CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Se desata el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 8 de febrero de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1.1. Pretensiones La señora Doris Fillippo de Jauregui, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones 1313 del 13 de marzo de 2020 y 5565 del 4 de septiembre de 2020, mediante las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro en calidad de cónyuge del señor Domingo Jáuregui Cárdenas.

A título de restablecimiento del derecho, deprecó se ordene a la accionada reconocer la «sustitución de la pensión de sobreviviente» del señor Domingo Jáuregui Cárdenas y el pago retroactivo de esta desde el fallecimiento; junto al reconocimiento de los intereses moratorios o, en su defecto, la indexación de tales valores. Subsidiariamente, pidió el reconocimiento de la sustitución de la pensión de sobreviviente del señor Domingo Jauregui Cárdenas y el pago retroactivo de esta desde el fallecimiento de su cónyuge en la cuota proporcional en el caso de demostrarse la existencia de una unión marital de hecho entre su cónyuge y la señora Carol Yaneth Leal Lizcano, cuota a la cual tiene derecho de acuerdo con lo expuesto en el último inciso del artículo 11 parágrafo 2 del decreto 4433 de 2004.

Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: La señora Doris Fillippo de Jauregui nació el 17 de enero de 1953 y contrajo matrimonio con el señor Domingo Jauregui Cárdenas el 25 de agosto de 1973, con quien convivió hasta el año 1985. Le fue concedida una asignación de retiro por parte de la Policía Nacional al señor Domingo Jauregui Cárdenas desde el 26 de noviembre de 1984, debido a que ejerció labores en dicha institución. El señor Jauregui Cárdenas falleció el día 14 de diciembre de 2019, fecha en la que estaba vigente el matrimonio celebrado con la actora, pues no se realizó procedimiento alguno de cesación de efectos civiles de matrimonio religioso.

La demandante en calidad de cónyuge del fallecido dependía económicamente de él, ya que es una persona de la tercera edad a la que se le imposibilita laborar. La actora presentó solicitud de reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro del señor Domingo Jauregui Cárdenas el 7 de febrero de 2020, la cual fue negada por el director general de la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional en Resolución 1313 de 13 de marzo de 2020, prestación que se reconoció a la señora Carol Yaneth Leal Lizcano, siendo el argumento de la entidad: “en la supuesta existencia de sentencia que cesó los efectos civiles del matrimonio católico entre la señora Fillippo de Jáuregui y el señor Domingo Jáuregui Cárdenas, apreciación que es errónea, toda vez que «en la sentencia mencionada aparecen como sujetos procesales el señor PABLO EUGENIO HERNANDEZ JAUREGUI y la señora CAROL YANETH LEAL LIZCANO, es decir, la supuesta compañera permanente del señor DOMINGO JAUREGUI y quien fue su cónyuge», lo cual es una falencia por el simple hecho de tener un mismo apellido los señores antes mencionados.

Además, la no acreditación de convivencia al menos 5 años continuos inmediatamente anteriores a la muerte del pensionado, realizando una interpretación exegética y restrictiva de la norma”. El 13 de febrero de 2020 la actora solicitó ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional la sustitución de la asignación de retiro, y teniendo en cuenta que se excedió el término para dar respuesta, impetró acción de tutela, en la que el Juzgado Quinto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bucaramanga tuteló el derecho de petición, «pero la Policía Nacional no dio respuesta acertada ante lo solicitado».

Por último, sostiene la parte actora que desde el momento de fallecimiento del señor Jauregui Cárdenas, quedó completamente desamparada, como consecuencia que en vida su cónyuge, a pesar de que no convivían, le suministraba con lo recibido por concepto de asignación de retiro, el dinero necesario para solventar sus gastos mensuales, pero al negarle la sustitución pensional se le ha condenado a no vivir dignamente, al no contar con los recursos económicos para ello, a pesar de haber convivido y ser el apoyo durante tantos años, puesto que es una persona de la tercera edad. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 53, 58, 83, 90, 209, 365 y 366. Decreto 4433 de 2004, artículo 11. Manifiesta que se vulneraron sus derechos por parte de la entidad, siendo una persona de la tercera edad, al no permitirle acceder a la prestación, generando una dilación injustificada de una actuación administrativa. 2.

Contestación de la demanda 2.1. Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR – Contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, por cuanto gozan de presunción de legalidad, ya que existen pruebas que demuestran la separación de cuerpos y disolución de la sociedad conyugal con la demandante desde el año 1984 aproximadamente.

Afirma que no se puede reconocer derechos que no están debidamente probados conforme a las normas vigentes y/o que no se encuentran debidamente ordenados por las autoridades judiciales, como se observa no está demostrada la convivencia entre el causante y la señora Doris Fillippo de Jauregui, que le permita acceder a la sustitución de la asignación de retiro, en calidad de cónyuge supérstite.

Sostiene que los miembros de la fuerza pública están excluidos del régimen general de seguridad social que regula la Ley 100 de 1993, pues en forma expresa el artículo 279 así lo determinó, teniendo en cuenta la naturaleza de la actividad que cumplen; así entonces, deben someterse a una regulación especial, los Decretos 1212, 1213 de 1990, 4433 de 2004, entre otros.

Propuso como excepción: «Falta de fundamentos jurídicos en las pretensiones: Ausencia de requisitos legales». 2.2. Tercera interviniente Por medio del auto del 8 de julio de 20221, se ordenó la vinculación de la señora Carol Yaneth Leal Lizcano, por tener interés directo en las resultas del proceso, en la medida que también solicitó ante la demandada, la sustitución pensional del señor Domingo Jauregui Cárdenas, en calidad de compañera permanente, la que le fue reconocida mediante Resolución 1313 del 13 de marzo de 2020 aquí demandada.

La parte vinculada se opuso al reconocimiento de la «pensión de sobrevivientes» de la que era titular el señor Domingo Jauregui Cárdenas en favor de Doris Fillippo, por cuanto la demandante no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 11 parágrafo 2 del Decreto 4433 de 2004 para ser acreedora del derecho, toda vez que no demostró la convivencia ni que dependía del causante, por lo cual no cumple con la circunstancia de contar con una sociedad conyugal vigente, ya que la misma fue disuelta mediante sentencia proferida por el Tribunal Superior de Pereira el 19 de octubre de 1984 y confirmada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia del 18 de febrero de 1985.

Señala que la demandante se encuentra dentro de los supuestos 12.4 y/o 12.5 de pérdida de la condición de beneficiario, establecidos en el artículo 12 del Decreto 4433 de 2004. Indica que conforme a lo preceptuado en los artículos 11 y 40 del Decreto 4433 de 2004, quien demostró el requisito de convivencia y la condición de compañera permanente en los últimos años de vida del pensionado fue ella [Carol Yaneth Leal Lizcano], al acreditar en debida forma que en el año 2010 acudieron ante la Notaría Único de Chinácota, y otorgaron la escritura pública número 413 del 6 de julio de 2010, en la cual declararon la existencia de la unión marital de hecho por la convivencia desde 7 años atrás, y con ello establecieron la existencia de la sociedad patrimonial de hecho; que adicionalmente dicha convivencia se probó con los testimonios ofrecidos y el trabajo de verificación y vecindario adelantado por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

Afirma que la actora intentó engañar a la entidad CASUR en razón que sostuvo que hasta el momento de la muerte del pensionado dependía de este y que la sociedad conyugal seguía vigente, comoquiera que nunca había llevado a cabo proceso judicial alguno en el cual se hubieran cesado los efectos civiles del matrimonio religioso que contrajo con el causante, y para sustentarlo presentó una declaración extrajuicio del año 2003, una historia clínica que termina en el año 2009 y registros civiles en los que no se observan las notas marginales contentivas de las sentencias de separación de cuerpos definidas y que declaró disuelta la sociedad conyugal.

Indica que la accionante ocultó información, como es respecto del decreto de la separación indefinida de cuerpos desde el año 1984, disolviendo además la sociedad conyugal con el causante, mediante sentencia proferida por el Tribunal Superior de Pereira del 19 de octubre de 1984 y confirmada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia del 18 de febrero de 1985.

Propuso como excepciones «Inexistencia de demostración por parte de la actora, de los requisitos legales establecidos para acceder a la sustitución pensional». 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de la sentencia del 8 de febrero de 2024, negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, la autoridad judicial manifestó que el derecho de la cónyuge supérstite no se extingue por la separación de hecho o de cuerpos, es necesario revisar las circunstancias por las cuales se dio dicha circunstancia, pues la jurisprudencia ha reconocido la sustitución de la asignación de retiro cuando las causas son imputables al causante, más no a la peticionaria.

Adicionalmente, en los casos analizados en la jurisprudencia, se observa que procede el reconocimiento a la sustitución pensional, de acuerdo con el tiempo convivido, en aquellos casos en los que no se demuestra la convivencia durante los últimos años, pero la sociedad conyugal no ha sido disuelta. De las pruebas allegadas al expediente, encontró que, si bien la señora Doris Fillippo de Jauregui contrajo matrimonio con el señor Domingo Jauregui Cárdenas el 25 de agosto de 1973, lo cierto es que existe sentencia de declaratoria de separación indefinida de cuerpos y disolución de la sociedad conyugal por causal imputable a la demandante desde el 19 de octubre de 1984.

Además, no hay claridad de la supuesta ayuda económica que entregaba el señor Domingo, tampoco fueron claras las épocas y los valores que recibía la actora para su manutención. Hizo alusión a que la entidad negó la solicitud de sustitución de la asignación, porque en existía sentencia que cesó los efectos civiles del matrimonio católico entre la señora Fillippo de Jauregui y el señor Domingo Jauregui Cárdenas.

Sumado a que está demostrada la convivencia entre la vinculada con el causante, en los últimos cinco años antes del fallecimiento de este, por lo que quedó probado que la sociedad conyugal de la actora con el señor Domingo Jauregui Cárdenas fue disuelta y la separación de cuerpos no fue por causas imputables al causante sino de la señora Doris Fillippo. 4.

Fundamento del recurso de apelación La demandante formuló recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, por considerar que incurre en errores de interpretación normativa y jurisprudencial que afectan sus derechos. En consecuencia, solicitó la revisión de los actos administrativos que negaron el reconocimiento de la sustitución pensional y el restablecimiento de sus derechos.

Sostiene que la sentencia apelada adopta una interpretación restrictiva de la norma y la jurisprudencia en lo relacionado con la concesión de la sustitución pensional. Específicamente, evalúa la causal de separación de cuerpos desde la perspectiva de la culpabilidad, ignorando el enfoque de solidaridad que rige el sistema de seguridad social.

Este principio ha sido desarrollado ampliamente por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, quienes establecen que lo relevante no es la causa de la separación, sino la permanencia del vínculo matrimonial y la asistencia económica demostrada durante la vida del causante. Destaca que la normativa y jurisprudencia no exigen la vigencia de la sociedad conyugal, sino del vínculo matrimonial como fundamento para la sustitución pensional.

Este vínculo, que genera obligaciones jurídicas basadas en la solidaridad, es independiente de los aspectos meramente patrimoniales que atañen a la sociedad conyugal. En el caso concreto, se demostró que el causante, pese a la separación de cuerpos, continuó brindando apoyo económico a la demandante, lo cual cumple con los requisitos legales para garantizarle una vida digna.

Puso de presente que las pruebas testimoniales aportadas en el proceso confirman que el señor Domingo Jauregui entregaba regularmente recursos económicos a través de sus hijos para la manutención de su cónyuge. Esta evidencia respalda la existencia de un apoyo continuo y la vigencia del principio de solidaridad entre los cónyuges. Además, quedó acreditado que la convivencia mínima de cinco años en cualquier momento previo fue plenamente cumplida, conforme a los lineamientos legales.

Agregó que el Tribunal erró al equiparar la separación de cuerpos con un divorcio. Este análisis es incorrecto, pues si la intención del causante hubiera sido el divorcio, habría iniciado las acciones legales correspondientes, lo cual no ocurrió. Por tanto, el vínculo matrimonial permaneció intacto, lo que fortalece la posición jurídica de la demandante como cónyuge con derecho a la sustitución pensional.

Alude a que se hace necesario adoptar una interpretación progresista del derecho a la seguridad social, que privilegie la protección de los beneficiarios basada en la solidaridad. La jurisprudencia actual de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado respalda esta perspectiva, reconociendo derechos a la cónyuge sobreviviente incluso en casos de separación de hecho, siempre que se cumplan los requisitos de vínculo matrimonial y solidaridad económica. 5.

Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Con auto del 3 de septiembre de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. 6.

Concepto del Agente del Ministerio Público Sugirió confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, en razón a que el reconocimiento del derecho a la sustitución pensional está sujeto a una comprobación material de la situación afectiva y de convivencia en que vivía el trabajador, pensionado o retirado fallecido, al momento de su muerte, con respecto de su cónyuge o compañera permanente, para efectos de definir acerca de la titularidad de ese derecho, que en el caso bajo examen la actora no logró demostrar que ella convivió con este al final de sus días, por el contrario la señora Leal Lizcano, demuestra ser la que lo hizo.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 25 de Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la demandante reúne los presupuestos legales para acceder a la sustitución de la asignación de retiro del fallecido Domingo Jauregui Cárdenas, en calidad de cónyuge supérstite, particularmente, frente al requisito de convivencia efectiva con el causante, conforme a las normas que regulan el tema.

Con ese propósito, la Sala analizará la figura de la sustitución pensional, para lo cual se referirá al marco normativo y jurisprudencial aplicable. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial de la sustitución de asignación de retiro El artículo 48 de la Constitución Política establece que la seguridad social es un servicio público obligatorio, bajo la dirección, coordinación y control del Estado, y debe regirse por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según lo dispuesto por la ley.

En concordancia con esto, la Ley 100 de 1993 organizó el sistema de seguridad social integral, particularmente en lo que respecta al régimen de pensiones. El objetivo principal de esta legislación fue garantizar a la población protección frente a las eventualidades derivadas de la vejez, invalidez y muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones definidas en la misma ley.

En consecuencia, el régimen de sustitución pensional tiene como finalidad la protección de la familia y de los derechos fundamentales de aquellas personas que mantenían una relación de convivencia cercana con el causante, y que, tras su fallecimiento, deben asumir las cargas económicas derivadas de la pérdida del sustento proporcionado por el pensionado.

No obstante, la Sala aclara que la norma que regula la pensión de sobrevivientes se determina según el momento del fallecimiento del causante. Al respecto, esta Corporación ha sostenido que: “(…) Se encuentra plenamente acreditado dentro del expediente y no es objeto de debate que el señor Luis Jairo Gallego Londoño (Q.E.P.D), laboró para Telecom, por 16 años, 6 meses y 8 días, comprendidos entre el 10 de junio de 1969 y el 17 de diciembre de 1985 fecha de su fallecimiento, por lo que la demandante en su condición de cónyuge supérstite solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes ante la entidad demandada, la cual mediante Resolución No. 2255 del 23 de octubre de 1996 negó la solicitud bajo el argumento de ser necesario cumplir con el requisito del tiempo laborado, en este caso 20 años de servicio para efectos de obtener el derecho.

Teniendo en cuenta que la muerte del señor Luis Jairo Gallego Londoño (Q.E.P.D.) acaeció el 17 de diciembre de 1985, fecha para la cual no había entrado en vigencia y ni siquiera se había expedido la Ley 100 de 1993, es claro que la norma aplicable para definir los derechos pensionales de la actora, es la vigente al momento de la ocurrencia del fallecimiento del causante, en este caso, la Ley 12 de 1975 que consagraba como requisito para acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación, el cumplimiento de 20 años de servicio (…)”.

Así las cosas, atendiendo la fecha del fallecimiento del causante, en lo referente al derecho de sustitución pensional en el régimen especial de prestaciones de las Fuerza Pública, la situación se rige por el Decreto 4433 de 20048 que establece en el artículo 11, lo siguiente: «Artículo 11. Orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo.

Las pensiones causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las escuelas de formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el siguiente orden: (…) Parágrafo 2°.

Para efectos de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez, cuando exista cónyuge y compañero o compañera permanente, se aplicarán las siguientes reglas: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de treinta (30) años de edad, y no haya procreado hijos con este.

La sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene hijos con el causante se aplicará el literal anterior.

Si respecto de un titular de asignación de retiro o pensionado por invalidez hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a y b del presente parágrafo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.

En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge o compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la pensión de sobreviviente será la cónyuge o el cónyuge. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.

La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente.» (Subrayado con negrilla fuera de texto). (Negrillas y subrayas fuera de texto) Sumado a lo anterior, la norma en comento, esto es, el Decreto 4433 de 2004, en su artículo 12 determinó las causales por las que se pierde la condición de beneficiario, así: «[…] Se entiende que falta el cónyuge o compañero (a) permanente y por lo tanto se pierde el derecho a la pensión de sobrevivientes o a la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez, en cualquiera de las siguientes circunstancias, según el caso:   12.1 Muerte real o presunta.   12.2 Nulidad del matrimonio.   12.3 Divorcio o disolución de la sociedad de hecho.   12.4 Separación legal de cuerpos.   12.5 Cuando lleven cinco (5) o más años de separación de hecho» (Negrilla de la Sala).

Bajo ese contexto, la citada disposición previó las causales referidas como una forma de perder el derecho de acceso al reconocimiento de sustitución de la asignación de retiro. Adicionalmente, esta Subsección ha considerado que «cuando se presente conflicto entre los posibles titulares del derecho a la sustitución pensional, debe valorarse el auxilio o apoyo mutuo, la convivencia efectiva, la comprensión y la vida en común al momento de la muerte, que son los factores que legitiman el derecho reclamado, así como la dependencia económica de las potencialmente beneficiarias.

En este orden de ideas, dirá la Sala que es el criterio material de convivencia y no el criterio formal de un vínculo el factor determinante reconocido por la reciente Jurisprudencia de la Sección para determinar a quién le asiste el derecho a la sustitución pensional.» Hechos probados i) Obra la partida de matrimonio y registro civil de matrimonio de los señores Doris Fillippo Uribe y Domingo Jauregui Cárdenas, que indican que contrajeron nupcias por el rito católico el 25 de agosto de 1973. ii) Obra el fallo mediante el cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira Sala Civil y Laboral, el 19 de octubre de 1984 declaró la separación indefinida de cuerpos entre Domingo Jauregui Cárdenas y Doris Fillippo de Jauregui y la disolución de la sociedad conyugal de los mismos, dado que la actora incurrió en la causal de separación descrita en el artículo 154-3 del Código Civil, en concordancia con el artículo 165 ibidem.

En la sentencia se indica: «los cónyuges conservarán la patria potestad y cada consorte atenderá su propia subsistencia, pero contribuirán proporcionalmente a los gastos de crianza, educación y establecimiento de dichos hijos» y «Cada cónyuge solucionará con sus recursos propios, independientemente, su personal subsistencia». Decisión que fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia, a través de la sentencia de fecha 18 de febrero de 1985. iii) Reposa la constancia del 12 de febrero de 1986 proveniente del juez primero Civil de Menores de Bucaramanga en la que se indica que en ese Despacho cursó un proceso de alimentos para la menor Nury Carolina Jauregui Fillippo, instaurado por la señora Doris Fillippo de Jauregui contra el señor Domingo Jauregui, que las partes acordaron una cuota alimentaria del 20% mensual del monto total de la pensión de jubilación devengada por el señor Jáuregui Cárdenas y que el embargo de la pensión ordenado ha venido siendo descontado por la pagaduría de CASUR desde el mes de mayo de 1985. iv) Obra el poder que confirió el señor Domingo Jauregui Cárdenas a su abogado para iniciar y llevar hasta su terminación un proceso abreviado de privación o suspensión de la patria potestad contra la señora Doris Fillippo de Jauregui, en favor de los menores Jhon Armando, Marco Antonio y Nury Carolina. v) La entidad demandada aportó el expediente administrativo en el cual se observa la declaración extraproceso del 8 de agosto de 2008 ante la Notaría Única del Círculo de Chinácota, Norte de Santander «en la cual el señor Domingo Jáuregui Cárdenas declaró que desde hacía cinco (5) años vivía y convivía bajo el mismo techo y lecho en forma permanente con la señora Carol Yaneth Leal Lizcano, así mismo se encuentra la escritura pública No. 413 del 6 de julio de 2010 de la misma notaría, mediante la cual los mencionados señores declararon la existencia de la unión marital de hecho entre compañeros permanentes, que iniciaron su vida en común de manera permanente desde hacía siete (7) años y consideraron formada la existencia de la sociedad patrimonial de hecho entre ellos». vi) La parte actora aportó acta de declaración extraprocesal del 7 de octubre de 2003, rendida ante el notario único del Círculo de Chinácota (Norte de Santander), en la que indicó que estaba casada con el causante, dependía económicamente de él, que esta no devengaba salario, pensión ni renta alguna y no estaba afiliada a ninguna E.P.S. Se agrega en el documento que la declaración se expide con destino a la Policía. vii) El carné de sanidad de la Policía Nacional de la actora, en calidad de cónyuge y la constancia de servicios médicos con fecha de expedición 26 de octubre de 2009 y fecha de vencimiento 20 de abril de 2010. viii) La vinculada allegó la consulta realizada a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, en la que se observa que la señora Doris Fillippo (sic) de Jauregui se encuentra activa en la EPS Sanitas S.A.S. en el régimen contributivo, en calidad de beneficiaria, desde el 1° de julio de 2016.

En audiencia de pruebas se recibieron las declaraciones de los señores Nury Carolina Jáuregui Fillippo, Marcos Antonio Jáuregui, Juan David Hernández Leal; los testimonios quedaron registrados en audio y se destaca: Declaración de la señora Nury Carolina Jauregui Fillippo La señora Nury Carolina Jáuregui Fillippo manifestó que es hija de la demandante, la señora Doris Fillippo, y del causante, el señor Domingo Jáuregui.

Declaró que sus padres convivieron durante aproximadamente 10 u 11 años, hasta que la convivencia finalizó en 1984 o 1985, debido a una separación de cuerpos ocurrida en 1984. Explicó que su madre se trasladó a Bucaramanga con uno de sus hermanos, Marcos, mientras que su padre quedó a cargo de ella y otro hermano. Indicó que su padre enviaba dinero a su madre a través de sus hijos y que esta continuó afiliada a los servicios de salud de la Policía. Añadió que sus padres realizaron la disolución de la sociedad conyugal, pero nunca liquidaron la misma, ni hubo cesación de los efectos civiles del matrimonio.

Respecto al señor Domingo, señaló que permaneció solo durante muchos años y que la familia se trasladó a Chinácota en 1987 y 1988. También mencionó que, en 2004, su padre mantuvo una relación sentimental con una mujer llamada Carol, quien en ocasiones lo acogía en su casa. Expresó que la señora Doris vivía en Bucaramanga, mientras que su padre residía en Cúcuta, donde convivió en sus últimos años con la mencionada Carol.

La declarante aseguró que su padre nunca dejó de proporcionar ayuda económica a su madre. Manifestó que la señora Doris siempre contó con recursos para sus medicamentos y manutención. Informó que el señor Domingo falleció en 2019 en la clínica San José de Cúcuta. También agregó que, desde 2012, la Policía dejó de suministrar servicios médicos a su madre, por lo que esta fue afiliada al sistema de salud por uno de sus hijos.

Sin embargo, actualmente están considerando afiliarla a través de la declarante, ya que el hijo que la afiliaba se encuentra fuera del país. En cuanto a la razón de la separación de sus padres, señaló no tener conocimiento claro, ya que en ese momento era muy joven. Respecto a las ayudas económicas proporcionadas por su padre, comentó que no hay pruebas documentales, pero afirmó que este entregaba el dinero de manera constante.

También mencionó que los auxilios mutuos tras el fallecimiento de su padre fueron reclamados tanto por los hijos como por la compañera del causante, siendo estos entregados por la entidad correspondiente. Señaló que, de acuerdo con el acta de separación de cuerpos, no se menciona cesación de efectos civiles ni católicos, únicamente la disolución de la sociedad conyugal y la separación de cuerpos.

Aclaró que dicha sociedad conyugal no fue liquidada. Finalmente, manifestó que solía visitar a sus padres, aunque no recordó la frecuencia exacta de dichas visitas. Indicó que siempre existió un contacto entre ambos progenitores. Sobre la relación con Carol, mencionó que era normal, pero no hablaba mucho con ella. Por último, afirmó que las celebraciones de fin de año se dividían, pasando unas con su padre y otras con su madre.

Declaración del señor Marcos Antonio Jáuregui El señor Marcos Antonio Jáuregui, hijo de la actora y del causante, declaró que sus padres convivieron juntos durante aproximadamente 11 o 12 años. Posteriormente, cuando se separaron, el declarante se trasladó a vivir con su madre, la señora Doris Fillippo, a un apartamento de su abuela en Bucaramanga.

Indicó que su padre, el señor Domingo Jauregui, les enviaba dinero mensualmente a través de sus hermanos, lo que permitió que su madre subsistiera gracias a esos aportes. Señaló que su padre siempre entregaba el dinero en efectivo. Respecto al servicio de salud, mencionó que su padre les garantizó la afiliación al seguro médico de la Policía Nacional hasta los años 2011 o 2013.

Después de ese período, explicó que los hijos de la señora Doris asumieron la afiliación de su madre a un seguro médico y la ayudaron económicamente en la medida de sus posibilidades, pese a tener otras obligaciones. El declarante añadió que su padre enviaba entre 300.000 y 400.000 pesos mensuales, e incluso a veces 500.000 pesos. Aclaró que él visitaba a su padre "muy de vez en cuando", aproximadamente una vez al año, pero que su padre los visitaba con frecuencia, momento en el cual les entregaba el dinero para su madre.

Mencionó que la separación de sus padres ocurrió en 1983 o 1984, y que desde 1984 hasta el año del fallecimiento de su padre en 2019, este siempre entregó dinero para la manutención de su madre. También comentó que el señor Domingo tuvo otras relaciones sentimentales antes de convivir con la señora Carol. El declarante afirmó que vivió con su madre hasta los 15 años, luego pasó un año con su padre y posteriormente regresó a vivir con su madre hasta los 18 años.

Finalmente, manifestó que no tiene conocimiento de si su padre continuó enviando dinero para la señora Doris después de que él se independizó del hogar. Declaración del señor Juan David Hernández Leal El señor Juan David Hernández Leal, hijo de la vinculada Carol Yaneth Leal Lizcano, declaró que considera al señor Domingo Jáuregui Cárdenas como un padre, ya que tenía 3 o 4 años cuando comenzó la relación entre su madre y el señor Jáuregui en el año 2001.

Afirmó que vivieron como una familia estable en Chinácota, donde residió con ellos hasta los 16 o 17 años, cuando se trasladó a Manizales para iniciar sus estudios universitarios. Sin embargo, mantuvo comunicación constante con ellos y los visitaba durante las vacaciones. El declarante explicó que la señora Carol y el señor Domingo compartían las obligaciones del hogar y que la casa en la que vivían era propiedad de su madre.

También narró las circunstancias del fallecimiento del señor Domingo, quien padeció hidrocefalia y murió el 14 de diciembre de 2019. Indicó que su madre fue quien lo acompañó durante la hospitalización en la clínica, mientras que los hijos del señor Domingo asistieron en contadas ocasiones para visitarlo en el centro médico. Aseguró que, mientras vivió con ellos y durante el tiempo que estuvo en Manizales, nunca hubo una separación entre la señora Carol y el señor Domingo, quienes siempre permanecieron juntos.

Comentó que al señor Domingo no le gustaban los viajes largos y que en su vida diaria prefería estar en el parque o en una finca que tenía a 7 kilómetros del casco urbano, donde disfrutaba pasar su tiempo. El señor Juan David manifestó que conoció y compartió con los hijos del señor Domingo cuando estos eran pequeños, pues pasaban las vacaciones con él, celebraban fechas especiales como cumpleaños, y en los últimos años lo visitaban ocasionalmente, especialmente cerca del momento de su fallecimiento.

Según su declaración, la relación entre el señor Domingo y la señora Doris no era buena, y sostuvo que el señor Domingo no la auxiliaba económicamente. Agregó que Chinácota está a unas seis horas de Bucaramanga, y que el señor Domingo iba frecuentemente a Cúcuta, aproximadamente una vez al mes, mientras que a Bucaramanga solo fue una vez para conocer a sus nietos.

Finalmente, indicó que el señor Domingo no tenía a nadie afiliado a los servicios de salud de la Policía Nacional, aclarando que él estaba afiliado por su madre, quien es docente. También mencionó que vivió con la señora Carol y el señor Domingo hasta el año 2012, cuando se trasladó a Manizales por motivos de estudio. Actos administrativos demandados De los actos administrativos censurados se lee que la decisión de la entidad demandada de negar el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a la señora Doris Fillippo se fundamenta en lo siguiente: «(…) Que revisado el expediente administrativo se constató que existe Acta No 108 del 19-10-1984, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Civil y Laboral por la cual se decreto (sic) la separación indefinida de cuerpos entre el causante y la señora DORIS FILLIPO (sic) DE JAUREGUI, y declara disuelta la sociedad conyugal de los mismos.

Así mismo la Corte Suprema de Justicia Sala Civil de Casación Civil confirma la sentencia enunciada anteriormente. Igualmente se encuentra sentencia de Cesación de efectos Civiles del Matrimonio Católico, proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia de Pamplona de fecha 15-11-2000. Que de acuerdo con lo establecido en el Decreto 4433 de 2004, es procedente Reconocer sustitución de asignación mensual de retiro a partir del 14-12-2019, a la señora CAROL YANETH LEAL LIZCANO, en calidad de compañera permanente, por haber acreditado convivencia con el causante, en cuantía equivalente al total de la prestación que devengaba el extinto MY (r) JAUREGUI CARDENAS DOMINGO y ordenar el pago por nómina, a partir del 01-02-2020 (según disposición 20211000 del 15-01-2020).

Que por lo anteriormente expuesto y teniendo en cuenta que la señora DORIS FILLIPO (sic) DE JAUREGUI, no reúne los requisitos exigidos para acceder a la prestación tal y como lo establece el Decreto 4433 de 200, Artículo 11, Parágrafo 2, Literal A. “En Forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o compañera permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte”.

Es procedente NEGAR el reconocimiento de sustitución de asignación mensual de retiro a la señora DORIS FILLIPO (sic) DE JAUREGUI, en calidad de cónyuge supérstite.» La Resolución 5565 del 4 de septiembre de 2020 la entidad demandada confirmó la decisión anterior, y concluyó que «(…) las múltiples pruebas que reposan dentro del expediente administrativo del extinto Mayor (R) JAUREGUI CARDENAS, con las cuales se evidencia la separación de cuerpos y disolución de la sociedad conyugal, desde aproximadamente el año 1984» y que «(…) la Entidad actuó en derecho al proferir la Resolución 1313 de 13/03/2020, con fundamento en el material probatorio obrante dentro del expediente administrativo, que negó el reconocimiento de sustitución de asignación mensual de retiro a la señora DORIS FILLIPO (sic) DE JAUREGUI, en calidad de cónyuge supérstite del extinto MAYOR (f) JAUREGUI CARDENAS DOMINGO, de igual manera, se evidencia de acuerdo a lo ordenado judicialmente que los cónyuges quedaban independientes económicamente el uno del otro la única obligación era la de la subsistencia de los menores hijos.

(…) Que para la Entidad es claro que los últimos cinco años de vida del extinto policial mantuvo una convivencia real efectiva y notoria con su compañera permanente señora CAROL YANETH LEAL LIZCANO, esto de acuerdo con las pruebas arrimadas al expediente administrativo por la misma, y de igual manera la declaratoria de Unión Marital de Hecho». 2.2.3.

Caso concreto De las pruebas aportadas al expediente, se establece que al señor Domingo Jauregui Cárdenas le fue reconocida una asignación de retiro mediante la Resolución 0283 del 30 de enero de 1985, efectiva a partir del 26 de noviembre de 1984, y que el 14 de diciembre de 2019 falleció mientras disfrutaba de dicha prestación. Por tanto, la procedencia de la sustitución de la asignación de retiro debe evaluarse conforme al Decreto 4433 de 2004, vigente al momento de su fallecimiento.

Se evidencia que la entidad demandada reconoció inicialmente a la señora Carol Yaneth Leal Lizcano, en calidad de compañera permanente, la sustitución de la asignación de retiro, conforme a lo acreditado en la actuación administrativa. No obstante, la señora Doris Fillippo reclama el reconocimiento de dicha prestación, argumentando que tiene derecho en calidad de cónyuge supérstite, con fundamento en el artículo 2 del Decreto 4433 de 2004.

En relación con la situación de la demandante, se constata que incurrió en una de las causales de pérdida de la calidad de beneficiaria previstas en el artículo 12 del Decreto 4433 de 2004. Este artículo dispone que: «[…] Se entiende que falta el cónyuge o compañero (a) permanente y por lo tanto se pierde el derecho a la pensión de sobrevivientes o a la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez, en cualquiera de las siguientes circunstancias, según el caso:   12.1 Muerte real o presunta.   12.2 Nulidad del matrimonio.   12.3 Divorcio o disolución de la sociedad de hecho.   12.4 Separación legal de cuerpos.   12.5 Cuando lleven cinco (5) o más años de separación de hecho» (Negrilla de la Sala).

En el caso concreto, mediante fallo del 19 de octubre de 1984, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, Sala Civil y Laboral, declaró la separación indefinida de cuerpos y la disolución de la sociedad conyugal entre la demandante y el causante, decisión que fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia el 18 de febrero de 1985.

En dicha sentencia se estableció que «cada cónyuge atenderá su propia subsistencia, pero contribuirán proporcionalmente a los gastos de crianza, educación y establecimiento de los hijos». Esta resolución extinguió cualquier vínculo entre las partes, tal como lo confirma el artículo 12.4 del Decreto 4433 de 2004. Asimismo, se constata que entre la demandante y el causante existió una separación de hecho prolongada, superior a cinco años, cumpliéndose lo dispuesto en el numeral 12.5 del citado artículo.

Desde 1984, ambas partes residieron en ciudades distintas y no retomaron la convivencia, como lo corroboran los testimonios practicados en el proceso. Por ejemplo, la señora Nury Carolina Jauregui Fillippo manifestó que su madre no asistió siquiera al funeral del causante, lo que evidencia la ruptura definitiva de los vínculos personales entre ellos.

Aunque los hijos de la demandante indicaron que esta dependía económicamente del causante, no se presentó evidencia documental que respalde esta afirmación. En todo caso, la entrega de dinero en efectivo por parte del señor Jauregui no constituye prueba para acreditar la convivencia marital, menos aun cuando no se registraron visitas regulares ni un vínculo sostenido entre ellos.

Por otro lado, la convivencia entre el causante y la señora Carol Yaneth Leal Lizcano está plenamente acreditada desde 2003, conforme a la declaración extraprocesal del 8 de agosto de 2008 y la escritura pública No. 413 del 6 de julio de 2010, en las que se declaró la existencia de una unión marital de hecho y una sociedad patrimonial. El testimonio del señor Juan David Hernández Leal, hijo de la vinculada, corroboró que dicha relación fue estable y permanente hasta el fallecimiento del causante, lo que satisface los requisitos previstos en el Decreto 4433 de 2004.

Finalmente, el argumento de la demandante respecto a que no existió una sentencia de cesación de los efectos civiles de su matrimonio carece de relevancia, dado que la causal de separación legal de cuerpos y la disolución de la sociedad conyugal, declaradas en 1984, son suficientes para extinguir cualquier derecho patrimonial derivado de dicha unión, conforme a lo previsto en los numerales 12.3, 12.4 y 12.5 del Decreto 4433 de 2004.

En consecuencia, al analizar las pruebas bajo el principio de sana crítica, se concluye que la señora Doris Fillippo no cumple con los requisitos establecidos en el Decreto 4433 de 2004 para ser beneficiaria de la sustitución de la asignación de retiro del señor Domingo Jauregui Cárdenas. Por el contrario, se encuentra debidamente acreditado que dicho derecho corresponde a la señora Carol Yaneth Leal Lizcano, en calidad de compañera permanente, quien demostró convivencia estable, apoyo mutuo y colaboración recíproca con el causante durante más de 5 años, tanto así que la accionada en sede administrativa le reconoció el derecho a aquella.

Sobre la condena en costas No habrá lugar a condenar en costas en esta instancia, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que tal norma otorga al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.

No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se condenará en costas en esta sede. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida el 8 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda de la señora Doris Fillippo de Jauregui contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR, por las razones expuestas.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.