52001233100020110005001 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60.427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa Temas: FALLA EN EL SERVICIO DE SEGURIDAD – no se acreditó que las demandadas hubieran incumplido el mandato de protección de un personero municipal.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Se pretende la reparación de perjuicios derivados de la muerte de un personero municipal que se produjo en el marco de una grave alteración del orden público, en jurisdicción del municipio de Buesaco, Nariño. I. SENTENCIA IMPUGNADA 1.

Corresponde a la sentencia proferida el 9 de agosto de 2017, por el Tribunal Administrativo de Nariño que resolvió la demanda presentada1 por Jorge Antonio Santander y otros2, contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y el municipio de Buesaco, con el fin de que se les declare solidaria y patrimonialmente responsables por los perjuicios derivados de la muerte del personero municipal de esa territorialidad, señor Bayron Giovanny Santander Narváez. 2.

Como fundamento fáctico se expuso que el 12 de noviembre de 2008, el señor Bayron Giovanny Santander Narváez, quien ejercía como personero municipal del municipio de Buesaco para el período 2008 – 2012, fue asesinado cuando se encontraba en compañía de la secretaria de la personería municipal y el secretario del Juzgado Promiscuo Municipal, en un establecimiento de la captadora de dinero D.R.F.E., ejerciendo la custodia de los dineros entregados por la ciudadanía, después de la orden administrativa de su cierre. 3.

La demandante expresó que la muerte del señor Santander Narváez se produjo porque el municipio de Buesaco y la Policía Nacional incurrieron en una falla del servicio por la omisión de adopción de medidas de seguridad, pese a que conocían 1 Radicada el 3 de febrero de 2011, según folio 1 c. 1. 2 Aura Leonor Narváez, María Deifilia Santander Cruz, Jesús Norberto Santander, Luis Arturo, Óscar Primitivo, Libardo Ramiro, Guillermo Javier, Nidia Elisa, Carlos Artemio Narváez Paz y Aura Nely Narváez de Burbano. Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa 2 la grave situación de alteración de orden público que desembocó la orden de cierre de la mentada captadora ilegal de dineros.

Agregó que el municipio de Buesaco dejó de tomar pólizas de seguros de vida a favor de la familia del señor Santander Narváez, como era su deber legal, motivo por el cual debía pagar la suma que por seguros se debió recibir3. La defensa 4. La Policía Nacional se opuso a las pretensiones y en su defensa arguyó que la falta de constitución de pólizas de vida no era una obligación que tuviera asignada constitucional o legalmente, por lo que no le asistía legitimación respecto a esa causa.

De otro lado, manifestó que la víctima, aún con su condición de personero, no era un sujeto de los que la ley impone adoptar medidas preventivas de seguridad y, en atención a que no había informado hallarse en situación de riesgo, no había razón para que la Policía Nacional le brindara mayor protección a la exigible respecto de cualquier ciudadano. Igualmente, precisó que la adopción de medidas ya no de prevención sino de protección eran de competencia de la Unidad Nacional de Protección, por lo que en este supuesto tampoco le asistía legitimación por el daño reclamado; en todo caso, expresó que fue el hecho de un tercero el causante del daño y, por ende, este no le resultaba imputable4. 5.

El municipio de Buesaco también se opuso a las pretensiones. Frente a la imputación por falta de constitución de seguro de vida expresó que, en su momento, había transferido dineros para el funcionamiento de la Personería Municipal, rubro dentro del cual se incluía recursos para la contratación de las pólizas de seguro de vida del personero municipal, recursos que según se probó fueron apropiados y ejecutados por orden del mismo señor Santander Narváez, de modo que si no se constituyó la garantía, la omisión fue exclusiva de la propia víctima. 6.

Reconoció que el 23 de mayo de 2008, el personero solicitó al municipio que contratara el seguro de vida, pero explicó que en esa oportunidad le informó que ya se habían transferido los recursos para tal propósito y que, en función de la autonomía administrativa de la Personería Municipal, la contratación dependía de su propia voluntad; fundado en estas afirmaciones indicó que si el personero no estaba de acuerdo con tal consideración, debió promover la acción de nulidad y exigir el restablecimiento del derecho que estimara conculcado. 7.

De otro lado, expresó que el municipio y la Policía adoptaron diferentes medidas para contener el desorden público que se gestó por el cierre de la captadora ilegal de dinero D.R.F.E. y, aunque admitió que el 12 de noviembre de 2008 se 3 Folios 4 a 6 c. 1. 4 Folios 363 a 370 c. 1. Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa 3 presentaron hechos violentos provenientes de ciudadanos airosos por dicha medida administrativa, la presencia del personero municipal en las instalaciones no fue en el ejercicio de sus funciones sino por móviles personales.

En todo caso, explicó que en el establecimiento de comercio de la captadora se encontraba personal policial que le pidió su retiro por la condición de riesgo que había, advertencia que de forma negligente desatendió el señor Santander Narváez y que contribuyó a que terceros causaran su muerte. Finalmente, expresó que la acción estaba caducada5. 8.

Concluida la fase probatoria6, al alegar de conclusión, la parte demandante expresó que las pruebas acreditaban los hechos justificadores de las pretensiones, por lo que las señaló de procedentes7, mientras que la Policía Nacional reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda8. 9. El Ministerio Público solicitó que se accediera a las pretensiones, en atención a que, si bien las autoridades ordenaron la adopción de medidas de seguridad, éstas se ejecutaron de forma equivocada y resultaron siendo insuficientes frente a la seguridad del personero9.

La decisión recurrida 10. El Tribunal Administrativo de Nariño accedió parcialmente a las pretensiones así (se transcribe literal): “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.

SEGUNDO: DECLARAR extracontractualmente responsable al Municipio de Buesaco, por el daño ocasionado a la parte demandante, con la omisión de contratar el seguro de vida del señor Byron Geovanny Santander Narváez, en su condición de Personero del Municipio de Buesaco.

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR al Municipio de Buesaco, a pagar, de conformidad con lo establecido en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo, las sumas que se demuestren en 5 Folios 378 a 395 c. 1. 6 El a quo tuvo como prueba los documentos allegados por las partes concernientes a los registros civiles de defunción de la víctima, de nacimiento de sus familiares, de matrimonio de la víctima, piezas del proceso penal surtido con ocasión del deceso de la víctima, dentro de las cuales se hallan informes ejecutivos, entrevistas y declaraciones juramentadas, también tuvo como medios de convicción comunicaciones cruzadas entre el municipio de Buesaco y los padres de la víctima sobre pólizas de seguros de vida, el presupuesto anual aprobado por el Concejo Municipal, certificaciones de la víctima, y ordenó las solicitadas por las partes, relativas a la recopilación de las minutas de población, servicio y seguridad de la estación de policía de Buesaco, y a la recepción de los testimonios de familiares del occiso y de quien fungiera como secretaria de la Personería Municipal de Buesaco. 7 Folios 546 c. 1. 8 Folios 547 a 553 c. 1. 9 Folios 651 a 587 c. 1.

Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa 4 el incidente de liquidación de perjuicios, con fundamentos en los parámetros de liquidación señalados en la parte motivo de esta providencia. El incidente deberá proponerlo el interesado, dentro de los sesenta días siguientes a la notificación del auto de obedecimiento de la presente providencia, de acuerdo con los parámetros señalados en esta sentencia.

CUARTO: denegar las demás pretensiones de la demanda”. 11. Para arribar a dicha decisión, el Tribunal consideró que la muerte del señor Santander Narváez, quien se desempeñaba como personero municipal de Buesaco para la fecha de ocurrencia de los hechos, no era un resultado imputable a las demandadas, en atención a que provino de la culpa exclusiva de la víctima. 12.

Según explicó, el 12 de noviembre de 2008, el funcionario se encontraba en una capacitación en la ciudad de Pasto, la cual interrumpió para desplazarse a Buesaco e ingresar al establecimiento de comercio donde operaba la captadora de dinero D.R.F.E. Allí comenzó a hacer un inventario con el acompañamiento de agentes de policía, pero las condiciones de orden público empeoraron, al punto que las personas ingresaron a la fuerza y en hechos confusos dieron muerte al personero. 13.

Manifestó que, según exigua prueba testimonial, existió una llamada de persona desconocida que alertó al personero y que lo motivó a interrumpir la capacitación oficial que cursaba, pero explicó que no había ningún otro medio probatorio que permitiera tener por acreditado que el desplazamiento del personero y su ingreso a las instalaciones de la captadora de dinero fue por la orden emitida por la administración municipal de Buesaco o de la Policía Nacional, condición que impedía tener por sentado que fue una de esas entidades la que le hubiera exigido la ejecución de un inventario o contabilidad de los dineros captados o de un procedimiento de cara a la captadora de dinero citada. 14.

En consecuencia, señaló que la exposición al riesgo que supuso hallarse en un lugar en graves condiciones de orden público se debió a una decisión propia y voluntaria del señor Santander Narváez y, por ende, no era posible endilgar a las entidades demandadas con el deber de indemnizar, dado el hecho propio y exclusivo de la víctima. 15.

Además, expresó que tampoco podía tenerse por probada la desatención de las obligaciones de seguridad a cargo de las entidades demandadas, toda vez que los policiales adscritos al municipio se hallaban controlando la grave situación de orden público que se cernía sobre el municipio y que amenazaba asonada y, en todo caso, había sido la conducta imprudente del señor Santander Narváez la que lo expuso al riesgo que finalmente se concretó y que dejaba ver una falta al deber de autocuidado exigible a los servidores públicos.

Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa 5 16. De cara a la falla en el servicio por la falta de seguro de vida, explicó que era una obligación del municipio de Buesaco y, ante la ausencia de prueba de la garantía contractual, era procedente condenar al ente territorial. 17.

En sede de reconocimiento de perjuicios, negó los reclamados por Jorge Antonio Santander, Aura Leonor Narváez, maría Deifilia Santander Santacruz, Jesús Norberto Santander, Luis Arturo Narváez Paz, Óscar Primitivo Narváez Paz, Libardo Ramiro Narváez Paz, Guillermo Javier Narváez Paz, Nidia Elisa Narváez Paz, Carlos Artemio Narváez Paz y Aura Nely Narváez de Burbano, por ausencia de prueba del parentesco con la víctima. 18.

Como consecuencia, los 20 “salarios mensuales vigentes para el alcalde”, a que asciende el valor de la póliza de vida de servidor público, ordenó pagarlos a favor de Jorge Antonio Santander y Aura Leonor Narváez Paz, condena que ordenó liquidar a través de trámite incidental donde se comprobara el valor del citado salario y donde concurran las personas que eventualmente demostraran un mejor derecho, teniendo en cuenta la condición hereditaria a lugar.

Por último, se abstuvo de condenar en costas10. II. EL RECURSO INTERPUESTO Sustentación del recurso de apelación 19. La parte demandante se alzó en apelación contra el fallo de instancia y solicitó su revocatoria y la consecuente condena, para lo cual adujo que el tribunal había incurrido en una indebida valoración probatoria, toda vez que el material probatorio era demostrativo de que la muerte del señor Santander Narváez fue producto de la omisión del deber de protección de las demandadas.

Según dijo, las pruebas evidenciaban que las autoridades tenían pleno conocimiento de la grave condición de orden público en el municipio de Buesaco y, aun así, no adoptaron medidas de seguridad que protegieran al señor personero municipal de la turba que amenazaba el establecimiento de comercio donde operaba la captadora de dinero D.R.F.E.11. 20.

En sede de alegaciones, la Policía Nacional expresó que los personeros municipales no son servidores públicos que legalmente sean acreedores de medidas de seguridad adicionales a las ordinariamente prestadas, de modo que la exigencia de este tipo de protección sólo resulta procedente cuando medien peticiones dadas las condiciones latentes de riesgo, cuestión que no se probó en el 10 Folios 595 a 600 c. principal. 11 Folios 602 a 623 c. principal.

Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa 6 caso del señor Santander Narváez, de modo que, ante la ausencia de dicha petición no puede generarse la responsabilidad patrimonial12. 21.

El Ministerio Público sugirió que se condenara a la Policía Nacional, en atención a que el personero municipal, encontrándose en ejercicio de sus funciones, no tuvo protección de los policiales que se hallaban acompañándolo en las instalaciones de la captadora de dinero, pese al inminente peligro que representaba la turba enardecida que finalmente cegó la vida del servidor13. 22.

Las demás partes guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 23. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver los recursos de apelación. El objeto del recurso 24. El ámbito del recurso de apelación se contrae a establecer si se acreditó una falla del servicio frente a los deberes de seguridad de parte de los entes demandados que les haga imputable la muerte del señor Santander Narváez y los obligue a pagar una indemnización. 25.

El análisis de esta Corporación no comprenderá lo decidido en torno a la falla en el servicio por la falta de contratación de una póliza de vida de servidores públicos que encontró probada el a quo, en tanto no fue motivo de disenso por ninguna de las partes. Caso concreto 26. Anticipa la Sala que confirmará el fallo recurrido, comoquiera que la parte demandante no logró demostrar que la muerte del personero municipal de Buesaco se hubiera producido por la falta de adopción de medidas de seguridad por las autoridades demandadas, como pasa a explicarse. 27.

Está acreditado que el señor Giovanny Santander Narváez fue designado como personero del municipio de Buesaco el 1 de marzo de 200814 y que prestó sus servicios desde esa fecha hasta el 12 de noviembre de 200815, así como también 12 Folios 641 a 647 c. principal. 13 Folios 657 a 660 c. principal. 14 Folios 42 c. 1. 15 Según certificación de la Personería de Buesaco, folio 84.c 1.

Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa 7 que falleció el 13 de noviembre de 200816, como consecuencia del actuar delictivo de un tercero que le propinó un disparo con arma de fuego, tal como lo evidencian el formato de inspección técnica a cadáver FPJ-10 del caso 5211060005072008020517, el protocolo de necropsia fijado por un médico general de la E.S.E. Virgen de Lourdes de Buesaco y las declaraciones bajo gravedad de juramento rendidas ante funcionarios de Policía Judicial por los únicos testigos directos de los que se tiene referencia: Mery Liliana Martínez18, trabajadora de la captadora D.R.F.E., Jaime Andrés Salazar Cifuentes, ciudadano que estaba presente reclamando sus dineros19 y Liliana del Carmen Burbano Cerón20, secretaria de la Personería de Buesaco, quien se hallaba en el lugar de los acontecimientos, acompañando a la víctima21. 28.

Según la apelación, la muerte del citado servidor se produjo por la falla en el servicio de seguridad y protección a cargo de las demandadas, pues, a pesar de tener conocimiento de la grave situación de orden público en el municipio de Buesaco no adoptaron medidas de seguridad para contrarrestarlo e impedir aquel resultado. 29. La Constitución establece de forma diáfana que las autoridades de la República –entre las que se comprenden los entes territoriales– están investidas, entre otras, con la función de proteger a las personas en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades (artículo 2º), mandato para el cual, además, ha fijado en la Policía Nacional la competencia del uso legítimo de las armas para mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y las libertades públicas y para el aseguramiento de la convivencia sana y en paz (artículo 218, reglamentado por el Decreto 4912 de 2001). 30.

El referido mandato constitucional constituye un parámetro de exigencia para el Estado; sin embargo, como lo ha dejado claro esta Corporación, su satisfacción no puede demandarse en términos absolutos e ilimitados, sino acorde con la capacidad institucional de protección y de las condiciones concretas de cada caso, puesto que ni siquiera un Estado ideal está en la capacidad de mantener total indemnidad para los ciudadanos y garantizar que no exista circunstancia alguna que pueda menguar 16 Según certificado de registro civil de defunción, folio 24 c. 1. 17 Folios 182 a 188 c. 1. 18 Folios 115 y 117 c. 1. 19 Folios 145 a 147 c. 1. 20 Folios 520 a 524 c. 1. 21 Téngase en cuenta que las documentales penales allegadas por la parte demandante – dentro de las que se encuentran las declaraciones del señor Salazar Cifuentes y la señora Martínez – fueron válidamente integradas al plenario y, por ende, son susceptibles de valoración judicial, en atención a que los entes demandados no las controvirtieron ni las desconocieron y, en su lugar, aun cuando no fueron practicadas con su audiencia, de ellas se sirvieron para edificar su argumento defensivo relativo a la culpa del tercero y de la víctima como fuente del daño. Las declaraciones de la señora Burbano Cerón fueron rendidas ante los estrados de esta jurisdicción. Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa 8 sus derechos (“nadie está obligado a lo imposible”22), realidad que, de aceptarse, vaciaría las normas de convivencia ciudadana y de sanción penal.

Lo anterior, sin perjuicio de que, en los casos en los que se compruebe que, teniendo la oportunidad, las autoridades omitieron desplegar su capacidad disponible para evitar daños a las personas o su patrimonio, se tenga por comprometida la responsabilidad estatal. 31. En línea con esta premisa, la jurisprudencia ha concluido que una falla en el deber y servicio de seguridad y protección puede hallarse probada, cuando: a) se deja a las personas a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles protección alguna, siempre que exista conocimiento cierto de que los derechos de esas personas vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley; b) se solicita protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo en que se encuentra la persona; c) no se solicita expresamente dicha protección pero es evidente que la persona la necesitaba, en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones23.

Condiciones estas en las que, aun cuando el comportamiento de un tercero es el causante fenomenológico del daño, comprometen la responsabilidad del Estado por corresponder a una circunstancia previsible y claramente resistible. 32. Pues bien, aquí se encuentra probado que con ocasión de la orden de cierre de la captadora de dinero D.R.F.E., se generó una alteración del orden público en el municipio de Buesaco, razón por la cual la alcaldía municipal expidió el Decreto 73 y por su conducto ordenó el toque de queda, la “ley seca”, la prohibición de porte de armas y la prohibición de tránsito de vehículos con más de 6 personas, “con ocasión a hechos relacionados al cobro de dineros a la empresa DRFE”24; está probado también, que la situación de desorden se hizo patente en las inmediaciones del establecimiento de comercio donde operaba D.R.F.E., lugar en el que se agolpó un cúmulo de personas que exigían la devolución de sus dineros; además, se halla comprobado que el lugar mantenía pie de fuerza policial y contaba con la presencia del comandante de la estación de policía municipal, conforme lo refieren los testigos 22 Así, por ejemplo, en sentencia de 11 de octubre de 1990, exp. 5737, dijo la Sala: “Es cierto que en los términos del artículo 16 de la Constitución Política las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y que a partir de este texto se fundamente la responsabilidad del Estado, pero también lo es que esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en tales bienes pues la determinación de la falla que se presente en el cumplimiento de tal obligación depende en cada caso de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, como se hubieren sucedido los hechos así como de los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio, para que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que ‘nadie es obligado a lo imposible’". 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 28 de julio de 2011, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y las proferidas el 28 de enero de 2015, exp. 29.526 y el 23 de septiembre de 2015, exp. 35.123, M.P. Hernán Andrade Rincón. 24 Folio 237 c. 1.

Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa 9 Mery Liliana Martínez25, Jaime Andrés Salazar Cifuentes26 y Liliana del Carmen Burbano Cerón27. 33.

Ahora bien, frente al personero municipal, el testimonio de quien fungiera como su secretaria, Liliana del Carmen Burbano Cerón, indica que el día de los hechos el servidor se encontraba en Pasto como asistente de una capacitación institucional, que, con ocasión de una llamada que le advirtió la alteración de orden público por el cierre de la captadora de dinero D.R.F.E., decidió desplazarse junto a la secretaria al establecimiento de esa captadora de dinero en Buesaco, para realizar un inventario de los haberes que allí se encontraban28. 34.

No hay prueba que indique el origen de la llamada, de modo que no hay certeza probatoria para afirmar que se trató de una orden institucional que hubiera 25 De acuerdo con la exposición de la secretaria de la Personería Municipal de Buesaco, Liliana del Carmen Burbano Cerón, el 12 de noviembre de 2008, el señor Giovanny Santander Narváez se encontraba en Pasto como asistente de una capacitación institucional, dijo que, con ocasión de una llamada que advertía sobre una alteración de orden público por el cierre de la captadora de dinero D.R.F.E., el personero decidió desplazarse junto a ella al establecimiento de esa captadora de dinero en Buesaco, para realizar un inventario de los haberes que allí se encontraban.

Dijo que ambos ingresaron por un balcón del establecimiento, toda vez que el tumulto de gente amenazaba con ingresar violentamente. Relató que, además de ellos dos, se encontraban en el lugar un funcionario del Juzgado Promiscuo Municipal, el comandante de la Policía Municipal y otros agentes policiales sin mencionar cuántos. Dijo que en el momento consideraron “improbable” que la gente pudiera ingresar, toda vez que las puertas estaban adecuadamente aseguradas y, por ello, habían comenzado a hacer un inventario; no obstante, explicó que ocurrió “lo inesperado” y la gente ingresó forzosamente al recinto, de modo que ella, el personero y el miembro del juzgado decidieron subir a la última planta de la casa en la que se encontraban y se pasaron a una casa contigua por una plancha – no mencionó a los policías – y emprendieron la huida por un patio trasero y luego por el borde de un cafetal, que en ese trasegar el personero se separó de ellos y luego escucharon unos disparos que no pensaron fueran dirigidos contra el servidor, pero que finalmente se enteraron causaron la muerte del servidor, folios 115 y 117 c. 1. 26 Ciudadano que hacía parte de la turba que se alojaba frente a las instalaciones de D.R.F.E., señor Jaime Andrés Salazar Cifuentes, manifestó que estaba presente en el lugar desde las 10 A.M. Atestiguó que sobre las 11 P.M. la turba comenzó a lanzar piedras y a intentar ingresar a la fuerza, que los policías que habían en el lugar lanzaron gases lacrimógenos para repeler la embestida y que, mientras ello ocurría, la gente comenzó a rumorar que por la parte de atrás del establecimiento los trabajadores de la captadora de dinero se estaban escapando con el dinero de la gente, por lo que él y varias personas más que hacían parte del tumulto se desplazaron hacía el lugar a perseguirlos.

Asimismo, expresó que en la persecución vio cuando tres sujetos abordaron a algunos de los que se habían escapado y luego de lanzarles improperios y culparlo por la falta de devolución de los dineros, disparó a quema ropa a quien fuera el personero y causó su muerte, folios 145 a 147 c. 1. 27 De acuerdo con la exposición de la secretaria de la Personería Municipal de Buesaco, Liliana del Carmen Burbano Cerón, el 12 de noviembre de 2008, el señor Giovanny Santander Narváez se encontraba en Pasto como asistente de una capacitación institucional, dijo que, con ocasión de una llamada que advertía sobre una alteración de orden público por el cierre de la captadora de dinero D.R.F.E., el personero decidió desplazarse junto a ella al establecimiento de esa captadora de dinero en Buesaco, para realizar un inventario de los haberes que allí se encontraban.

Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa 10 conminado al personero municipal a abandonar la capacitación en la que se hallaba y a trasladarse a un lugar en el que el orden público se encontraba alterado, pero en todo caso, en atención a que es función suya la de “la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público”, conforme con el artículo 169 de la Ley 136 de 1994, y atendiendo al principio constitucional de la buena fe, la Sala no puede considerar nada distinto a que el citado servidor hubiera decidido desplazarse al establecimiento de comercio de la captadora de dinero a fin de efectuar un inventario, en procura y salvaguarda de los intereses económicos de los ciudadanos. 35.

Aunado a lo anterior, no hay evidencia de que el personero, aun con el conocimiento de una situación de desorden social hubiera solicitado medidas de protección o acompañamiento policial, de modo que, en principio, y en tanto su investidura no es una de aquellas que demande por consagración legal una protección policial, no había razón para que, sin su solicitud, los órganos de seguridad del Estado se las brindara a él o a su secretaria. 36.

Ahora, de conformidad con la testimonial, cuando el personero municipal y la secretaria Liliana del Carmen Burbano Cerón llegaron al lugar, advirtieron el tumulto de gente que se hallaba a la espera de reclamar sus dineros y, por ende, tuvieron la posibilidad de conocer el nivel de amenaza que suponía su presencia en el lugar; no obstante, según relató la secretaria, ambos funcionarios decidieron voluntariamente ingresar a través del balcón del local, a fin de que las personas que se hallaban apostadas no se aprovecharan para colarse al interior del recinto, conducta que por sí sola es disiente de un comportamiento descuidado, toda vez que colocó a ambos servidores al riesgo latente de sufrir daños en su integridad y a que, sin existir una coordinación previa con los agentes policiales, pudieran resultar lesionados por el tumulto de personas airadas que allí se encontraban. 37.

Según el testimonio de la trabajadora de la captadora de dinero D.R.F.E., Mery Liliana Martínez, el cual encuentra sintonía con lo expuesto por la secretaria Liliana del Carmen Burbano Cerón, una vez ingresaron los dos servidores, comenzaron a efectuar un inventario, teniendo en cuenta que en el lugar se encontraban agentes policiales, incluyendo el comandante de la estación de policía municipal, y en tanto consideraron “improbable” que la gente pudiera ingresar; sin embargo, como lo relataron ambos testigos y lo confirma el dicho del señor Salazar Cifuentes que se hallaba a la espera de su dinero, sobre las 11:00 P.M., ocurrió “lo improbable": producto de la desesperación, el tumulto de personas comenzó a romper los vidrios y logró ingresar al establecimiento, por lo que el personal civil se desplazó a la última planta de la edificación, mientras los policías que se hallaban en el lugar accionaban bombas lacrimógenas a fin de controlar la situación, como lo relató el señor Salazar Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa 11 Cifuentes que se encontraba afuera del recinto y tal como se dejó anotado en el libro de minuta de guardia de la estación de policía de Buesaco29. 38.

Ante la situación de zozobra, el personero como los demás civiles presentes en el lugar decidieron salir deliberadamente hacia la casa contigua por medio de una tapia que comunicaba ambas edificaciones; así, lograron alcanzar la superficie y emprender la huida con la desafortunada suerte de ser perseguidos por parte de la turba que los alcanzó y causó la muerte violenta con un arma de fuego del personero municipal, señor Santander Narváez, según revelan las testimoniales de Mery Liliana Martínez, Jaime Andrés Salazar Cifuentes y Liliana del Carmen Burbano Cerón. Si bien resultaba instintiva la intención de evacuar un lugar que representaba un grave peligro, tal circunstancia no despoja lo descuidado del agente que ingresó a éste deliberadamente. 39.

Resalta la Sala que, a pesar de que la prueba testimonial citada relata sobre la presencia de los policiales en el establecimiento de D.R.F.E., ninguna de ellas indica que los agentes hubieran ordenado el ingreso del personal civil al lugar, que los hubieran conminado a salir ante el ingreso del tumulto de personas y mucho menos, que los hubieran orientado a tomar alguna de las rutas que fueron seguidas por cada uno de ellos, y si bien la presencia en el lugar de los policías constituía una condición de seguridad para los que allí se encontraban, la situación ostentó un grado tal de peligrosidad irresistible que los uniformados apenas tuvieron oportunidad de activar los medios de contención civil, sin la posibilidad alguna de, al tiempo, impedir la salida del servidor y demás civiles y, mucho menos, de poder custodiarlos ante su voluntad intempestiva de salir del recinto, de modo que resultaba imposible para las autoridades, conforme con la condición fáctica del 12 de noviembre de 2008, impedir que la turba aprovechara la exposición injustificada del personero para causar el lamentable daño que ahora convoca este juicio. 40.

Con base en estas premisas, no cabe duda de que el cierre de la captadora de dinero D.R.F.E. causó la alteración de orden público en el municipio de Buesaco, como tampoco la hay en cuanto a que, por razón de esa situación, el señor Santander Narváez perdió la vida a manos de un ciudadano que reclamaba los dineros que había entregado a esa captadora; sin embargo, no es posible admitir que dicho resultado resulta atribuible al ente territorial o a la Policía Nacional, toda vez que ambas autoridades desplegaron diversas actuaciones tendientes a conjurar la grave tensión pública y, aun con tales esfuerzos, no fue su falta de intervención la que generó el lamentable deceso, sino la injustificada exposición que hizo la víctima a una condición de riesgo que finalmente se concretó por el irresistible e imprevisible actuar de un tercero. 29 Folio 487 c. 1.

Radicación: 52001-23-31-000-2011-00050-01 (60427) Actor: Jorge Antonio Santander y otros Demandado: Municipio de Buesaco y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Referencia: Acción de reparación directa 12 41. Así las cosas, se confirmará la sentencia de instancia por falta de mérito de los cargos esgrimidos en el recurso de alzada.

Costas 42. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas -artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998-. IV. PARTE RESOLUTIVA 43. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia 9 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.