Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veintidós (2022) F.T: 186 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: ALEXANDER RODRÍGUEZ MOLINA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F. Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial, en la que se aplicaron los topes indemnizatorios previstos por la Corte Constitucional en las sentencias SU- 053 de 2015 y SU-556 de 2014.
Incumplimiento del requisito general de subsidiariedad, frente a la discusión relativa a la transgresión del principio de congruencia, y ausencia de desconocimiento del precedente judicial. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Alexander Rodríguez Molina instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución núm. 4379 del 2 de octubre de 2015, por medio de la cual fue retirado del servicio activo de esa institución, bajo la causal de disminución de la capacidad psicofísica prevista en los artículos 55 y 59 del Decreto Ley 1791 de 2000.
Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, peticionó reintegrarlo al grado que ostentaba al momento de su retiro. El 29 de noviembre de 2018 el Juzgado Cincuenta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda, por lo cual la parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. El 17 de noviembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, confirmó parcialmente la sentencia de primera Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 instancia y, en ese sentido, modificó los ordinales 4.°, 7.° y 8.°, para, en su lugar, negar la condena en costas y las agencias en derecho y ordenar que el restablecimiento se realizara descontando las sumas que, por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, hubiera recibido el demandante, suma que no podría ser inferior a seis meses ni exceder los veinticuatro meses de salario, conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015. b) Inconformidad El accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, al expedir la providencia del 17 de noviembre de 2021, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y «reparación justa».
Para el efecto, afirmó que aquella autoridad judicial excedió su competencia al pronunciarse sobre los límites indemnizatorios fijados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 e imponer como máxima suma a pagar 24 meses de salario, comoquiera que en el recurso de apelación la Policía Nacional no expuso ningún reparo sobre ese asunto, pues solo discutió si procedía su reintegro al servicio activo y si, en el evento de confirmarse lo anterior, habría lugar a confirmar o revocar la condena en costas impuesta por el juez de primera instancia. Al respecto, precisó que en el artículo 320 del Código General del Proceso se prevé que el recurso de apelación tiene como objeto que el superior examine la cuestión decidida, pero únicamente con respecto a los reparos formulados por el recurrente y que, a su vez, en el artículo 328 del Código precitado se regula que el juez de segunda instancia solo puede pronunciarse sobre los argumentos planteados por el apelante.
De otra parte, manifestó que la Subsección accionada incurrió en defecto sustantivo, por aplicar equivocadamente las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional, puesto que el límite en el pago de los 24 meses de salario solo opera para los eventos de retiro de miembros activos de la Policía Nacional por facultad discrecional, y en su caso el retiro se produjo por la causal de disminución de la capacidad psicofísica, por lo que no podían emplearse dichas providencias.
Adicionalmente, sostuvo que aquella incurrió en desconocimiento de precedente judicial, al no tener en cuenta las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, en las que determinó que el límite indemnizatorio de 24 meses solo opera para la causal de retiro por facultad discrecional. Concretamente, mencionó los fallos de tutela dictados por la Sección Quinta el 25 de febrero de 2016 y 13 de abril del mismo año, radicados: 2015-03538-00 y 2016-00478-00; por la Sección Cuarta el 13 de octubre de 2016, expediente 2016-01947-01, y por la Sección Segunda, Subsección B, el 21 de febrero de 2018, 16 de enero de 2019 y 26 de febrero de 2020, radicados: 2018-00064-00, 2018-04124-00 y 2019-04646-01; y la Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 providencia emitida por esa misma Subsección el 23 de febrero de 2017 en el proceso identificado con el número 2011-00219-01 (0472-14).
PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, en consecuencia, requirió ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, proferir una nueva sentencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 2016-00256-01, en la que no impongan los límites indemnizatorios, debido a que no fue retirado por facultad discrecional.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Policía Nacional El teniente coronel Francisco Javier Castro Gil afirmó que el señor Alexander Rodríguez Molina, en su escrito de tutela, no individualizó de manera detallada los yerros en que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues si bien es cierto que citó una serie de sentencias, también lo es que no explicó como estas son aplicables al asunto en concreto o como fueron inobservadas por la corporación mencionada.
En todo caso, precisó que la autoridad accionada no incurrió en la causal específica de desconocimiento del precedente judicial invocada, al modificar el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia, para señalar que la indemnización a pagar al hoy accionante por su desvinculación se fijaría conforme a las pautas previstas en la sentencia SU-053 de 2015, en tanto que en esta última se extendieron los efectos de la sentencia SU-556 de 2014, en lo relativo a la orden de pago de salarios y prestaciones sociales a los uniformados de la Policía Nacional reintegrados; en ese entendido, consideró que se fijó una subregla, en relación con los topes indemnizatorios para los miembros reintegrados a la institución mencionada, sin importar la causal de desvinculación, consistente en el pago mínimo de seis meses de salario y máximo veinticuatro meses de salario dejados de percibir desde el momento del retiro hasta el efectivo reintegro.
En esa medida, advirtió que los jueces constitucionales y ordinarios deben condicionar los fallos donde se ordenen reintegros a la Policía Nacional a los parámetros previstos en los pronunciamientos de unificación mencionados, de tal manera que pretender el desconocimiento de aquellas providencias, como ocurre en el presente caso, se traduce a todas luces en una inobservancia de una decisión judicial vinculante, por lo que el medio constitucional no es procedente.
En consecuencia, solicitó negar las pretensiones formuladas por la parte accionante, ante la improcedencia del presente mecanismo. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. El magistrado Luis Alfredo Zamora Acosta, luego de hacer un recuento de las actuaciones adelantadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, manifestó que, al proferir la sentencia censurada, no se incurrió en el exceso alegado, comoquiera que el recurso de apelación que interpuso la entidad demandada buscaba la revocatoria total de la sentencia de primera instancia que le había sido desfavorable, lo cual no solo conlleva el estudio respecto de la legalidad del acto administrativo demandado, sino también los términos de la condena.
Ahora, en lo que tiene que ver con el desconocimiento del precedente judicial, sostuvo que la decisión adoptada se fundamentó en la sentencia SU-556 de 2014, donde la Corte Constitucional resaltó la excesiva carga que tenía el Estado en los casos en que se desvinculaba a un servidor público y las órdenes que debían adoptarse implicaban el pago indefinido de salarios dejados de percibir desde la desvinculación del servidor público, por lo que en dicha providencia se estimó que la indemnización no debía ser tasada en menos de 6 meses ni exceder de 24 meses de salario; y, a su vez, se apoyó en la sentencia SU-053 de 2015, en la cual el máximo tribunal constitucional extendió los parámetros de indemnización a pagar por concepto de salarios y prestaciones dejados de percibir al personal uniformado de la Policía Nacional en los eventos en que se declare la ausencia de motivación en el ejercicio de la facultad discrecional.
Igualmente, señaló que la Corte Constitucional, después de explicar el estándar de motivación de los actos de retiro discrecional de los miembros activos de la Policía Nacional en ejercicio de la facultad discrecional, dispuso que cuando se evidencie la falta de motivación de aquellos, el juez debe remitirse a la sentencia SU-556 de 2014 para fijar los límites de la indemnización a reconocer en el proceso judicial, aspecto que aquella fundamenta en el principio de igualdad que, estima, debe primar entre los servidores públicos.
En ese sentido, indicó que en la providencia cuestionada se explicó de forma clara que se acude a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, «pues de lo contrario se desconocería la ratio (sic) que la inspira: que nace de una presunción surgida del deber ciudadano de auto sostenimiento (sic)», de ahí que no pueda considerarse que se desconoció el precedente jurisprudencial, pues fue precisamente una decisión de unificación la que sirvió de cimiento para adoptar la decisión que pretende controvertir el accionante.
CONSIDERACIONES Competencia Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T- 1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T- 074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se advierte que en el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, pero solamente respecto al desconocimiento del precedente judicial, como se verá a continuación, y, por lo tanto, la parte motiva se ocupará de examinar, primero, la exigencia general de subsidiariedad, en lo que tiene que ver con el desacuerdo sobre la transgresión al principio de congruencia, y, segundo, la causal específica referida.
Al respecto, se aclara que, si bien el accionante alegó la configuración del defecto sustantivo, debe entenderse que se trata del desconocimiento del precedente judicial, pues lo que invocó fue la aplicación errada de las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, por lo cual el análisis se efectuará bajo ese último defecto. En esa medida, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1.
¿La parte accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz, para que se protejan sus derechos fundamentales presuntamente 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 vulnerados por la supuesta transgresión al principio de congruencia, lo cual discute en la presente acción de tutela? 2.
En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? 3. ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, podía aplicar las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional? 4.
¿Las sentencias citadas por la parte accionante como desconocidas constituyen precedente judicial? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) exigencia general de subsidiariedad, (II) improcedencia de la acción de tutela ante la existencia del recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (III) análisis de la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, (IV) perjuicio irremediable, (V) inexistencia de ese perjuicio en el caso bajo estudio, (VI) desconocimiento del precedente judicial y (VII) análisis de la decisión adoptada por el Tribunal accionado.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿La parte accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz, para que se protejan sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la supuesta transgresión al principio de congruencia, lo cual discute en la presente acción de tutela? I. Exigencia general de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional5 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1.
El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite. 5 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones.
En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. II. Improcedencia de la acción de tutela ante la existencia del recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo La acción de tutela, como mecanismo de protección de los derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados por la actuación u omisión de las autoridades o de algunos particulares, es procedente para controvertir providencias judiciales, siempre y cuando se cumplan con los requisitos generales y específicos fijados jurisprudencialmente.
Así las cosas, una de las exigencias generales es precisamente la subsidiariedad, como se expuso en precedencia. Al respecto, se aprecia que es el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal de nulidad originada en la sentencia6, la herramienta judicial con la que cuenta quien considera que se le ha vulnerado el derecho al debido proceso con ocasión de un fallo judicial, concretamente, porque la sentencia carece de forma absoluta de motivación7; en él la autoridad judicial desconoció el principio de congruencia, de conformidad con el artículo 281 del Código General del Proceso, bien sea porque decidió extra, infra o ultra petita o sin garantía del principio de no reformatio in pejus (congruencia externa) o porque no existe coherencia entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia (congruencia interna)8.
En relación con lo anterior, en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 se determina que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de los Tribunales o de los jueces administrativos y el artículo 250 ibidem regula como una de las causales de revisión el «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Por lo tanto, quien estima que se ha vulnerado el principio de congruencia dispone del recurso extraordinario de revisión de que trata el título VI, capítulo I, de la Ley 1437 de 2011, dentro del término previsto en el artículo 251 de la precitada norma. 6 Esta posición que ahora se reitera, ha sido adoptada, entre otras, en las siguientes providencias: Consejo de Estado.
Sección Quinta, Sentencia del 21 de noviembre de 2018, radicado: 2018-01382-01 y Consejo de Estado, Sentencia del 12 de abril de 2018, radicado: 2017-02550-01. 7 Sobre ese tema, ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala Catorce Especial de Decisión, Sentencia del 13 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2019-00119-00 (REV). 8 Sobre el particular ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 1.° de diciembre de 2016, C.P. Rocío Araújo Oñate, Rad.11001-03-15-000-2016-03224-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 III. Análisis de la existencia de otro mecanismo de defensa judicial El señor Alexander Rodríguez Molina solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y «reparación justa», los cuales estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, al expedir la providencia del 17 de noviembre de 2021, comoquiera que desatendió el principio de congruencia de la sentencia, al exceder su competencia y pronunciarse sobre los topes indemnizatorios fijados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 e imponer como máxima suma a pagar 24 meses de salario, a pesar de que la Policía Nacional, en el recurso de apelación, no discutió ese asunto.
Analizado lo anterior, para la Subsección resulta claro que la inconformidad expuesta por el accionante recae en que la autoridad contra la que se dirige la presente acción incurrió en errores procedimentales, al pronunciarse sobre aspectos que no fueron planteados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. En esa medida, se avizora que el peticionario dispone de otro mecanismo de defensa judicial, para que se examine la presunta transgresión al principio de congruencia por una decisión infra y extra petita, que fue precisamente lo alegado en esta sede constitucional.
Ciertamente, el solicitante puede acudir al recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contenida en el ordinal 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, pues, como quedó consignado previamente, aquel es procedente para alegar la inobservancia del referido principio por parte de la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Siendo así, se concluye que la acción de la referencia, en cuanto al principio de congruencia, no cumple con el requisito general de subsidiariedad, el cual exige que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial dispuestos en el ordenamiento jurídico, para proteger el derecho que se estima conculcado, antes de formular la solicitud de amparo.
Lo anterior encuentra su justificación en el carácter residual de esta acción constitucional. En ese orden de ideas, debe reiterarse que en el presente caso lo pretendido puede resolverse a través del precitado recurso, por lo cual, en primer lugar, el accionante debe hacer uso de este, para que sea en esa instancia donde se resuelva lo aquí expuesto, pues la falta de agotamiento de los mecanismos judiciales y, por ello, la insatisfacción de la causal general precitada, le impiden al juez constitucional pronunciarse de fondo.
Sin embargo, en los siguientes acápites se verificará si se encuentra acreditada la probable configuración de un perjuicio irremediable, que amerite estudiar de fondo el asunto. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 - Segundo problema jurídico ¿Está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? VI.
El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías constitucionales. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional9, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1.
Inminencia, lo cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2. Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y que, por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. De igual manera, para que se acredite un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de aplazar su adopción no podría evitarse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar esa afectación. V. Inexistencia de un perjuicio irremediable en el caso bajo estudio Una vez revisado el escrito de tutela, se advierte que el señor Alexander Rodríguez Molina no demostró la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable.
Igualmente, se denota que, de las pruebas obrantes dentro del expediente, no es posible determinar una circunstancia de vulnerabilidad que haga necesaria la intervención del juez constitucional, por lo cual no es viable efectuar un análisis de fondo, menos aun cuando el accionante tampoco expuso las razones por las cuales no utilizó el mecanismo de defensa judicial con el que cuenta antes de acudir a esta sede.
En esos términos, se concluye que la presente acción de tutela no cumple con la exigencia de subsidiariedad, como requisito general de procedibilidad para acudir al presente trámite, frente al desacuerdo relativo a la desatención del principio de congruencia, razón por la cual se declarará la improcedencia de la acción en lo que se refiere a este. 9 Corte Constitucional.
Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P: Rodrigo Uprimny Yepes. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 - Tercer y cuarto problema jurídico ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, podía aplicar las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional? y ¿Las sentencias citadas por la parte accionante como desconocidas constituyen precedente judicial? VI.
Desconocimiento del precedente judicial La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela10, pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma tiene unos límites como es el respeto por el precedente judicial.
Debe precisarse que ese respeto no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. De allí que se ha admitido la separación de este siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (I) hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y (II) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.
En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad. Por último, debe precisarse que el desconocimiento del precedente judicial puede ser vertical, esto es, el que deben seguir los funcionarios judiciales que están en un nivel jerárquico inferior de los órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción o puede ser horizontal, el cual hace referencia a aquel que deben seguir los jueces de la misma jerarquía. VII.
Análisis de la decisión adoptada por el Tribunal accionado El señor Alexander Rodríguez Molina adujo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, incurrió en desconocimiento de precedente judicial, al aplicar equivocadamente las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional, puesto que los topes de indemnización solo se previeron para los miembros activos de la Policía Nacional retirados en ejercicio de la facultad discrecional y no para aquellos desvinculados por la causal de disminución de la capacidad psicofísica.
Pues bien, para tener mayor claridad y poder resolver la anterior inconformidad, la Subsección estima necesario exponer los argumentos que utilizó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en la sentencia 10 Ver entre otras sentencias: T-446/13, T-360/14 y T-309/15. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 del 17 de noviembre de 2021, en lo que tiene que ver con la limitación a la suma indemnizatoria.
Así, se aprecia que la autoridad judicial referida, en la providencia hoy controvertida, expuso lo siguiente: «[…] Es del caso precisar frente al restablecimiento del derecho, que la H. Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-556 de 2014, este se moduló (sic) en las acciones donde se declara la nulidad del acto que desvincula al empleado provisional sin que medie motivación del acto, en los siguientes términos: “De este modo, la solución que fija como indemnización el pago de salarios desde la desvinculación hasta el reintegro efectivo, no solo desnaturaliza el derecho al trabajo, sino que además contraviene los principios estructurales sobre los cuales se edifica el Estado Constitucional y Social de Derecho y, en particular, la dignidad humana […] En ese contexto no es de recibo una cuantificación de la indemnización por la injusta terminación del vínculo laboral, que tenga como punto de partida la consideración implícita conforme a la cual, a partir del acto de desvinculación, y hasta tanto se produzca el reintegro, cesó la obligación de la persona de asumir la responsabilidad de generar sus propios ingresos […] 3.6.3.13.8.
Conforme con lo expuesto, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (I) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (II) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni que pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario”.
El criterio expuesto por el máximo Tribunal Constitucional en la sentencia SU- 053 de 2015 extendió los parámetros de indemnización a pagar por salarios y prestaciones dejados de percibir ilimitada a un máximo de 24 meses y al descuento de las sumas que devengue por cualquier concepto laboral, al personal uniformado de la Policía Nacional en los eventos en que se declare la ausencia de motivación en el ejercicio de la facultad discrecional.
Observa la Sala que la Corte Constitucional, después de explicar el estándar de motivación de los actos de retiro discrecional de los miembros activos de la Policía Nacional en ejercicio de la facultad discrecional, el juez debe remitirse a la sentencia SU-556 de 2014 para fijar los límites de la indemnización a reconocer en el proceso judicial, aspecto que la Corte fundamenta en el principio de igualdad que, estima, debe primar entre los servidores públicos.
Ahora bien, en este caso es viable aplicar la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en torno a fijar los límites de la indemnización a reconocer en Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 el proceso judicial, cuando se procede al reintegro de un miembro de la Fuerza Pública, pues de lo contrario se desconocería la ratio que la inspira: que nace de una presunción surgida del deber del ciudadano de auto sostenimiento.
Así las cosas, se debe modular el restablecimiento del derecho del demandante en los términos señalados en la sentencia SU-556 de 2014, esto es, a título indemnizatorio se ordenará pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que, por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido el accionante.
Así mismo, la suma a pagar a título de indemnización no podrá ser inferior a seis (6) meses, ni exceder de veinticuatro (24) meses de salario, tal como lo señala la jurisprudencia citada […]». De la anterior transcripción se desprende que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, tuvo en cuenta que los límites indemnizatorios, fijados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, se previeron para los casos de retiro de los miembros activos de la Policía Nacional en ejercicio de la facultad discrecional, pero consideró que esa línea jurisprudencial era aplicable al caso en concreto, comoquiera que se trataba también del reintegro de un funcionario de la fuerza pública y que, en esa medida, no podía ordenarse al demandante una indemnización indefinida de salarios, en virtud de la responsabilidad que tenía de autoproveerse los recursos para su subsistencia. Bajo ese entendido, se advierte que la autoridad accionada, al adoptar su decisión, con respecto a modular la suma a pagar, por los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, a un valor no inferior a seis meses ni superior a veinticuatro meses de salario, hizo un análisis interpretativo de los pronunciamientos de unificación mencionados, amparado en los principios de autonomía e independencia judicial, situación que no constituye ningún yerro, porque, tal como pudo evidenciarse, la determinación fue debidamente sustentada.
Al respecto, conviene recordar que la autonomía e independencia de los jueces reconocida a nivel constitucional (artículos 228 y 230) son facultades que les otorga el Estado y cuya limitación se enmarca por la Constitución Política y las leyes. Es precisamente de esta prerrogativa de la cual se revisten los funcionarios judiciales para optar por la interpretación que, según su leal saber y entender, consideren más apropiada y frente a la cual le está vedado al juez constitucional cualquier consideración, máxime cuando el juez natural, en un legítimo ejercicio de la autonomía e independencia judicial, decide y adopta razonablemente una de las posiciones que puede asumirse sobre el tema en discusión. En ese orden, no puede afirmarse que la autoridad judicial precitada incurrió en la causal especifica de procedibilidad aquí estudiada.
Ahora bien, se observa que el accionante citó como desconocidas, por un lado, la sentencia emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, el Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 23 de febrero de 2017, en el proceso identificado con el número 2011-00219-01 (0472-14) y, por el otro, los fallos de tutela proferidos (i) por esa misma Subsección el 21 de febrero de 2018, 16 de enero de 2019 y 26 de febrero de 2020, radicados: 2018-00064-00, 2018-04124-00 y 2019-04646-01, respectivamente;
(ii) por la Sección Quinta de esta corporación el 25 de febrero de 2016 y 13 de abril del mismo año, radicados 2015-03538-00 y 2016-00478-00; y (iii) por la Sección Cuarta del máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el 13 de octubre de 2016, expediente 2016-01947-01. Sin embargo, se repara en que las providencias mencionadas no constituyen precedente judicial, en los términos de la Ley 1437 de 201111, por lo cual mal podría ordenársele a la autoridad accionada aplicar la posición allí adoptada.
Asimismo, se tiene que los fallos señalados fueron proferidos en sede de tutela por distintas secciones del Consejo de Estado, por lo cual sus efectos, al ser inter partes, no van más allá del caso objeto de controversia. En consecuencia, la Subsección concluye que la accionada no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, al dictar la sentencia cuestionada.
Por tanto, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Alexander Rodríguez Molina en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en cuanto a la desatención del principio de congruencia, y se negará el amparo constitucional, con respecto a la configuración de la causal específica aquí estudiada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Alexander Rodríguez Molina en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en cuanto a la desatención del principio de congruencia, y negar el amparo constitucional, con respecto a la configuración de la causal especifica de desconocimiento del precedente judicial, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 11 1. Sentencias de unificación, 2. Mecanismo de extensión de jurisprudencia, 3. Mecanismo de revisión eventual o 4. Avocación oficiosa de procesos que cursan en las secciones del Consejo de Estado o en los Tribunales.
Ver ensayo del Consejero de Estado, de la Sección Cuarta, doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez “El precedente judicial”. Publicación del Consejo de Estado “Justicia contenciosa administrativa: avances, retos y metas”, pág. 90. Bogotá, 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03316-00 Accionante: Alexander Rodríguez Molina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Aclaración de voto Firma electrónica ARF