Radicado: 54001-23-33-000-2013-00004-01 (54126) Demandantes: Érika Bayona Tarazona y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 54001-23-33-000-2013-00004-01 (54126) Demandantes: Érika Bayona Tarazona y otros Demandados: La Nación – Ministerio de Medio y Ambiente y Desarrollo Sostenible – UAE Parques Nacionales Naturales de Colombia Tema: Responsabilidad del Estado por la afectación jurídica de un inmueble que fue incluido al Sistema de Parques Nacionales Naturales, y la omisión de adquirir dicho bien.

Se confirma la decisión de declarar la caducidad de la acción. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa.

La Sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo, el cual conoció el proceso en primera instancia en razón a la cuantía estimada en la demanda1. El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 18 de junio de 20152.

El 16 de julio de 2015 se corrió traslado para alegar de conclusión3. Las partes presentaron alegatos. El Ministerio Público no rindió concepto. 1 Según lo dispuesto en el artículo 157 del CPACA los tribunales administrativos conocían en primera instancia las demandas de reparación directa cuya pretensión mayor excedía 500 SMLMV, que al momento de presentar la demanda ascendía a $322.175.000.

En este caso la cuantía estimada superó dicho monto. 2 Fl. 544, c.ppal. 3 Fl. 547, c.ppal. Radicado: 54001-23-33-000-2013-00004-01 (54126) Demandantes: Érika Bayona Tarazona y otros 2 I.

ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante 1.- El 19 de diciembre de 2012 los herederos del señor Euclides Bayona García presentaron demanda contra la Nación — Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante, el Ministerio) y contra la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia (en adelante, “Parques Nacionales”)4, para obtener la reparación de los perjuicios ocasionados por la inclusión del predio El Tamaco en el Sistema de Parques Nacionales Naturales, lo cual incluye también la omisión de adquirir dicho bien.

Esto generó la ocupación <<ilegal>> y la explotación económica y turística del predio por parte de las autoridades demandadas, sin que los propietarios del bien recibieran ninguna contraprestación económica por estos conceptos. 2.- Se formularon las siguientes pretensiones: <<1. Que la parte demandada es responsable de la totalidad de los daños y perjuicios que ocasionó en vida al señor Euclides Bayona García (Q.E.P.D.) y a mis poderdantes como consecuencia de la ocupación ilegal permanente del predio denominado El Tamaco, identificado con la matrícula inmobiliaria número 270-22382 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de Ocaña. 2.

Que se le reconozca a los señores Elibardo Bayona Tarazona, Georgina Bayona Tarazona, Yan Alexander Bayona Tarazona y Érika Bayona Tarazona su legitimación para reclamar los perjuicios causados en nombre propio en calidad de herederos del señor Euclides Bayona García (Q.E.P.D), quien en vida adquirió el derecho de indemnización por el perjuicio experimentado ante la ocupación ilegal permanente del predio denominado El Tamanaco, pero no alcanzó a accionar para obtener su reconocimiento acorde con los principios que informan la transmisibilidad de los derechos patrimoniales que sostienen que el perjuicio experimentado por el causante es transmitido sucesoralmente, por ende el heredero puede ejercer las acciones que corresponderían a su causante. - Valor de las cosechas que se dejaron de recibir durante el tiempo de ocupación del predio: 12.000.000 al año por 17 años = $204.000.000, es decir, la cantidad de ciento dos millones de pesos moneda corriente ($102.000.000) para la señora Rita María Tarazona Pérez y la cantidad de ciento dos millones de pesos moneda corriente ($102.000.000) para Elibardo Bayona Tarazona, Georgina Bayona Tarazona, Yan Alexander Bayona Tarazona y Érika Bayona Tarazona en su calidad de herederos de Euclides Bayona García, lo que nos da un valor de veinticinco millones quinientos mil pesos moneda corriente ($25.500.000) para cada uno. - Valor de los ingresos que dejaron de recibir por 26 reses ya que a la fecha solo se tienen cuatro cabezas de ganado en el predio: $7.200.000 al año por 17 años = $122.400.000, es decir, la cantidad de sesenta y un millones doscientos mil pesos moneda corriente ($61.200.000) para Rita María 4 Conforme auto admisorio de 18 de enero de 2013.

Fl. 98. C.1. Radicado: 54001-23-33-000-2013-00004-01 (54126) Demandantes: Érika Bayona Tarazona y otros 3 Tarazona Pérez y la cantidad de sesenta y un millones doscientos mil pesos moneda corriente ($61.200.000) para Elibardo Bayona Tarazona, Georgina Bayona Tarazona, Yan Alexander Bayona Tarazona y Érika Bayona Tarazona en su calidad de herederos de Euclides Bayona García, lo que nos da un valor de quince millones trecientos mil pesos moneda corriente ($15.300.000) para cada uno. - Valor de los ingresos que se dejaron de percibir por la explotación turística del predio: Estimó este valor en la suma de $60.000.000 al año por 17 años = 1.020.000.000, es decir, la cantidad de quinientos diez millones de pesos moneda corriente ($510.000.000) para Rita María Tarazona Pérez y la cantidad de quinientos diez millones de pesos moneda corriente ($510.000.000), para Elibardo Bayona Tarazona, Georgina Bayona Tarazona, Yan Alexander Bayona Tarazona y Érika Bayona Tarazona en su calidad de herederos de Euclides Bayona García, lo que nos da un valor de ciento veintisiete millones de pesos moneda corriente ($127.000.000) para cada uno. Total para Rita María Tarazona Pérez: seiscientos setenta y tres millones doscientos mil pesos moneda corriente ($673.200.000).

Total para. Elibardo Bayona Tarazona, Georgina Bayona Tarazona, Yan Alexander Bayona Tarazona y Érika Bayona Tarazona: Ciento sesenta y ocho millones trecientos mil pesos moneda corriente ($168.300.000). Por concepto de perjuicios inmateriales: Morales: por el dolor y la tristeza que les produjo y les sigue produciendo el hecho de menguar su patrimonio y de ver cómo se entorpece la propiedad privada, además de las penurias económicas que han sufrido, estimó este concepto en cien salarios mínimos mensuales vigentes (100) para Rita María Tarazona Pérez, que corresponden a la cantidad de cincuenta y seis millones seiscientos setenta mil pesos moneda corriente ($56.670.000) y cincuenta salarios mínimos mensuales vigentes (50) para Elibardo Bayona Tarazona, Georgina Bayona Tarazona, Yan Alexander Bayona Tarazona y Érika Bayona Tarazona, que corresponden a la cantidad de veintiocho millones trecientos treinta y cinco mil pesos ($28.335.000) moneda corriente, para cada uno, con su respectiva monetaria por la pérdida del valor de la moneda para el día en que se realice el pago real y efectivo>>. 3.- Las pretensiones de la demanda se fundaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 26 de mayo de 1988 el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente — Inderena expidió el Acuerdo No. 0031 por medio del cual declaró el Área Natural Única Los Estoraques, ubicada en el municipio La Playa, Norte de Santander, como integrante del Sistema de Parques Nacionales.

Este acuerdo fue aprobado por el Ministerio de Agricultura mediante la Resolución No. 135 del 24 de agosto de 1988. 3.2.- El 24 de noviembre de 1988 Euclides Bayona García realizó compraventa de los gananciales y derechos hereditarios de la sucesión de Lucía Claro de Claro Radicado: 54001-23-33-000-2013-00004-01 (54126) Demandantes: Érika Bayona Tarazona y otros 4 respecto del predio denominado El Tamaco, identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 270-22382 (en adelante el predio).

El predio estaba ubicado dentro del Área Natural Única Los Estoraques. 3.3.- En 1994 Euclides Bayona García tuvo conocimiento de la imposibilidad de utilizar el predio para actividades agrícolas y ganaderas. 3.4.- En 1995 Parques Nacionales <<comenzó a ocupar ilegalmente el predio (…), limitando el uso, goce y disfrute del bien, ocupación que ha continuado hasta la actualidad manteniendo actos de explotación económica frente al mismo>>5. 3.5.- En la sentencia del 19 de mayo de 1997, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ocaña declaró la prescripción adquisitiva de dominio agraria del predio a favor de Euclides Bayona García. El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cúcuta confirmó la providencia el 4 de agosto de 1997. 3.6.- Desde octubre de 1997 Euclides Bayona García ofreció vender el predio a Parques Nacionales.

La entidad respondió en diferentes ocasiones que: (i) enviaría un perito para que avaluara el predio6 y (ii) su adquisición era importante y aunque <<no (contaba) con un presupuesto suficiente para la adquisición del predio (estaba) realizando todas las gestiones>>7 para ello. 3.7.- El 16 de mayo de 2002, y como consecuencia de la Resolución No. 135 de 1988, se registró la afectación al derecho de dominio por causa de categorías ambientales. 3.8.- El 20 de septiembre de 2006 Parques Nacionales reglamentó las tarifas de ingreso y alojamiento al Área Natural Única Los Estoraques. 3.9.- El 27 de abril de 2010 la Dirección Territorial Norandina de Parques Nacionales le comunicó a Euclides Bayona García que se habían realizado <<esfuerzos para la consecución de recursos destinados para la adquisición de la propiedad privada y prueba de ello fue el estudio de títulos que se adelantó>>. 3.10.- El 20 de septiembre de 2010 la subdirectora administrativa y financiera de Parques Nacionales comunicó a Euclides Bayona García que no podía 5 Las actividades de explotación a las que se refieren en el hecho quinto de la demanda son las siguientes: construcción de una caseta para el control de ingreso de visitantes, cobro a los visitantes por el tránsito del área natural, recorridos turísticos, construcción de dos quioscos y senderos en piedra, y puentes peatonales de madera. 6 Respuesta del Sistema de Parques Nacionales Naturales a un derecho de petición, con fecha del 24 de octubre de 1997. 7 Oficio del 31 de julio de 1998, en el cual la UAE del Sistema de Parques Nacionales Naturales le da respuesta al derecho de petición que Euclides Bayona presentó el 14 de julio de 1998 en el cual solicitó que <<se informe que diligencias se han adelantado para la adquisición del predio;

(…) si está verdaderamente interesado en la adquisición (…) y si cuenta con los recursos suficientes para dicha negociación>>. Fl. 40- 43, c.1. Radicado: 54001-23-33-000-2013-00004-01 (54126) Demandantes: Érika Bayona Tarazona y otros 5 comprar el predio porque no tenía los recursos. Sin embargo, le dijo que iniciaría el proceso de adquisición una vez contara con ellos <<y si jurídicamente la tradición del inmueble se encuentra saneada de acuerdo con las leyes agrarias>>.

Esto sería informado en <<su respectiva oportunidad>>8. 3.11.- El señor Euclides Bayona García falleció el 27 de enero de 2012. 4.- Los demandantes señalaron dos causas del daño: (i) las demandadas limitaron el uso, goce y disfrute pleno del bien y (ii) <<ocupar(on) ilegalmente>> el predio, beneficiándose económicamente con su explotación. Aclararon que esta ocupación no ha cesado e, incluso, Parques Nacionales <<lo único que ha hecho son falsas promesas de adquisición que nunca se concretan>>.

B. Posición de la parte demandada 5.- El Ministerio se opuso a las pretensiones de la demanda, entre otros motivos, porque operó la caducidad de la acción, pues el término debía contarse a partir del Acuerdo 0031 del 28 de mayo de 1988 y de la Resolución 135 del 24 de agosto de 1988. 6.- Parques Nacionales también indicó, entre otros asuntos, que había operado la caducidad.

Planteó tres posibilidades para contar el término y, en las tres, la acción estaría caducada: (i) si se tuviera en cuenta la limitación de los usos del predio, la caducidad se contaría a partir de la Resolución 135 del 24 de agosto de 1988; (ii) si se analizara la <<ocupación ilegal>>, la caducidad se contaría desde 1995; y (iii) si se estudiara desde que la parte demandante tuvo conocimiento de la limitación al uso del predio, el conteo se haría desde el 16 de mayo de 2002, fecha en que se inscribió la afectación en el folio de matrícula inmobiliario.

C. Sentencia recurrida 7.- En la sentencia del 26 de marzo de 2015 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander (i) declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa y, en consecuencia, se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto; y (ii) condenó a la demandante a pagar costas: 7.1.- La demanda se presentó el 19 de diciembre de 2012, es decir, cuando el medio de control ya había caducado desde cualquier punto de vista: si se cuenta el término a partir del acto administrativo que declaró la protección ambiental al Área Única Los Estoraques, caducó en 1990; y, si se cuenta desde del momento en que los demandantes tuvieron conocimiento del daño —esto es, con el registro de la afectación de dominio al inmueble—, el plazo venció en 2004. 8 Fl. 19, c.1.

Radicado: 54001-23-33-000-2013-00004-01 (54126) Demandantes: Érika Bayona Tarazona y otros 6 7.2.- Aunque los demandantes plantearon que se encontraban habilitados para demandar en cualquier momento dado que la ocupación y explotación del inmueble no había cesado, ese argumento no es de recibo porque se vulneraría <<la institución jurídica de la caducidad>> y la seguridad jurídica de los sujetos procesales.

D. Recurso de apelación 8.- Los demandantes solicitan revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda. En el recurso de apelación reiteran los argumentos de la demanda y agregan los siguientes tres (3) argumentos: 8.1.- En primer lugar, la ocupación no ha cesado y, por ende, el término de caducidad no puede comenzar a contabilizarse.

Este es un caso en el que el daño es continuado por los hechos sucesivos de explotación: el cobro de ingreso al parque, el alquiler de zonas para camping, la realización de proyectos de investigación y la permanencia constante de funcionarios que controlan y vigilan el sector. Sostienen que el tribunal no tuvo en cuenta la Resolución No. 245 del 6 de julio de 2012, por la cual se regula el valor de los derechos de ingreso y permanencia en los Parques Nacionales Naturales.

En este acto se especifica que el Área Natural Única Los Estoraques <<posee destinación, vocación, e infraestructura turística que permite desarrollar el componente ambiental estableciendo un cobro único del derecho al ingreso de $3.000 por persona>>. 8.2.- En segundo lugar, las autoridades demandadas se extralimitaron en las atribuciones que les otorgó la Resolución 135 del 24 de agosto de 1988, pues realizaron actos de ocupación <<ilegal>> y explotación económica del predio de los demandantes <<como si fuesen los propietarios>>.

Lo anterior generó un enriquecimiento sin justa causa a favor del Estado. 8.3.- En tercer lugar, el motivo por el cual los demandantes no iniciaron antes el medio de control es porque <<nunca tuvieron certeza del daño>>. La afectación del dominio incluye correlativamente la obligación del Estado de adquirir los predios que hacen parte del Sistema de Parques Naturales Nacionales para poder administrarlos, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 2 de 1959, el Decreto 136 de 1976 y el artículo 9 del Decreto 622 de 1977.

Y <<la familia Bayona fue engañada ya que durante años les dijeron que les iban a comprar, pero hasta el momento no lo han hecho>>. La fecha en la que realmente se tuvo conocimiento del daño fue el día en que se llevó a cabo la conciliación prejudicial. Allí las entidades demandadas dijeron que no iban a adquirir el inmueble. II. CONSIDERACIONES Radicado: 54001-23-33-000-2013-00004-01 (54126) Demandantes: Érika Bayona Tarazona y otros 7 9.- La Sala confirmará la decisión de declarar la caducidad de la acción. El término está regulado en el numeral 8 del artículo 136 del CCA, que dispone que cuando se pretenda la reparación directa, la demanda <<caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa>>9. 10.- El daño imputado al Estado en la demanda es la afectación del predio al quedar incluido en un parque nacional, razón por la cual el término de dos (2) años se contabiliza a partir de la inscripción de la afectación en el registro de instrumentos públicos10.

Sobre este punto, la jurisprudencia ha señalado que: <<(…) Para la Sala, la caducidad de la acción de reparación directa respecto de la ocupación jurídica de bienes inmuebles se debe contar, de manera general, a partir del día siguiente a aquél en que la afectación al interés general se inscriba en el Registro de Instrumentos Públicos, puesto que es desde ese evento en que se hace pública la decisión de la Administración de limitar el ejercicio de propiedad respecto del bien objeto de la afectación. (…) Tanto la limitación o la servidumbre voluntariamente aceptadas como las que se imponen mediante resolución o sentencia ejecutoriadas, se inscribirán en la correspondiente oficina de instrumentos públicos sin perjuicio de lo dispuesto en este Código sobre sistema de registro.

Se podrá solicitar el concurso de las autoridades de policía para hacer efectiva la limitación del dominio o la servidumbre>>11. 10.1.- Lo anterior resulta aplicable al caso, pues en la Resolución 135 de 1988 el Ministerio de Agricultura aprobó el acuerdo del Inderena que declaró el Área Natural Única Los Estoraques como integrante del Sistema de Parques Nacionales.

El artículo 9 del acto ordenó de manera expresa que dicho acuerdo requería estar inscrito en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. 10.2.- La resolución fue inscrita en el registro de instrumentos públicos el 16 de mayo de 2002, de conformidad con el folio de matrícula inmobiliaria No.270- 22382. Así, el término de caducidad corrió entre el 17 de mayo de 2002 y el 17 de mayo de 2004.

Sin embargo, la demanda fue presentada el 19 de diciembre de 2012. 11.- No es de recibo el argumento según el cual, los demandantes conocieron del daño solo cuando las autoridades demandadas manifestaron que no iban a 9 El artículo 40 de la Ley 153 de 1887 señala que <<los términos que hubieren empezado á correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación>>. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de abril de 2016, exp. 34623, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 9 de mayo de 2012, exp. 21906;

C.P. Mauricio Fajardo Gómez; citada en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de abril de 2016, exp. 34623, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicado: 54001-23-33-000-2013-00004-01 (54126) Demandantes: Érika Bayona Tarazona y otros 8 adquirir el inmueble; el término corre de manera objetiva en la forma señalada en la ley.

E.- Costas 12.- Como quiera que el recurso de apelación fue resuelto de manera desfavorable para los demandantes, la Sala los condenará en costas y fijará las agencias en derecho en seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, de conformidad con el numeral 3.1.3. del artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 26 de marzo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte demandante por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Fíjanse las agencias en derecho en seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado