CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá D.C., tres (3) de julio de 2024 Número único: 11001-03-06-000-2024-00151-00 Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar y Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge Asunto: Autoridad competente para conocer de una queja por presuntas infracciones ambientales.
Factor territorial La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Los señores Hernando Romero Álvarez y Clarena Milena Palencia Chopera, de forma separada2, presentaron queja ante la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar -CSB-, con el fin de que se iniciaran las actuaciones correspondientes por la indebida disposición de residuos sólidos que se está realizando en el predio ubicado en la vía que comunica los municipios de Achí (Bolívar) y Majagual (Sucre). 2.
Mediante Auto del 20 de junio de 2023, la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar -CSB- declaró su falta de competencia para iniciar las actuaciones correspondientes, dado que el predio que es utilizado como botadero de basura a cielo abierto se encuentra situado en la jurisdicción del municipio de Majagual (Sucre), por tanto, en su criterio, la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge es la autoridad competente.
La anterior determinación, la fundamentó en el concepto técnico núm. 203 del 8 de junio de 2023, realizado por el ingeniero ambiental adscrito a la Subdirección de Gestión 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Las quejas fueron tramitadas bajo una sola actuación administrativa, conforme se advierte del Auto 442 del 20 de junio de 2023 expedido por la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 Ambiental de la CSB en el que se indicó que «el botadero de basura a cielo abierto […] se encuentra situado en la jurisdicción del municipio de Majagual, Sucre». 3. El 30 de noviembre de 2023, la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge -CORPOMOJANA- manifestó que carecía de competencia para adelantar el procedimiento correspondiente, con ocasión de la problemática ambiental presentada por el manejo inadecuado de residuos sólidos, por cuanto el predio se encuentra en la jurisdicción del municipio de Achí, por tanto, le correspondía a la CSB iniciar las acciones pertinentes.
Tal decisión la fundamentó en el informe técnico realizado el 27 de septiembre de 2023, por parte de la ingeniera ambiental y sanitaria adscrita a CORPOMOJANA, en el que se indicó que «en el predio en el cual se desarrolla la actividad corresponden y se encuentran registradas en el municipio de Achí, Bolívar». 4. Mediante Auto núm. 0056 del 15 de enero de 2024, la CSB propuso conflicto de competencias administrativas, con el fin de que se determinara la autoridad competente para conocer las quejas presentadas por los señores Hernando Romero Álvarez y Clarena Milena Palencia Chopera, relacionadas con la presunta operación de un basurero «ilegal» en la vía que comunica los municipios de Achí (Bolívar) y Majagual (Sucre). 5.
Finalmente, mediante Oficio del 22 de enero de 2024, se remitió el expediente ante esta Sala, con el fin de que se resolviera el conflicto de competencias administrativas suscitado entre las referidas autoridades ambientales. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y el 12 de abril de 20243, se fijó un edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge - CORPOMOJANA-, a la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar -CSB-, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a los señores Hernando Romero Álvarez y Clarena Milena Palencia Chopera4. 3 Edicto núm. 147, índice 2, expediente digital. 4 Índice 1, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 Según informe secretarial del 19 de abril de 20245, durante el término de fijación del edicto, CORPOMOJANA presentó escrito de alegatos o consideraciones; mientras que las demás autoridades y terceros guardaron silencio. Mediante Auto del 15 de mayo de 20246, el consejero ponente vinculó al presente trámite a los municipios de Achí (Bolívar) y Majagual (Sucre).
Igualmente, requirió al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para que certificara la ubicación del predio donde se encuentra realizando la presunta disposición indebida de residuos sólidos. El 29 de mayo de 20297, el consejero ponente requirió, por segunda vez, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi para que allegara la mencionada certificación. III.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge Mediante escrito remitido el 17 de abril de 20248, esta autoridad presentó escrito de alegatos o consideraciones, en los siguientes términos: Refirió que, en virtud de lo previsto en el artículo 41 de la Ley 99 de 1993, solo tiene jurisdicción en los siguientes municipios: «MAJAGUAL, SUCRE, GUARANDÁ, SAN MARCOS, SAN BENITO, LA UNIÓN Y CAIMITO DEL DEPARTAMENTO DE SUCRE».
Por tanto, al encontrarse la problemática ambiental denunciada dentro de los límites del municipio de Achí (Bolívar) no le correspondía iniciar las investigaciones correspondientes, por cuanto se encuentra por fuera de su jurisdicción. Precisó que, conforme a la visita técnica realizada en el lugar de los hechos se logró evidenciar «que las afectaciones denunciadas por el quejoso, no se encuentran dentro de los siete municipios que componen nuestra jurisdicción».
Por lo expuesto, solicitó declarar a la CSB como la autoridad competente para conocer de la queja por la problemática ambiental denunciada por los ciudadanos. 2. Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar Esta autoridad no presentó alegatos o consideraciones; sin embargo, se tendrán en cuenta los argumentos que expuso al declarar su falta de competencia contenidos en el Auto del 20 de junio de 2023. 5 Índice 4, expediente digital. 6 Índice 6, expediente digital. 7 Índice 12, expediente digital. 8 Índice 3, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 Explicó que, de acuerdo al concepto núm. 203 del 8 de junio de 2023, rendido por la Subdirección de Gestión Ambiental de la entidad, los hechos denunciados «no constituyen una problemática ambiental dentro del área de jurisdicción de esta CAR, razón por la cual se procederá con la remisión del expediente a la Autoridad Ambiental competente según el sitio georreferenciado en el concepto técnico».
IV. CONSIDERACIONES 1.Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.1. Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se aplican en el caso concreto, en los siguientes términos: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. Las autoridades involucradas en el presente caso, han negado su competencia para conocer de las quejas presentadas por los señores Hernando Romero Álvarez y Clarena Milena Palencia Chopera, relacionadas con la presunta indebida disposición de residuos sólidos que se está realizando en el predio ubicado en la vía que comunica los municipios de Achí (Bolívar) y Majagual (Sucre). ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente caso, la CSB y CORPOMOJANA son entidades del orden nacional. Debe recordarse que la Sala había manifestado que la solución de los conflictos de competencias administrativas que se presentaran entre autoridades u organismos pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental (SINA) correspondía al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º, numeral 31, de la Ley 99 de 1993.
Sin embargo, la Sala revisó y modificó su posición, a partir de la decisión del 22 de octubre de 2015, para establecer que los conflictos de competencia que se originen entre dichas autoridades, por motivos o razones de índole jurídica -como sucede, claramente, en el caso que nos ocupa -, deben ser resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil, mientras que aquellos que se originen únicamente en diferencias o cuestiones de carácter técnico o científico, deben ser desatados por el referido ministerio, en desarrollo de la norma legal antes citada.
En el caso que nos ocupa, la Sala observa que el conflicto versa sobre un asunto netamente jurídico, en tanto su resolución implica el análisis de las normas que establecen las competencias de las autoridades ambientales en el ámbito de su jurisdicción. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en las quejas presentadas por los señores Hernando Romero Álvarez y Clarena Milena Palencia Chopera, relacionadas con la presunta indebida disposición de residuos sólidos que se Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 está realizando en el predio ubicado en la vía que comunica los municipios de Achí (Bolívar) y Majagual (Sucre). 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»9. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, de acuerdo con los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 9 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 4. Síntesis del conflicto y problema jurídico Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas, el cual surgió porque la CSB consideró que el predio que es utilizado como botadero de basura a cielo abierto se encuentra situado en la jurisdicción del municipio de Majagual (Sucre), por tanto, en su criterio, la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge es la autoridad competente.
Por su parte, CORPOMOJANA manifestó que carecía de competencia para adelantar el procedimiento correspondiente, con ocasión de la problemática ambiental presentada por el presunto manejo inadecuado de residuos sólidos, por cuanto el predio se encuentra en la jurisdicción del municipio de Achí, por tanto, le corresponde a la CSB iniciar las acciones pertinentes.
Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer de las quejas presentadas por los señores Hernando Romero Álvarez y Clarena Milena Palencia Chopera, relacionadas con la presunta indebida disposición de residuos sólidos que se está realizando en el predio ubicado en la vía que comunica los municipios de Achí (Bolívar) y Majagual (Sucre).
Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a los siguientes temas: i) Sistema Nacional Ambiental. Reiteración. ii) Naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. Reiteración. iii) Potestad sancionatoria en materia ambiental. iv) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1.
Sistema Nacional Ambiental. Reiteración10 Para el desarrollo, articulación institucional y práctica del derecho a gozar de un ambiente sano, el legislador estableció y estructuró el Sistema Nacional Ambiental, en adelante SINA, que está definido como «el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley»11. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de junio de 2024, exp. núm. 11001- 03-06-000-2023-00819-00. 11 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 12 de agosto de 2010, rad. 11001-03-24-000-2007- 00115-00 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 El SINA es coordinado por el Ministerio de del medio Ambiente y está conformado por unos elementos de carácter teórico o conceptual, y otros de orden orgánico o institucional.
Dentro de los elementos teóricos o conceptúales están: - Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, - Los principios ambientales señalados en el artículo 1º de la Ley 99 de 1993. - Los fines señalados en la Constitución y en la ley. - Las políticas adoptadas por los órganos del SINA en sus respectivos niveles. - La normativa específica, que se da en los niveles de la Constitución Política, de la Ley (Ley 99 de 1993 y las concordantes y modificatorias de la misma) y de la reglamentación de la Ley.
En los elementos institucionales se encuentran: - Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la Ley, entre las que se encuentran básicamente las siguientes: • Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, • Corporaciones Autónomas Regionales, • Departamentos y • Distritos o municipios.
Estas, para todos los efectos de la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirán el orden descendente que se han indicado (parágrafo del artículo 4º, ibidem). - Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental. - Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. - Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente.
En suma, los elementos fundamentales del SINA, son: Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 1. Con la expedición de la Ley 99 se organizó este sistema, el cual es dirigido y coordinado por el Ministerio de Ambiente. 2. Su finalidad es asegurar la adopción y ejecución armónica de las políticas por parte del Estado y de los particulares respecto del medio ambiente. 3.
Es un ente regulador y articulador que, a través del Ministerio de Ambiente, define la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional, con la participación de otras instituciones que integran el sistema.12 5.2. Naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. Reiteración13 La Constitución Política establece la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano de todos los colombianos. Con base en esas funciones se concibió la creación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)14 como las entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales.
El numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política le otorga la facultad al Congreso de la República de reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, de la siguiente forma: […] Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.
(Subraya la Sala). 12 AMAYA MAVAS Oscar Darío y otros. DECISIONES AMBIENTALES DEL CONSEJO DE ESTADO. Instrumentos para mejorar la gobernanza ambiental, proteger la biodiversidad y la Amazonia y combatir la deforestación. 2023. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de junio de 2024, exp. núm. 11001- 03-06-000-2023-00819-00.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Decisión del 28 de abril de 2020 con radicado núm. 11001 03 06 000 2019 00208 00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Decisión del 26 de noviembre de 2019 con radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00162-00. 14 «Con anterioridad a la expedición de la Carta Fundamental de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales, fueron creadas por el Legislador como personas jurídicas de derecho público, con carácter de establecimientos públicos adscritos o vinculados a las entidades del orden central de la Rama Ejecutiva del Poder Público, para el ejercicio de funciones administrativas y la prestación de determinados servicios públicos domiciliarios».
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Radicación número: 25000-23-25-000-2003-01749-01(0398-08). Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 Con fundamento en la citada función el Congreso de la República aprobó la Ley 99 de 199315, en la que se establece la naturaleza jurídica de las Corporaciones16, así: Artículo 23.
Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
Respecto a la naturaleza jurídica de las CAR, la Corte Constitucional ha considerado: […] Las corporaciones autónomas regionales no son propiamente entidades territoriales. Su naturaleza jurídica, ya ha sido definida anteriormente por esta Corte en los siguientes términos: "Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la 15 Ley 99 de 1993 (diciembre 22) «[p]or la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.» 16 «Su (sic) puede entonces concluir que las Corporaciones Autónomas Regionales gozan de una naturaleza especial, en virtud de la autonomía otorgada por la Constitución».
Corte Constitucional. Auto 341 del 29 de noviembre de 2006. Ver también, Corte Constitucional, Sentencia C-596/98 sobre el alcance de las competencias de las CAR en materia ambiental: A través de las corporaciones autónomas regionales, como entidades descentralizadas que son, el Estado ejerce competencias administrativas ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente local, y que, por ello, involucran la administración, protección y preservación de ecosistemas que superan, o no coinciden, con los límites de las divisiones políticas territoriales, es decir, que se ubican dentro de ámbitos geográficos de competencia de más de un municipio o departamento.
No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central.
Al reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, en aras de respetar la autonomía necesaria de los departamentos y municipios, debe determinar los ámbitos de responsabilidad y participación local que, conforme a las reglas de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades territoriales.
Por lo anterior, la exequibilidad que será declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones autónomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera legítima de autonomía de las entidades territoriales. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.
Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables." Obsérvese que la misma Carta Política en el artículo 286 advierte que la división general del territorio está dada en la misma Constitución, y que ésta se compone de las entidades territoriales que son, únicamente y por creación y disposición constitucional directa, los departamentos, los municipios y los territorios indígenas; además, la ley podrá darle carácter de entidades territoriales dentro de la misma división general del territorio a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley.
Más allá de estas precisas consideraciones no es posible admitir la existencia o creación de otras entidades territoriales, cuando menos, bajo el ámbito de vigencia de la Carta Política de 199117. Las CAR están revestidas de ciertas características para su funcionamiento18: • Son personas jurídicas de naturaleza pública que integran la estructura administrativa del Estado. • Su creación tiene origen legal. • No hacen parte de las ramas del poder público. • Pertenecen al orden nacional19. • Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial. • Están conformadas por entidades territoriales que configuran geográficamente un mismo ecosistema o integran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidro- geográfica20. 17 Corte Constitucional C-598/98. 18 Ver conceptos: radicación núm. 814 del 29 de abril de 1996; radicación núm. 836 del 29 de julio de 1996; radicación núm. 963 del 3 de abril de 1997; y, radicación interna 2188 del 10 de febrero de 2014 radicado núm. 11001-03-06-000-2013-00529-00.
Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 19 «Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo».
Corte Constitucional. Sentencia C -127 del 21 de noviembre de 2018. 20 Corte Constitucional. Sentencia C- 554 del 25 de julio de 2007. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 • Tienen como objetivo la preservación del medio ambiente21, la planeación y promoción de la política ambiental regional22. • Su competencia es regional: porque «la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales.
En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos»23. Además de lo ya mencionado sobre el objeto de las CAR, es importante indicar que el artículo 30 le encarga dos cometidos a las corporaciones autónomas regionales, a saber: el primero, consiste en ejecutar «las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables»; y el segundo, dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales vigentes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento, del medio ambiente y los recursos naturales, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del ramo.
El artículo 31 señala las funciones generales de las Corporaciones Autónomas Regionales: 1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción; 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; […] 9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.
Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; […] 17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos 21 Corte Constitucional.
Sentencia C-794 del 29 de junio de 2000. 22 Corte Constitucional. Sentencia C-462 del 14 de mayo de 2008 23 Ibídem. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados […] [Se resalta]. A su vez, el artículo 33 de la citada Ley 99 dispone: Artículo 33º.- Creación y Transformación de las Corporaciones Autónomas Regionales.
La administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de Corporaciones Autónomas Regionales. […] Ahora bien, al expedir la Ley 489 de 199824 el legislador reguló la organización y el funcionamiento de las entidades que integran la rama ejecutiva del poder público, y determina aquellas que sin hacer parte de esta conforman la administración pública, como lo son los organismos autónomos, a los que la Carta reconoce autonomía e independencia. De los entes autónomos se encarga el artículo 40: Artículo 40.
Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes. [Subraya la Sala].
Es así como corporaciones autónomas regionales tienen el deber de preservar las relaciones de las comunidades con el entorno, proteger los ecosistemas regionales, tecnificar la planeación ambiental, facilitar la administración de los recursos y alcanzar una ejecución eficiente de políticas de protección25. 5.2.1. Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar -CSB- La CSB tiene como objeto la ejecución da las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dentro del área de su jurisdicción. 24 Ley 489 de 1998 (diciembre 29) «[p]or la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 25Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación interna 2188 del 10 de febrero de 2014 radicado núm. 11001-03-06-000-2013-00529-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 Esta autoridad ambiental tiene como funciones las que le asignan la Ley 99 de 1993, las normas que la complementen, adicionen o sustituyan y las demás normas que le asignen otras funciones, las cuales deberá ejercer dentro del ámbito de su jurisdicción, según lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, que delimita las competencias de las CAR, en razón al factor territorial:
ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.(Se resalta).
Concretamente, el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, establece que la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar - CSB ejercerá como autoridad ambiental «[en] el territorio del Departamento de Bolívar con Excepción de los municipios incluidos en la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del canal del Dique, CARDIQUE». 5.2.2.
Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge - CORPOMOJANA- El artículo 41 de la Ley 99 de 1993 creó a CORPOMOJANA, como una corporación autónoma regional en los siguientes términos:
ARTÍCULO
41. DE LA CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA MOJANA Y EL SAN JORGE, CORPOMOJANA. Créase la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge -CORPOMOJANA, como una Corporación Autónoma Regional que además de sus funciones administrativas en relación con los recursos naturales y el medio ambiente en la zona de la Mojana y del Río San Jorge, ejercerá actividades de promoción de la investigación científica y transferencia de tecnología, sujeta al régimen especial previsto en esta Ley y en sus estatutos, encargada principalmente de promover la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, del ecosistema de las cuencas hidrográficas del Río Magdalena, Río Cauca y Río San Jorge en esta región, dirigir el proceso de planificación regional de uso del suelo para mitigar y desactivar presiones de explotación inadecuada del territorio y propiciar, con la cooperación de entidades nacionales e internacionales, la generación de tecnologías apropiadas para la utilización y conservación de los recursos de la Mojana y el San Jorge.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 La misma disposición establece que CORPOMOJANA tiene jurisdicción en «el territorio de los municipios de Majagual, Sucre, Guaranda, San Marcos, San Benito, La Unión y Caimito del Departamento de Sucre». 5.4. Potestad sancionatoria en materia ambiental26. El artículo 80 de la Constitución Política establece que el Estado ostenta la potestad de carácter sancionatorio para la protección del medio ambiente, en los siguientes términos: Artículo 80.
El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados […]. [Resalta la Sala] En concordancia con lo anterior, el artículo 31, numeral 1727, de la Ley 99 de 1993 dispone que las corporaciones autónomas regionales están facultadas para imponer las sanciones previstas en la ley.
Por su parte, el artículo 32 de la precitada ley señala de manera expresa que la facultad sancionatoria de las corporaciones autónomas regionales es indelegable, como se anota a continuación: Artículo 32. Delegación de funciones. Los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, podrán delegar en otros entes públicos o en personas jurídicas privadas, constituidas como entidades sin ánimo de lucro, el ejercicio de funciones siempre que en este último caso no impliquen el ejercicio de atribuciones propias de la autoridad administrativa.
La facultad sancionatoria es indelegable. [Destaca la Sala] En materia de procedimiento sancionatorio ambiental, la Ley 1333 de 200928, asigna en su artículo 1° la titularidad de dicha potestad, así: El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas 26 Este acápite se fundamenta, principalmente, en la decisión del 14 de junio de 2023, emitida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, dentro del exp. núm. 11001 03 06 000 2022 00230 00, debido a la relevancia para el caso concreto. 27 «Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados». 28 «Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos. [Destaca la Sala] Este artículo resalta que la imposición de sanciones debe estar ceñida a las disposiciones de la ley, y, que, en materia sancionatoria ambiental, existe un poder de carácter concurrente entre autoridades, que debe ejercerse de manera armónica y coordinada.
Así las cosas, el poder concurrente denota una dificultad frente al ejercicio de las competencias sancionatorias, en tanto, supone que, dos autoridades podrían ejercer la facultad sancionatoria por un mismo hecho, lo cual, en principio, podría vulnerar el principio non bis in idem. Sin embargo, el legislador, en el parágrafo del artículo 2° de la mencionada Ley 1333 de 2009 resuelve el inconveniente, al establecer que, quien concede una licencia, permiso o concesión, es quien impone la sanción: Artículo 2.
Facultad a prevención. […]. Parágrafo. En todo caso las sanciones solamente podrán ser impuestas por la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia ambiental, permiso, concesión y demás autorizaciones ambientales e instrumentos de manejo y control ambiental, previo agotamiento del procedimiento sancionatorio. [Destaca la Sala] Así las cosas, se concluye que, a cargo del Estado, se configura el deber constitucional y legal del ejercicio de la potestad sancionatoria, cuando haya lugar a ello, con la finalidad de proteger, conservar, y reparar los recursos naturales que por diversas circunstancias no sean administrados y gestionados en cumplimiento los mandatos superiores, legales y reglamentarios existentes en el ordenamiento jurídico colombiano. Por tanto, las autoridades ambientales -llámase CAR u otras- ejercen la potestad sancionatoria en materia ambiental frente a las infracciones ambientales cometidas en su jurisdicción. 6.
Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge -CORPOMOJANA- es la autoridad Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 competente para conocer de las quejas presentadas por los señores Hernando Romero Álvarez y Clarena Milena Palencia Chopera, relacionadas con la presunta indebida disposición de residuos sólidos que se está realizando en el predio ubicado en la vía que comunica los municipios de Achí (Bolívar) y Majagual (Sucre), por las razones que a continuación se exponen: 1.
Las autoridades involucradas niegan su competencia para conocer de las referidas quejas, debido a que, de un lado, la CSB considera que el botadero de basura a cielo abierto se encuentra situado en la jurisdicción del municipio de Majagual (Sucre). Mientras que CORPOMOJANA manifiesta que la problemática ambiental se está presentando en la jurisdicción del municipio de Achí. Ante este escenario, para resolver el presente asunto es necesario establecer si el predio donde se encuentra el botadero de basura a cielo abierto se halla bajo la jurisdicción territorial del municipio de Achí (Bolívar) o Majagual (Sucre), ya que este es el aspecto sobre el que las autoridades involucradas difieren y fundamentan su falta de competencia para conocer del asunto.
Para tales efectos, la Sala tendrá en cuenta el informe rendido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi29, en el que certificó que el predio el predio que es utilizado como botadero de basura a cielo abierto se encuentra situado en la jurisdicción del municipio de Majagual (Sucre), en los siguientes términos: Nos permitimos indicarle que estos puntos geográficos fueron cargados en nuestra base catastral en conjunto con la capa de división de límites departamentales, entre los municipios de Majagual y Achí, encontrando la siguiente particularidad: ➢ Las coordenadas geográficas caen dentro del territorio del departamento de Sucre.
No obstante, la inscripción de los predios se superpone están asociadas al Catastro del Departamento de Bolívar, por lo que se requiere practicar un deslinde en ese sitio que defina la situación. En consecuencia, la Sala advierte que la problemática ambiental denunciada por los quejosos se está presentando en el territorio del municipio de Majagual (Sucre), y no en el municipio de Achí (Bolívar).
Esto, teniendo en cuenta que el referido informe es claro en señalar que el predio que es utilizado como botadero de basura a cielo abierto se encuentra territorialmente en el departamento de Sucre, y no es relevante para efectos de resolver este caso, el inconveniente catastral que se pone de presente. 29 El artículo 11 de la Ley 1447 de 2011 establece que el IGAC tiene a su cargo la elaboración del mapa de la República y las entidades territoriales.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 2. Las autoridades ambientales, indistintamente de su denominación o categoría, ejercen la potestad sancionatoria en materia ambiental, en virtud de lo previsto en el artículo 1° de la Ley 1333 de 200930. 3. El factor territorial resulta ser el elemento que determina la competencia de las autoridades ambientales, ya que, en principio, ejercen las mismas funciones, pero cada una en el ámbito de su jurisdicción, conforme lo disponen las Leyes 99 de 1993, 768 de 2002 y demás normas complementarias. 4.
CORPOMOJANA es la autoridad ambiental con jurisdicción en el territorio que comprende el municipio de Majagual - Sucre, conforme lo establece el artículo 41 de la Ley 99 de 1993. Así las cosas, al encontrarse probado dentro del presente caso que la problemática ambiental denunciada por los quejosos se está presentando en el territorio del municipio de Majagual (Sucre), la competencia para ejercer la vigilancia, control y la potestad sancionatoria ambiental radica en CORPOMOJANA.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge -CORPOMOJANA- para conocer de las quejas presentadas por los señores Hernando Romero Álvarez y Clarena Milena Palencia Chopera, relacionadas con la presunta indebida disposición de residuos sólidos que se está realizando en el predio ubicado en la vía que comunica los municipios de Achí (Bolívar) y Majagual (Sucre).
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge -CORPOMOJANA-, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge -CORPOMOJANA-, a la Corporación Autónoma 30 ARTÍCULO 1º. Titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos. [Se destaca] Radicación: 11001-03-06-000-2024-00151-00 Regional del Sur de Bolívar -CSB-, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a los señores Hernando Romero Álvarez y Clarena Milena Palencia Chopera.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.