CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad por violación al debido proceso y falsa motivación / Defecto procedimental absoluto, fáctico y desconocimiento del precedente / Improcedente por subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Unión Temporal de Servicios Tecnológicos de Tránsito y Transporte de Yopal – Setty, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021.

Antecedentes 1.1. La solicitud   Unión Temporal de Servicios Tecnológicos de Tránsito y Transporte de Yopal – Setty promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, y a los principios de confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 8 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Casanare, en el medio de control de nulidad identificado con el radicado 85001-33-33-002-2016-00087-01.

Como fundamento de la solicitud expuso lo siguiente: i) René Leonardo Puentes Vargas y otros instauraron demanda dentro del medio de control de nulidad en contra del Municipio de Yopal, el Concejo municipal de Yopal y la Unión Temporal Setty con el fin de obtener la nulidad del Acuerdo 023 del 25 de diciembre de 2013 y que se declare nulo el contrato 1048 de 2014 cuyo objeto era la «Concesión de los servicios asociados a Registro Único Nacional de Tránsito – RUNT, parqueadero, grúas y a la sistematización del procedimiento contravencional, la implementación del sistema de fotomultas y apoyo técnico y logístico a la gestión del cobro coactivo de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Yopal»; al considerar que con la expedición del acuerdo se incurrió en violación del debido proceso y falsa motivación. ii) El Juzgado Segundo Administrativo de Yopal con sentencia del 5 de septiembre de 2017 accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política y se acreditó la falsa motivación del acto administrativo demandado, toda vez que en las consideraciones se afirmó que los servicios entregados en concesión se soportaban en estudios técnicos, financieros y jurídicos los cuales no existieron, pues en la reforma del acuerdo solo se aportó la solicitud y exposición de motivos de la administración municipal. iii) El Tribunal Administrativo de Casanare en sentencia del 8 de agosto de 2024 confirmó lo resuelto por el a quo, al estimar que de los medios de prueba allegados al proceso se probó que la modificación al Acuerdo 023 de 2013, radicada el 20 de diciembre de 2013, no surtió el control de legalidad y el principio de unidad de materia, porque fue tratada como una proposición modificatoria cuando lo correcto era seguir el mismo procedimiento del proyecto original. iv) La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto procedimental absoluto pues además de pronunciarse sobre la legalidad del acto demandado, también declaró la nulidad del contrato de concesión 1048 del 8 de septiembre de 2014, lo que en su criterio debió analizarse al interior de un proceso de controversias contractuales y no en el escenario de la nulidad pues ello era improcedente.

En defecto fáctico, porque se valoró indebidamente el acervo probatorio, al desconocer que el contrato de concesión es un acto jurídico contractual de interés particular, y no podía examinarse su legalidad en el medio de control de nulidad. En desconocimiento del precedente al no tener en cuenta la providencia del 26 de febrero de 2015 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C que advierte que la legalidad de los actos administrativos particulares de contenido contractual debe ser valorada a través de las controversias contractuales. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] Primera: Sírvanse Honorables Consejeros, ordenar el amparo y protección inmediato del derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad material ante la ley de mi representada, por cuanto en la sentencia de segunda instancia censurada, proferida el pasado 8 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del Medio de Control de - Nulidad Simple - Radicado No. 85001-33-33-002- 2016-00087-01, denota claras vías de hecho (Defecto Procedimental Absoluto, Desconocimiento de Precedentes de la Corte Constitucional y Omisión de Valoración probatoria integra), violatorias de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad ante la ley, confianza legitima, arriba citados.

Segunda: Dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia censurada, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del Medio de Control -Nulidad Simple-radicado No.85001-33-33-002-2016- 00087-01, y en su lugar, ordenar que expida el fallo que Constitucional y legalmente en derecho corresponda. Tercera: Las demás que extra y ultra petita su despacho considere pertinentes, para la reivindicación de los derechos fundamentales denunciados como vulnerados. […]» [sic]. 1.2.

Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Casanare indicó que la providencia cuestionada no adolece de los defectos alegados, toda vez que se valoró íntegramente el material probatorio aportado al proceso, acorde con la normativa procesal y los criterios jurisprudenciales aplicables. Razón por la cual no se vulneraron los derechos de la demandante. 1.2.2.

El Juzgado Segundo Administrativo de Yopal indicó que el expediente de nulidad referido se encuentra en Samai, índice 4, bajo el radicado 85001333300220160008701, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la demanda de tutela. 1.2.3. Los demás terceros con interés guardaron silencio. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Casanare. 2.2.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.

Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]» [Resalta la Sala] Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la solicitud presentada por la Unión Temporal Setty supera el requisito general de procedencia de la subsidiariedad? 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – de la subsidiariedad La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado.

El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1.

Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.2.

Sobre el caso concreto La Unión Temporal de Servicios Tecnológicos Setty acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 8 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual confirmó la decisión desfavorable del a quo en el medio de control de nulidad que declaró la ilegalidad del Acuerdo 023 del 2013.

Lo anterior, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en defecto procedimental absoluto, fáctico y desconocimiento del precedente, toda vez además de pronunciarse sobre la legalidad del acto administrativo demandado, también declaró la nulidad del contrato de concesión 1048 del 8 de septiembre de 2014 en el medio de control referido.

Para mayor claridad del asunto, la Sala recuerda las actuaciones adelantadas en el referido medio de control según consta en el aplicativo Samai, así: René Leonardo Puentes Vargas y otros instauraron demanda dentro del medio de control de nulidad en contra del Municipio de Yopal, el Concejo municipal de Yopal y la Unión Temporal Setty con el fin de obtener la ilegalidad del Acuerdo 023 del 25 de diciembre de 2013.

El Juzgado Segundo Administrativo de Yopal con sentencia del 5 de septiembre de 2017 declaró la ilegalidad del Acuerdo 23 del 25 de diciembre de 2013 y, el contrato de concesión 1048 del 8 de septiembre de 2014. El Concejo Municipal de Yopal y la Unión Temporal Setty interpusieron recurso de apelación ante la referida decisión, cuyos argumentos se limitaron a desvirtuar los cargos referentes a la falta de motivación y la violación al artículo 29 constitucional del acuerdo demandado.

El Tribunal Administrativo de Casanare en sentencia del 8 de agosto de 2024 confirmó lo resuelto por el a quo. Como se observa, la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del a quo, mecanismo que se encuentra regulado en los artículos 243 y 247 de la Ley 1437 de 2011; trámite en el cual el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó la declaratoria de nulidad del acuerdo y del contrato demandados.

Al respecto, se encuentra que dicho punto de la litis no fue objeto de discusión a través del recurso de apelación interpuesto, por lo que, al ser vencida la tutelante en juicio, la consecuencia lógica era que la decisión de primera instancia fuera confirmada en su integridad, sin realizar análisis alguno respecto del estudio del contrato de concesión dentro del medio de control de nulidad; pues, «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».

A partir de lo expuesto, encuentra la Sala que la solicitud de tutela presentada por la Unión Temporal Setty no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el estudio del contrato de concesión dentro del medio de control de nulidad en primera instancia no fue apelado, sin perjuicio del recurso que interpuso respecto de los demás aspectos resueltos, frente a lo cual se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela presentada por la Unión Temporal Setty contra el Tribunal Administrativo de Casanare. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar improcedente, por no superar el requisito de la subsidiariedad, la solicitud de tutela promovida por la Unión Temporal Setty contra el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador