electrónicamente   CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.