CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 27 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que negó las pretensiones de la demanda del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES Medio de control. La señora Marta Cecilia López Buitrago, por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare (i) la nulidad parcial de la Resolución 2477 de 24 de septiembre de 2019, expedida por la secretaría de educación de Casanare, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por la que se reconoció las cesantías definitivas a la accionante; y (ii) que tiene derecho a esa prestación de manera retroactiva.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada pagarle a la demandante las cesantías definitivas con el sistema retroactivo, de conformidad con las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y los Decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947, e indexar los valores adeudados, junto con los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos de ley.
Por último, se le condene en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que «[…] ha prestado sus servicios de manera ininterrumpida al MUNICIPIO DE MONTERREY desde su nombramiento (23 DE ABRIL DE 1984) y hasta la fecha de la solicitud de la prestación, como docente de vinculación NACIONAL – SITUADO FISCAL» (sic). Que, a través de escrito de 16 de septiembre de 2019, solicitó el reconocimiento de sus cesantías definitivas, concedidas con Resolución 2477 de 24 de los mismos mes y año; no obstante, la liquidación realizada acogió el régimen de cesantías anualizadas y no el retroactivo, al que tiene derecho. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 67 y 122 de la Constitución Política, 12 y 17 de la Ley 6ª de 1945, 1 de la Ley 65 de 1946, 6 de la Ley 60 de 1993, 176 de la Ley 115 de 1994, 5 de la Ley 1071 de 2006, 13 de la Ley 344 de 1996, 2 de la Ley 4ª de 1992, 1, 2, 5 y 6 del Decreto 1160 de 1947, 1 del Decreto 2767 de 1945, 89 del Decreto 1848 de 1969, 5, 40 y 45 del Decreto 1045 de 1978, 7 y 9 del Decreto 2563 de 1990, 5 del Decreto 196 de 1995 y 1 del Decreto 1582 de 1998.
Aduce que «[…] tiene derecho a que en el reconocimiento y pago de su CESANTIA DEFINITIVA, la entidad demandada aplique lo contenido en la Ley 6ª de 1945, Decreto 2767 de 1945, Ley 65 de 1946, Decreto 1160 de 1947 […] que consagran su pago en forma retroactiva […]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, por medio de apoderada, se opuso a las súplicas del medio de control, se pronunció en relación con los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no le constan; planteó las excepciones denominadas legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, inexistencia de la obligación, improcedencia de la indexación y compensación; y expresó que «[…] no le asiste el derecho reclamado a [la] demandante como quiera que lo que pretenden no se encuentra enmarcado en la ley, pues persigue una sanción mora como efecto del pago tardío del reajuste a las cesantías, la cual es improcedente atendiendo al principio de legalidad, que en materia sancionatoria la conducta sancionable y la sanción deben estar prevista en la norma jurídica; luego se configura una clara inexistencia de la obligación» (sic). 1.3 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia de 27 de enero de 2022, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] se evidencia que la vinculación de la docente si bien inició a partir del 23 de abril de 1984 e incluso desde el 02 de agosto de 1982 […], lo cierto es que esta no fue continua e ininterrumpida, pues entre el primer nombramiento en interinidad y la siguiente vinculación del 23 de abril de 1984, claramente transcurrieron más de 15 días hábiles.
Igual situación se presenta con las relaciones laborales posteriores. Adicionalmente se precisa, que de conformidad con el certificado de historia laboral expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la demandante prestó sus servicios desde el 18 de enero de 1995, fecha que es posterior al 01 de enero de 1990, se advierte que pese a que se desconoce la fecha de finalización del vínculo de la docente iniciado el 27 de abril de 1990 es claro que este de igual manera es posterior al 01 de enero de 1990 por lo que en nada variaría si no hubiera interrupción mayor de 15 días hábiles entre dicha terminación y el 18 de enero de 1995 fecha en la que fue nombrada en propiedad.
Así las cosas, el régimen de cesantías aplicable a la demandante es de liquidación anualizada, pues en todo caso […] las vinculaciones anteriores al 01 de enero de 1990 […] no fueron continuas y por ende no pueden sumarse para determinar el régimen de cesantías que rige el reconocimiento de la prestación de la demandante» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La accionante, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que insiste en que «[…] los docentes territoriales nombrados antes del 31 de diciembre de 1996, se les debe respetar la liquidación de las cesantías de manera retroactiva y que equivalen a un mes de salario por cada año de servicio o proporcional por fracción de año laborado […]» (sic).
En consecuencia, al haberse vinculado «[…] el 23 DE ABRIL DE 1984 en el MUNICIPIO DE MONTERREY […] debe aplicarse el sistema de retroactividad […]». (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 9 de marzo de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de septiembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA y en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem el correspondiente agente del Ministerio Público rindió concepto, mientras que los demás sujetos procesales guardaron silencio. 2.1 Ministerio Público.
El señor procurador tercero delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público dentro de este proceso, es del criterio que se confirme el fallo impugnado, por cuanto «[…] si bien es cierto que la actora acreditó que estuvo vinculada como docente antes del 1° de enero de 1990, su relación laboral fue en cada anualidad muy corta en periodos de 33, 20 y 54 días, sin que pudiera acreditar que el vínculo permaneció en el tiempo y se mantuvo vigente hasta el momento de entrada en vigencia de la nueva normatividad, relación que se pierde cuando surgen interrupciones superiores a los quince días hábiles, como en el presente caso sucedió porque se presentó solución de continuidad, al presentarse ruptura de la relación laboral.
Así las cosas, al ser la actora docente pagada con recursos del extinto situado fiscal y vinculada laboralmente con posterioridad al 31 de diciembre de 1989, se le debe reconocer y pagar sus cesantías de forma anualizada». III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si a la accionante, en su calidad de docente, le asiste el derecho a la reliquidación del auxilio de cesantías definitivas, de conformidad con el régimen retroactivo, aunque la vinculación al magisterio se haya producido con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. El artículo 13 de la Ley 344 de 27 de diciembre de 1996 estableció que, sin perjuicio de los derechos convencionales y de lo previsto en la Ley 91 de 1989, las personas que se vinculen, a partir de su publicación, a los órganos y entidades del Estado se les efectuará el 31 de diciembre de cada año la liquidación definitiva de sus cesantías por la anualidad o la fracción respectiva, y, además, les serán aplicables las restantes normas legales vigentes compatibles sobre la materia.
Sin embargo, antes de esta disposición, las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994 (Ley General de Educación) habían dispuesto de manera categórica que el régimen prestacional de los educadores estatales es el instituido en la Ley 91 de 1989. Dice el artículo 13: Artículo 13. Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;
El Gobierno Nacional podrá establecer programas de incentivos con la finalidad de propiciar que los servidores públicos que en el momento de la publicación de la presente Ley tengan régimen de cesantías con retroactividad, se acojan a lo dispuesto en el presente artículo (aparte declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-428 de 1997).
Parágrafo. El régimen de cesantías contenido en el presente artículo no se aplica al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Esto significa que, desde la promulgación de esta ley, comenzó a regir para otros servidores públicos (diferentes de los docentes) el régimen anualizado de liquidación de cesantías que modificó el de retroactividad (liquidaciones anuales y definitivas por retiro), instituido en los artículos 27 y 28 del Decreto 3118 de 1968, creador del Fondo Nacional del Ahorro; pero, en virtud del artículo 3 del Decreto 1582 de 1998 los servidores públicos vinculados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 344 de 1996, con sistema de retroactividad, podían acogerse, si lo decidían, a la regulación de cesantías de esta ley.
Además, con fundamento en los artículos 13 (letra b), de la Ley 344 de 1996 y el 1º. del Decreto 1582 de 1998 para su liquidación y pago, se aplica la Ley 50 de 1990 (artículos 99, 102 y 104) y demás normas concordantes. En este orden de ideas, la Ley 50 de 1990, en su artículo 99, prevé: Artículo 99. El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª.
El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. […] Posteriormente, el Decreto 1252 de 30 de junio 2000, «[p]or el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública», dispuso: Artículo 1°.
Los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública, que se vinculen al servicio del Estado a partir de la vigencia del presente decreto, tendrán derecho al pago de cesantías en los términos establecidos en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso. Lo dispuesto en el inciso anterior se aplicará aun en el evento en que en la entidad u organismo a los cuales ingrese el servidor público, exista un régimen especial que regule las cesantías.
Parágrafo. Los fondos o entidades públicas, incluida la Caja Promotora de Vivienda Militar que administran y pagan las cesantías de los servidores a que se refiere este artículo, seguirán haciéndolo. Artículo 2°. Los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000, disfrutaban del régimen de cesantías retroactivas continuarán en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación laboral en el organismo o entidad en la que se aplica dicha modalidad prestacional.
Luego, en el 2002, se expidió el Decreto 1919 de 27 de agosto, «[p]or el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial», en el que, en su artículo 3, se previó que «[l]os empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000».
En tal virtud, se ha de puntualizar que fue el Decreto 3118 de 1968, creador del Fondo Nacional del Ahorro, el que inició en el sector público el desmonte del régimen de retroactividad de las cesantías para acoger el de la liquidación anual, y, en su artículo 27, ordenó: Cada año calendario contado a partir del 1 de enero de 1969, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados.
La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador. Con la Ley 91 de 1989, el legislador fundó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, cuyo propósito es atender «las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2, y de los que se vinculen con posterioridad a ella» (artículo 4), para la cual estableció la liquidación anual de las cesantías de sus afiliados, con algunas circunstancias excepcionales en el momento de su promulgación, así: Artículo 2°. […] Parágrafo - Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal.
Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975. […] Artículo 15º. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […] 3.- Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. En tales condiciones, de acuerdo con las normas trascritas, los educadores que se vinculen con posterioridad al 1º. de enero de 1990 deberán acogerse al régimen de cesantías anualizadas y no al retroactivo. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Certificado laboral expedido por la secretaría de educación de Cundinamarca, que da cuenta de que la demandante trabajó en calidad de docente interina del municipio de Guachetá, de la siguiente manera: En la escuela Urbana Gonzalo Jimenez de Quesada […] del 2 de agosto de 1982, por el término de 33 días, Decreto 3218 de 1982.
Mediante Decreto 3520 del 28 de diciembre de 1984, fue nombrada interina en la [escuela] Urbana Antonia Santos […] del 23 de abril de 1984, por el término de 33 días. Mediante Decreto 1613 del 2 de julio de 1985, fue nombrada interina en la escuela Urbana Gonzalo Jimenez de Quesada […] del 8 de febrero de 1985, por el término de 20 días. Mediante Decreto 2824 del 16 de octubre de 1985, fue nombrada interina en la escuela Rural Ticha […] del 16 de septiembre de 1985, por el término de 53 días [sic para toda la cita].
Acta de 27 de abril de 1990 por la cual la actora tomó posesión en el cargo de profesora en el Colegio Seminario San José de Tamara de Casanare. Resolución 642 de 3 de marzo de 1995, por medio de la cual el Ministro de Educación Nacional aceptó la renuncia presentada por la demandante al cargo de maestra del Colegio Seminario San José de Tamara de Casanare.
Según «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido el 1º de noviembre de 2019 por la secretaría de educación de Casanare, la actora prestó sus servicios como profesora (en propiedad), con vinculación nacional, desde el 18 de enero de 1995 hasta el 1º de agosto de 2019. Resolución 2477 de 24 de septiembre de 2019, por medio de la cual la secretaría de educación de Casanare, en representación del Fomag, reconoce a la accionante la suma de $58.158.179, por concepto de liquidación definitiva de cesantías, de conformidad con el régimen anualizado, en virtud de la Ley 91 de 1989, para lo cual tuvo como base las reportadas entre 1995 y 2019.
De las pruebas anteriormente relacionadas se desprende que la accionante (i) laboró como docente interina del municipio de Guachetá desde el 2 de agosto de 1982, durante 33 días; a partir del 23 de abril de 1984, por 33 días; del 8 de febrero de 1985, por 20 días; y desde el 16 de septiembre de 1985, por 53 días; (ii) el 27 de abril de 1990 tomó posesión en condición de profesora del Colegio Seminario de San José de Tamara de Casanare y, a través de Resolución 642 de 3 de marzo de 1995, le fue aceptada la renuncia;
(iii) luego, se vinculó, en la misma calidad (en propiedad), a la secretaría de educación de Casanare, donde trabajó desde el 18 de enero de 1995 hasta el 1º de agosto de 2019; y (iv) por medio de Resolución 2477 de 24 de septiembre de 2019, la referida secretaría ordenó sufragar por concepto de cesantías definitivas un valor de $58.158.179, liquidadas conforme al régimen anualizado.
En este orden de ideas, se advierte que la actora demostró que su primer nombramiento como docente estatal ocurrió el 2 de agosto de 1982, pero trabajó en forma interrumpida, y si bien es cierto que tuvo una vinculación en el Colegio Seminario de San José de Tamara de Casanare desde el 27 de abril de 1990, también lo es que se desconoce hasta cuando perduró esta, toda vez que en el acto administrativo por medio del cual se le aceptó la renuncia resulta ilegible la fecha a partir de cuándo surtió efectos, por lo que tampoco es dable establecer si hubo o no solución de continuidad hasta que fue nombrada en propiedad, no obstante, dicha designación ocurrió con posterioridad al 1º de enero de 1990.
En consecuencia, con el propósito de precisar el régimen de cesantías aplicable a la accionante, se tiene como fecha de vinculación a la secretaría de educación de Casanare el 18 de enero de 1995, cuando se posesionó en propiedad y a partir de la cual se realizó la liquidación de dicha prestación. Por tanto, según el marco que antecede, en lo concerniente a las cesantías, el artículo 15 (numeral 3, letra b) de la Ley 91 de 1989 dispone que a los profesores que se vinculen a partir del 1° de enero de 1990, como en el presente asunto, «[…] el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad»; es decir, la norma no precisa si se trata de docente nacional, nacionalizado o territorial, como los define el artículo 1° ibidem, sino que los incluye a todos; y, como dice el principio general de interpretación jurídica, «donde la ley no distingue no le es dado al interprete hacerlo».
En este mismo sentido, la subsección A de esta sección, en sentencia de 27 de noviembre de 2017, discurrió así: En esas condiciones, conforme a lo señalado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, toda vez que su vinculación se produjo con posterioridad al 1.º de enero de 1990, independientemente del tipo de su naturaleza, se le aplican las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden nacional, es decir, un sistema anualizado de cesantías, sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.
De lo anterior se colige, que en el caso de la vinculación de la demandante es al régimen anualizado de cesantías al que alude el artículo 5.º del Decreto 196 de 1995, cuando señala que a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios, se les respetaría el régimen prestacional que tuvieran al momento de la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, y no el que pretende le sea aplicado, determinado en las normas anteriores a la expedición de la Ley 91 de 1989, que consagraban la retroactividad de las cesantías para los docentes territoriales.
De igual manera, tal como lo señaló el a quo no es posible equiparar la condiciones salariales y prestacionales de los docentes a la de los demás empleados del régimen general territorial o a aquellos que conservaron esta condición con anterioridad a la Ley 91 de 1989, en tanto que los docentes ostentan un régimen especial y en esa medida gozan de unas previsiones especiales en cuanto a ingreso, ascenso y prestaciones, independientemente de su carácter.
Así mismo, porque el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, excluyó de su aplicación, a los docentes vinculados con posterioridad a la Ley 91 de 1989, es decir, a partir del 1.º de enero de 1990. Por consiguiente, se concluye que la interpretación que sobre su situación y las normas aplicables efectuó la actora no corresponde a la realidad fáctica y jurídica, en la medida en que las disposiciones son claras en prever que basta con revisar la fecha de vinculación como docente para establecer el régimen de cesantías del que se es beneficiario, el cual, en este caso, es el anualizado, como acertadamente se determinó en el acto administrativo acusado.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, toda vez que no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado.
Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia proferida el 27 de enero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Casanare, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Marta Cecilia López Buitrago contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER