CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05523-01 Actora: Luz Dary Rondón Aldaban Demandado: Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 1° de diciembre de 2022, proferido por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, por medio del cual se declaró improcedente el amparo de tutela solicitado por la señora Luz Dary Rondón Aldaban.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora Luz Dary Rondón Aldaban, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso efectivo a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado - Sección Segunda- Subsección A, al proferir la sentencia del 5 de agosto de 2019 y 11 de agosto de 2022, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Alonso Castro Sarasty contra el municipio de Palmira, Valle del Cauca.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “SOLICITAMOS al H CONSEJO D EESTADO GARANTIZAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, DERECHO DE IGUALDAD,ACCESO ALA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y DESCONOCOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL anteriormente enunciado ART 13,29.228.229 C.P. Revocar la sentencia de PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA ORDENAR A H CONSEJO DE ESTADO SECCION SEGUNDA M.P RAFAEL FRANCISCO SUAREZ tomar una decisión como en derecho corresponda que satisfaga las premisas Constitucionales anteriormente avocadas y realice un estudio profundo respecto alos hechos y fundamentos de derecho respecto de los derechos adquiridos que ya estaban constituidos y garntizados para el causante, como para su esposa en las Convenciones Colectivas y los acuerdos municipales avocados en esta tutela”.
(Sic) Los hechos y las consideraciones La anterior solicitud de amparo se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Señaló que incoó la acción constitucional en calidad de esposa supérstite del señor Alirio Castro Sarasty, circunstancia que se acreditaba con el registro civil de matrimonio aportado. Indicó que el señor Alonso Castro Sarasty, nació el 2 de marzo de 1958 y prestó sus servicios al municipio de Palmira desde el 26 de mayo de 1980 hasta noviembre de 2008.
Precisó que el 15 de febrero de 2008, el señor Alirio Castro Sarasty solicitó al alcalde del municipio de Palmira el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, conforme con lo dispuesto en el artículo 60 de la Convención Colectiva de Trabajadores del municipio de Palmira. Advirtió que, mediante oficio 2260-51001-0211 del 9 de junio de 2008, expedido por la secretaria de servicios administrativos y la coordinadora de Talento Humano del municipio de Palmira y oficio 2260-58001 del 3 de marzo de 2009, suscrito por la secretaria de Desarrollo Institucional del municipio de Palmira, se negó la solicitud de reconocimiento pensional.
Advirtió que el señor Alonso Castro Sarasty, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de los oficios Nos. 2260-51001-0211 del 9 de junio de 2008 y 2260-58001 del 3 de marzo de 2009 y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación convencional, junto con el retroactivo de las mesadas adeudadas.
Afirmó que el asunto fue conocido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que en sentencia del 5 de agosto de 2019, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por la Subsección A - Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante fallo del 11 de agosto de 2022, que resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2.1 Consideraciones de la parte actora Indicó que las sentencias de 5 de agosto de 2019 y 11 de agosto de 2022, proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, al incurrir en defecto procedimental y sustantivo, por no valorar en debida forma las pruebas allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con las cuales se demostraba que el señor Alonso Castro Sarasty cumplía los requisitos para el reconocimiento pensional.
Preciso que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta que el señor Alonso Castro Sarasty, en calidad de empleado público e integrante de la Convención Colectiva de Trabajadores del municipio de Palmira, tenía derecho al reconocimiento de la pensión a partir del momento en que cumplió 50 años y superó los 20 años de cotización, en virtud de los derechos prestacionales ciertos e irrenunciables, reconocidos en las convenciones “a partir del Acuerdo No. 08 de 1981 y anteriores Acuerdo 187 de 1963, 1982 a 2005”.
Adicionalmente, refirió que las decisiones censuradas también desconocieron el precedente jurisprudencial fijado en las sentencias de la Corte Constitucional SU- 555 de 2014 y C-314 de 2004, relativo a los derechos adquiridos y en las que se ampararon derechos de personas que tenían expectativas legítimas en calidad de pre- pensionados. Trámite procesal El Consejo de Estado -Sección Cuarta, mediante auto del 19 de octubre de 2022, admitió la demanda y ordenó la notificación de los Consejeros que integran la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado; y a su vez, dispuso notificar como tercero interesado al alcalde de municipio de Palmira.
Intervenciones 4.1. El Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, solicitó que se declare improcedente o en su defecto se niegue el amparo de tutela, con base en lo siguiente: Señaló que al momento de resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 5 de agosto de 2019, se llevó a cabo un examen juicioso y extenso del material probatorio obrante en el expediente, así como de la jurisprudencia aplicable, a efectos de establecer si el actor en calidad de empleado público del nivel municipal, tenía derecho al reconocimiento y pago de una pensión convencional al amparo de lo dispuesto en los artículos 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005 y 146 de la Ley 100 de 1993.
Advirtió que con la decisión objeto de amparo constitucional no se vulneraron los derechos constitucionales al debido proceso y a la igualdad, por haberse incurrido, presuntamente, en un defecto procedimental y sustantivo, toda vez que la decisión atacada se fundamentó en la preceptiva jurídica relativa al derecho al reconocimiento pensional de un empleado público del nivel territorial con base en una convención colectiva de trabajo.
Advirtió que la parte actora inconforme con el análisis efectuado, utiliza la acción de tutela para plantear un nuevo examen de la litis que, a su juicio, es el que debe darse; evento que el juez constitucional no puede avalar porque el amparo constitucional está estructurado en específicas causales referenciadas por la Corte Constitucional, las cuales no se configuran en el presente caso. 4.2.
El municipio de Palmira solicitó que se declare la improcedencia de la acción, porque no se cumple con el carácter de subsidiaridad y residualidad que debe cumplir el amparo constitucional. Expresó que en el caso objeto de estudio no existe la vulneración alegada por la actora, dado que a la demandante, en el trámite procesal, le fue garantizado el debido proceso, pues tuvo a su disposición los medios judiciales de defensa.
La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante sentencia de 1° de diciembre de 2022, declaró improcedente la tutela invocada por la señora Luz Dary Rondón, argumentando que: Señaló que en el presente asunto, la parte actora reiteró los argumentos que fueron propuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que si bien la accionante alegó que las providencias objeto de reproche incurrieron en defectos procedimental y sustantivo, así como en desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que, lo pretendido es reabrir el debate jurídico sobre el derecho de la pensión convencional a la que aduce tenía derecho el causante, por cumplir con los requisitos exigidos en la Convención Colectiva de Trabajadores del municipio de Palmira.
A su vez, advirtió que la demandante formuló inconformidades que coinciden con las que fueron expuestas en el recurso de apelación promovido contra la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el municipio de Palmira. Así pues, consideró que, aun cuando la parte actora alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, así como de los derechos adquiridos; lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
En virtud de lo anterior, concluyó que, la solicitud de amparo es improcedente toda vez que no superó el requisito de relevancia constitucional en la medida en que el debate planteado por el actor no implica la afectación del núcleo esencial de los derechos fundamentales que invoca, se trata de un asunto meramente legal y pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural.
La impugnación La accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado- Sección Cuarta, solicitando su revocatoria, para que en su lugar se accediera al amparo de los derechos invocados. Advirtió que la autoridad judicial accionada desconoció la aplicación de principios y reglas constitucionales, inaplicando el precedente constitucional en torno a los derechos adquiridos del señor Alonso Castro, pues se encontraba acreditado que, hacia parte de la convención colectiva al ser miembro del sindicato en calidad de empleado del municipio de Palmira, por lo tanto, tenía derecho al reconocimiento de la pensión. Señaló que es necesario que el juez constitucional realice una interpretación de los derechos fundamentales invocados, por razón a que la situación fáctica expuesta demuestra los derechos adquiridos por parte del señor Alonso Castro, con ocasión a la convención colectiva a partir del acuerdo No. 08 de 1981 y acuerdo 187 de 1963, 1982 a 2005.
Recalcó que el señor Alonso Castro tenía derecho al reconocimiento de la pensión a partir del momento en que cumplió cincuenta años y superó los veinte años de cotización, en virtud de los derechos prestacionales ciertos e irrenunciables, reconocidos en las referidas convenciones. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 2019.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción constitucional solicitada por la señora Luz Dary Rondón, puesto que, como lo alega la parte actora, el objeto de estudio cumple con el requisito de la relevancia constitucional y, por consiguiente, se debe examinar si el Consejo de Estado- Sección Segunda - Subsección A, al proferir, la sentencia del 11 de agosto de 2022, incurrió en defectos sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse al negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la el señor Alonso Castro Sarasty contra el municipio de Palmira.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C-590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El defecto sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente judicial La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
El fundamento normativo del denominado defecto procedimental lo constituye los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales. La Corte Constitucional ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental: a) uno absoluto, que se presenta cuando el operador judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y b) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.
Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela Caso concreto La Sala realizará el análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de cara a la sentencia del 11 de agosto de 2022, emitida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, como quiere que esta providencia puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que da origen a este mecanismo constitucional. 4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Contrario a lo señalado por el a quo, la Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, de suerte que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Por otro lado, no existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Alonso Castro Sarasty contra el municipio de Palmira y, no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia del 11 de agosto de 2022, se notificó a las partes por correo electrónico el 21 de septiembre de 2022, y la demanda de tutela se presentó el 18 de octubre de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales consideran que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad La señora Luz Dary Rondón, estima vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, debido a la presunta configuración de los defectos sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, al proferir la sentencia de 11 de agosto de 2022, mediante la cual confirmó la decisión de 5 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda.
En lo atinente a los defectos procedimental y sustantivo, afirmó que la autoridad judicial accionada no realizó un análisis de los hechos y pruebas que daban cuenta que el señor Alonso Castro Sarasty laboró de manera continua e ininterrumpida desde los años de 1980 a 1993 y de 1994 a 2008, al servicio del municipio de Palmira, circunstancia que daba cuenta de la relación laboral y la subrogación a su derecho prestacional de pensión de jubilación. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, aseveró que debió aplicarse las sentencias de la Corte Constitucional SU- 555 de 2014 y C-314 de 2004, relativo a los derechos adquiridos y en las que se ampararon derechos de personas que tenían expectativas legítimas en calidad de pre-pensionados.
En primera instancia, la Sección Cuarta de esta Corporación, declaró improcedente el amparo de tutela al no superar el requisito de relevancia constitucional, argumentando por un lado (i) que en el escrito de tutela, la señora Luz Dary Rondón reiteró los argumentos que fueron propuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Palmira y;
(ii) si bien la actora alega que las providencias objeto de tutela incurrieron en defectos procedimental y sustantivo, así como en desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate jurídico sobre el derecho de la pensión convencional a la que aduce tenía derecho el causante, por cumplir con los requisitos exigidos en la Convención Colectiva de Trabajadores del municipio de Palmira.
En síntesis, el a quo determinó que, si bien la parte actora alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, así como de los derechos adquiridos; lo cierto es que lo pretendido es obtener un pronunciamiento que acceda a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el municipio de Palmira.
Así las cosas, con el fin de examinar los motivos de inconformidad mencionados por la parte actora en el escrito de impugnación, habiendo anteriormente señalado que para esta colegiatura se supera el requisito de relevancia constitucional de la solicitud de amparo; la Sala considera pertinente revisar los argumentos expuestos por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en la sentencia de 11 de agosto de 2022, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual efectuó un análisis de los hechos, normas y pruebas allegadas, en los siguientes términos: En primer lugar, se observa que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, al realizar un análisis del material probatorio que reposa en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho encontró acreditado que: El señor Alonso Castro Sarasty, nació el día 2 de marzo de 1958, circunstancia que se acreditaba con el registro civil de nacimiento y la copia de su cédula de ciudadanía. El 21 de mayo de 1980, el demandante tomó posesión del empleo de guarda bachiller en la Secretaría de Tránsito del municipio de Palmira.
El 1º de abril de 2006, la secretaria de servicios administrativos de la entidad territorial certificó que el actor prestó sus servicios como agente de tránsito 12, en propiedad, desde el 23 de marzo de 1994 hasta la fecha de elaboración de la respectiva constancia. De acuerdo con el certificado expedido por el Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir, el señor Castro Sarasty cotizó 747 semanas en el régimen de prima media y 612 en el de ahorro individual con solidaridad y acumuló un capital total de COP$ 115.107.443.
De acuerdo al reporte expedido por Colpensiones, se tiene que el señor Alirio Castro Sarasty realizó cotizaciones desde el 21 de mayo de 1980 hasta el 31 de agosto de 1996, cuyo empleador era el municipio de Palmira, Valle del Cauca. El 15 de febrero de 2008, el señor Castro Sarasty solicitó al alcalde del municipio demandado el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación conforme con lo dispuesto en el artículo 60 de la Convención Colectiva de Trabajadores del Municipio de Palmira.
El 9 de junio de 2008, mediante el Oficio 2260-51001-0211 suscrito por la secretaria de servicios administrativos y la coordinadora de Talento Humano de la entidad demandada, se denegó la solicitud presentada por el señor Castro Sarasty. El 3 de marzo de 2009, la secretaria de despacho de la Secretaría de Desarrollo Institucional del municipio de Palmira emitió el Oficio 2260-58001, por el cual negó la solicitud de reconocimiento pensional.
El 2 de septiembre de 2016, el señor Castro Sarasty solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación; sin que obre en el expediente respuesta a dicha solicitud. Bajo ese contexto, se evidenció que efectivamente el señor Alonso Castro Sarasty se vinculó al municipio de Palmira el 21 de mayo de 1980, fecha en la cual se posesionó en el empleo de guarda bachiller; a su vez se encontró que el citado señor, al considerarse beneficiario de la condición prevista en el artículo 60 de la convención colectiva de trabajo la cual estableció que -Que todo servidor público se jubilará con 20 años de servicios y 50 años de edad-, solicitó al municipio de Palmira el reconocimiento de la pensión de jubilación. En lo que atañe a la aludida convención, la autoridad judicial advirtió que la misma no fue aportada, por lo que de los elementos probatorios allegados se evidenció el siguiente documental: i) Copia del Acuerdo 08 del 15 de mayo de 1981, expedido por el Concejo de Palmira, y ii) Copia del Acta de Acuerdo entre el municipio de Palmira y el Sindicato de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos del municipio de Palmira del 15 de julio de 2005.
Argumentó que la convención colectiva de la que pretendía beneficiarse el demandante no fue debidamente incorporada dentro del proceso, en la medida en que no se aportó, ni se solicitó en el escrito de la demanda; por lo tanto, si bien, en segunda instancia la parte actora solicitó su incorporación, mediante auto del 21 de junio de 2021, se negó la solicitud por no cumplir con los presupuestos contenidos en el artículo 212 del CPACA.
A su vez se consideró que de los documentos debidamente incorporados, se extraía que la referida convención desconoció las competencias asignadas al legislador de manera exclusiva respecto de las condiciones de ingreso, permanencia, retiro del servicio y el régimen salarial y prestacional que se aplica a los empleados públicos del nivel territorial; por lo que si bien, el legislador, consciente de que existían regímenes prestacionales contrarios al ordenamiento superior y con el fin de amparar derechos laborales consolidados, preservó las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, en desarrollo del mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos; por lo que dispuso, en el artículo 146, que las prestaciones de origen extralegal no reconocidas estarían condicionadas al cumplimiento de los requisitos temporales allí descritos hasta el 30 de junio de 1997.
Ahora bien, al verificar la situación jurídica del señor Alonso Castro Sarasty, la autoridad judicial enjuiciada, advirtió que efectivamente el demandante laboró con el municipio de Palmira desde el 21 de mayo de 1980, hasta el 18 de enero de 1993, es decir 12 años, 7 meses y 28 días; posteriormente, se vinculó a la entidad, nuevamente, el 23 de marzo de 1994, por lo que para el 30 de junio de 1997 acreditó 15 años, 11 meses y 5 días de servicio y 39 años de edad.
De manera que, al no acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos, no le era aplicable el amparo establecido en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, puesto que para la fecha limite consagrada en el referido precepto normativo, el demandante no había cumplido con las exigencias establecidas en el artículo 60 de la Convención Colectiva, modificada por el Acuerdo celebrado entre el municipio de Palmira y el Sindicato de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos el 15 de julio de 2005.
Adicionalmente, se advirtió que el Acto Legislativo 01 de 2005, no convalidó los regímenes convencionales en los que se beneficiaron empleados públicos, pues precisamente la naturaleza de tal acto, acogió el respeto por las prohibiciones previstas en el artículo 416 del Código Sustantivo de Trabajo, por no haber sido válidamente celebrados.
En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia de 11 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, no incurrió en vía de hecho por defectos procedimental, ni sustantivo, pues la decisión de confirmar la sentencia de primera instancia estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, las pruebas y la normativa aplicable al caso concreto, lo que le permitió concluir que el señor Alonso Castro Sarasty no es beneficiario de la pensión convencional, bajo el amparo de lo dispuesto en los artículos 48, parágrafo 3 transitorio de la Constitución Política, adicionado por el Acto legislativo 01 de 2005, ni del artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, para esta Subsección no se puede inferir la existencia de los defectos aludidos en la providencia acusada, máxime cuando la parte actora no desarrolló una carga argumentativa y probatoria tendiente a aportar i) el documento contentivo de la Convención Colectiva de Trabajadores del Municipio de Palmira, y ii) demás pruebas que acreditaran que el señor Alonso Castro Sarasty, cumplía con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión. Así pues, para la Sala es evidente que la parte actora se limitó a insistir en los argumentos decantados en el proceso ordinario, dirigidos a sostener como el juez administrativo debió valorar los hechos y los escasos elementos probatorios obrantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se garantizara la satisfacción de sus intereses particulares a partir de sendas afirmaciones, sin contar con elementos materiales que revelaran la irregularidad alegada.
Bajo estas consideraciones, la Sala en el presente asunto no se configura la existencia de un defecto sustantivo, ni procedimental, pues contrario a lo manifestado por la parte actora, es claro que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un alcance probatorio coherente y válido de las pruebas allegadas al proceso, que, a pesar de no resultar satisfactorias en su integridad a la parte accionante, no permiten colegir que su actuación fue contraria a derecho.
Ahora, en el sub judice, la parte actora, manifestó que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial al no aplicar las sentencias de la Corte Constitucional SU- 555 de 2014 y C-314 de 2004, relativo a los derechos adquiridos y en las que se ampararon derechos de personas que tenían expectativas legítimas en calidad de pre-pensionados.
Sin embargo, en la sentencia C-314 de 2004, la Corte Constitucional recordó lo afirmado en fallo C-110 de 1994, cuando estudió la constitucionalidad del artículo 416 del CST, en la que precisó los alcances de esa norma laboral, en el sentido de que al establecer la restricción del derecho a la negociación colectiva frente a los sindicatos de los empleados públicos, consistente en la imposibilidad de presentar pliegos de peticiones destinados a celebrar convenciones colectivas de trabajo; no se contraría la Carta Política, amén de que dicha prohibición, logra su fundamento “(…) en una garantía invaluable para la preservación de los intereses públicos: la integridad y continuidad del servicio”.
Por su parte, en la Sentencia de Unificación 555 de 2014, el alto Tribunal Constitucional, estableció las reglas de unificación respecto del reconocimiento de derechos adquiridos de conformidad con los pactos o convenciones, estableciendo lo siguiente: Se considerarán derechos adquiridos, aquellos surgidos de las convenciones vigentes antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y, a las que tengan acceso las personas que cumplían los requisitos para esa misma época.
Se considerarán expectativas legítimas las de aquellos trabajadores que cumplieron los requisitos durante las prórrogas automáticas de las convenciones (vigentes, es decir, cuyos términos iniciales no se vencieron a la entrada en vigencia del acto legislativo) que se realizaron entre el 29 de julio de 2005 y el 31 de julio de 2010. Finalmente, no se tendrá, ni siquiera como una mera expectativa, aquella situación que surja después de la fecha límite señalada en el Acto Legislativo 01 de 2005, esto es, el 31 de julio de 2010.
Para el caso bajo estudio, se advierte que los empleados públicos del municipio de Palmira que hubieren consolidado su derecho pensional a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 y hasta el 30 de junio de 1997; esto es, edad y tiempo de servicios previstos en la convención colectiva; tendrán derecho a pensionarse bajo las previsiones ahí establecidas en amparo de sus derechos adquiridos.
Revisada la providencia cuestionada, se observa que al momento de efectuar el análisis del material probatorio allegado al expediente se encontró que el señor Alirio Castro laboró en el municipio de Palmira desde el 21 de mayo de 1980 hasta el 18 de enero de 1993; esto es, 12 años, 7 meses y 28 días, y posteriormente se vinculó nuevamente el 23 de marzo de 1994, por lo que para el 30 de junio de 1997 acreditó 15 años, 11 meses y 5 días de servicio y 39 años de edad.
Así las cosas, se desprende que a 30 de junio de 1995, más los dos años contemplados en el artículo 146 ibídem (30 de junio de 1997) de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, el demandante carecía de una situación pensional consolidada, pues solo tenía 39 años de edad y 15 años, 11 meses y 5 días de servicio; por lo que, no cumplía con los requisitos previstos en la Convención colectiva de trabajo, en la que se pactó una pensión de jubilación al cumplir 50 años y 20 años de servicios en entidad territorial, razón por la cual su derecho pensional no se encuentra amparado por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
Adicionalmente, no se puede desconocer los argumentos aludidos por la autoridad judicial accionada, encaminados en afirmar que la convención colectiva invocada en la demanda resulta contraria a la prohibición legal contenida en el Código Sustantivo del Trabajo (artículo 416), consistente en la imposibilidad de presentar pliegos de peticiones por parte de los sindicatos de empleados públicos destinados a celebrar convenciones colectivas de trabajo.
Máxime que el demandante no cumplió con la edad y tiempo de servicio requeridos para ser beneficiario de la convención colectiva de la cual ruega su reconocimiento. Conforme con lo expuesto, para la Sala, la autoridad tutelada no incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial alguno; pues, como se evidenció en el contenido de la providencia censurada, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, efectuó un análisis de las normas aplicables al caso bajo estudio, precisando que el señor Alonso Castro Sarasty no es beneficiario de la pensión convencional, bajo el amparo de lo dispuesto en el parágrafo 3 transitorio del artículo 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto legislativo 01 de 2005, ni del artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
En ese sentido, se debe señalar que los argumentos alegados por la demandante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Así las cosas, se concluye que la sentencia de 11 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal que constituya una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial, que amerite la intervención del juez de tutela.
III DECISIÓN En consecuencia, pese a que lo procedente sería revocar la sentencia de 1 de diciembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que declaró improcedente la acción de tutela invocada por la señora Luz Dary Rondón Aldabán, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, debido a que el análisis supera el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional y, en su lugar, negar las pretensiones de la solicitud de amparo; la Sala confirmará la sentencia impugnada, habida cuenta que los efectos prácticos son los mismos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 1 de diciembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta que declaró improcedente el amparo de tutela de los derechos deprecados por la señora Luz Dary Rondón Aldabán, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)