Radicado: 17001-23-33-000-2017-00861-01 (70973) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C, veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN POPULAR Radicación: 17001-23-33-000-2017-00861-01 (70973) Demandante: JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA Demandados: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS (CORPOCALDAS) Y MUNICIPIO DE SALAMINA (CALDAS) Asunto: Decide solicitudes de nulidad De conformidad con lo establecido en los artículos 207 y 208 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en concordancia con los artículos 132 y siguientes del Código General del Proceso (CGP), aplicables a la acción popular por disposición del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, el Despacho decide las solicitudes de nulidad procesal presentadas por el señor Javier Elías Arias Idárraga y por CORPOCALDAS dentro del proceso de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El seis (6) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)1, Javier Elías Arias Idárraga formuló acción popular contra CORPOCALDAS y el Municipio de Salamina (Caldas), a efectos de que se proteja el derecho colectivo a la moralidad administrativa que considera vulnerado en tanto, según aduce, las autoridades demandadas no han dado cumplimiento a lo reglado en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, de acuerdo con el cual se debe destinar el 1% de los ingresos corrientes para la adquisición y preservación de los recursos hídricos. 1 Folio 2 del PDF “1ED_201700861C1” del índice 2 de SAMAI.

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00861-01 (70973) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 2 2. Mediante sentencia de nueve (9) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), el Tribunal Administrativo de Caldas accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que fue notificada el día trece (13) de esos mismos mes y año2. 3. Mediante escrito de dieciséis (16) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), el demandante interpuso recurso de apelación y, simultáneamente, alegó la nulidad de la sentencia al no haber sido expedida dentro del término previsto en el artículo 121 del Código General del Proceso3. 4.

A su turno, el dieciocho (18) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) CORPOCALDAS presentó también, en escritos separados, recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y solicitud de nulidad de la misma, alegando la falta de integración del litis consorcio necesario en relación con el Departamento de Caldas4. 5. Por auto de diez (10) de febrero de dos mil veinte (2020), el Tribunal resolvió de forma negativa la solicitud de nulidad formulada por CORPOCALDAS, bajo la consideración de que “la nulidad de la sentencia se alega en el recurso de apelación para estudio del superior” y concedió el recurso de apelación presentado por el demandante5. 6.

El proceso fue radicado y repartido entre los magistrados de la Sección Primera de esta Corporación, correspondiéndole al Despacho de la Consejera Nubia Margoth Peña Garzón, quien por auto del veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) remitió el asunto por competencia a la Sección Tercera, en donde fue recibido hasta el veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)6. 7.

El seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024), el Despacho avocó conocimiento del presente asunto y ordenó correr traslado a las partes de las solicitudes de nulidad formuladas contra la providencia de primera instancia, sin que ninguna de ellas efectuara manifestación alguna. En consecuencia, el expediente 2 Folios 56 a 77 del PDF “2ED_201700861C1B1RAPARTE2” del índice 2 de SAMAI. 3 Folio 81 del PDF ibidem. 4 Folios 176 y siguientes del PDF “2ED_201700861C1B1RAPARTE2” del índice 2 de SAMAI.

Para el efecto, alegó la materialización de la causal de nulidad procesal prevista en el numeral 8° del artículo 133 del CGP. 5 Folios 190 y 191 del PDF ibidem. 6 Índices 4 y 11 de SAMAI. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00861-01 (70973) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 3 ingresó nuevamente al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda7.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 125 del CPACA, este Despacho es competente para expedir esta providencia8. 2. Régimen de las nulidades procesales en acciones populares Las nulidades procesales se presentan cuando “durante el trámite de un proceso, se han cometido irregularidades que afectan la validez de una actuación, de una etapa procesal, etc. y que impiden cumplir el fin perseguido por el juez, las partes o los terceros dentro del proceso”9.

Así, la finalidad de esta figura es la protección del debido proceso de las partes, entendido como el derecho que tiene toda persona a que se observen las reglas procesales dispuestas en el ordenamiento jurídico y que le resultan aplicables a su caso. Al respecto, esta Subsección ha señalado que “el fundamento sustancial de la nulidad descansa en el derecho al debido proceso, lo que supone, desde cierta perspectiva, el derecho que tiene toda persona a que se observen las reglas procedimentales que el legislador ha dispuesto para el trámite de una causa judicial.

Ahora bien, la ley ha reservado la configuración de las nulidades a eventos expresamente señalados en la norma, las cuales, por constituir una grave afectación al debido proceso, son sancionadas con la invalidación de lo actuado durante la vigencia de la causal, de manera que no queda al arbitrio del juez o las partes la identificación de estos vicios”10.

Como se advierte, la declaratoria de nulidad procesal se rige por los principios de taxatividad y/o especificidad, de manera que “no hay defecto capaz de estructurarla 7 Índices 16 y 20 de SAMAI. 8 “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3.

Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia (…). 9 Juan Ángel Palacio Hincapié. Derecho Procesal Administrativo, Editorial Librería Jurídica Sánchez R Ltda., página 857 (2017). 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de Sala del 12 de septiembre de 2017, radicación 66001-23-31-000-2009-00016-01 (59357).

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00861-01 (70973) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 4 sin la ley que expresamente la establezca”11, por lo que las causales “son pues limitativas y por consiguiente no es posible extenderlas a informalidades diferentes”12. Ahora bien, la Ley 472 de 1998 no previó ninguna regulación especial en lo que concierne al trámite de las nulidades procesales en las acciones populares; sin embargo, como se trata de un asunto transversal al derecho al debido proceso y que no riñe ni con la naturaleza ni con la finalidad de este medio de control, en aplicación del artículo 44 ibidem13, y en lo que concierne a los procesos tramitados ante esta jurisdicción, para resolver sobre ese asunto son aplicables las disposiciones que la Ley 1437 de 2011 dispuso para el efecto.

En materia contenciosa administrativa, el artículo 208 del CPACA establece que “[s]erán causales de nulidad en todos los procesos las señaladas en el Código de Procedimiento Civil [hoy Código General del Proceso] y se tramitarán como incidente.”. Así, el CPACA no contiene un listado de causales de nulidad procesal y, salvo el hecho de indicar que estas se resolverán por incidente (numeral 1° del artículo 209 Ejusdem), tampoco consagra el procedimiento que se debe seguir para absolver esta clase de peticiones.

En consecuencia, de acuerdo con lo reglado en el artículo 306 de esa misma codificación14, para establecer cuáles son las causales de nulidad procesal y el trámite para resolverlas, debe acudirse a lo que sobre la materia dispone el Código General del Proceso. En ese orden, en el artículo 133 del CGP se encuentran previstas, de manera taxativa, las causales de nulidad procesal15; lo anterior, sin perjuicio de las causales 11 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 22 de agosto de 1974.

G.J. CXLVIII, pág. 215. Sentencia citada en López Blanco, Hernán Fabio. Código General del Proceso. Edición. 2016. Dupré Editores. pág 910. 12 Ibidem. 13 “ARTICULO

44. ASPECTOS NO REGULADOS. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones.” 14 “ARTÍCULO 306.

ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [hoy Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 15 “ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1.

Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4.

Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00861-01 (70973) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 5 específicas contenidas en otras disposiciones normativas, tal y como sucede, por ejemplo, con la prevista en el artículo 121 ibidem.

Respecto al trámite que rige estas solicitudes, el artículo 134 de la citada codificación dispone la forma y oportunidad en la que deberán presentarse, con la indicación de que “[l]as nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella”. Específicamente frente a este último evento y en relación con las sentencias de primera instancia, se ha entendido que la nulidad puede alegarse a través del recurso de apelación para que la resuelva el superior16; en ese sentido, el Consejo de Estado ha señalado que “la nulidad originada en la sentencia podrá alegarse ante el superior a través del recurso de apelación o mediante sugerencia al ad hoc propuesta en esa instancia o, en general, declararse de oficio por el juez de segunda instancia a lo largo de la misma (…)”17.

Por su parte, el artículo 135 ibidem establece cuáles son los requisitos que deben tenerse en cuenta para alegar una nulidad procesal, entre otros, estar legitimado para proponerla y no haber actuado antes en el proceso sin poner en conocimiento del juez la situación constitutiva de nulidad. Adicionalmente, dicha disposición permite al juez rechazar de plano “la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse 5.

Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8.

Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

PARÁGRAFO. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece”. 16 Al respecto Hernán Fabio López Blanco, en su obra, Código General del Proceso, explica: “ciertamente la posibilidad de alegar la nulidad después de proferida la sentencia de primera instancia queda abierta únicamente si se apeló aquella, con el fin de que el superior pueda analizar tal aspecto aun en el evento de que la apelación no verse directamente sobre la nulidad, porque no le es dable al inferior entrar a considerar esta clase de petición luego de dictada la sentencia si se apeló de ella debido a que pierde la competencia para hacerlo una vez otorgado el recurso (…)”.

Pág. 945. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 13 de febrero de 2013, radicación 25000-23-26- 000-1999-00002-04. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00861-01 (70973) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 6 como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación”. Además, el artículo 136 del CGP dispone los eventos en los que la nulidad procesal puede ser saneada, en tanto el artículo 137 de esta misma normativa le permite a la autoridad judicial, de oficio, poner en conocimiento la existencia de alguna causal de nulidad que no haya sido debidamente saneada a efectos de obtener el saneamiento del proceso.

Finalmente, el artículo 138 de ese Código prevé cuáles son los efectos de la declaratoria de nulidad. En este contexto, pasa el Despacho a examinar las solicitudes planteadas por las partes. 3. Caso concreto 3.1. Sobre la causal de nulidad alegada por la parte actora Como se indicó en el acápite de antecedentes, el señor Arias Idárraga alegó la configuración de la nulidad de la sentencia de primera instancia por haber ocurrido la situación prevista en el artículo 121 del CGP, así: “ARTÍCULO 121.

DURACIÓN DEL PROCESO. Salvo interrupción o suspensión del proceso por causa legal, no podrá transcurrir un lapso superior a un (1) año para dictar sentencia de primera o única instancia, contado a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda o mandamiento ejecutivo a la parte demandada o ejecutada. Del mismo modo, el plazo para resolver la segunda instancia, no podrá ser superior a seis (6) meses, contados a partir de la recepción del expediente en la secretaría del juzgado o tribunal. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> Vencido el respectivo término previsto en el inciso anterior sin haberse dictado la providencia correspondiente, el funcionario perderá automáticamente competencia para conocer del proceso, por lo cual, al día siguiente, deberá informarlo a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y remitir el expediente al juez o magistrado que le sigue en turno, quien asumirá competencia y proferirá la providencia dentro del término máximo de seis (6) meses.

La remisión del expediente se hará directamente, sin necesidad de reparto ni participación de las oficinas de apoyo judicial. El juez o magistrado que recibe el proceso deberá informar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sobre la recepción del expediente y la emisión de la sentencia. (…) <Inciso CONDICIONALMENTE exequible, aparte tachado INEXEQUIBLE> Será nula de pleno derecho la actuación posterior que Radicado: 17001-23-33-000-2017-00861-01 (70973) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 7 realice el juez que haya perdido competencia para emitir la respectiva providencia. (…)”18.

Sin embargo, como se ha indicado en casos análogos, esa disposición no resulta aplicable a los procesos surtidos ante la jurisdicción contencioso administrativa, lo que incluye las acciones populares sometidas al conocimiento de esta jurisdicción, toda vez que no existe vacío normativo en la Ley 1437 de 2011 en lo que respecta a la duración de los procesos y los términos en que se debe proferir la sentencia, que imponga, en los términos del artículo 306 del CPACA, acudir a otro cuerpo como el Código General del Proceso para resolver ese asunto19.

En efecto, sobre este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado: “Esta Corporación ha definido en su jurisprudencia, que los términos establecidos en el artículo 121 del Código General del Proceso no le son aplicables a lo Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, debido a que el Decreto 01 de 1984 y la Ley 1437 de 2011 contienen normas especiales sobre la duración de los procesos ordinarios que se adelanten frente a ella, pues las normas especiales prevalecen sobre aquellas que son generales”.20 En ese sentido, el CPACA y la Ley 472 de 1998 establecen cuál es el término con el que cuentan las autoridades judiciales para proferir sentencia de primera y de segunda instancia, por lo que no es posible acudir supletivamente ni al término de duración de los procesos contemplado en el artículo 121 del CGP ni tampoco a las consecuencias que ahí se prevén, las cuales no encuentran una norma correspondiente en el CPACA.

De hecho, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al resolver una acción de tutela presentada por el hoy demandante en la que alegaba, precisamente, la vulneración de derechos fundamentales porque no se dio aplicación a lo reglado en el artículo 121 del CGP dentro de una acción popular por él promovida ante el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira, concluyó: “Sin embargo, tal como lo manifestó el juez constitucional de primera instancia, dicha disposición [artículo 121 del CGP] es incompatible e 18 Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-443 de 2019. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de ponente radicación 88001-23-33- 000-2014-00003-01;

Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 11 de julio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-01048-00; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 30 de julio de 2021, radicación 11001-03-15-000-2021-02009-01; Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 10 de febrero de 2022, radicación 11001-03-15-000-2021-07143-01; y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de ponente de 7 de septiembre de 2022, 17001-23-33-000-2017-00867-01 (68060). 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 2 de diciembre de 2019, expediente 15001-23-31-000-1995-015757-01.

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00861-01 (70973) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 8 inaplicable en los trámites procesales que se cumplen en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues no existe vacío normativo en la Ley 1437 de 2011 en lo concerniente a la duración del proceso y a los términos en los que debe adelantarse el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.

En virtud de lo anterior, se tiene que la codificación para la jurisdicción de lo contencioso administrativo contenida en el CPACA prevé de manera expresa las normas propias que regulan el trámite, términos y reglas de los asuntos que son de su competencia en única, primera y segunda instancia, por lo que no procede acudir a lo estipulado en el artículo 121 del Código General del Proceso.”21.

En este contexto, es claro que la solicitud de nulidad formulada en el caso concreto debe ser negada, habida cuenta que el artículo 121 del Código General del Proceso no es aplicable a acciones populares tramitadas en el marco de esta jurisdicción, por lo que no es posible decretar la nulidad de la sentencia de primera instancia con fundamento en esta disposición. En todo caso, debe indicarse que, como lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-443 de 2019, al estudiar la constitucionalidad de esta disposición, la nulidad allí prevista “debe ser alegada antes de proferirse la sentencia, esto es, cuando expiren los términos legales contemplados en el artículo 121 del CGP, ya con ello se pone fin a la práctica denunciada en este proceso por algunos intervinientes, en la que las partes permiten el vencimiento del plazo legal y guardan silencio sobre la pérdida automática de la competencia, para luego alegar la nulidad del fallo que es adverso a una de ellas.”.

En consecuencia, aun si la causal de nulidad invocada resultara aplicable al sub examine ꟷlo cual, como se anotó, no es posibleꟷ lo cierto es que habría que concluir que esta se encuentra debidamente saneada, pues no fue planteada en la oportunidad correspondiente sino solo después de que fue expedido el fallo que resultó adverso al solicitante.

De acuerdo con lo anterior, y en consonancia con las normas que regulan la materia, la solicitud de nulidad formulada por el demandante deberá ser negada. 3.2 Sobre la solicitud de nulidad formulada por CORPOCALDAS De otra parte, CORPOCALDAS también formuló incidente de nulidad contra la sentencia de primera instancia, bajo la consideración de que, a su juicio, se materializó la causal de nulidad procesal prevista en el numeral 8° del artículo 133 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de febrero de 2021, radicación 66001-23-33-000-2020-00543-01.

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00861-01 (70973) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 9 del CGP por indebida notificación, debido a que en este proceso no se citó al departamento de Caldas, pese a que el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 establece que dicha entidad territorial es la llamada a destinar el 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de zonas de conservación hídrica.

En este sentido, aseguró que la referida entidad territorial debió concurrir a este asunto, en tanto su presencia es fundamental, ineludible e inexcusable, conformando un litis consorcio necesario con las demás entidades demandadas. Al omitirse su vinculación, para CORPOCALDAS se materializó una nulidad que afectó no solo el fallo de primera instancia sino todo el trámite del proceso, esto es, desde el auto admisorio de la demanda22.

Pues bien, al respecto se advierte que el inciso tercero del artículo 135 del CGP establece expresamente que “la nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento solo podrá ser alegada por la persona afectada”23. En ese sentido, como, de conformidad por lo dicho en la solicitud, la persona jurídica que supuestamente habría sido afectada por una indebida notificación es el Departamento de Caldas, dicha entidad sería la única legitimada para proponer esa causal de nulidad, lo que deviene en la falta de legitimación de CORPOCALDAS para formular la solicitud de la referencia. En consecuencia y de acuerdo con lo reglado en el inciso final del artículo 135 de la codificación en comento, el Despacho rechazará la solicitud de nulidad formulada por CORPOCALDAS porque no se cumple el requisito de legitimación de que trata el artículo 135 del CGP24.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de nulidad de la sentencia de primera instancia formulada por el señor Javier Elías Arias Idárraga. 22 Folios 176 a 180 del PDF “2ED_201700861C1B1RAPARTE2” del índice 2 de SAMAI. 23 En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Primera, auto de ponente de 15 de febrero de 2024, radicación 05001-23-31-000-2010-01418-02. 24 “Artículo 135 (…) El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación.” (se resalta).

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00861-01 (70973) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 10 SEGUNDO: RECHAZAR la solicitud de nulidad de la sentencia de primera instancia formulada por CORPOCALDAS.

TERCERO: EJECUTORIADA esta decisión, ingrese el expediente al Despacho para proveer sobre la admisión de los recursos de apelación presentados dentro de esta causa.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado P14