27001233300020131014401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de octubre de 2023 Radicado: 27001-23-33-000-2013-10144-01(54.265) Demandante: Sociedad Terminal de Transportes de Quibdó S.A. Demandados: Municipio de Quibdó – Choco Referencia: Medio de control de reparación directa Temas: caducidad de la nulidad y restablecimiento del derecho - reparación directa – falla del servicio - contenido obligacional - carga de la prueba - falta de acreditación de la falla del servicio Síntesis del caso: La Sociedad demandante solicitó la declaratoria de responsabilidad del Estado, por el daño que presuntamente sufrió, producto del aval otorgado por el municipio de Quibdó para construir el terminal de transporte, sin tener competencia para ello.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 19 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó, que negó las pretensiones de la demanda1. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación - 1.5. Trámite relevante en segunda instancia. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 26 de abril de 2013, la sociedad Terminal de Transportes de Quibdó S.A. (en adelante la Sociedad o la demandante) presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra del municipio de Quibdó (en adelante el Municipio), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe): “PRIMERO: Declarar administrativamente responsable al municipio de Quibdó de los perjuicios materiales y morales que le fueron ocasionados a la SOCIEDAD TRANSPORTES QUIBDO S.A., por haberla autorizado (sin tener competencia para ello) a construir el terminal provisional de la ciudad de Quibdó.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, se condene al municipio de Quibdó a pagarle a mi representada por concepto de perjuicios materiales en su modalidad de daño emergente y lucro cesante la suma de DOS 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 Folios 1 a 11 del Cuaderno 1.

Radicado: 27001-23-33-000-2013-10144-01(54.265) Demandante: Sociedad Terminal de Trasporte de Quibdó S.A. Demandado: Municipio de Quibdó Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia ------------------------------------------------------------------------------------------------ 2 de 14 MIL MILLONES SEISCIENTOS VEINTE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y DOS MIL CUARENTA Y NUEVE PESOS ($2.620.342.049), discriminados de la siguiente forma: Perjuicios materiales: • Daño emergente: La suma de MIL DIECINUEVE MILLONES NOVECIENTOS TRECE MIL PESOS ($ 1.019.913.000), la cual resulta de sumar lo invertido en la construcción del terminal de trasporte provisional y puesta en funcionamiento del mismo, cuando el municipio de Quibdó dio la orden que los transportadores despacharan desde dichas instalaciones. • Lucro cesante: La suma de MIL SEISCIENTOS MILLONES CUATROCIENTOS VEINTINUEVE MIL CUARENTA Y NUEVE PESOS ($1.600.429.049),consistente en los dineros que mi representada dejó de percibir por concepto de ganancias de la operación del terminal de transporte terrestre provisional de Quibdó, durante el periodo que se dio para su administración y que se dejará de recibir durante el tiempo que dure la vigencia del terminal provisional de trasporte hasta que se construya el definitivo, la cual se encuentra debidamente detallado en el informe rendido por el Representante Legal y el Contador de la Empresa, documento que se adjunta a esta corrección.

TERCERO: Que las sumas reclamadas sean indexadas y el municipio de Quibdó reconozca los intereses causados respecto de las mismas.

CUARTO: Que a la sentencia se le dé el cumplimiento de los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA.” 2. La parte actora fundamentó sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones y hechos: 3. 1) El alcalde municipal, en oficio de 23 de junio de 2008, indicó (se trascribe) “(…) nos comprometemos a la brevedad posible presentar ante el Honorable Concejo Municipal de Quibdó, un proyecto de Acuerdo que aumente las posibilidades de localización dentro de la ciudad para la futura localización del Terminal de Transporte Terrestre.” Producto de lo anterior, el Concejo municipal expidió el Acuerdo 15 de 2009, que modificó el POT y definió la ubicación de la terminal. 4. 2) En paralelo, ante el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, se tramitaba una acción popular, con radicado 2008-293, en contra el Municipio para desalojar a todas las empresas de transporte que se habían ubicado irregularmente en un sector de aquel e interferían con la movilidad y tranquilidad de los habitantes. 5. 3) El 17 de septiembre del 2009, con base en el Acuerdo 15 de 2009, el Municipio inició una convocatoria pública para determinar los lotes que fueran aptos y cuyos propietarios tuvieran interés en la construcción de la terminal de transportes, los cuales debían cumplir con ciertas condiciones técnicas y de ubicación. 6. 4) Entre la Universidad Tecnología del Chocó y la Sociedad (constituida por varias empresas de trasporte del Municipio el 6 de octubre de 2009) se suscribió un Convenio de Cooperación, el 4 de junio de 2010, con el objeto de (se trascribe) “por parte de la UTCH, brindar apoyo a la TTQ S.A. para la elaboración de los estudios técnicos de factibilidad del proyecto del terminal de transportes de Quibdó.” Radicado: 27001-23-33-000-2013-10144-01(54.265) Demandante: Sociedad Terminal de Trasporte de Quibdó S.A. Demandado: Municipio de Quibdó Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia ------------------------------------------------------------------------------------------------ 3 de 14 7. 5) El 20 de octubre de 2010, se profirió la sentencia en la acción popular, en la cual se amparó el derecho e interés colectivo al goce del espacio público y se ordenó al Municipio la realización de distintas actividades tendientes a garantizar, en un plazo de 3 meses, la construcción de una terminal de transporte adecuada, cómoda y segura para los usuarios.

Producto de ello, se expidió el Decreto 475 de 11 de noviembre 2010 el cual, en su artículo octavo, ordenó crear una mesa de trabajo para la escogencia del lote para la construcción de la terminal de transportes. 8. 6) Mediante oficio OALQ 100 de 10 de diciembre de 2010, el alcalde municipal, informó a la Sociedad que (se trascribe) “(…) la única empresa formal que presentó propuesta fue la Sociedad Terminal de Transportes de Quibdó, por dicha razón el día 6 de noviembre, la mesa de trabajo, en cabeza de la administración municipal decide avalar a la Sociedad Terminal de Transportes de Quibdó (…) para que sea ella la que construya la terminal de transportes provisional (…)”.

Con ocasión de ello, el 15 de diciembre del 2010 la Sociedad informó al alcalde de la aceptación de la propuesta. 9. 7) Mediante oficio del 17 de diciembre de 2010 la Secretaría de Planeación municipal solicitó a la Sociedad el cumplimiento de los requisitos mínimos necesarios para emprender la obra del terminal. Luego de lo cual, por las consecuencias del fenómeno de La Niña, mediante Decreto 63 de 2 de febrero de 2011, se decidió prorrogar la fecha de entrega de la terminal, pasando del 11 de febrero al 15 de marzo de 2011 y ese día, efectivamente, se culminó. 10. 8) El mismo 11 febrero de 2011, la alcaldía municipal emitió un comunicado a la opinión pública donde informaba del traslado obligatorio de todas las operaciones de transportes a la nueva terminal y se prohibía las mismas en el centro de la ciudad.

Sin embargo, a pesar de que la Sociedad cumplió con la fecha pactada, la terminal de trasporte provisional despachó solo por un día, ya que (se trascribe) “(…) de manera extraña, por no decirlo arbitraria, empezaron a operar [las empresas de transporte] desde otra instalación contigua a esta, en condiciones deplorables, poco dignas e inseguras (…)” 11. 9) Ante esta situación, por solicitud de la Sociedad, el 31 de marzo de 2011 se llevó a cabo una mesa de trabajo en la cual el gerente (se trascribe) “(…) explicó (…) todo el proceso desde el año 2008 a la fecha y conmin[ó] a la administración municipal a hacer cumplir la normativ[a] expedida para este caso”, mientras que el alcalde negó cualquier tipo de responsabilidad en relación con conflictos entre privados. 12. 10) En oficio de 15 de junio de 2011 la Secretaría de Gobierno municipal manifestó que no había dado autorización al predio contiguo al de la Sociedad para funcionar como terminal, lo cual es coincidente con lo manifestado por el Radicado: 27001-23-33-000-2013-10144-01(54.265) Demandante: Sociedad Terminal de Trasporte de Quibdó S.A. Demandado: Municipio de Quibdó Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia ------------------------------------------------------------------------------------------------ 4 de 14 administrador de dicho predio que, en escrito de 10 de febrero de 2011, informó que su licencia de construcción era para un centro empresarial, no para una terminal de transporte. 13. 11) Producto de lo anterior, la Sociedad tramitó una acción de cumplimiento con el fin de que el Municipio garantizara que el terminal provisional funcionaría en el predio escogido y avalado.

En sentencia de segunda instancia, proferida el 23 de marzo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Chocó con radicado 2011- 009, fue negada la solicitud, por considerar que (se trascribe) “(…) según las normas reseñadas en precedencia la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera radica exclusivamente en cabeza del Ministerio de Transporte, por lo que con la expedición de los decretos cuyo cumplimiento se solicita el Municipio de Quibdó desbordó sus competencias en la materia.” 14. 12) Por todo lo anterior, era claro que el Municipio (se trascribe) “(…) al expedir una autorización de construcción terminal provisional de transporte, sin tener competencia para ello, lo cual causó perjuicios a mi poderdante representado en los dineros que invirtió en la construcción del terminal de transporte provisional (…) y los que ha dejado de recibir por la no operación de la terminal de transporte provisional que ellos construyeron, el cual tenía una vigencia de funcionamiento hasta que se construya el terminal de transporte definitivo (…)”. 1.2.

Posición de la parte demandada 15. El Municipio contestó la demanda3 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Afirmó que el daño fue causado por un hecho propio de la Sociedad, con lo cual se configuró una de las causales de exoneración de responsabilidad. Afirmó que la Sociedad conocía las condiciones con las cuales debía proceder para la construcción y operación de la terminal, lo cual incluía las competencias del Municipio y del Ministerio de Transporte y, por tanto, “la ignorancia de la ley no sirve como excusa” para pretender reparación de daños. 16.

Indicó que era incomprensible que la Sociedad pretendiera indemnización por daños que ella misma generó y, concluyó que, en cualquier caso, no estaría probado el nexo causal entre el daño y la omisión o actuación del Municipio, por lo cual, no se debería indemnizar el daño. Propuso como excepciones el “hecho propio o culpa exclusiva de la víctima” y la “inexistencia del daño y su cuantía.” 1.3.

Sentencia recurrida 17. El 19 de marzo de 2015 el Tribunal Administrativo de Chocó, profirió sentencia de primera instancia4, en la que decidió (se trascribe): 3 Folios 351a 367 del Cuaderno 2. 4 Folios 704 a 743 del Cuaderno del Consejo de Estado. Radicado: 27001-23-33-000-2013-10144-01(54.265) Demandante: Sociedad Terminal de Trasporte de Quibdó S.A. Demandado: Municipio de Quibdó Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia ------------------------------------------------------------------------------------------------ 5 de 14 “Falla:

PRIMERO: Deniéguese las suplicas de la demanda.

SEGUNDO: Condénese a costas a la sociedad Terminal de Trasporte de Quibdó S.A., por secretaria tásense las mismas, fiase las agencias en derecho por la suma de $10.119.13, para ser incluidas en la liquidación de costas.

TERCERO: Por secretaria devuélvase el remanente de los gastos del proceso, si a ellos hubiere lugar.

CUARTO: Ejecutoriado este proveído, archívese en el expediente y cancélese su radicación.” 18. En relación con la idoneidad del medio de control, el Tribunal consideró que (se trascribe) “(…) el actor en su escrito de demanda cuestiona la legalidad del aval que le confirió el Alcalde del Municipio de Quibdó, para la construcción del terminal de transporte, al cual le hace el cargo de falta de competencia, causal de nulidad contenida en el artículo 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la cual en principio debe ser cuestionada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: sin embargo, bajo la égida del nuevo código se puede acumular con la acción de reparación directa, no obstante observa la Sala que en el presente caso no se cumple con el 3 requisito [del artículo 165 del CPACA para acumular pretensiones], puesto que ha operado la caducidad respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 164, numeral 2º, literal C, puesto que al momento de la presentación de la demanda habían transcurrido más de 4° meses de la expedición del citado aval, Oficio OALQ No. 100 del 10 de diciembre de 2010 (folio 92 y 93), circunstancia que hace improcedente la acumulación de las pretensiones en el presente caso; es decir, que no se puede discutir la legalidad de un acto administrativo - pretensión de nulidad de un acto administrativo, con la de reparación directa.” [corchetes fuera de texto] 19.

Sin embargo, el Tribunal indicó que la Sociedad planteó un daño derivado de la omisión del Municipio por permitir la operación del terminal provisional en el predio contiguo y, por tanto, indicó que sí analizaría esa pretensión de declaratoria de responsabilidad. 20. Al respecto, el Tribunal indicó que (se trascribe) “(…) Aunque se afirma que el Alcalde del Municipio autorizó la construcción de la terminal de Transporte, por parte de la Sociedad demandante, tal hecho no aparece acreditado dentro del proceso, puesto que del oficio OALQ No. 100 del 10 de diciembre de 2010 no se puede inferir que el Municipio adquirió para con la sociedad obligación alguna, pues tal aval se condiciona al cumplimento de los requisitos de la Oficina de Planeación Municipal, amén de que los trámites adelantados, conforme a las pruebas allegadas, está referido a la ubicación, al área y extensión del lote conforme al POT modificado por el acuerdo Municipal para la construcción del Terminal de Transportes Municipal.” 21.

Afirmó que para el demandante era claro que la creación, habilitación, homologación y operación de terminales de transportes era competencia del Radicado: 27001-23-33-000-2013-10144-01(54.265) Demandante: Sociedad Terminal de Trasporte de Quibdó S.A. Demandado: Municipio de Quibdó Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia ------------------------------------------------------------------------------------------------ 6 de 14 Ministerio de Transporte, según el Decreto 2762 de 2001 y las pruebas que obran en el expediente.

Y, por tanto (se trascribe) “(…) el daño antijuridico no resulta de la acción u omisión de la administración municipal, puesto que no se encuentra establecido procesalmente que el municipio haya adquirido obligación alguna para con la Sociedad (…), ni contractual, ni legalmente.” 1.4. Recurso de apelación 22. El 20 de abril de 2015 la Sociedad presentó recurso de apelación5, en el que se opuso a la decisión de primera instancia por considerar que (se transcribe) “(…) lo argumentado en los hechos y las pretensiones formuladas en la demanda, no fueron desvirtuados por el Municipio de Quibdó, por ninguno de los medios exceptivos contemplados en la ley”. 23.

Afirmó que (se trascribe) “Dentro de los elementos anotados la administración Municipal de Quibdó y después de un proceso arduo de concertación, análisis y demás, actuó profiriendo un acto, el cual consistió en la expedición del Aval, correspondiente al oficio OALQ No. 100 del 10 de diciembre de 2010, visible a folios 92 y 93 del expediente, con el que se autorizó a mi representada para la operación y funcionamiento del terminal de transportes del Municipio de Quibdó, por haber sido seleccionado debidamente, cuando solo tenía competencia para elegir el sitio(…)” 24.

Indicó que (se trascribe) “(…) El acto proferido por la administración municipal de Quibdó, no es atacado en este proceso y por lo tanto no se demandó, por cuanto el mismo fuera de gozar de perfecta legitimidad, era beneficioso para los intereses de la sociedad, ya que contenía un mandato claro de autorización, por tal razón no era dable solicitar acumulación de pretensiones, pues nunca se solicitó la nulidad de dicho acto.

Lo que se ha criticado en este asunto y que es el objeto de discusión, es que el Municipio de Quibdó haya autorizado y posterior a ello, no haya tenido las herramientas suficientes para hacer cumplir el mandato que ella misma dictó, generando las consecuencias graves que ahora debe resarcir”. 25. Sin embargo, relacionó normas desconocidas por el Municipio -artículo 1 del Decreto 80 de 1987 y artículos 3, 84, 91 de la Ley 136 de 1994- para afirmar que (se trascribe) “(…) además de haber escogido este lugar para la construcción del terminal de transporte de Quibdó, dio el aval para su construcción y funcionamiento en el mismo, lo cual deviene ilegal por haber desbordado sus competencias, se equivocó el tribunal cuando de lo anterior colige que la entrega del aval a la Sociedad de Transporte de Quibdó S.A., no tiene relación material con el daño alegado (…)”. 5 Folios 749 a 761 del Cuaderno del Consejo de Estado.

Concluyó que, a pesar de que el Municipio no contaba con competencia legal, (se transcribe) “(…) si con ese aval la Sociedad de Transporte construyó el terminal de transporte provisional, obvio resulta unos perjuicios que es responsabilidad exclusiva del ente municipal que lo autorizó, más aún cuando para ello hizo un acompañamiento completo desde el principio hasta el fin del proceso finiquitado con el acta de entrega de marzo 11 de 2011.” 1.5 Trámite relevante en segunda instancia 27.

En la oportunidad para alegar de conclusión, la parte demandante presentó alegatos6, sin embargo, fueron extemporáneos7. Por su parte, el Municipio y el Ministerio Público guardaron silencio8. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia - 2.2. Presupuestos procesales - 2.3. Análisis sustantivo - 2.4. Sobre la condena en costas 2.1.

Síntesis de la controversia 28. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Se coincide con el Tribunal en el sentido de que los daños por eventuales cuestionamientos de la legalidad del aval están caducados y que, en relación con los demás daños, no quedó demostrada la falla del servicio que alegó el demandante. 29.

Entonces, incluso si se entendiera que, como se afirmó en la apelación, la Sociedad no realizó cuestionamientos a la legalidad del aval, sino atribuciones de responsabilidad por presuntas fallas en su ejecución y cumplimiento, la Sala encuentra que, la reparación directa sí era el medio de control idóneo para reclamar la indemnización de los perjuicios alegados y que el daño (por la imposibilidad de explotar la terminal de transporte construida) quedó demostrado, sin embargo, no se probó la falla del servicio del Municipio, toda vez que el aval se profirió en el marco de su contenido obligacional.

Por ello, se confirmará la Sentencia de primera instancia. 2.2. Presupuestos procesales 30. Para solucionar el caso y evaluar la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado es necesario recordar que, para esta Corporación, en términos generales, el medio de control procedente y adecuado depende de la 6 Folios 773 a 776 del Cuaderno del Consejo de Estado. 7 Folio 777 del Cuaderno del Consejo de Estado 8 Folio 777 del Cuaderno del Consejo de Estado.

En aplicación de dicha construcción, el Tribunal indicó que el daño alegado por la Sociedad provenía, por un lado, del aval que el Municipio le confirió para la construcción de la terminal de transporte, sin ser competente para ello y, por el otro, de la omisión del Municipio al permitir que la terminal operara desde otra instalación. En relación con el primer daño, concluyó que, en virtud del cargo de falta de competencia, el medio de control adecuado era el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual estaba caducado porque (se trascribe) “(…) al momento de presentación de la demanda habían transcurrido más de 4 meses de la expedición del citado aval, oficio OALQ No. 100 del 10 de diciembre de 2010 (folio 92 y 93) (…)”10.

Por tanto, afirmó que estudiaría de fondo sólo el segundo daño referido. 32. La Sala comparte la anterior conclusión. A pesar de que en la apelación se indicó que no se hicieron cuestionamientos sobre la legalidad del aval, es importante precisar que, tanto en la demanda como en la apelación se alegó que el Municipio no tenía competencia para otorgarlo11.

Por tanto, si la fuente directa12 del daño fue un acto administrativo, el medio de control adecuado era el de nulidad y restablecimiento del derecho, no el de reparación directa. En este evento, al adecuar el medio de control, según lo exige el CPACA, la conclusión es que habría operado la caducidad, tal como precisó el Tribunal, pues el aval o autorización estaba contenido en el Oficio OALQ 100 de 10 de diciembre de 201013 y, por tanto, la demanda, presentada el 23 de abril de 2013, habría sido extemporánea. 33.

Sin embargo, también en la apelación se indicó que (se trascribe) “(…) el acto proferido por la administración municipal de Quibdó [aval] no es atacado en este 9 En Sentencia de 4 de junio de 2019 (rad. 43758), esta Subsección sostuvo: (se trascribe) “El ordenamiento jurídico colombiano distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño, reservando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a aquellos eventos en los que los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo y, la acción de reparación directa, para los que encuentren su fuente en un hecho, omisión u operación administrativa.

Sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurisprudencia: la primera, referente a los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y, la segunda, relacionada con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

(…) La Sala ha reconocido la viabilidad de la acción de reparación directa por los perjuicios causados por la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discute en el curso del proceso, toda vez que, reconoce que el ejercicio de la función administrativa, ajustado al ordenamiento jurídico, puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas y, en esta hipótesis, la procedencia de la acción de reparación directa depende principalmente de la ausencia de cuestionamiento respecto de la legalidad del acto administrativo que generó los perjuicios alegados por la parte actora”. 10 Folio 717 del Cuaderno del Consejo de Estado. 11 En la apelación se indicó (se trascribe) “(…) el acto proferido por la administración municipal de Quibdó no es atacado en este proceso y por lo tanto no se demandó (…) [el Municipio] (…) dio el aval para su construcción y funcionamiento, lo cual deviene ilegal por haber desbordado sus competencias”.

Folios 751 y 759 del Cuaderno del Consejo de Estado. 12 “De manera uniforme y reiterada, esta Corporación ha señalado que la procedencia de la acción -CCA- o medio de control -CPACA- se encuentra determinada por la génesis del daño en que se fundamenta la causa petendi y, en ese sentido, ha explicado que el criterio útil para la determinación de la vía procesal adecuada para reparar los daños generados por la Administración es el origen de los mismos, la que determina, a su vez, el plazo dispuesto por el legislador para impetrar la respectiva demanda.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 22 de noviembre de 2021, Exp. 66.773. 13 Folios 92 y 93 del Cuaderno 1.

Por tanto, los daños producidos por dicho aval pueden encontrar fuente, según la causa petendi, como se indicó en los hechos de la demanda, en que “(…) culminada la obra (…) con la finalidad de operar a partir del 15 de marzo de 2011 (…) los vehículos despacharon un solo día, ya que, de manera extraña por no decirlo arbitraria, empezaron a operar desde otra instalación contigua a esta (…)”15. 34.

En línea con lo anterior, en la apelación se precisó que el fundamento de lo pretendido (se trascribe) “(…) y que es el objeto de la discusión, es que el Municipio de Quibdó haya autorizado y posterior a ello, no haya tenido las herramientas suficientes para hacer cumplir el mandato que ella misma dictó, generando las consecuencias graves que ahora debe resarcir.”16 35.

La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que el juez de lo contencioso administrativo carece de facultades para variar la causa petendi contenida en la demanda. Esto implica que, en los procesos conocidos por esta jurisdicción, la sentencia está ineludiblemente avocada a resolver las pretensiones con base en los fundamentos fácticos y jurídicos descritos en la demanda o su modificación y en los medios de convicción regular y oportunamente aportados al proceso17.

De este modo, cualquier variación o modificación de los límites trazados por las partes implicaría un desconocimiento de la regla de la congruencia y, por ende, una transgresión del derecho al debido proceso. Esto, toda vez que se sorprendería a la parte demandada cuya defensa y medios exceptivos estuvieron enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho a controvertir y aportar pruebas tendientes a discutir los renovados planteamientos del extremo activo. 36.

En este contexto, la Sala considera que, según el fundamento fáctico y jurídico expuesto en la demanda y lo reiterado en el recurso de apelación, la Sociedad pretendió la reparación de los daños que se le causaron por la actuación del municipio que falló al otorgarle un aval para construir la terminal de transporte, sin poder garantizar que los trasportadores la utilizarían.

Por tanto, al encontrarse reunidos los presupuestos para dictar sentencia hay lugar a pronunciamiento de fondo. Sin embargo, como se anticipó, la Sala confirmará la negación de las pretensiones. 37. Respecto de la oportunidad, se advierte que la demanda se instauró en término, toda vez que la Sociedad tuvo conocimiento de la presunta falla en el otorgamiento del aval por parte del Municipio el 8 de febrero de 2012, tal como 14 Folio 751 del Cuaderno del Consejo de Estado. 15 Hechos 20 y 21 de la demanda.

Folio 325 del Cuaderno 2. 16 Folio 751 del Cuaderno del Consejo de Estado. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 19 de marzo de 2021. Exp, 51.803. Radicado: 27001-23-33-000-2013-10144-01(54.265) Demandante: Sociedad Terminal de Trasporte de Quibdó S.A. Demandado: Municipio de Quibdó Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia ------------------------------------------------------------------------------------------------ 10 de 14 lo precisó en el hecho 36 de la demanda18.

Por tanto, la demanda radicada el 26 de abril de 2013, previa satisfacción del requisito de procedibilidad, mediante solicitud de conciliación prejudicial, radicada el 8 de febrero de 2013 y resuelta el 25 de abril de 201319, fue presentada antes de que se cumpliera el término de caducidad previsto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, incluido el término de suspensión por el trámite de la conciliación. 2.3.

Análisis sustantivo 38. Para la Sala, el daño identificado por la Sociedad se encuentra configurado pues, según las pruebas obrantes en el expediente, está demostrada la construcción y puesta en funcionamiento de la terminal provisional del Municipio y que los transportadores no operaron desde allí, sino desde el inmueble contiguo. En efecto, dichas pruebas son: 1) Convocatoria de predios interesados en la construcción de la terminal de transporte, del 27 de septiembre de 200920; 2) Decreto 475 de 2010, por el que “se adoptan medidas especiales que garanticen la plena operación de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera en la ciudad de Quibdó”21; 3) Oficio OALQ 100 de 10 de diciembre de 2010, que otorga aval a la Sociedad para construyera la terminal de transportes provisional22; 4) Oficio de 15 de diciembre de 2010 de la Sociedad, dirigido a Planeación del Municipio, en donde solicita requisitos de permisos y licencias urbanísticas para la obra23; 5) Decreto 63 de 2011, por el cual se prorrogan las medidas especiales adoptadas mediante el Decreto 475 de 201024; 6) Comunicado de prensa donde el Municipio informó de la entrada en vigor del Decreto 063 de 2011 y la fecha de entrada en operación de la terminal provisional25; 7) comunicación de inicio de actividades y notificación a las empresas de transporte, del 10 de marzo de 2011, en donde solicitan procesos de concertación y preparación de las tarifas26; 8) Avalúo técnico - comercial del terminal de transporte provisional, de 12 de diciembre de 201227; 9) Acta de reunión de 11 de marzo de 2011, sobre estado de disponibilidad la terminal construida28; 10) Acta de reunión de 31 de marzo de 2011, en donde se pone en evidencia, entre otros, la no utilización de la terminal provisional construida29; 11) Sentencia de la acción de cumplimiento, resuelta en contra de la Sociedad30. 18 “36.

Mi representada tuvo conocimiento del hecho dañino, el 8 de febrero de 2012, mediante la sentencia No. 17 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del radicado 2011 - 009, la cual en sus considerandos deja claro que el Municipio de Quibdó, no tenía competencia para autorizar el funcionamiento del transporte terrestre, tal como lo ordenó en artículo 4 de Decreto 475 de 2010, que fue el acto administrativo que autorizó a mi prohijada para la construcción del terminal de transporte provisional de Quibdó.” Folio 328 del Cuaderno 2. 19 Folios 268 a 271 del Cuaderno 2. 20 Folio 31 del Cuaderno 1. 21 Folios 87 a 91 del Cuaderno 1. 22 Folios 92 y 93 del Cuaderno 1. 23 Folio 94 del Cuaderno 1. 24 Folios 103 y 104 del Cuaderno 1. 25 Folio 105 del Cuaderno 1. 26 Folios 174 a 175 del Cuaderno 1. 27 Folios 106 a 171 del Cuaderno 1. 28 Folios 176 a 186 del Cuaderno 1. 29 Folios 189 a 199 del Cuaderno 1. 30 Folios 220 a 232 del Cuaderno 2.

Además, el Municipio no se opuso a los hechos que describieron el daño sufrido. Con ocasión de este, se le causaron a la Sociedad perjuicios materiales consistentes en el daño emergente (costos de construcción y puesta en funcionamiento) y en el lucro cesante (ganancias operacionales del terminal provisional hasta la entrada en funcionamiento de la terminal definitiva), según las pretensiones planteadas en la demanda31. 40.

En relación con la falla que se le imputa a Municipio, la Sociedad indicó, en el hecho 15 de la demanda32, que a través del Oficio OALQ 100 del 10 de diciembre de 201033 se le informó que (se trascribe) “Luego de abierta la convocatoria, la única empresa formal que presento propuesta fue la Sociedad Terminal de Transportes de Quibdó, por dicha razón el día 6 de noviembre, la mesa de trabajo, en cabeza de la Administración Municipal decide Avalar a la Sociedad Terminal de Transporte de Quibdó, con Matrícula 29-040967-04 (…)”.

Producto de ese aval la Sociedad construyó y puso en funcionamiento la terminal, sin que los transportadores la hayan usado, produciéndose el daño alegado. 41. La Sala encuentra que, según las pruebas solicitadas en la demanda34 y decretadas y practicadas por el Tribunal35, el daño que la demandante alegó sufrir no es atribuible al Municipio.

Lo anterior, porque el Municipio condicionó el aval al cumplimiento previo de requisitos urbanísticos municipales y la obtención de los demás permisos pertinentes. En efecto, el mismo Oficio OALQ No. 100 del 10 de diciembre de 2010, que concedió el aval, indicó (se trascribe) “(…) Independientemente de este aval, la Sociedad Terminal de Transporte deberá cumplir con todos los requisitos expedidos por la Secretaría de Planeación Municipal en lo referente a permisos y licencias para este tipo de proyectos.” 42.

La Sociedad, el 15 de diciembre de 2010, efectuó una petición para que (se trascribe) “(…) se nos certifique los requisitos mínimos exigidos para dicha obra, en lo referente a permisos y licencias para este tipo de proyectos”36. El Municipio procedió a informarle, mediante oficio del 17 de diciembre de 2010, que (se trascribe) “(…) previamente a iniciar las obras de la terminal de transporte (…) debe tramitar licencia de construcción en la modalidad obra nueva, adjuntando la siguiente documentación (…)”37. 43.

Por tanto, para la Sala resulta claro que el aval, tal como fue otorgado, estaba claramente condicionado. Por un lado, implicaba la necesidad de satisfacer los requisitos urbanísticos municipales para la construcción de la terminal y, por otro, así no se haya indicado de forma expresa, implicaba también satisfacer requisitos de habilitación y funcionamiento de la actividad, que no son de competencia 31 Folios 321 y 322 del Cuaderno 2. 32 Folio 325 del Cuaderno 2. 33 Folios 92 y 93 del Cuaderno 1. 34 Folios 331 a 332 del Cuaderno 2. 35 Acta No. 87 de 22 de diciembre de 2012.

Folios 371 a 384 del Cuaderno 3. 36 Folio 94 del Cuaderno 1. 37 Folio 94 del Cuaderno 1. Radicado: 27001-23-33-000-2013-10144-01(54.265) Demandante: Sociedad Terminal de Trasporte de Quibdó S.A. Demandado: Municipio de Quibdó Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia ------------------------------------------------------------------------------------------------ 12 de 14 del Municipio.

Es decir, los requisitos previos no se agotaban en la obtención de la licencia urbanística. Por tanto, resulta claro que el Municipio otorgó el aval condicionándolo a la obtención de la licencia urbanística, pero ello no podría significar que allí se entendieran subsumidos todos los demás requisitos normativos que debían cumplirse para construir la terminal de transporte. 44.

Es precisamente un requisito, por fuera del ámbito de competencias del Municipio, el que no satisfizo la Sociedad. En efecto, tanto en la sentencia de la acción de cumplimiento, resuelta en contra de la Sociedad38, como en el Oficio del Ministerio de Transporte, de 5 de octubre de 201139, se coincide en que la habilitación para el funcionamiento de los terminales corresponde a esta última autoridad administrativa.

En dicho oficio se indicó, previa cita del fundamento normativo, que (se trascribe): “(…) las sociedades interesadas, sean privadas, públicas o mixtas, deberán realizar un estudio de factibilidad (…) que contenga las justificación económica, operativa y técnica del proyecto (…) una vez realizado el estudio de factibilidad el peticionario deberá presentar solicitud formal, dirigida al Ministerio de Transporte, y adjuntar al estudio de que trata el artículo 8 [Decreto 475 de 2010] (…) el Ministerio de Transporte, dentro del término de tres (3) mes contados a partir de la fecha de radicación se pronunciará sobre la solicitud a través del correspondiente acto administrativo, otorgando o negando la habilitación. Por lo manifestado es el Ministerio de Transporte, como ente garante del Transporte Nacional, el competente para autorizar la creación de una terminal de transporte en el Municipio de Quibdó, siempre y cuando cumpla con la normatividad correspondiente.” 45.

Para la Sala, entonces, resulta claro que el Municipio no expidió el aval con el alcance que la Sociedad pretendió atribuirle, por el contrario, lo condicionó al cumplimiento de requisitos urbanísticos, sin que se excluyera la necesidad de satisfacer otros previstos normativamente entre los cuales se encontraba el de obtener la habilitación por parte del Ministerio de Transporte.

La Sociedad no probó que satisfizo los requisitos normativos necesarios para construir la terminal de transporte, es decir, incumplió su carga procesal de demostrar que cumplió con las exigencias contenidas en el aval y con las demás previstas en el ordenamiento jurídico, como la habilitación que debía expedir el Ministerio de Transporte.

Entonces, bajo la premisa jurídica de que nadie puede alegar su propia culpa, los eventuales daños sufridos por la Sociedad, por construir la terminal sin cumplir todos los requisitos normativos, no podrían ser atribuidos al Estado. 46. Por último, en aplicación del principio iura novit curia, es necesario resaltar que no habría defraudación de la confianza legitima40 de la Sociedad porque, además de que en la demanda no se alegó su vulneración, según el mismo material probatorio que se refirió atrás, quedó demostrado que la Sociedad pudo 38 Folios 220 a 232 del Cuaderno 2. 39 Folios 233 a 236 del Cuaderno 2. 40 “(…) el principio de confianza legítima como aquel que protege situaciones aun no concretadas pero que están en tránsito de hacerlo por la existencia de ciertas condiciones que indican la posibilidad inequívoca de abandonar la esfera de las meras expectativas para alcanzar la de los derechos adquiridos (…)” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 2 de mayo de 2016, Exp. 35.967A.

Por tanto, la confianza con la que actuó no puede considerarse legítima, ni generadora de expectativas legítimas41. 2.4. Sobre la condena en costas 47. De conformidad con el artículo 188 del CPACA, los numerales 1 y 3 del artículo 365 y el artículo 366 del CGP, se condenará en costas de segunda instancia a la Sociedad demandante, las cuales se liquidarán por el Tribunal.

En los términos del numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda42, se fija la suma de 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes por agencias en derecho a pagar por parte de la Sociedad demandante. 48. Dado que la decisión de condena en costas en la Sentencia de la primera instancia no fue objeto de apelación, en esta instancia no se hará ningún tipo de pronunciamiento al respecto. 3.

DECISIÓN 49. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 19 de marzo de 2015, que negó las pretensiones de la demanda, según las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: FIJAR, como agencias en derecho en esta instancia, la suma de 3 salarios mínimos legales vigentes, monto que se deberá pagar a favor del 41 Solo de manera excepcional se ha reconocido que las expectativas, no legitimas, puedan ser protegidas por el derecho. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que “(…) hay lugar a proteger la confianza legítima de los ciudadanos en los casos en los que se configuren al menos tres circunstancias de hecho (i) la acción u omisión de la administración haya ocurrido por un tiempo suficiente para que sea razonable pensar que en los ciudadanos ha nacido la idea de que su posesión sobre el bien se ajusta a derecho, (ii) que exista un cambio cierto y evidente en el accionar del Estado que defraude la expectativa del administrado, y (iii) que el cambio genere la vulneración de los derechos fundamentales de éste último” Corte Constitucional, Sentencia T-006 de 2022.

En sentido similar: Sentencias T-160 de 1996; T-660 de 2002; T-021 de 2008; T-527 de 2011, entre otras. 42 La demanda se presentó el 26 de abril de 2013. El Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo PSAA16-1055410554 del 5 agosto de 2016; no obstante, este último solo entró a aplicarse para los procesos judiciales iniciados a partir de su publicación. Radicado: 27001-23-33-000-2013-10144-01(54.265) Demandante: Sociedad Terminal de Trasporte de Quibdó S.A. Demandado: Municipio de Quibdó Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma la Sentencia ------------------------------------------------------------------------------------------------ 14 de 14 Municipio de Quibdó. Según el artículo 366 del CGP, las costas las liquidará el Tribunal.

Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ (salvamento de voto) Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección